RAPPORT 2018:34. Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna. andra länder

RAPPORT 2018:34 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder

Titel: Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Rapportnummer: 2018:34 Utgivare:, november 2018 Upplaga: 1 Tryck: internt ISBN tryck: 978-91-7563-604-7 ISBN pdf: 978-91-7563-605-4 Diarienummer: 3.4.1 7395/2017 Rapporten kan beställas från. Webbplats: www.boverket.se/publikationer E-post: publikationsservice@boverket.se Telefon: 0455-35 30 00 Postadress:, Box 534, 371 23 Karlskrona Rapporten finns i pdf-format på s webbplats. Den kan också tas fram i alternativt format på begäran.

Förord fick i regleringsbrevet för 2018 i uppdrag av regeringen att: beskriva konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder, särskilt inom EU, när det gäller konkurrens och kostnadsutveckling inom bygg- och byggmaterialindustrierna, i synnerhet med avseende på bostadsbyggandet, och redovisa hur man i dessa länder verkar för en sund konkurrens inom sektorn. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 30 november 2018. Denna rapport utgör s slutredovisning av uppdraget. Rapporten består av två kapitel. Kapitel 1 är en studie som har sammanställts av ett konsultföretag på uppdrag av. Konsultföretaget svarar själva för innehållet i denna studie. I kapitel 2 har i en särskild undersökning analyserat utbudselasticiteten för bostadsinvesteringar och bostadsbyggande i ett antal OECD-länder. Denna studie har genomförts av Bengt Hansson, bostadsanalytiker vid. Christer Löfgren har varit projektledare och övriga deltagare i arbetet har varit Sara Elfving och Ulrika Hägred. Karlskrona november 2018 Anders Sjelvgren generaldirektör

Innehåll Innehåll... 4 Inledning... 7 Uppdraget...7 Slutsats...9 Sammanfattande slutsatser... 10 Fortsatt arbete... 14 Kapitel 1: Internationella jämförelser av kostnader och konkurrens inom bostadsbyggnadssektorn... 17 Danmark, Tyskland, Storbritannien/England och USA... 17 Definitioner... 21 Kostnadsbegreppet... 21 Konkurrensbegreppet... 22 Bakgrund... 25 Avgränsningar och metod... 27 Plan- och byggprocesser... 28 Disposition av kapitlet... 29 Sverige... 31 Inledning... 31 Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn... 32 Danmark... 35 Inledning... 35 Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn... 36 Konkurrenssituationen inom byggsektorn i Danmark... 38 Åtgärder för sund konkurrens... 43 Sammanfattande slutsatser... 44 Tyskland... 47 Inledning... 47 Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn... 48 Konkurrenssituationen inom byggsektorn i Tyskland... 49 Åtgärder för sund konkurrens... 55 Sammanfattande slutsatser... 56 Storbritannien/England... 59 Inledning... 59 Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn... 61 Konkurrenssituationen inom byggsektorn i England... 63 Åtgärder för sund konkurrens... 68 Sammanfattande slutsatser... 69 USA... 71 Inledning... 71 Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn... 71 Konkurrenssituationen inom byggsektorn i USA... 72 Åtgärder för sund konkurrens... 79 Sammanfattande slutsatser... 80 Avslutande diskussion... 83 Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn... 83 Konkurrenssituationen inom byggsektorn... 84

Kapitel 2: Utbudselasticiteten för bostadsbyggande... 89 Referenser... 95 Statistikkällor... 99

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 7 Inledning Uppdraget Detta uppdrag, som i s regleringsbrev för 2018 benämns uppdrag 7, återfinns under utgiftsområde 18 (Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik) med benämningen Uppdrag att kartlägga och beskriva konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder. Regeringsuppdraget omfattar konkurrens- och kostnadsutveckling vid bostadsbyggande och i uppdraget ingår dessutom att redovisa hur man i dessa länder verkar för en sund konkurrens inom sektorn. Framförallt gäller det att försöka hitta jämförbara länder, eller länder i Sveriges närhet, där byggkostnadsutvecklingen inte är likadan och undersöka vilka åtgärder som vidtas för att upprätthålla god konkurrens i sektorn. I debatten förs det ofta fram att kostnaderna för att bygga är höga i Sverige. Ett exempel är en artikel som refererar en enkät som skickades till Sveriges kommuner, allmännyttiga bostadsbolag och privata byggbolag och som SVT Nyheter lät genomföra 2016. 1 I enkäten ställdes frågan Varför byggs det så lite bostäder? Drygt hälften av kommunerna, 52 procent av de svarande, uppgav att höga produktionskostnader är förklaringen till att det inte byggs fler bostäder. Därefter angav kommunerna den långa planprocessen och bristen på byggbar mark i tillväxtkommuner som orsak till otillräckligt bostadsbyggande. En möjlig anledning till att det är alltför dyrt att bygga i Sverige är att det råder dålig konkurrens både på bygg- och byggmaterialsidan. Sedan 1998 har t.ex. byggmaterialet blivit 90 procent dyrare, vilket kan jämföras med den allmänna kostnadsutvecklingen som var drygt 20 procent under samma period. 2 Studier som ingår i rapporten Denna rapport består av två studier där den första har sammanställts av ett konsultföretag på uppdrag av. Konsultföretagets studie utgör huvuddelen av rapporten. har till detta fogat en egen analys av bostadsbyggandet. Denna analys redovisas i ett särskilt fristående kapitel. Konsultföretaget fick i uppdrag att för s räkning kartlägga och beskriva konkurrensen i ett antal länder. Deras undersökning omfattar 1 https://www.svt.se/nyheter/inrikes/sveriges-kommuner-det-ar-for-dyrt-att-bygga 2 Ibid.

8 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder fyra länder och bygger på statistiska uppgifter från respektive lands statistikproducent och skriftliga källor, såsom forskningsstudier, landsspecifika publikationer och faktauppgifter från myndigheter. Den andra studien, där analyserar utbudselasticiteten vid bostadsbyggande, baseras på internationell statistik och omfattar ett antal med Sverige jämförbara OECD-länder. Konsultföretagets studie Danmark, Tyskland, Storbritannien/England och USA är de fyra länder som ingår i konsultföretagets länderjämförelse. Studien utgår från ett svenskt perspektiv, där de svenska förutsättningarna ligger till grund för jämförelser och analys. För varje land inleds beskrivningen med en redovisning av landets planoch byggprocesser, med undantag av USA. USA är uppdelat i 50 stater som skiljer sig åt vad gäller hur bygglovsansökan görs etc. Därefter redovisas kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggnadssektorn och byggmaterialindustrierna. Detta sker genom enkla statistiska jämförelser. Den statistik som främst används är faktorprisindex för byggnader (FPI). Indexet utgör ett genomsnitt av kostnadsutvecklingen för produktionsfaktorer i bostadsbyggande. Konsultföretaget har använt sig av de uppgifter som rapporteras till Eurostat. Denna version av faktorprisindex täcker flerbostadshus samt gruppbyggda småhus. I indexberäkningen ingår byggmaterial och arbetslöner, men även maskiner, transporter, entreprenörens kostnad samt byggherrekostnaden. Komponenterna i faktorprisindex skiljer sig åt mellan länder och även över tiden, men mycket av övriga länders statistik följer också rapporteringen till Eurostat. I nästa steg kartläggs och analyseras konkurrensförhållanden inom bostadsbyggnadssektorn och byggmaterialindustrierna. Detta sker genom litteraturstudier. I den avslutande delen studeras hur respektive land arbetar för en sund konkurrenssituation inom bostadsproduktionen. Även denna del grundas på litteraturstudier. Egen analys I ett särskilt avslutande kapitel analyserar utbudselasticiteten vid bostadsbyggande för 13 OECD-länder. 3 Detta görs både före och efter 3 Följande länder ingår i studien: Australien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Kanada, Nederländerna, Norge, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tyskland och USA.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 9 finanskrisen 2007-2009. De turbulenta åren runt finanskrisen rensas bort och utbudselasticiteten jämförs mellan de utvalda OECD-länderna. För de 13 OECD-länderna jämförs procentuell förändring av bostadspriserna med procentuell förändring av bostadsinvesteringarnas andel av BNP. Bostadspriserna är främst nationella prisindex för småhus. Om den procentuella förändringen av bostadsbyggandet är större än den procentuella förändringen av bostadspriserna, sägs utbudet vara elastiskt. Det är rimligt att utgå ifrån att ju bättre konkurrens vi har på bostadsbyggnadsmarknaden, desto snabbare reagerar bostadsbyggandet på efterfrågan. Ett elastiskt bostadsutbud är därför ett tecken på en konkurrensutsatt bostadsbyggnadsmarknad. Slutsats Kapitel 1: Konsultföretagets studie Resultaten från konsultföretagets undersökning kan delas in i två delar: trender i de studerade länderna och åtgärder som vidtagits i länderna. Inledningsvis konstateras att byggkostnaderna för bostadshus är högre i Sverige jämfört med EU och de tre studerade europeiska länderna. Priserna på bostäder har ökat kraftigt i flera länder. Det konstateras att länderna skiljer sig åt beträffande de administrativa nivåernas ansvarsområden och handlingsutrymme i bostadsfrågor. Vad beträffar faktorprisindex för byggande har detta i respektive land ökat i högre takt än konsumentprisindex. Det blir också tydligt att faktorprisindex ökat mer i Sverige än i de andra länderna, när hänsyn tas till den generella prisökningen. Sverige avviker i så måtto att materialprisutvecklingen har varit högre än lönekostnadsutvecklingen. Detta gör att fokus i de andra länderna sällan ligger på prisutvecklingen på byggmaterial som orsak till höga byggkostnader. Konsultföretagets studie visar att många trender och utmaningar är gemensamma för de studerade länderna och kan ofta betraktas som globala företeelser snarare än nationella fenomen. Exempel som nämns i studien är att utländska företag har små andelar av bostadsproduktionen, att arbetsproduktivitetens utveckling är svag, samt att storföretagen ökar sin andel av byggsektorns sammanlagda omsättning. Det sistnämnda gäller främst bostadsutvecklarna (byggföretagen); företag inom byggmaterialindustrin uppvisar ett konkurrensläge med mer blandade företagsstorlekar. Stora byggföretag kan dra nytta av stordriftsfördelar som exempelvis möjlighet att bedriva egen forskning och utveckling,

