Betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76)

YTTRANDE 1 (11) DATUM 2015-04-01 DIARIENR Adm nr 51-2015-6 Remiss nr 1-2015 Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76) Allmänna synpunkter Utredningen har enligt kammarrätten presenterat ett betänkande med genomgående välgrundade och angelägna ställningstaganden. I betänkandet lyfts en rad viktiga frågor som kanske inte alltid kan lösas genom lagstiftningsarbete utan snarare bör diskuteras än mer aktivt såväl internt på olika domstolar, som på nationell nivå. Det är då givetvis viktigt att domstolarna tilldelas de ökade resurser som fordras för detta arbete. Enligt direktiven ska utredaren bl.a. analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och överväga om reglerna rörande utökat antal ledamöter i förvaltningsrätter bör ändras. Kammarrätten efterlyser i denna del en närmare analys av behovet av regeländringar. Utredningen pekar på att det inte går att påvisa några statistiska effekter av domstolarnas specialisering, men drar ändå slutsatsen att vissa förvaltningsrätter har ett för litet målunderlag för att uppnå en effektiv specialisering. Utredningen har vidare i uppdrag att överväga hur förvaltningsprocessen ytterligare kan moderniseras och effektiviseras, bl.a. med syfte att stärka rättssäkerheten. I betänkandet föreslås åtgärder för att förbättra den materiella processledningen. Även här efterlyser kammarrätten en närmare analys av vad som brister i dagens reglering och tilllämpning. Inte minst för domstolarnas eget fortsatta arbete vore detta av värde. R2B Box 714, 851 21 Sundsvall Besöksadress: Södra Tjärngatan 2 Telefon: 060-18 66 00 Fax: 060-18 66 52 kammarrattenisundsvall@dom.se www.kammarrattenisundsvall.se Expeditionstid: Måndag-fredag 08.00-16.00

2 I efterföljande avsnitt, där kammarrätten följer rubrikerna i betänkandet, kommenteras vissa delar av utredningens förslag. I den mån kammarrätten har synpunkter på konsekvensavsnittet, följer detta redan av kommentarerna till huvudavsnitten. Sammanfattningsvis kan dock konstateras att kammarrätten befarar att många av de konskevenser som utredningen förväntar sig är alltför optimistiskt bedömda. 5 Grundläggande ställningstaganden avseende förvaltningsprocessen Domarens kompetens och materiell processledning Kammarrätten delar utredningens bedömning att domarna i första hand bör vara generalister, men att det bör finnas utrymme för specialisering av vissa måltyper såväl av skattemål som av andra måltyper. För en effektiv process är det, som påpekas, viktigt att materiell processledning utövas så tidigt som möjligt. Såsom utredningen konstaterar är materiell processledning också en viktig komponent för att handläggningen av ett mål ska bli så rättssäker och effektiv som möjligt. Mot bl.a. denna bakgrund, samt särskilt med hänsyn till att målen tenderat att bli allt mer komplicerade, anser även kammarrätten att den materiella processledningen bör utövas av ordinarie domare. Såsom utredningen påpekar rör detta personalsammansättningen varför det är en resursfråga. Förberedande sammanträde Skatteverket och ombud har efterfrågat tydligare processledning från domstolarnas sida. Inledningsvis ifrågasätter kammarrätten behovet av bestämmelsen eftersom nuvarande reglering om muntlig förhandling ger möjlighet att man håller en sådan i ett tidigt skede av handläggningen och därefter fortsätter skriftväxlingen. Domstolen bör självfallet få parternas ståndpunkter noggrant preciserade och reda ut vad som egentligen ska prövas när detta inte framgår. Omfattningen av just domstolars processledning är dock, som påpekas av utredningen, kanske en av de mest omdiskuterade frågorna inom processrätten. Eftersom i princip tvåpartssystemet genomförts i de allmänna förvaltningsdomstolarna kan konstateras att behovet av processledning blivit mindre frekvent. Allmänt sett bör domstolen