10 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder bättre villkor på kapitalmarknader och att handla från byggmaterialföretag till grossistpriser. I samtliga fyra länder antingen föreslås eller genomförs olika förenklingar av planoch byggregler. Detta sker i syfte att harmonisera skillnader mellan regioner, delstater och kommuner. Att regioner eller kommuner har olika regelverk eller tillämpningar gör det svårare för företag att etablera sig på lokala marknader. I samtliga länder utpekas variationer mellan olika geopolitiska enheters regelverk vid ansökan om bygglov som ett konkurrensproblem. Tillgången till mark beskrivs ofta som ett problem i länderna, vilket har lett till åtgärder för att mer mark ska bli tillgänglig för bostadsbyggande. Avslutningsvis bedömer konsultföretaget att konkurrensen är god inom flera av de studerade länderna, främst vad gäller byggmaterialindustrierna. De problem med låg konkurrens som lyfts fram gäller marknadskoncentrationen av bostadsutvecklare (byggföretag). Därför har också olika initiativ tagits för att förbättra de små och medelstora bostadsutvecklarnas förutsättningar. Kapitel 2: Egen analys Under perioden 2000-2017 har bostadsbyggandet i Sverige ökat betydligt mer jämfört med andra länder. s analys av utbudselasticiteten visar att i en internationell jämförelse reagerar den svenska bostadsproduktionen starkare på förändrade bostadspriser än för de flesta övriga OECD-länder. Sett både till perioden innan och efter finanskrisen är det i Norge, Sverige och USA som vi finner de bäst fungerande bostadsbyggnadsmarknaderna. Slutsatsen blir att i en internationell makrojämförelse stöds inte hypotesen att bristerna på svensk bostadsbyggnadsmarknad är större än i andra länder. Att det byggdes lite i Sverige under andra hälften av 1990-talet och i början på 2000-talet berodde på en liten efterfrågan på bostäder. På de allra flesta orter fanns det helt enkelt ett överskott av bostäder. Sammanfattande slutsatser I rapporten förekommer flera statistiska jämförelser med fokus på faktorprisindex för byggnader (FPI). Det finns ett antal brister i dessa länderjämförelser. Dessa svagheter beror på flera omständigheter, allt från bristande tillgång till jämförbar statistik mellan länderna som har gjort det svårt att jämföra delkomponenterna material och löner, till brister i själva kostnadsmåttet FPI.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 11 Framförallt haltar studien vid jämförelser med USA. Detta gäller både faktorprisindex, som för USA är annorlunda uppbyggt, och vad beträffar länderjämförelser i övrigt. USA är mer uppdelat administrativt och ekonomiskt än Sverige. Den federala regeringen och de delstatliga regeringarna intervenerar mindre i bostadsproduktionen än vad som vanligen sker i EU-länder. Bostadsproduktionen i USA ser även annorlunda ut. USA har en högre andel småhusproduktion. I Sverige dominerar produktionen av flerbostadshus. Vad som även är utmärkande för den amerikanska bostadsbyggnadssektorn är den stora påverkan som finanskrisen hade på byggandet. Hösten 2006 började amerikanska bostadspriser falla. Detta var inledningen på finanskrisen som varade från 2007 till 2009. FPI är ett kostnadsindex som inte tar hänsyn till kvalitetsförändringar i produktionen. Mycket talar för kostnadsutvecklingen i länderna kan vara bättre än vad som här redovisas, men vi kan inte veta hur mycket bättre eftersom trovärdiga data över kvalitetsutvecklingen saknas. Detta är analogt med det resonemang som förs av Lind & Song (2012) 4 vid analys av produktivitetsutvecklingen i branschen, eftersom produktivitet kan definieras som förhållandet mellan det som produceras (output) och kostnaden för insatta resurser (input). 5 För kortare tidsperioder kan det dock vara motiverat att använda FPI som ett mått på kostnadsutvecklingen, eftersom kvalitetsförändringarna kan antas vara små under denna tid. Hur kvalitetsförändringar på insatsvaror i produktionen kan leda till systematiska fel i statistiken illustreras enklast med några exempel. Anta att priset på ett visst golvmaterial stiger med 7 procent. Samtidigt förbättras byggmaterialet med 3 procent. Den egentliga prisförändringen på byggmaterialet är då 4 procent. Det kan även vara så att priset är konstant men att kvaliteten under den studerade perioden förbättras, vilket är fallet för datormarknaden. Då ska priset räknas upp med en viss procent eftersom priset på en vara med samma kvalitet som den som såldes förra året i praktiken har fallit. Länder möter samma problem Vad konsultföretaget funnit om arbetsproduktiviteten är att utvecklingen är svag i samtliga studerade länder. De förklaringar som ges av olika studier är att många och små aktörer minskar transparensen. Exempelvis 4 Lind, H. & Song, H-S. (2012): Dålig produktivitet i byggindustrin Ett faktum eller ett mätfel, Sveriges Byggindustrier. 5 Antag att produktivitetsutvecklingen i byggsektorn är sämre än i den övriga ekonomin. Vi kan då förvänta oss att priserna stiger relativt sett mer inom denna sektor. Men om kvaliteten ökat i någon del, överskattas prisutvecklingen samtidigt som produktivitetsutvecklingen underskattas.

12 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder medför ett stort antal underleverantörer ökad administration och väntetider i byggprocessen. Andra förklaringar är låg digitaliseringsgrad jämfört med andra branscher och ett lågt utnyttjande av prefabricerat/industriellt byggande av hus eller byggnadsdelar. Bland de problem som konsultföretaget finner vara gemensamma i länderna är även bristande tillgång till mark för bostadsbyggande och komplicerade planoch byggregler. Konkurrensverket kommer till en liknande slutsats i en nyligen publicerad rapport, tillika ett regeringsuppdrag, och citatet nedan skulle lika gärna kunna vara författat av konsultföretaget: 6 Problem med bristande utbud på byggbar mark och långa och osäkra planoch byggprocesser och även särkrav är inte unikt för Sverige utan problem som präglar bostadsbyggandet i flera europeiska länder. Men vad gäller andra delar i länderjämförelsen råder inte samma konsensus. Bland de problem som konsultföretaget finner vara gemensamma i andra länder är hög marknadskoncentration av bostadsutvecklare (byggföretag). Inom byggmaterialindustrin råder det enligt konsultföretaget allt från hård konkurrens till oligopol, beroende på vad som granskas. Sammantaget bedömer konsultföretaget att konkurrensläget är gott inom materialindustrin. Som nämnts skiljer sig Sverige från de andra länderna vad gäller materialprisutvecklingen med betydligt kraftigare ökningar av materialpriserna. Ökade materialpriser har bland annat förklarats av ett ökat internationellt byggande och därmed ökad efterfrågan på material även utanför den svenska marknaden. 7 I och med att materialpriserna i övriga länder inte upplevs som något problem för bostadsproduktionen, har heller inga åtgärder vidtagits i dessa länder. En något annorlunda syn på konkurrensläget i andra länder framkommer i rapporten från Konkurrensverket. I deras rapport konstateras att det inte tycks vara ovanligt med konkurrensproblem på olika produktmarknader inom byggmaterialindustrin. Konkurrensverket nämner insatsvaror som betong och cement, men även gipsskivor. Däremot, skriver Konkurrensverket, tycks det inte existera eller i alla fall vara ovanligt med konkurrensbegränsande aktiviteter inom själva bostadsbyggandet. 8 6 Konkurrensverket (2018): Bättre konkurrens i bostadsbyggande. En uppföljning av utvecklingen 2015-2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov. Konkurrensverkets rapportserie 2018:7. 7 Ibid. 8 Ibid. s. 156.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 13 Tidigare Boverksstudie om svenska byggkostnader Det finns få internationella jämförelser av byggkostnaderna. tog 2014 fram rapporten Svenska byggkostnader i en internationell jämförelse. 9 Framförallt ville med rapporten undersöka om de svenska byggkostnaderna avviker på ett negativt sätt i en internationell jämförelse, vilket ofta hävdas i debatten. s rapport hade tre egentliga syften. Det första syftet var att följa utvecklingen i de nordiska grannländerna. Det andra syftet vara att jämföra de svenska byggkostnaderna med andra länder. Och det tredje syftet var att föra en diskussion om vad byggkostnader egentligen är. I rapporten visas faktisk utveckling av byggkostnader inom Norden/EU med hjälp av officiell statistik. Sverige hamnar relativt högt i en europeisk jämförelse. Vid tidpunkten för undersökningens genomförande hade Norge de högsta byggkostnaderna i Norden, följt av Sverige. Bland de slutsatser som dras i rapporten återfinns konstaterandet att nyproduktionen endast utgör en liten del av det totala utbudet av bostäder. På kort sikt innebär det att produktionskostnadernas storlek spelar mindre roll för exempelvis boendekostnadernas storlek. Men på lång sikt får ihållande höga byggkostnader betydelse för boendekostnaderna. Därför är ett livscykelperspektiv på boendet och byggandet en bättre infallsvinkel än att enbart studera byggkostnaderna vid en given tidpunkt. En slutsats av studien är också att det är viktigare att de som belastas av kostnaderna för bostadsproduktion har råd med detta och att bostadsproduktionen därför inte hålls tillbaka, än att Sverige har höga produktionskostnader jämfört med andra länder. Konsekvenserna inte värst i Sverige I denna rapports kapitel 2 analyserar bostadsbyggandet på aggregerad nivå i Sverige och jämförbara länder. Enligt resultaten av denna undersökning kommer Sverige väl ut i en sådan jämförelse. Av 13 OECD-länder som jämförs både före och efter finanskrisen verkar bostadsbyggnadsmarknaderna fungera bäst i Norge, Sverige och USA. Utbudselasticiteten i Sverige kan t.o.m. hävdas vara den högsta av de studerade länderna både före och efter finanskrisen. Slutsatsen av studien blir därför att denna indikator tyder på att den svenska bostadsbyggnadssektorn fungerar väl i en internationell jämförelse. 9 (2014): Svenska byggkostnader i en internationell jämförelse. Rapport 2014:14.

14 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Som tidigare berörts finns det få jämförande analyser av bostadsbyggnadsmarknader i olika länder. I kapitel 2 nämns en av dessa få undersökningar. Det är en OECD-rapport som publicerades 2011. Studien visade på stora variationer i ländernas utbudselasticitet, men även i denna undersökning blev resultatet att Sverige har en hög utbudselasticitet. 21 OECD-länder ingick i studien som visade att utbudselasticiteten var högst i USA med Sverige som god tvåa. Det finns anledning att här nämna att statistiken och de data som den baseras på är lite för grova för att tillåta säkra slutsatser om mer preciserade frågeställningar. Dessutom finns det studier som visar att utbudselasticiteten är låg. 10 Det finns med andra ord fällor med studier som har en så hög aggregeringsnivå som den som presenteras i kapitel 2. Om bostadsbyggande jämförs som andel av BNP mellan länder, kommer en del av produktionen vid prefabricerat/industriellt byggande att hamna i statistiken under tillverkningsindustri istället för under byggnadsindustri. 11 Antar vi dessutom att det prefabricerade/industriella byggandet ökar över tiden eller att takten i omställningen till mer prefabricerat/industriellt byggande varierar mellan olika länder, kan detta leda till systematiska fel i statistiken. Fortsatt arbete Jämförelser inom Sverige Rapporten visar att flera av de utmaningar länder ställs inför inom bostadsproduktionen är gemensamma. En möjlig slutsats av detta är att fortsatt arbete bör koncentreras till jämförelser inom Sverige. Varför är utvecklingen av arbetsproduktiviteten så mycket sämre inom bostadsbyggnadssektorn jämfört med branscher inom tillverkningsindustrin? Beror det på systematiska mätfel, såsom kvalitetsförändringar som är svåra att fånga i statistiken? Eller är lösningen mer prefabricerat/industriellt byggande, standardiserade bygglovsprocesser och åtgärder som monterar ned barriärer för utländska företags närvaro på den svenska bostadsbyggnadsmarknaden? Den engelska webbplats som publicerats av under 2018 för att vägleda utländska aktörer till den svenska marknaden förväntas öka konkurrensen. Andra åtgärder som kan påverka i samma riktning skulle kunna vara fortsättning av arbetet med harmonisering av nordiska bygg- 10 Lind, H. (2017): Den svenska bostadsmarknaden, Marknad & Politik, Studentlitteratur. 11 Ibid.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 15 regler, samt aktivt påverkansarbete vad gäller den harmoniserade lagstiftningen för byggprodukter på EU:s inre marknad. Möjligheterna att öka konkurrensen över gränserna inom EU kommer dock under överskådlig tid att begränsas eftersom de regler som styr vad som får byggas är en del av den nationella kompetensen. Konkurrensverkets rapport Konkurrensverket har som tidigare nämnts nyligen publicerat en rapport som författats på regeringens uppdrag. 12 Det är en uppföljning av vad som hänt med konkurrensen inom bostadsbyggandet under senare år och i rapporten har myndigheten även gjort en kartläggning av fortsatt utredningsbehov inom sektorn. Konkurrensverket identifierar tre områden som borde prioriteras att utreda vidare för att skapa en bättre konkurrens i det svenska bostadsbyggandet. Det handlar om: 1) Offentlig upphandling av bostadsbyggande. 2) Kommunala särkrav i bostadsbyggandet. 3) Konkurrensen inom byggmaterialindustrin. Konkurrensverket anser att det finns skäl att studera offentliga upphandlingar vid bostadsbyggande för att undersöka om andra orsaker än variationer i byggkonjunktur kan förklara det minskande antalet lämnade anbud vid offentliga upphandlingar. Konkurrensverket ser även ett behov av förbättrad statistik rörande offentlig upphandling av bostadsbyggande. Myndigheten anser även att det bör utredas om kommunala särkrav fortfarande utgör ett stort problem inom bostadsbyggandet. 13 Ett annat problem är att om tillämpningen av byggregler skiljer sig åt i olika kommuner blir det svårt för byggföretag att dra nytta av erfarenheter och kunskap från tidigare genomförda projekt. När det gäller det senare har Kommittén för modernare byggregler (N 2017:05) ett uppdrag att modernisera regelverket. Ett alternativ till en ny utredning kan enligt Konkurrensverket vara att ge tilläggsdirektiv till denna befintliga utredning. 12 Konkurrensverket (2018): Bättre konkurrens i bostadsbyggande. En uppföljning av utvecklingen 2015-2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov. Konkurrensverkets rapportserie 2018:7. 13 Med kommunala särkrav avser Konkurrensverket kommuners egna krav som enligt planoch bygglagen 8 kap 4a är utan verkan.