3 ägna särskild uppmärksamhet åt processledningen när en enskild part inte har ombud och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara sin rätt. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om just expertmyndigheter och ombud kommer att märka någon större skillnad i omfattningen av domstolens processledning genom den föreslagna regeln om förberedande sammanträde. Om bestämmelsen införs, bör det också klargöras hur ett förberedande sammanträde förhåller sig till annan reglering om rätten till muntlig förhandling. Förslaget innebär, som kammarrätten uppfattar det, att domstolen i många mål måste hålla såväl förberedande sammanträde som muntlig förhandling. De ledamöter som ska delta i det slutliga avgörandet måste enligt kammarrättens mening delta i båda dessa sammanträden. Dessa aspekter måste också vägas in vid bedömningen av behovet av regleringen. Skriftlig sammanställning I likhet med utredningen anser kammarrätten att det i mer komplicerade mål med ett omfattande material kan vara av värde om rätten sammanställer parternas yrkanden och grunder och att parterna sedan får tillfälle att yttra sig över sammanställningen. Såsom utredningen påpekar är det inget som hindrar att rätten gör så redan idag. Genom regleringen blir dock förfarandet obligatoriskt i vissa fall. Processramen fastställs dock inte genom ett sådant förfarande utan tvärtom fortsätter skriftväxlingen mellan parterna och inget hindrar att nya yrkanden och grunder anförs. Domstolen kan dessutom därefter upptäcka andra omständigheter som har betydelse för målets utgång och som därmed ska kommuniceras med parterna. Mot den bakgrunden vill kammarrätten särskilt understryka att detta är ett tidskrävande arbete för domstolen. Eftersom bestämmelsen är tänkt att tillämpas i mer omfattande och komplicerade mål bör den kompletteras med en bestämmelse som ger rätten möjlighet att förelägga parterna att själva strukturera sina ståndpunkter i en särskild inlaga som ges in till rätten som underlag för sammanställningen. Detta är i och för sig redan möjligt, men bör mot bakgrund av utredningens förslag betonas. Slutligen anser kammarrätten att om bestämmelsen om skriftlig sammanställning införs, bör den inte vara obligatorisk.

4 7 Specialisering av skattemålshanteringen Koncentration genom särskilda domstolar eller särskilda forumregler Kammarrätten instämmer i bedömningen att det finns ett antal nackdelar med att koncentrera skattemålen till endast vissa förvaltningsrätter och nackdelarna har sådan tyngd att en reform i sådan riktning inte bör komma ifråga. Förutom de nackdelar som nämns i utredningen vill kammarrätten poängtera att alltför stora enheter inte per automatik bidrar till effektivitet eller utgör attraktiva arbetsplatser. Enligt kammarrättens mening är det inte önskvärt att göra de största förvaltningsrätterna ännu större. Domstolsintern specialisering kombinerad med färre domstolar Domstolsintern specialisering Kammarrätten tillstyrker föreslagna ändringar i förordningarna med förvaltningsrättsinstruktion respektive kammarrättsinstruktion. Såsom tidigare angetts instämmer kammarrätten i utredningens grundläggande ställningstagande att domare i allmän förvaltningsdomstol även fortsättningsvis bör vara generalister, men att det bör finnas utrymme för specialisering av vissa måltyper. Kammarrätten instämmer även i bedömningen att intern specialisering är att föredra framför koncentration av skattemål till vissa förvaltningsrätter. Den som arbetar specialisterat med skattemål måste givetvis ha ett någorlunda stort målunderlag för att kunna vara specialiserad. I denna del vill dock kammarrätten understryka att skattemål generellt sett kan sägas vara mer komplicerade än många andra målgrupper. Mot den bakgrunden kan ifrågasättas om en domare för att kunna lägga 50 procent av sin arbetstid på skattemål måste ha ett målunderlag som består till 50 procent av skattemål. Till detta kommer att det givetvis är individuellt och bl.a. beroende av den enskilde domarens bakgrund och erfarenhet hur många skattemål som krävs för att man ska få ett lämpligt målunderlag. Det måste också understrykas att domarna i grunden ska vara generalister och att det inte endast är skattemål som kräver specialisering. Detta innebär att det är nödvändigt att domarna cirkulerar, dvs. byter målområden, vilket också påverkar behovet av antal mål för att uppnå specialisering. En domare som redan är specialiserad behöver ju rimligen inte samma mängd mål för att bi-

5 behålla sina kunskaper. Det är dessutom, som utredningen pekar på, svårt att dra några slutsatser kring olika domstolars kvalitet på dömandet. I sammanhanget bör också understrykas att de största och mest komplicerade skattemålen redan idag hanteras av de största förvaltningsrätterna. Mot denna bakgrund anser kammarrätten att utredningens slutsats att varje domstol måste ha ett målunderlag om minst 750 skattemål starkt kan ifrågasättas. Färre domstolar Kammarrätten delar inte utredningens bedömning att antalet allmänna förvaltningsdomstolar bör utredas. Kammarrätten kan inte se att det förhållandet att antalet skattemål vid ett antal förvaltningsrätter understiger vad utredningen anser vara ett minimiantal för att kunna uppnå kvalitativt skattedömande utgör skäl för att avvika från 2010 års förvaltningsrättsreform och de principer som då var vägledande. Domstolsindelningen kan enligt kammarrättens mening inte styras av en målgrupp utan måste utformas med beaktande av domstolarnas totala uppdrag. I detta sammanhang vill kammarrätten framhålla att hänsyn måste tas till de demografiska och geografiska förhållandena. Förvaltningsrätterna norr om Dalälven har redan idag mycket stora domkretsar, vilket leder till långa resor för domstolar, parter och ombud. I förvaltningsdomstolarna förekommer i allt större utsträckning muntliga förhandlingar. Kammarrätten uppfattar att det är utredningens mening att inslaget av muntlighet snarare ska öka än minska. Visserligen kan modern teknik underlätta vid långa avstånd, men det är i begränsad omfattning. Det är många gånger inte alls lämpligt att parter närvarar endast via videolänk. Kammarrätten har genom sitt kvalitetsarbete vid intervjuer med enskilda parter erfarit att de inte uppfattat att de varit med om en förhandling då de varit närvarande via videolänk. I mål enligt lagarna om psykiatrisk tvångsvård respektive rättspsykiatrisk vård ska muntlig förhandling som huvudregel idag hållas på sjukvårdsinrättningen. Det är alltså inte ens möjligt att hålla förhandling medelst video i dessa fall. Om utredningens principer skulle bli vägledande för domkretsindelningen skulle det i Norrland inte finnas utrymme för mer än en förvaltningsrätt. Det säger sig

6 självt att en sådan domkretsindelning inte fungerar om medborgarnas berättigade krav på muntlig medverkan ska kunna tillgodoses. 8 Vissa frågor rörande förvaltningsrättens sammansättning Utvidgade möjligheter till tvådomarsits Kammarrätten tillstyrker förslaget att antalet lagfarna domare ska kunna utökas redan när det finns skäl till det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Om utökningen sker med en fiskal fyller utökningen också en viktig funktion för fiskalsutbildningen. En rationell och effektiv handläggning av målen kräver enligt kammarrättens mening att antalet nämndemän vid ett måls avgörande inte är högre än vad som är nödvändigt för att tillgodose behov av och berättigade krav på medborgarnas insyn och inflytande i domstolarnas verksamhet. När nämndemän ingår i förvaltningsrätten är de enligt nuvarande reglering tre stycken. De skulle alltså vara i majoritet även om antalet lagfarna ledamöter utökades till två. Omröstningsreglerna är lättare att tillämpa med ett ojämnt antal ledamöter i rätten. Det kan också noteras att vid utökad sammansättning i skattemål innebär förslaget endast två juristdomare och tre nämndemän. Mot denna bakgrund bör närmare analyseras om antalet nämndemän i dessa fall verkligen bör utökas ytterligare. I vilken utsträckning förslaget kommer att leda till en ökad användning av möjligheten att utöka antalet lagfarna domare är svårt att avgöra. Likaså är de ekonomiska konsekvenserna av förslaget svåra att förutse. Utredningens slutsats om att mål med tvådomarsits skulle överklagas i mindre utsträckning och därmed innebära en kostnadsminskning känns också osäker. I detta sammanhang kan nämnas Inspektionen för socialförsäkringens rapport 2014:18 Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna. Inspektionens undersökning visade att den enskilde överklagade en fjärdedel av de domar där förvaltningsrätten endast instämt i kassans bedömning men när domstolen tydligt förklarat vad som var avgörande för utgången överklagade den enskilde dubbelt så ofta.