16 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Kostnaden för byggmaterial står för nästan hälften av de totala byggkostnaderna vilket enligt Konkurrensverket motiverar ytterligare studier av konkurrensen inom byggmaterialområdet. En sådan undersökning bedömer Konkurrensverket till stor del behöva vara kvalitativ. Myndigheten pekar på att det finns ett antal områden där materialpriserna stigit snabbt. Detta kan vara en indikation på bristande konkurrens. Men av betydelse kan också vara ökade samhällskrav i form av certifiering och märkning. Därför bör denna fråga utredas vidare.

17 Kapitel 1: Internationella jämförelser av kostnader och konkurrens inom bostadsbyggnadssektorn Danmark, Tyskland, Storbritannien/England och USA Sammanfattning har, via regleringsbrevet för 2018, fått i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera konkurrens och kostnadsutveckling inom byggsektorn och byggmaterialindustrierna i ett urval av länder, i huvudsak inom EU. Uppdraget omfattar även att kartlägga hur dessa länder verkar för en sund konkurrens inom sektorn. Mot bakgrund av ovan nämnda uppdrag har låtit kartlägga och analysera konkurrensläget i följande länder: Danmark, Tyskland, Storbritannien/England samt USA. Länderna har valts ut eftersom de bedöms ha lägre byggkostnader än Sverige och är någorlunda jämförbara med Sverige i bostadshänseende. De fyra länderna som studeras har bland annat en levnadsstandard jämförbar med Sveriges, vilket påverkar efterfrågan. EU-länder prioriteras i denna studie på grund av bland annat administrativa likheter och relativt jämförbar statistik. USA har valts ut för att ge ett mer utvidgat globalt perspektiv på byggkostnadsutvecklingen inom bostadsproduktion och konkurrens i byggbranschen. Kartläggningen av kostnadsutvecklingen i byggbranschen baseras på analys av befintlig statistik. Genom litteraturstudier beskrivs konkurrensförhållandena i länderna och hur länderna verkar för en sund konkurrens inom byggsektorn. För att förstå hur konkurrensen i byggsektorn respektive byggnadskostnaderna utvecklats, har de aktuella ländernas planoch byggprocesser beskrivits. Kortfattat kan det konstateras att länderna skiljer sig åt vad gäller de administrativa nivåernas ansvarsområden och handlingsutrymme i bostadsfrågor. Sverige har kommunalt planmonopol och svaga regioner. I Danmark och England är makten över planoch byggfrågor fördelad mellan stat, region och kommun. I Tyskland och USA ligger dessa frågor huvudsakligen på delstatsnivå, medan förbundsstaten har begränsat inflytande.

18 Kartläggningen av kostnadsutvecklingen baseras i huvudsak på jämförelser av ländernas faktorprisindex för byggnader samt jämförelser med ländernas konsumentprisindex. Där så varit möjligt har faktorprisindexets komponenter, som beskriver lönekostnadsutveckling och materialprisutveckling inom byggsektorn, analyserats för länderna. Sammanfattningsvis kan det konstateras att faktorprisindex för byggnader ökat i alla studerade länder, och i samtliga fall i en högre takt än ländernas konsumentprisindex. Sverige har oftast haft en högre utvecklingstakt, och med hänsyn tagen till den generella prisökningen i respektive land har det svenska faktorprisindexet ökat klart mer än i de fyra studerade länderna. Faktorprisindexets komponenter och viktningar skiljer sig något åt mellan länderna, och det förändras även över tid, vilket gör att trender bör studeras med viss försiktighet. Tidsperioden som studeras spelar även roll, då exempelvis faktorprisindexet för USA ökat mer än i Sverige under 2010- talet men då efter en kraftigare nedgång under finanskrisen. Tidsperspektivet och skillnader i definitioner har beaktats i analyserna för att säkerställa att inga för långtgående eller felaktiga slutsatser görs baserat på de statistiska underlagen. En iakttagelse när de olika komponenterna för löner och material studeras är att det i huvudsak är lönekostnadsutvecklingen som bidragit till Danmarks och Tysklands ökning av faktorprisindex för byggnader medan materialpriserna endast ökat i något högre takt jämfört med konsumentprisindex i länderna. I Sverige är utvecklingen snarare det motsatta med en högre materialprisutveckling än lönekostnadsutveckling. Detta avspeglas även i litteraturstudierna för respektive land, där fokus sällan ligger på prisutvecklingen på byggmaterial som en huvudorsak till höga byggkostnader. Samtliga granskade länder har präglats av urbanisering och förbättrat konjunkturläge efter finanskrisen 2007 2009. Under högkonjunktur uppstår ofta arbetskraftsbrist i byggsektorn och brist på arbetskraft tenderar att driva upp lönekostnaderna. Ökade standardkrav inom nyproduktion bidrar även till att slutpriserna på bostäder blir högre. Det är svårt att jämföra och dra allt för långtgående slutsatser av hur konkurrenssituationen ser ut i andra länder. Sammanfattningsvis visar dock denna studie på att många trender och utmaningar är gemensamma för de studerade länderna, både vad gäller prisutveckling och konkurrens, och kan ofta betraktas som globala företeelser snarare än nationella fenomen. Några faktorer som utmärker sektorns utmaningar i de fyra studerade länderna Danmark, Tyskland, England och USA är att:

19 bostadsproduktionen sker på lokala marknader, är dominerad av mindre företag och att utländska företag har små andelar av bostadsproduktionen. Olika regelverk och tillämpningar gör det svårare för företag att etablera sig på nya lokala marknader. I exempelvis Danmark bedöms en fragmenterad bransch med många involverade aktörer i byggprocessen bidra till lägre investeringar i byggsektorn. arbetsproduktivitetens utveckling är svag, vilket påverkar konkurrensläget i byggsektorn. Låg produktivitetsutveckling är ett globalt fenomen, och gäller även för den svenska byggsektorn. Studier förklarar utvecklingen i byggsektorn med att långa värdekedjor minskar transparensen och ökar administration och väntetider då flera underleverantörer är involverade i byggprocessen. Användandet av prefabricerade byggnadsdelar och hus är lågt och digitaliseringsgraden är lägre jämfört med andra sektorer. Den höga efterfrågan på bostäder antas minska företagens incitament att satsa på produktivitetshöjande insatser. storföretagen ökar sin andel av byggsektorns sammanlagda omsättning, vilket är en indikator på försvagad konkurrens. Marknadskoncentration till större företag gäller främst byggföretagen; inte serviceföretag, konsultbolag eller företag inom byggmaterialindustrier, som uppvisar ett mer fragmenterat konkurrensläge. Storföretag äger ofta landområden i storstäder som ger dem stor marknadsmakt. Storföretag kan även dra nytta av stordriftsfördelar som inte mindre företag kan bättre tillgång till kapital, förutsättningar att handla från byggmaterialföretag till grossistpriser, möjlighet att bedriva egen forskning och utveckling som gör dem mer produktiva och ger lägre kostnader än för små byggföretag. Dessa stordriftsfördelar innebär inte nödvändigtvis att priserna till slutkund blir lägre eftersom bostadspriser påverkas av flera andra faktorer utöver byggkostnaderna, såsom betalningsvilja och tillgången på bostäder. De vidtagna åtgärderna för en sund konkurrens reflekterar de beskrivna utmaningarna ovan. I samtliga fyra länder föreslås, eller genomförs, förenklingar av planoch byggregler i syfte att harmonisera skillnader i regler och tillämpningar mellan regioner, delstater och kommuner. Tillgången till mark, framförallt i storstäder, beskrivs ofta som ett problem i flera av länderna. I exempelvis England har flera initiativ tagits till att öka transparensen kring markägande och andra markintressen, tillsammans med en rad olika åtgärder för att mer mark ska bli tillgänglig för bostadsbyggande. Exempel på detta är register över byggbar mark med möjlighet att erhålla tidiga förhandsbesked för bostadsbyggande, samt att genom

20 nationell lagstiftning se till att lokala myndigheter aktivt verkar för utveckling av mindre markområden och enskilda tomter. I England har mycket fokus riktats mot att förbättra förutsättningarna för små och medelstora bostadsutvecklare. Exempel på detta är särskilda lånefinansieringar och genom att ingå partnerskap med små och medelstora aktörer för att bygga bostäder på offentligt ägd mark. Denna studie återger i huvudsak den offentliga debatten och forskningsläget om konkurrens inom byggsektorn i respektive land, och det är därmed svårt att jämföra de olika studiernas bedömningar av konkurrenssituationen i respektive land. Avslutningsvis bedöms dock konkurrensen vara god i flera av de studerade länderna, i synnerhet med avseende på byggmaterialindustrierna. Detta speglas också i den relativt lägre ökningen av materialpriserna i respektive land. Sverige avviker i dessa hänseenden med en relativt hög ökningstakt av faktorprisindex och materialpriserna i synnerhet. Problem med låg konkurrens inom byggsektorn avser i många länder den ökade marknadskoncentrationen till större bostadsutvecklare, och många åtgärder är även kopplat till att förbättra förutsättningarna för små och medelstora bostadsutvecklare med syfte att förbättra konkurrensen och öka takten i bostadsbyggandet.