7 Förvaltningsrättens sammansättning i skattemål Kammarrätten anser att det saknas skäl att ha särskilda domförhetsregler i skattemål. De allmänna domförhetsreglerna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör istället vara styrande i såväl skattemål som andra mål. I enlighet med utredningens föreslag för andra målgrupper skulle förvaltningsrätten därmed även i skattemål ha möjlighet att, när det finns skäl för det, utöka antalet lagfarna domare med en. Kammarrätten i frågasätter också om inte den föreslagna bestämmelsen, om den införs, bör kompletteras med en bestämmelse om att ordföranden ska vara ordinarie ledamot. Likaså bör regleras vem som är ordförande när det är två ordinarie ledamöter som deltar i avgörandet. Utredningen menar också att vissa mål som i dag avgörs av en domare (s.k. e-mål) istället ska avgöras av två lagfarna domare. I denna del ifrågasätter kammarrätten särskilt om det finns skäl för att t.ex. anståndsmål ska avgöras av två lagfarna ledamöter i förvaltningsrätterna. Dessa avgörs i kammarrätten med motsvarande sammansättning eftersom det krävs prövningstillstånd i överrätten. Inte heller övriga mål av brådskande karaktär som nämns anser kammarrätten är av sådan karaktär att de behöver avgöras av två domare. Kammarrätten instämmer i utredningens slutsats att nämndemännens inflytande i skattemålen i praktiken är mycket begränsat, bl.a. med hänsyn till att målen ofta kan vara juridiskt komplicerade och komplexa. Enligt kammarrättens mening finns därför anledning att närmare analysera om skäl alls föreligger att behålla nämndemännens medverkan i skattemål. Sammanfattningsvis konstaterar kammarrätten att förslaget till syvende och sist är en resursfråga som leder till ett behov av fler domare. I vad mån handläggningen effektiviseras och antalet överklaganden kan minskas är enligt kammarrättens mening svårt att säga. Kammarrätten anser det dock sannolikt att behovet av ytterligare resurser är större än vad utredningen kommit fram till. Om domstolarna tillförs tillräckliga resurser kan förslaget tillstyrkas.

8 9 Vissa frågor rörande särskilda ledamöter Kammarrätten instämmer i utredningens bedömning att det inte finns behov av särskilda ledamöter i fler måltyper. Kammarrätter tillstyrker utredningens förslag att domstolen ska vara domför om en lagfaren ledamot får förhinder sedan handläggningen påbörjats. 10 Kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd Utredningen föreslår att en lagfaren ledamot ska få fatta beslut om att bevilja prövningstillstånd i kammarrätten om frågan är enkel. Motsvarande möjlighet har införts för hovrätterna och såvitt kammarrätten förstår har den inte använts i någon större utsträckning. Kammarrätten ställer sig tveksam till i vilken utsträckning den föreslagna bestämmelsen skulle komma att tillämpas. I de få fall där den ändå skulle kunna användas, skulle den dessutom inte innebära någon större effektivitets- eller resursvinst. Något egentligt behov av regleringen kan kammarrätten därför inte se. Mot denna bakgrund avstyrker kammarrätten förslaget. 11 Tydligare regler om muntlig förhandling Kammarrätten tillstyrker förslaget att förtydliga att domstolen alltid ska ha möjlighet att hålla muntlig förhandling på eget initiativ. Utredningen föreslår också att rätten ska hålla muntlig förhandling om det kan antas vara till fördel för utredningen. Visserligen anger utredningen att förfarandet i allmän förvaltningsdomstol även fortsättningsvis ska vara skriftligt som huvudregel. Kammarrätten ifrågasätter dock om inte den föreslagna regleringen innebär att denna princip rubbas. Den föreslagna regleringen ger med all sannolikhet upphov till ett fler antal muntliga förhandlingar i såväl förvaltningsrätt som kammarrätt. Kammarrätten är tveksam till utredningens slutsats att processen skulle bli mer effektiv genom minskad skriftväxling eftersom detta förutsätter att förhandlingen sätts ut i ett tidigt skede av handläggningen, men behovet av den muntliga förhandlingen kanske inte uppstår förrän skriftväxling redan skett. Kammarrätten ställer sig