21 Definitioner Kostnadsbegreppet För att avgöra om kostnader för bostadsproduktion är höga, och diskutera vad som påverkar dessa kostnader, är det viktigt att hålla isär de olika kostnadsbegrepp som används i byggsektorn. De begrepp som används för att mäta kostnaderna för bostadsproduktion är byggkostnad, byggnadskostnad, entreprenadkostnad, byggherrekostnad och produktionskostnad. Byggkostnad är ett samlingsnamn för de kostnader som uppstår i samband med produktion av bostäder. Begreppet är således även synonymt till produktionskostnad. Produktionskostnad (byggkostnad) är den totala kostnaden för alla led i byggprocessen: markförvärv, projektering, kommunala avgifter, kontroll, besiktning, garantier, försäkringar, kreditivränta, entreprenadarbeten och mervärdesskatt. Produktionskostnaden är med andra ord det pris en köpare betalar för ett småhus eller det pris en bostadsrättsförening eller en hyresrättsförening betalar för hela fastigheten inklusive byggnaden. Begreppet produktionskostnad ger intryck av att handla om kostnaden för bostadsproduktion, vilket inte riktigt stämmer. Det utgör snarare produktionspriserna, inte själva kostnaden för att producera. Det som mäts är vad kunden betalar och i det priset ingår även vinstmarginaler i olika mellanled under produktionsprocessen. Det kostnadsbegrepp som kartläggs och analyseras i rapporten är byggnadskostnad. Byggnadskostnad innefattar kostnaden för uppförandet av en byggnad inklusive byggnadstillbehör. Begreppet exkluderar de markkostnader som brukar inkluderas i det mer övergripande begreppet produktionskostnad. De kostnader (priser) som begreppet innefattar används som utgångspunkt i den officiella statistiken för att beskriva byggnadsprisutvecklingen. 14 Statistiska mått på prisutveckling Istället för att diskutera kostnader är det egentligen mer intressant att tala om olika typer av priser och olika byggrelaterade varor och tjänsters prisutveckling. Denna rapport fokuserar just på priser, däribland de faktorpriser som används vid produktion av bostäder. I denna rapport jämförs även faktorprisindex för byggnader (FPI) med konsumentprisindex (KPI) för att förstå hur mycket faktorpriserna har ökat i förhållande till den genomsnittliga prisutvecklingen. Ett annat mått som förekommer i rappor- 14 SOU 2002:115, s. 195 197.

22 ten, och jämförs med FPI, är producentprisindex (PPI). Faktorprisindex är intressant att sätta i relation till producentprisindex eftersom faktorprisindex visar på prisutvecklingen för olika material och tjänster som används i produktionen av byggnader. Nedan ges en kort beskrivning av hur dessa index definieras: Det svenska faktorprisindexet för byggnader (FPI) inkluderar komponenter som prisutvecklingen på de olika material som ingår i bostadsbyggande, prisutvecklingen på transporter, samt hur lönekostnader utvecklats för dem som arbetar i byggsektorn. Det tar däremot inte hänsyn till marknadssituationen 15, utan baseras på mätningar av en mängd varor och löner. Indexet beräknas för flerbostadshus, gruppbyggda småhus och jordbruksbyggnader. 16 Konsumentprisindex (KPI) mäter den genomsnittliga prisutvecklingen för hela den privata inhemska konsumtionen, de priser konsumenten faktiskt betalar. Producentprisindex (PPI) visar den genomsnittliga prisutvecklingen på produkter som är producerade i producent- och importledet, totalt för olika marknader och produktgrupper. Priset som mäts är det pris som svenska producenter erhåller när de säljer sin produkt, respektive det pris som köparen betalar då produkterna kommer in i Sverige. Konkurrensbegreppet Att mäta, analysera och jämföra konkurrens i byggbranschen låter sig inte enkelt göras. Olika konkurrensfaktorer kan spela olika stor roll på olika produktmarknader och olika geografiska marknader. Därför finns heller inget enskilt mått eller någon enskild analysmodell att tillämpa, vilket Konkurrensverket konstaterat. 17 En av de vanligare analysmodellerna är Porters femkraftsmodell, vilket definierar konkurrens som utfallet av fem konkurrensfaktorer på marknaden (se figur 1). Nedan beskrivs några av konkurrensfaktorerna mer ingående. 15 Byggnadsprisindex (BPI), till skillnad från faktorprisindex för byggnader (FPI), mäter priser som byggherrarna faktiskt får betala för likvärdiga nybyggda bostäder priser som förutom kostnader även styrs av konjunktur, tillgång och efterfrågan samt betalningsvilja, d.v.s. marknadssituationen. 16 SCB:s faktorprisindex för byggnader (FPI), www.scb.se 17 Konkurrensverket 2018:1

23 Figur 1: Porters femkraftsmodell för konkurrens. 18 Nya aktörer Befintliga aktörer Konkurrens -tryck Slutkunder Andra konkurrensfaktorer är slutkundernas förhandlingsutrymme, varan eller tjänstens utbytbarhet samt rivalitet mellan befintliga aktörer. Exempelvis kan en stark köparmakt hos kunderna pressa priser och tvinga upp kvaliteten på produkter och service. Vidare beror en varas utbytbarhet på hur många alternativa produkter som kunden kan använda i samma syfte. Slutligen påverkar även graden av rivalitet mellan befintliga aktörer kon- Underleverantörer Produktens utbytbarhet En konkurrensfaktor är exempelvis hot från tillträdande företag, då nya aktörer möts av inträdeshinder när de vill etablera sig på marknaden. Ju större och mer komplexa inträdesbarriärer desto mer avskräckande blir marknaden för nya företag, vilket kan hämma konkurrensen. Till vanliga inträdesbarriärer hör exempelvis stordriftsfördelar och kostnadsfördelar för etablerade företag, befintliga distributionskanaler, lagar och regler, och kapitalintensitet (beroende av investeringsbehov). En annan konkurrensfaktor är underleverantörers marknadsmakt. Råder det exempelvis hård konkurrens mellan underleverantörer, och om dessa lätt och utan större byteskostnader kan bytas ut mot en konkurrent, kan företagen spela ut underleverantörer mot varandra. Är underleverantörernas kapacitet begränsad, och företagens möjligheter att föra över inputkostnader till slutkunden goda, ökar istället underleverantörernas marknadsmakt. 18 Konkurrensverket 2018:1

24 kurrensen, vilket bland annat avgörs av lönsamheten på marknaden och behov av marknadsföring. 19 En analys av de fem faktorerna i Porters femkraftsmodell kan sammantaget ge en bild av konkurrenssituationen på en marknad. Var och en av dessa faktorer kan i sin tur analyseras med olika metoder. Exempelvis kan marknadskoncentration mätas med Entropy-koefficienten (ECI), Herfindahl-Hirshman-index (HHI), koncentrationsgrad (CR) m.fl. 20 Det har inte varit möjligt att genomföra egna analyser av de faktorer som kan påverka konkurrenssituationen i de fyra länder som granskas i denna rapport. Det största hindret för detta är bristande tillgång till (jämförbara) data. Därför har istället en litteraturstudie genomförts av forskningsstudier och rapporter på området, med övergripande utgångspunkt i Porters femkraftsmodell. Rapporten kan därför sägas återge den offentliga debatten och forskningsläget om konkurrens inom byggsektorn i respektive land. 19 Konkurrensverket 2018:1, s. 28. 20 Avila m.fl., 2012. Concentration indicators: assessing the gap between aggregate and detailed data. I Proceedings of the Sixth IFC Conference on "Statistical issues and activities in a changing environment", Basel, 28-29 August 2012.

25 Bakgrund Sverige har under många år pekats ut som ett av de dyraste länderna i Europa att bygga bostäder i. Data från Eurostat visar att Sverige hamnat i topp vad gäller byggkostnader. Figur 2 nedan visar prisutvecklingen inom byggbranschen i förhållande till utvecklingen inom EU28. Figur 2: Byggkostnader för bostadshus i Sverige, Danmark, Tyskland och Storbritannien jämfört med index för EU28 = 100. 21 I figur 3 visas husprisindex 22 för Sverige jämfört med de andra europeiska länderna som ingår i studien. Husprisindex omfattar hushållens köp av alla typer av bostadshus, både nya och befintliga. Utvecklingen över tid beror således på konjunktur, tillgång och efterfrågan samt betalningsviljan. Utvecklingen påverkas också av var försäljningar sker i landet och standarden på bostäderna. Hur priser på bostäder utvecklas påverkas således av flera andra faktorer än enbart kostnadsutvecklingen som är av huvudsakligt intresse för denna studie. Däremot har bostadsmarknadens utveckling betydelse för konkurrensen i byggsektorn, vilket även analyseras i föreliggande studie. Figuren pekar på att bostadsmarknaden varit 21 Eurostat, Purchasing power parities (PPPs), price level indices for Construction (Residential buildings). 22 Husprisindex (House price index, HPI) tas fram baserat på metoder framtagna av Eurostat för att kunna jämföra huspriser i EU. Trots att det finns många svårigheter med att jämföra utvecklingen av huspriser, så är Eurostats husprisindex att betrakta som det mest lämpliga tillgängliga måttet för jämförelser mellan länder.

26 Figur 3: Utvecklingen av husprisindex (House price index) i Sverige, Danmark, Tyskland och Storbritannien (2010=100). Källa: Eurostat stark i Sverige mätt i husprisernas utveckling, medan exempelvis Danmark påverkades mer av finanskrisen under åren 2008 2009 och först år 2014 började huspriserna i landet öka igen. Enligt är höga byggkostnader en av anledningarna till att det byggs för få bostäder i Sverige i förhållande till befolkningsökningen i landet. 23 Bostadsbristen 24 är särskilt kännbar i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö. Brist på bostäder hämmar människors rörlighet, och i slutändan även den ekonomiska tillväxten. Bostadsbristen i Sveriges storstadsområden, som står för 60 procent av landets bruttonationalprodukt, får således konsekvenser för hela Sveriges ekonomi. 25 Att komma till rätta med bristande konkurrens, höga byggkostnader och lågt bostadsbyggandet är sålunda en central samhällsfråga. har därför, via regleringsbrevet för 2018, fått i uppdrag av regeringen att kartlägga och beskriva konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i ett urval av andra länder, företrädesvis inom EU. 23 2012:18 24 Bostadsbrist är ett svårdefinierat begrepp. Enligt s rapport Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv kan bostadsbrist definieras på följande sätt: Bostadsbrist existerar när bostadsstocken inte hunnit öka tillräckligt för att eliminera de ökningar i huspriserna som beror på befolkningstillväxten sedan bostadsmarknaden var i balans. Se Rapport 2012:18, s. 6. 25 Bruttoregionalprodukten (BRP) som andel av Sveriges BNP för Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län var 32, 17 respektive 11 procent 2016, enligt SCB.

27 Avgränsningar och metod Mot bakgrund av ovan nämnda uppdrag har valt att kartlägga och analysera konkurrensläget inom bostadsproduktion i följande länder: Danmark Tyskland Storbritannien (med fokus på England) USA Länderna har valts ut eftersom de är någorlunda jämförbara med Sverige i bostadshänseende. Länderna har en levnadsstandard jämförbar med den i Sverige och därför är det rimligt att, allt annat lika, utgå från likartad efterfrågan på bostäder. Efterfrågan är relevant för frågeställningen eftersom hushållens efterfrågan på bostäder påverkar vilka bostäder som byggs och hur mycket som byggs även om samtliga faktorer på utbudssidan vore identiska i alla länder skulle det faktiska byggandet skilja sig åt ifall efterfrågan varierar, konstaterar i en rapport. 26 I samma rapport konstateras även att den allmänna prisnivån är relativt hög i Sverige jämfört med EU. Ju högre ekonomisk levnadsstandard i ett land desto högre är standarden (kvaliteten) på bostäderna som byggs, vilket ökar produktionskostnaderna. 27 Av denna anledning är det en fördel att hushållen i de fyra länder som studeras har en levnadsstandard jämförbar med Sveriges. EU-länder prioriteras i denna studie på grund av bland annat administrativa likheter och relativt jämförbar statistik. USA har valts ut för att ge ett mer utvidgat globalt perspektiv på byggkostnadsutvecklingen inom bostadsproduktion och konkurrens i byggbranschen. Staterna skiljer sig åt i USA vilket försvårar vid jämförelser av kostnadsutvecklingen, men USA:s storlek och heterogenitet kan samtidigt ge värdefulla perspektiv och slutsatser till studien. Utredningen består av tre fristående spår: (1) beskrivning av kostnadsutvecklingen i byggbranschen och byggmaterialindustrierna, (2) kartläggning och analys av konkurrensförhållandena inom byggsektorn och byggmaterialindustrierna, samt (3) studier av hur respektive land arbetar för att främja en sund konkurrenssituation inom byggsektorn och byggmaterialindustrierna. Spår 2 och 3 besvaras genom litteraturstudier. Spår 1 besvaras genom analys av befintlig statistik. I den slutliga analysen av konkurrenssituationen och kostnadsutvecklingen i respektive land kopplas de olika delarna samman. 26 2014:14 27 2014:14, s. 10.

28 Studien har ett svenskt perspektiv i den meningen att de svenska förutsättningarna ligger till grund för jämförelser och analys. Syftet är att göra lärdomarna relevanta för den svenska kontexten. Plan- och byggprocesser För att förstå hur konkurrensen i byggsektorn respektive byggnadskostnaderna utvecklats, krävs en översiktlig beskrivning av de aktuella ländernas planoch byggprocesser. Konkurrensverket menar att långsamma planoch byggprocesser hämmar konkurrensen och produktiviteten i svensk byggsektor, men att ökad administrativ och juridisk beredskap jämte andra positiva faktorer som låga marknadsräntor och gott konjunkturläge bidragit till att förstärka senare års volymökning i svensk bostadsproduktion. 28 I syfte att undersöka om denna trend är begränsad till Sverige eller om den är av mer internationell karaktär, analyseras i denna rapport planoch byggfrågor i de studerade länderna, samt deras påverkan på konkurrensläget. Rapporten redovisar först ländernas olika planoch byggprocesser för att därefter göra jämförelser med fokus på planoch byggprocessernas olika tidsaspekter. Hur planoch byggprocesserna eventuellt påverkar konkurrensen inom byggsektorn beskrivs i den efterföljande analysen av konkurrenssituationen i respektive land. I de flesta europeiska länder bygger lagstiftningen som reglerar fysisk planering på likartade principer. En förklaring till att planoch byggprocessen ser olika ut i de jämförda länderna är att de har olika statsskick, rättsgrundsatser och politisk historia. Enligt Newman och Thornley kan rätts- och förvaltningstraditioner i Europa delas in i fyra traditioner: brittisk, napoleonsk, germansk samt den skandinaviska traditionen. 29 Enligt brittisk förvaltningstradition som har sitt fäste i Storbritannien, och föreskriver centralisering samt begränsningar av det lokala självstyret har varje ärende sitt eget detaljerade regelverk. De nationella riktlinjerna följs genom ett överklagandesystem som tryggar den centrala styrningen av lokala beslut. Systemet har tre centrala funktioner planläggning, bostadsutvecklingsfrågor och den reglerande kontrollerande funktionen. Den napoleonska förvaltningstraditionen, som råder i Medelhavsländerna, Nederländerna och Belgien, bygger på ett hierarkiskt system med nationella lagstiftningar och policyer, som följs av en lokal nivå med zonindelning för olika markområden. Eftersom rapporten inte fokuserar på nå- 28 Konkurrensverket 2018:1, s. 151. 29 Newman & Thornley, 2002. Urban Planning in Europe. International Competition, National Systems and Planning Projects.

29 got land med den napoleonska förvaltningstraditionen ska denna inte beröras närmare här. Den germanska traditionen, som gäller i Tyskland, Schweiz samt i Österrike, utmynnar i en relativt sträng lagstiftning. Förbundsländerna i Tyskland och Österrike, samt Schweiz kantoner, har ett starkt handlingsutrymme gentemot den federala regeringen, och det finns en tydlig regional hierarki som är styrd av ett nationellt regelverk. De nordiska länderna omfattas av den skandinaviska förvaltningstraditionen, vilken är mycket decentraliserad i förhållande till de andra förvaltningssystemen. Den skandinaviska traditionen har inslag av regional planering, men har ett starkt kommunalt fokus. Samspelet mellan kommuner och byggherrar utgör en viktig del i planoch byggprocessen. Det är svårt att kategorisera USA i de traditioner som beskrivs ovan. Rollerna mellan stat och kommun kan variera i olika stater, och det finns inget tydligt nationellt ramverk. Generellt sett är dock det lokala självstyret stort i USA genom att delstaterna, som har det huvudsakliga ansvaret för planeringen, delegerat ansvaret till kommunerna. Disposition av kapitlet Utöver definitioner och bakgrund består kapitlet av sex avsnitt. För att kunna göra en jämförelse mellan de olika länderna behöver Sveriges byggnadskostnader kartläggas. Därför påbörjas kartläggningen och analysen med en kort beskrivning av Sverige. I fyra fristående avsnitt därefter kartläggs och analyseras konkurrenssituationen och byggnadskostnadsutvecklingen för de fyra utvalda länderna, Danmark, Tyskland, Storbritannien/England respektive USA. I det avslutande avsnittet, Avslutande diskussion, diskuteras det som framkommit ur de landsspecifika analyserna och lärdomar dras med relevans för Sverige i den mån det är möjligt.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 31 Sverige Inledning I detta avsnitt beskrivs den svenska planoch byggprocessen samt kostnadsutvecklingen inom bostadsproduktionen i Sverige. Syftet med avsnittet är att underlätta förståelsen och jämförelserna i rapportens efterföljande avsnitt där de fyra utvalda ländernas byggnadskostnadsutveckling och konkurrenssituation inom byggsektorn studeras. Plan- och byggprocessen i Sverige Konkurrensen och produktiviteten i svensk byggsektor påverkas av olika faktorer. I en rapport från 2015 fastslår Konkurrensverket att begränsad konkurrens och låg produktivitet kan leda till att de svenska byggnadskostnaderna fortsätter att öka, vilket i sin tur skulle hämma bostadsbyggandet. 30 Som konkurrens- och produktivitetshämmande faktorer i Sverige utpekas i rapporten ineffektiva och osäkra planoch byggprocesser, komplicerade byggregler, brist på byggbar mark, otydliga principer för kommunal marktilldelning och att kommuner har olika krav på byggprojekt. I Sverige sker den kommunala planeringen av markanvändning och bebyggelse genom översiktsplaner och detaljplaner, enligt planoch bygglagen 31 4 kapitlet. Översiktsplanen används som vägledande underlag till efterföljande beslut, medan det är detaljplanen som är rättsligt bindande. Därefter ges beslut om bygglov. Figur 4 visar det svenska planoch byggschemat. Figur 4: Den svenska planoch byggprocessen. Källa: Nordberg, O. (2013). 30 Konkurrensverket 2015:4 31 SFS 2010:900, PBL

32 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Översiktsplaneringen och detaljplaneringen regleras av ett par tidsaspekter. Exempelvis ska kommunen, enligt 5 kap. 4 i Plan- och bygglagen, inom fyra månader från det att en komplett begäran av planbesked inkommit lämna besked om huruvida planbeskedet är godkänt eller inte. Planen ska granskas under minst tre veckors tid. Den faktiska tidsåtgången för planprocessen ser dock ofta annorlunda ut. En rapport från 2012 32 visade på stor spridning i planprocessernas tidsåtgång. I tio olika fall visade det sig att planprocessen tog allt från några månader upp till sju år. En annan studie, gjord 2008 på uppdrag av Fastighetsägarna, visade att 75 procent av svenska kommuners planprocesser i genomsnitt tar ca tolv månader. 33 Enligt en sammanställning gjord av Karlbro, Lindgren och Paulsson anger den så kallade stadsbyggnadsbenchen 34 att medianvärdet för tidsåtgången är mellan 2 och 2,5 år. 35 Bygglovsärenden ska enligt 9 kap. 27 i Plan- och bygglagen handläggas skyndsamt och avgöras inom tio veckor från det att ansökan är komplett. Kommunen kan, när det behövs på grund av utredningar i ärendet, förlänga tiden med högst tio veckor. Beviljat bygglov gäller förutsatt att åtgärderna påbörjas inom två år och avslutas inom fem år från den dag då lovet vunnit laga kraft. Tekniska egenskaper prövas inte vid bygglov. Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn För att beskriva kostnadsutvecklingen inom byggsektorn används faktorprisindex för byggnader (FPI), vilket mäter kostnadsförändringar för produktionsfaktorer i bostadsbyggande. För att förstå hur mycket faktorpriserna har ökat i förhållande till den genomsnittliga prisutvecklingen jämförs FPI med konsumentprisindex (KPI). 36 Figur 5 nedan visar att faktorprisindex för byggnader, inklusive löneglidning exkl. moms, ökat mer än konsumentprisindex från år 2000 och framåt. Faktorprisindex för byggnader ökade som mest, i relation till KPI, åren innan finanskrisen år 2008. Enligt Konkurrensverket beror ökningen av faktorprisindex bland annat på att produktivitetsutvecklingen stagnerat i förhållande till produktivitetsutvecklingen inom övriga industrin. Om 32 NCC, 2012. Fånga tidstjuvarna och bygg bort bostadsbristen. 33 Fastighetsägarna, 2008. Fastighetsägarnas kommunundersökning. 34 En sammanslutning av nio kommuner i Stockholmsregionen; Botkyrka, Haninge, Huddinge, Nacka, Sollentuna, Stockholm, Södertälje, Täby och Upplands Väsby. 35 Karlbro m.fl., 2012. Detaljplaner i praktiken: Är planoch bygglagen i takt med tiden? 36 Se kapitlet Definitioner för beskrivning av FPI, KPI och PPI.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 33 Figur 5: Utvecklingen av faktorprisindex för byggnader (FPI) och konsumentprisindex (KPI) i Sverige (2010=100). Källa: Eurostat och SCB. effektiviteten ska öka på bostadsbyggnadsmarknaden måste bland annat kommunernas olika roller i bostadsbyggnadsprocessen förtydligas och effektiviseras. 37 Eftersom konsumentprisindex mäter prisutvecklingen på de priser som konsumenten betalar kan det även vara intressant att sätta faktorprisindex i relation till producentprisindex (PPI), vilket mäter prisutvecklingen på svenska producenters totala försäljning av olika produkter i det första försäljningsledet. 38 Det som kan utläsas nedan i figur 6 är att faktorprisindex för byggnader ökat mer än producentprisindex, vilket indikerar att priserna på varor och tjänster ökat mer i bostadsbyggandet än i ekonomin som helhet. Faktorprisindex för byggnader är indelat i olika komponenter. Hur faktorprisindex är utformat varierar i olika länder, men gemensamt brukar ofta vara att det åtminstone finns delindex för lön och material. I figur 7 visas hur komponenterna lön och material utvecklats i förhållande till faktorprisindex. Av figuren framgår att lönekostnadsutvecklingen och materialprisutvecklingen varit liknande i Sverige under 2010-talet. Under början på 2000-talet var dock materialprisutvecklingen högre än lönekostnadsutvecklingen. Både lönekostnaderna och materialpriserna i byggsektorn har ökat i betydligt högre takt än konsumentprisindex. 37 Konkurrensverket 2015:4 38 Det vill säga de inhemska producenternas försäljningspriser, exkl. moms och eventuella varuskatter (källa: SCB).