9 också tveksam till slutsaten att fler muntliga förhandlingar skulle leda till färre överklaganden. Eftersom bestämmelsen föreslås bli obligatorisk bör också beaktas risken för att mål återförvisas när förhandling inte hållits när det hade varit till fördel för utredningen. Om en enskild begär muntlig förhandling föreslås att rätten till muntlig förhandling förstärks ytterligare i förvaltningsrätt. Kammarrätten ifrågasätter om inte nuvarande reglering, inklusive de specialbestämmelser som finns, i kombination med bl.a. Europakonventionens krav på muntlig förhandling i och för sig är tillräckligt för att tillvarata den enskildes intresse. I den mån domstolarna tillskjuts tillräckliga resurser för den föreslagna regleringen kan den dock i och för sig tillstyrkas. Kammarrätten önskar i sammahanget lyfta frågan om rätten till muntlig förhandling i mål om särskilda avgifter i 67 kap. skatteförfarandelagen, SFL. Specialregleringen i 67 kap. 37 SFL om rätt till muntlig förhandling bör ändras så att den endast gäller i förvaltningsrätt. Kammarrätten vill i sammanhanget särskilt poängtera att regleringen även omfattar mål om kontrollavgifter där det är prövningstillstånd i kammarrätten. 12 Överlämnande av mål mellan domstolar Kammarrätten tillstyrker såväl förslaget att överlämnande från en obehörig till en behörig allmän förvaltningsdomstol ska få ske även efter det att målet har inletts, som att överlämnande ska få ske inte bara mellan förvaltningsrätter, utan även mellan förvaltningsrätter och kammarrätter. 13 Tolkning i allmän förvaltningsdomstol Kammarrätten tillstyrker förslaget att samma kompetenskrav som gäller för tolkar i allmän domstol ska införas för tolkar i allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätten tillstyrker också förslaget att kriteriet allvarligt hörsel- eller talskadad byts ut mot kriteriet hörselnedsättning eller talsvårigheter.

10 Utredningens antagande om att en ökad kvalitet på tolkarna totalt sett skulle kunna innebära en besparing på grund av färre överklaganden känns dock osäker. 14 Hänskjutande av prejudikatfrågor Kammarrätten delar utredningens bedömning att det inte ska införas någon möjlighet för förvaltningsrätterna att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen. Detta särskilt mot bakgrund av att, såsom utredningen påpekat, dagens system fungerar relativt väl och möjligheten att hänskjuta prejudikatfrågor dessutom skulle ge upphov till olika frågeställningar. 15 Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten? Kammarrätten instämmer i utredningens bedömning att sekretessmålen inte ska flyttas ned till förvaltningsrätterna. Som utredningen påpekat finns flera skäl till att målen alltjämt ska handläggas av kammarrätterna. Utredningen pekar också på en mängd frågor som måste belysas närmare om instansordningen ändå skulle förändras. 16 Förkortade överklagandetider Kammarrätten tillstyrker förslaget att överklagandetiden för domstols avgörande i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring ska vara tre veckor och instämmer i utredningens bedömning att de negativa konsekvenser som kan identifieras inte är sådana att de överväger fördelarna. Ikraftträdande Kammarrätten anser att det inte särskilt behöver påpekas att de nya reglerna om domförhet ska tillämpas för mål som kommit in före ikraftträdandet. Övergångsbestämmelsen skulle bli tydligare om det istället regleras att de nya reglerna inte ska tillämpas på mål där muntlig förhandling eller föredragning påbörjats före ikraftträdandet.

11 Yttrandet har beslutats av kammarrättspresidenten Bertil Ekholm och kammarrättsrådet Åsa Ärlebrant efter föredragning av kammarrättsfiskalen Fredrik Sellberg och föredraganden Henrik Wallin. Bertil Ekholm Åsa Ärlebrant