34 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Figur 6: Utvecklingen av faktorprisindex för byggnader (FPI) och producentprisindex (PPI) i Sverige (2010=100). Källa: Eurostat och SCB. Figur 7: Lönekostnadsutveckling och materialprisutveckling inom byggbranschen i Sverige samt faktorprisindex för byggnader (FPI) och Sveriges KPI (2010=100). Källa: SCB och Eurostat.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 35 Danmark Inledning Den danska byggsektorn (entreprenörerna såväl som byggmaterialindustrin) står för mellan 5 8 procent av Danmarks bruttonationalprodukt, varav den utförande delen står för den största andelen. Sektorn minskade i omsättning under krisperioden 2007 2010. Under samma period var den stabil i Sverige. 39 Byggsektorn sysselsatte cirka 170 000 personer i Danmark år 2016, vilket är 14 procent högre jämfört med år 2010. 40 Danmark är intressant att jämföra med Sverige på grund av dess geografiska närhet och andra likheter med Sverige. I Danmark sker omfattande förändringar i bygglovsprocessen för att öka konkurrensen i byggsektorn, vilket beskrivs närmare under avsnittet som avser åtgärder för en sund konkurrens. Bland annat har ett certifieringssystem införts som innebär att kommunerna inte längre ansvarar för kontrollen av byggnaders tekniska egenskaper. Förväntningarna på lagändringen är att det kommer skapa bättre förutsättningar för dansk byggsektor att växa sig stark och bygga fler bostäder, bland annat genom att göra det enklare att konkurrera med standardiserat byggande över hela landet. Plan- och byggprocessen i Danmark Danmark, som består av fem regioner och 98 kommuner, har ett nationellt övergripande ramverk för planering där all fysisk planering är förankrad i den så kallade planlagen. Ansvaret fördelas mellan Miljöministeriet, de fem regionområdena och de 98 kommunstyrelserna. I mer avancerade planeringsprojekt bär dock danska staten det slutgiltiga ansvaret. Miljöministeriet, som ansvarar för att planlagen efterföljs, har sju regionalkontor för att effektivt kunna utföra sitt arbete. Miljöministeriet har även rätt att förhindra planer som inte följer riksintresset, också när det gäller beslut på regional eller kommunal nivå. Ansvaret för planläggningen av hur Danmarks städer och landsbygd ska utvecklas ligger hos kommunerna, men planeringen sker inom de ramar som är satta av staten och regionen. De fem geografiska regionerna som Danmark är indelat i tar i början av varje mandatperiod fram var sin regional utvecklingsplan. Utvecklingsplanerna ska även innefatta en beskrivning av hur respektive region ska arbeta för att uppnå de mål som är satta. 39 Energistyrelsen, 2013. Branchekortlaegning af den danske byggesektor. 40 Eurostat, Annual enterprise statistics for special aggregates of activities (NACE Rev. 2).

36 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Figur 8: Den danska planoch byggprocessen. Källa: Nordberg, O. (2013). I de fall kommunalplanen kräver upprättandet av en lokalplan ska kommunen skyndsamt upprätta en sådan. Planen måste antas inom tre år från det att beslut om planförslag har tagits. Lokalplanen blir giltig förutsatt att den offentliggörs inom åtta veckor från det datum då den antas. En studie från danska Skov- och Naturstyrelsen / Dansk Byplanslaboratorium 41 visar att tidsåtgången från beslut om att planläggning ska påbörjas till det att planen slutligen antas i de flesta fall tar mellan åtta och tolv månader, medan 15 procent av besluten om planläggning till slutligt antagande tar ett år eller mer. Som jämförelse kan nämnas att tidsåtgången i Sverige, från beslut om påbörjat antagande till slutligt antagande, i 75 procent av fallen är längre än ett år. 42 Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn Precis som i Sverige är faktorprisindex för byggnader i Danmark ett mått på hur olika material (samt tjänster relaterade till byggindustrin) utvecklats över tid. Utifrån en jämförelse mellan svenskt faktorprisindex och danskt faktorprisindex går det att utläsa att de svenska priserna ökat något mer än de danska (se figur 9). Under början på 2000-talet ökade det svenska faktorprisindexet mer än det danska, men åren innan finanskrisen ökade faktorprisindex likvärdigt i länderna. I samband med finanskrisen 2008 2010 minskade faktorprisindexets ökningstakt i synnerhet i Danmark. Även de senaste åren har faktorprisindex ökat i högre takt i Sverige jämfört med Danmark. 41 Skov- og Naturstyrelsen / Dansk Byplanlaboratorium, 2015. En Lokalplanundersøgelse. http://www.byplanlab.dk/projekt/fornyelse/bilag_delrapport4.pdf 42 Nordberg, 2013. Internationell jämförelse av planoch tillståndssystemen Har Sverige något att lära?

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 37 Figur 9: Utvecklingen av Danmarks faktorprisindex för byggnader (FPI) och Sveriges FPI (2010Q1=100). Källa: Eurostat, Danmarks Statistik och SCB. Skillnader i utveckling bör ses som en indikation men tolkas med viss försiktighet, eftersom det finns skillnader i hur ländernas faktorprisindex sammansätts. För att förstå hur priser på byggmaterial samt tjänster kopplade till byggprocessen utvecklats över tid i förhållande till den generella prisutvecklingen på varor i Danmark, jämförs nedan i figur 10 danskt konsumentprisindex med danskt faktorprisindex för byggnader. Figur 10: Lönekostnadsutveckling och materialprisutveckling inom byggbranschen i Danmark samt faktorprisindex för byggnader (FPI) och Danmarks KPI (2010=100). Källa: Eurostat och Danmarks Statistik.

38 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Precis som i Sverige har det i Danmark skett en större prisökning på insatsfaktorer (d.v.s. arbetskraft, material) relaterade till byggprocessen än på generella konsumtionsvaror. I figur 10 visas även hur de två komponenterna lön och material utvecklats i förhållande till faktorprisindex och KPI. Lönekostnadsutvecklingen i Danmarks byggsektor har ökat i en snabbare takt än faktorprisindex medan priserna för de material som används i byggbranschen i Danmark har utvecklats i en lägre takt än det totala faktorprisindexet. Lönekostnaderna inom byggsektorn har utvecklats betydligt snabbare än konsumentprisindex, medan byggbranschens materialpriser har utvecklats i endast något högre takt än konsumentprisindex. Sammanfattningsvis är det alltså lönekostnadsökningar i byggsektorn som i huvudsak förklarar att faktorprisindex för byggnader i Danmark ökat snabbare än den generella prisökningen i landet. Konkurrenssituationen inom byggsektorn i Danmark Danmarks byggsektor hämmas, precis som Sveriges, av bristande konkurrens och höga byggkostnader. I föregående avsnitt framgår att byggkostnaderna, mätt som faktorprisindex, stigit kontinuerligt och snabbare än andra kostnader, mätt som konsumentprisindex. I detta avsnitt beskrivs konkurrenssituationen i Danmarks byggsektor och byggmaterialindustri, med utgångspunkt i bransch- och regelstrukturer som troligen påverkar konkurrenssituationen. Fragmenterad bransch Den danska byggsektorn domineras i än högre grad än den svenska av små företag. Samtidigt har storföretag (minst 250 anställda) en mindre andel av den totala omsättningen i Danmark än i Sverige. År 2010 stod de stora företagen för 17 procent av den totala omsättningen i Danmark, jämfört med 29 procent i Sverige. 43 Dansk byggsektor har liten grad av vertikal integration 44, vilket betyder att värdekedjan är bruten och lång (med många och små aktörer). Denna fragmentering får konsekvenser för konkurrensen på flera sätt. Enligt en rapport från 2016 beskrivs exempelvis värdekedjan i dansk byggsektor som lång, innehållandes tekniska rådgivare, arkitekter, advokater och byggherrerådgivare till flertalet fack- eller huvudentreprenörer samt ett antal (främst små) utförare och hantverkare. Att det är flera professioner inblandade är inte ett problem i sig. Det kan dock vara ett problem om det, som i befintlig litteratur återkommande beskrivs vara fallet i Dan- 43 Energistyrelsen, 2013. Branchekortlaegning af den danske byggesektor. 44 Med vertikal integration avses att ett företag integrerar in flera delar av produktionsprocessen i företaget (avsaknad av detta innebär ofta många externa underleverantörer).

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 39 mark, finns en skarp linje mellan varje gruppering och deras arbetsuppgifter, särskilt inom utförandedelen, där aktörer hellre ser till sitt än till helheten. Detta tar sig uttryck i de många tvister som är vanligt förekommande i branschen. 45 En rapport uttrycker det som stor misstro mellan de många parterna i ett bostadsbyggande. 46 En ytterligare brist i att varje projekt består av så många delar är att lärdomar från samarbeten försvinner då nästa projekt innebär nya grupperingar. 47 Ett ytterligare tecken på en fragmenterad bransch är att entreprenörer ofta involveras sent i byggprocessen och att de inte arbetar tillräckligt nära arkitekter och de tekniska rådgivande företagen under konstruktionsfasen. Detta resulterar i ett ineffektivt nyttjande av entreprenörer, och därmed ett ineffektivt användande av tid och resurser. I en rapport konstateras att små danska byggföretag, ofta entreprenörer, är upp till 25 procent dyrare än i Sverige. 48 I sin analys av Danmarks byggsektor konstaterar Deloitte att branschens fragmentering till stor del förklarar sektorns svaga internationalisering och låga produktivitetsutveckling. Därutöver menar de att det också kan förklara investeringstakten i forskning och utveckling, som är lägre än i Sverige. Detta förklarar de med att svensk byggsektor är betydligt mer konsoliderad 49, vilket gör att den också har bättre förutsättningar att investera i forskning och utveckling. 50 I en artikel 51, där en tidigare VD för Skanskas verksamhet i Danmark uttalar sig, beskrivs just den låga konsolideringsgraden som ett skäl till att byggbranschen kämpar. Ett skäl beskrivs kunna vara att arkitekternas och de rådgivande konsulternas ställning är betydligt starkare i Danmark än i Sverige, där arkitekter och konsulter hamnar mellan byggherrar och entreprenörer. Exempelvis har arkitekterna en mycket större roll i byggprojekten i Danmark, och är ofta med från början till slut. I Danmark är det de små företagen som har bäst lönsamhet, medan stora företag har svårare att få upp vinstmarginalerna. Två förklaringar som ges i artikeln är dels ägarstrukturerna inom sektorn, som är otydligare i Danmark (med ägarstiftelser och anonyma ägare), dels också det faktum att dansk nat- 45 Damvad, 2013. Konkurrencesituationen i dansk byggeri. 46 Kuben management, 2016. Værdiskabelse og effektivitet i dansk byggeri. 47 Damvad, 2013. Konkurrencesituationen i dansk byggeri; Kuben management, 2016. Værdiskabelse og effektivitet i dansk byggeri. 48 Europeiska kommissionen, 2018. European Construction Sector Observatory. Country profile Denmark. 49 Konsoliderad avser här motsatsen till fragmenterad. 50 Deloitte, 2013. Analys av den danske byggesektor. 51 Byggindustrin, 2012. Danmark den svagaste nordiska bygglänken. http://byggindustrin.se/artikel/nyhet/danmark-den-svagaste-nordiska-bygglanken-18642#

40 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder ionell byggmarknad motsvarar en regional marknad i till exempel Sverige. 52 Få internationella företag Dansk byggsektor kännetecknas inte bara av relativt många små företag, utan också av att internationella aktörer har en mycket liten del av marknaden. 53 Den danska företagsstrukturen, med strikt uppdelade branscher med starka traditioner, försvårar för internationella företag att förstå marknaden, etablera sig på den och ta marknadsandelar. 54 Många aktörer menar att detta är en delförklaring till den svaga konkurrensen i byggsektorn, i synnerhet om stora byggprojekt. Det finns inte tillräckligt många eller stora danska företag som kan ta sig an stora (infrastruktur)projekt, samtidigt som det inte heller finns utländska företag som kan göra detta. Att så få stora aktörer lägger anbud på stora projekt minskar konkurrenssituationen där danska byggherrar inte kan vara säkra på att deras projekt verkligen blir föremål för adekvat konkurrens. 55 Det innebär att företagen i vissa fall måste avbryta och justera uppgifterna till mindre bitar som bättre passar branschstrukturen i Danmark. Detta skapar onödiga kostnader som inte ger något ökat värde samt tidsbortfall för både byggföretag och företag som lägger anbud. 56 Lokal marknad Dansk byggsektor beskrivs ofta som avskärmad och lokal snarare än nationell, vilket avspeglar och bidrar till att få utländska företag väljer att bli aktiva i Danmark (och att få danska företag blir aktiva i utlandet). Orsaken är dels lokala skillnader i tillämpning av bygglagar och -regler, men också att offentlig sektor särbehandlar lokala byggföretag. Detta färgar prissättningen, som ibland inte sker utifrån marknadsmässig konkurrens, utan utifrån lokal kännedom om marknader och standardprissättning. Detta bidrar till att marknaden förblir lokal, och konsekvensen av detta är dämpad konkurrens. 57 Ytterligare en faktor till den lokala, snarare än nationella, byggmarknaden är de lokala särkraven och de oförutsägbara utfallen från kommunernas hantering av bygglovsansökningar. Danmark har, precis som Sverige, 52 Ibid. 53 Damvad, 2013. Konkurrencesituationen i dansk byggeri. 54 Kuben management, 2016. Værdiskabelse og effektivitet i dansk byggeri. 55 Danska regeringen, 2016. Vejen till ett styrket byggeri i Danmark regeringens byggepolitiske strategi. 56 Danska regeringen, 2016. Vejen till ett styrket byggeri i Danmark regeringens byggepolitiske strategi. 57 Damvad, 2013. Konkurrencesituationen i dansk byggeri; Kuben management, 2016. Værdiskabelse og effektivitet i dansk byggeri.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 41 problem med långdragna handläggningstider och oförutsägbara utfall i samhällsplaneringen. Exempelvis kan identiska byggnader få bygglov i en kommun men inte i en annan, vilket försvårar standardiserat byggande och befäster marknadens lokala karaktär. Dansk byggmarknad kännetecknas av att de mindre företagen fokuserar på de lokala marknaderna 58, medan de större företagen arbetar på fler och större geografiska marknader och mot större projekt. Sistnämnda marknad som domineras av infrastrukturprojekt kännetecknas av svagare efterfrågan och hård konkurrens. Företagens fokus ligger också på priskonkurrens (snarare än konkurrens på produkten eller dess egenskaper) vilket ofta resulterar i så låga marginaler att något anbud ofta inte kan läggas. Detta har, som tidigare nämnts, gjort att många företag inte lägger något anbud på stora projekt, vilket är ett problem för offentliga byggherrar. 59 Mönstret är en förklaring till att de mindre utförande företagen i Danmark klarar sig ekonomiskt bättre än storföretagen. Nationella regler och standarder hämmar internationell konkurrens EU-kommissionens nyligen framtagna analys av den danska byggsektorn visar att branschen kännetecknas av låg konkurrens och att en av anledningarna till detta är Danmarks många obligatoriska auktoriserings- och certifieringssystem. Systemen, några av de mest restriktiva och betungande i EU, bedöms försvåra för utländska byggföretag att ta sig in på den danska marknaden. 60 Bland annat krävs tillstånd från danska Sikkerhedsstyrelsen för att få arbeta med el, värme, VVS- och avloppsinstallation. 61 Som en effekt av detta har Danmark bland de lägsta andelarna utländska aktörer i byggsektorn av EU:s medlemsstater. Även i danska rapporter konstateras att det danska regelramverket, med nationella standarder och tillstånd, effektivt stänger ute internationella aktörer. 62 Därtill bidrar regelramverket till att ytterligare förstärka den redan skarpa och produktivitetshämmande gränsdragningen mellan olika fackbranscher. Damvad exemplifierar problemets kärna i sitt konstaterande att det borde behövas fler olika tillstånd, exempelvis särskilda tillstånd för att 58 Där vissa menar att de förfördelas av offentlig sektor. 59 Boligokonomisk videncenter, 2016. Byggeriets saerlige ehrvervsforhold; Damvad, 2013. Konkurrencesituationen i dansk byggeri. 60 Europeiska kommissionen, 2018. European Construction Sector Observatory. Country profile Denmark. 61 https://www.sik.dk/global/english/authorisation-and-approval 62 Damvad, 2013. Konkurrencesituationen i dansk byggeri; Kuben management, 2016. Værdiskabelse og effektivitet i dansk byggeri.

42 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder arbeta med rutininstallationer och andra tillstånd för mer komplicerade installationer. 63 Som ovan nämnts utvecklas (arbets-)produktiviteten svagt i Danmarks byggsektor som en konsekvens av sektorns fragmentering och den regelbörda som hindrar konkurrens från utländska aktörer. Produktivitetsutvecklingen, som EU-kommissionen bedömer vara en stor utmaning för landet, har varit svag sedan tidigt nittiotal. 64 På samma sätt som hög produktivitet kan vara ett tecken på en hård (eller sund) konkurrensmiljö, där endast produktiva verksamheter överlever, är låg produktivitet under lång tid på samma sätt ett tecken på bristande konkurrens. Konkurrens inom byggmaterialindustrin Konkurrensen i Danmarks byggmaterialindustri varierar mellan företag i de många olika materialindustrierna. Vissa produkter med många producenter utsätts för hård konkurrens, medan det på andra områden endast finns ett fåtal tillverkare och leverantörer av byggmaterial. 65 Byggmaterialproducenter (men även grossister och byggmarknader) verkar under lägre konkurrensnivåer än företag i utförandedelen (entreprenörer, hantverkare). Detta ökar de förras marknadsmakt över de senare. Danska Energistyrelsen undersökte 2012 konkurrenssituationen i den danska byggmaterialindustrin i en studie av företag som producerar ett flertal byggmaterial. Rapporten visar bland annat att: det i Danmark finns få byggprodukter som endast produceras av några tillverkare (inhemska och utländska). I genomsnitt produceras varje vara av 17,3 producenter; en stor del av varorna importeras 66 ; samt att den största producenten i de flesta byggmaterialprodukter står för 50 60 procent av den totala marknaden, medan de fyra största står för cirka 90 procent av marknaden. 63 Damvad, 2013. Konkurrencesituationen i dansk byggeri. 64 Europeiska kommissionen, 2018. European Construction Sector Observatory. Country profile Denmark; Boligokonomisk videncenter, 2016. Byggeriets saerlige ehrvervsforhold. 65 Baserat på det mått på marknadskoncentration som togs fram i den rapport som hänvisas till ovan, var framställande av metall den byggmaterialsektor med hårdast konkurrens, dvs. flest producenter. I övrigt medelhård konkurrens med få aktörer inom vissa grupper. Lågt kilopris (olönsamt att importera) och höga uppstartskostnader leder till liten konkurrens, vilket är något som stämmer in på exempelvis stål- och cementindustrin i Danmark. 66 14 av 17 varor är importerade.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 43 Denna generella bild gäller för företag som tillverkar byggmaterial såväl som produkter inom andra industrisektorer. Konkurrensen på byggmaterialmarknaden bedöms därför som svagt positiv antalet producenter ger vid handen att det finns sund konkurrens på marknaden för byggvaror. Samtidigt visar den stora importen av byggmaterial att byggsektorn är beroende av internationell produktion, vilket förstärker byggmaterialföretagens marknadsmakt över byggföretagen. 67 Entreprenörerna köper sällan direkt från företag i utlandet utan via danska grossister och byggmaterialhandlare vilket ger den senare gruppen, handelsledet, stor påverkan på Danmarks byggsektor. Eftersom utförandedelen av byggbranschen, till skillnad från byggmaterialbranschen, är fragmenterad och dominerad av små företag får entreprenörerna en ogynnsam sits. Högre marknadskoncentration bland byggmaterialtillverkare och grossister än bland de utövande företagen (entreprenörer och hantverkare) ger materialtillverkare stark förhandlingsposition. 68 I en rapport av Deloitte framgår att företag har svårt att köpa in stora partier och då vara stora nog att gå runt grossistledet för att få ned kostnaden. 69 Åtgärder för sund konkurrens Situationen i dansk byggbransch och byggmaterialindustri hanteras av de styrande i landet åtskilliga program implementeras, eller har implementerats, för att råda bot på problemen. Det finns många förslag på åtgärder som bör genomföras från de många rapporter som analyserar konkurrensen i byggsektorn. Flera aktörer efterfrågar ett intensifierat politiskt arbete för att montera ned barriärer som hämmar den internationella närvaron i landet, exempelvis en översyn av nationella standarder och tillstånd inom vissa fackbranscher; samt harmonisering med övriga EU. Marknaden skulle därmed kunna göras mer transparent och konkurrensutsatt. Standardiserade bygglovsprocesser och prefabricerade material används inte lika utbrett i Danmark som i länder där inhemska byggföretag är mer verksamma internationellt. En ökad användning av dessa skulle kunna öka produktiviteten i branschen. 70 Problemen med kommunala särkrav och variationerna mellan handläggningstider och lagtillämpningar i kommunerna fick Danmarks regering att under 2016 och 2017 se över regelverket för bygglovsprocesser, varefter ett förslag på ett certifieringssy- 67 Energistyrelsen, 2012. Er der nok producenter ti at konkurrere om produktoinen af byggevarer? 68 Danska regeringen, 2016. Vejen till ett styrket byggeri i Danmark regeringens byggepolitiske strategi. 69 Deloitte, 2013. Analys av den danske byggesektor. 70 Ibid.

44 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder stem presenterades. Certifieringssystemet innebär att kommunerna inte längre ska ansvara för kontrollen av att tekniska egenskapskrav vid bostadsbyggande uppfylls. Istället ska certifierade rådgivare ansvara för att de tekniska egenskapskraven uppfylls och dokumenteras, vilket har likheter med de certifierade kontrollansvariga i Sverige. Certifieringssystemets syfte är att effektivisera processen och främja standardiserat byggande i Danmark. Tanken är att det ska skapa en mer harmoniserad dansk byggmarknad, och därmed öka konkurrensen. 71 Regeringen lanserade 2014 en strategi för en stärkt byggbransch, som lyfter fram 34 initiativ för stärkt tillväxt, ökad produktivitet och sysselsättning inom byggsektorn. Nio av initiativen ska främja konkurrensen i byggsektorn och byggmaterialindustrin; många av förslagen handlar om att underlätta för internationella företag att etablera sig i Danmark. Några av förslagen är: Ökad harmonisering av danska standarder och avskaffande av nationella krav i bygglovgivning. Konkurrensanalys av marknaden för byggmaterial, bland annat analys av potentialen för mer direkt handel mellan producenter och utförande byggföretag samt om huruvida frivilliga märkningssystem och certifieringar fördyrar byggandet. Översyn av det danska avtalssystemet för att göra det mer tillgängligt för internationella företag. Införande av ett dialogforum för offentliga byggherrar och byggbranschen, där marknadssituationen för stora projekt kan diskuteras och ge offentliga byggherrar bättre förutsättningar att möta marknaden vid upphandlingsförfarandet. Dialog samt sammanställning av större planerade byggprojekt för offentlig sektor i syfte att förbättra samordningen och förhindra att för många stora offentliga byggprojekt erbjuds samtidigt. Sammanfattande slutsatser Kartläggningen av konkurrenssituationen inom byggsektorn och byggmaterialindustrierna i Danmark och hur landet verkar för en sund konkurrens kan sammanfattas i följande punkter: Byggkostnaderna, faktorprisindex för byggnader, har ökat mer än den generella prisutvecklingen i Danmark under perioden 2000 71 Sweco, 2016. Kartläggning av regelverk i Norden gällande kontroll av egenskaper hos seriebyggda hus.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 45 2018. Ökningen har dock inte varit lika stark som i Sverige. Lönekostnadsutvecklingen är den huvudsakliga förklaringen till att faktorprisindex för byggnader ökat i Danmark. Få internationella företag beskrivs vara en orsak till svag konkurrens i byggsektorn, i synnerhet med avseende på stora byggprojekt. Detta förklaras delvis av att den fragmenterade branschstrukturen, vilket försvårar för internationella företag att etablera sig. Dansk byggmarknad beskrivs ofta som lokal snarare än nationell, vilket bidrar till dämpad konkurrens. Detta beror på skillnader i tillämpning av byggregler, lokala särkrav och att offentlig sektor särbehandlar lokala byggföretag. Konkurrensen i Danmarks byggmaterialindustri varierar, men bedöms generellt som svagt positiv. Däremot verkar byggmaterialproducenter (inklusive grossister och byggmarknader) under lägre konkurrensnivåer än företag i utförandedelen (entreprenörer, hantverkare), vilket ökar de förras marknadsmakt över de senare. Detta beror på att marknadskoncentrationen i byggsektorns utförandedel är mindre koncentrerad jämfört med byggmaterialtillverkarna. Exempel på åtgärd för en sundare konkurrens i Danmark är införandet av ett certifieringssystem med certifierade rådgivare, som istället för kommunerna ska ansvara för de tekniska egenskapskraven. Tanken är att det ska leda till en mer harmoniserad dansk byggmarknad. Därutöver finns många förslag på hur byggbranschen ska stärkas, exempelvis genom utökade konkurrensanalyser, översyn av avtalssystem samt dialogforum och samordning av stora projekt.

46 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 47 Tyskland Inledning År 2016 sysselsatte Tysklands byggsektor 5,6 procent av alla förvärvsarbetande i landet och stod för 4,3 procent av bruttomervärdet i tysk ekonomi. 72 Omsättningen i byggsektorn var 509 miljarder euro, en ökning med 4 procent från 2015. Bostadsproduktion utgör det största av de tre segment som byggnadsarbete i Tyskland vanligen delas in i: bostadsfastigheter, icke-bostadsfastigheter (samhällsfastigheter, kontor, industri m.m.) samt infrastruktur (trafik, telekommunikation, vatten, energi m.m.). 73 Tysk bostadsproduktion är intressant av flera skäl. Tyskland och Sverige har liknande stadsbyggnadsprocesser, och i Tyskland genomförs flera åtgärder på förbundsnivå och regional nivå för att komma tillrätta med bostadsbristen i landet. Tyskland har en mer aktiv bostadspolitik än Sverige städerna samarbetar mer med projektutvecklare och använder oftare politiska verktyg som kan kopplas till bostadspolitiken. 74 Plan- och byggprocessen i Tyskland Tyskland består av 16 förbundsländer med hög grad av självstyre. Förbundsländerna har egna parlament, regeringar och lagstiftningsbefogenheter. På nationell nivå finns det ett ramverk för fysisk planering (Musterbauordnung). Ramverket innehåller riktlinjer för planeringen den närmaste tiden samt analyser av utvecklingsområden och trender i byggnads- och bostadsfrågor. Förbundsländerna tar fram en utvecklingsplan (Landesbauordnung) som förankras i det nationella ramverket. Den kommunala planeringen sker i enlighet med både det nationella ramverket samt förbundslandets lagar och normer. I Tyskland finns fyra alternativa vägar till bygglov: 1. Grundläggande detaljplaneförfarande, som liknar det svenska. 2. Förenklat detaljplaneförfarande i tätbebyggt område. 3. Privat initiativrätt med bibehållet kommunalt planmonopol. 72 Mai & Schwahn. 2016. Bauwirtschaft konjunkturelle Entwicklungen der letzten 25 Jahre im Fokus der Statistik. 73 Die deutsche Bauindustrie, 2017. Bauwirtschaft im Zahlenbild, Ausgabe 2017; Baumanns m.fl. 2014. Bauwirtschaft im Wandel. Trends und Potentiale bis 2020. 74 Granath Hansson, A. 2015. Institutionella förutsättningar för bostadsbyggande En jämförelse mellan Sverige och Tyskland.

48 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder Figur 11: Den tyska planoch byggprocessen. Källa: Nordberg, O. (2013). 4. Utelämnande av detaljplan då befintligt bebyggelsemönster bekräftas. Kostnadsutvecklingen inom byggsektorn Faktorprisindex för byggnader i Tyskland innefattar prisutvecklingen av varor och tjänster som inkluderas i konstruktionen av bostadshus, vilket gör att indexet liknar det svenska faktorprisindexet. Indexens komponenter är dock inte tydligt specificerade vad gäller vilka komponenter som har tilldelats vilka vikter, vilket innebär att jämförelserna mellan Sverige och Tyskland bör betraktas med viss försiktighet. Figur 12 visar att faktorprisindex för byggnader utvecklats i högre takt i Sverige under början på 2000-talet. Under 2010-talet har utvecklingen varit mer likvärdig i Tyskland och Sverige, men ökningen har varit något större i Sverige även under denna period. Figur 12: Utvecklingen av Tysklands faktorprisindex för byggnader (FPI) och Sveriges FPI (2010Q1=100). Källa: Eurostat, Destatis och SCB.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 49 Figuren ovan säger dock inte mycket om inte hänsyn även tas till den generella prisutvecklingen som skett på konsumtionsvaror i respektive land. Av figur 13 framgår att Tysklands faktorprisindex ökat mer än konsumentprisindex. Figuren visar även, på samma sätt som i Danmark, att lönekostnaderna inom byggsektorn ökat mer än priserna på byggmaterial. Lönekostnaderna inom byggbranschen har utvecklats klart mer än konsumentprisindex, medan byggsektorns materialpriser endast utvecklats i något högre takt än konsumentprisindex. Jämfört med Danmark är skillnaderna dock inte lika stora i Tyskland mellan lönekostnadsutvecklingen och materialprisutvecklingen. Figur 13: Lönekostnadsutveckling och materialprisutveckling inom byggbranschen i Tyskland samt Tysklands faktorprisindex för byggnader (FPI) och KPI (2010=100). Källa: Eurostat och Destatis. Konkurrenssituationen inom byggsektorn i Tyskland Produktionskostnaderna för bostäder har stigit kontinuerligt sedan millennieskiftet i Tyskland. Tidigare studier förklarar kostnadsökningarna dels med ökad invandring och flyttningar inom landet, men också med att politiska reformer hämmat konkurrensen i byggsektorn och att sektorns svaga produktivitetsutveckling dämpar innovationstrycket och driver upp produktionskostnaderna. I detta avsnitt beskrivs konkurrenssituationen i Tysklands byggsektor och byggmaterialsektor, med utgångspunkt i konkurrensfrämjande och konkurrenshämmande utvecklingstrender i och utanför byggsektorn. Avsnit-

50 Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder tet är baserat på en litteraturöversikt över tyska rapporter med utgångspunkt i förhållanden på förbundsnivå. Hög konkurrens och tendenser till marknadskoncentration Sedan 1991 har bostadsfastigheternas andel av alla bygginvesteringar på förbundsnivå i Tyskland ökat från 50 procent till 61 procent till följd av ökad efterfrågan, vilket beror på flyttningar inom landet och ökad invandring. PwC beräknar att bostadsproduktionens andel kommer fortsätta öka åtminstone fram till 2020. 75 Bostadsproduktionens ökade andel av bygginvesteringarna gynnar teoretiskt sett små och medelstora byggföretag, vilkas verksamheter mer än stora byggföretag är beroende av bostadsproduktion bostadsprojekt är generellt mindre komplicerade och kapitalintensiva än övriga två konstruktionsformer där storföretag, som oftare bygger i egen regi utan underleverantörer, har tydligare stordriftsfördelar. 76 Figur 14: Omsättning per typ av byggnadsarbete efter företagsstorlek (antal anställda). Källa: Die Deutsche Bauindustrie, 2017. I Tyskland står storföretag (200 anställda eller fler) för en lägre andel av omsättningen för samtliga bygg- och anläggningsarbeten på nationell nivå än de gjorde 1995. 77 75 PwC, 2017. Baubranche aktuell. Wachstum 2020 Digitalisierung und BIM. 76 Die deutsche Bauindustrie. 2017. Bauwirtschaft im Zahlenbild, Ausgabe 2017. 77 Die deutsche Bauindustrie, 2017. Bauwirtschaft im Zahlenbild.

Konkurrenssituationen inom bygg- och byggmaterialindustrierna i andra länder 51 Figur 15: Fördelning av omsättning (graf t.v.) och anställda (graf t.h.) i Tysklands byggsektor efter företagsstorlek. Källa: Die Deutsche Bauindustrie, 2017. Små och medelstora företag har traditionellt haft stark ställning i tyskt näringsliv. Att storföretag har mindre marknadsandelar i Tyskland är också ett resultat av att Tysklands 16 förbundsländer har egna planoch bygglagar samt byggförordningar (anpassade till nationell lagstiftning), vilket gynnar specialiserade byggföretag och byggnadsteknikföretag, ofta små och medelstora företag, som därmed kan bli specialister i tekniska frågor och omständigheter på den regionala eller lokala marknaden. 78 Förbundsregeringen i Berlin bedömer att variationerna i förbundsländernas planoch bygglagstiftningar minskar transparensen i byggsektorn och ökar inträdesbarriärerna på lokal och regional nivå. Detta belyser en viktig aspekt av hur komplex konkurrensen är inom byggsektorn vad som är bra för små och medelstora företag är inte nödvändigtvis bra för konkurrensen. År 1995 utlöstes en fastighetskris i Tyskland efter att främst större byggföretag efter Tysklands återförening 1990 överinvesterat i de nya förbundsländerna i forna DDR. 79 Till följd av krisen minskade storföretagens och de större medelstora företagens marknadsandelar (se figur 15) på nationell nivå, medan de mer regionalt förankrade mikroföretagen och småföretagen ökade sina andelar. Tiden efter krisens kulmen år 2005 har präglats av företagskonsolideringar och ökad efterfrågan från mark- 78 Baumanns m.fl. 2014. Bauwirtschaft im Wandel. Trends und Potentiale bis 2020. 79 Fratzscher, 2014. Die Deutschland-Illusion; Die deutsche Bauindustrie, 2017. Bauwirtschaft im Zahlenbild.