Granskning av kostverksamheten

Revisionsrapport* Granskning av kostverksamheten Östersunds kommun 3 juni 2008 Allan Andersson Certifierad kommunal revisor *connectedthinking

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och förslag till förbättringar...1 2 Revisionsfråga...2 3 Granskningsiakttagelser...2 3.1 Organisation, omfattning...2 3.2 Nämndens styrning...5 3.2.1 Mål och policydokument...5 3.2.2 Internkontroll...6 3.2.3 Rapportering, utvärdering...6 3.3 Planering, genomförande och uppföljning...7 3.3.1 Planering och prisberäkning...7 3.3.2 Genomförande och uppföljning...7 3.4 Kvalité...8 3.5 Kostutredning...8 4 Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågor...9 2008-06-03 Allan Andersson Torbjörn Stark

1 Sammanfattning och förslag till förbättringar Serviceförvaltningen är en av sju förvaltningar i Östersunds kommun. Politiskt sorterar den, tillsammans med teknisk förvaltning, under utförarstyrelsen. I serviceförvaltningens ansvarsområde ingår olika service- och konsulttjänster. Den största verksamheten, i omsättning räknat, är matproduktion som omsatte 65,5 Mnkr under 2007. De mål som utförarstyrelsen har formulerat speglar flera perspektiv av matproduktion som samlat ger en bild av hur verksamheten utvecklas. För en tydligare styrning bör dock en kostpolicy tas fram av respektive beställande nämnd för att klargöra kvalitetskraven. Såväl beställande nämnd som matproduktion får därmed en större tydlighet i vad som är beställt. Den interna rapporteringen och internkontrollen inom förvaltningen är enligt vår bedömning ändamålsenlig. Prisutvecklingen det senaste året har varit 8,5 9 %. För att möta den följs de mest frekventa råvarorna varje månad och särskilt vid de prisförändringar som förekommer fyra gånger per år. Vid dessa genomgångar söks alternativa produkter med lägre pris. Dessutom stäms prisförändringar av genom att kostchefen får uppgifter om fabrikantens prisförändringar till de grossister som levererar till Östersunds kommun. Miljökrav, näringssammansättning och upplevd kvalité mäts och följs upp under året. Den upplevda kvalitén mäts genom enkäter samt träffar med matråd och kostombud. Rutinerna för planering, genomförande och uppföljning är systematiskt planerat i en årsplan som vi bedömer är tillfredsställande. Då fler nämnder/styrelser är ansvariga för delar av kostverksamheten har kommunfullmäktige beslutat att en kostutredning tillsätts med beräknad slutrapportering januari 2009. Förslag till förbättringar: En kostpolicy bör tas fram av respektive beställande nämnd. I kostpolicyn läggs bland annat omfattning, inriktning och kvalité fast. Såväl beställande nämnd som matproduktion får därmed en större tydlighet i vad som är beställt. Vi ser ett värde i att användande av nyckeltal ytterligare utvecklas, däribland en mätning av svinn. Ett annat är att löpande kunna budgetera och mäta arbetade timmar vilket ger en bättre information än budgeterad kostnad. 1

2 Revisionsfråga I revisorernas väsentlighets- och riskanalysen har kostverksamheten lyfts fram som ett prioriterat granskningsområde. Inriktningen på granskningen är prissättnings- och kvalitetsfrågor. I granskningen ingår också att kartlägga omfattning av verksamheten avseende prestationer och ekonomi. Revisionsfrågor: Är styrelsens ledning, styrning och uppföljning av verksamheten tillfredsställande? Är rutinerna för planering, prisberäkning, genomförande och uppföljning tillfredsställande? Hur beaktas kvalitetsaspekten i planering och uppföljning/utvärdering till exempel vad gäller sammansättningen av kost till olika målgrupper? 3 Granskningsiakttagelser 3.1 Organisation, omfattning Serviceförvaltningen är en av sju förvaltningar i Östersunds kommun. Politiskt sorterar den, tillsammans med teknisk förvaltning, under utförarstyrelsen. I serviceförvaltningens ansvarsområde ingår olika service- och konsulttjänster. Den största verksamheten, i omsättning räknat, är matproduktion som omsatte 65,5 Mnkr under 2007. Fler nämnder/styrelser är ansvariga för delar av verksamheten. Se punkt 3.5 angående direktiv till en kostutredning. Matproduktion är en resultatenhet som säljer mat till skolor, förskolor, servicehus, sjukhem, hemtjänst och personal. Maten produceras i 10 tillagningskök med varsin kökschef som ansvarig. Därifrån distribueras maten ut till 24 mottagningskök och 21 förskolor. Därutöver distribueras mat till servicehus med 57 leveransställen och till hemmaboende 21 kunder på 17 leveransställen. Inom resultatenheten är 120 personer anställda. Sjukfrekvens var under 2007 12,9 % vilket förklaras med förkylningar under året och stora rationaliseringar som minskat antalet tillgängliga timmer mer än vad antalet sjuktimmar gjort. 2

2006 2007 2008 Förändring 06-08 Portioner grundskola 922 804 888 653 855 149-67 655 Portioner heldag särskilt boende 178 850 175 565 177 930-920 Pris per portion grundskola 21,42 23,09 24,61 3,19 Pris heldag särskilt boende 68,94 71,59 73,83 4,89 Pris per lunch ordinärt boende 38,99 39,02 40,10 1,11 Antalet portioner inom grundskolan minskar i takt med minskat antal elever. Mellan 2006 till 2008 är minskningen beräknad till -67 655 portioner. Trots rationaliseringar de senaste åren har matproduktion inte fullt ut lyckats kompensera bortfallet genom kostnadsminskningar. Elevminskningarna kommer de kommande åren att påverka underlaget i gymnasieskolan. Antalet elever kommer att minska motsvarande en gymnasieskola fram till 2015, enligt de intervjuade. Om det inte läggs ner någon skola blir det svårt att kompensera de minskade underlaget med kostnadsminskningar skriver matproduktion i budget för 2008. De fasta kostnaderna blir relativt sett högre när antalet portioner minskar. 2005 2006 2007 2008 Intäkter 63 788 63 579 67 466 68 351 Kostnader -63 993-65 930-65 328-68 351 Resultat -205-2 351 2 138 0 I budget för 2008 kommenteras att enheten tidigare år har fått extrapengar för att köpa in ekologiska råvaror till minst 20 % och till en höjd kvalité. För 2008 är dess kostnadsökningar inräknade i avtalen vilket köpande nämnder kompenserats för genom höjda ramar. Skolmatens Vänner 1 är ett samarbete mellan LRF och de bondeägda livsmedelsföretagen. Skolmatens Vänner arbetar, enligt sin Web, för att värna maten i förskolan och i skolan. Bland annat har de följt hur kostnaden för skolmaten utvecklats sedan 1996. Vi har plockat ut ett antal kommuner ur deras tabell för att jämföra Östersunds kostnad per elev med ett antal andra kommuner. Uppgifterna har Skolmatens Vänner hämtat från SCB vilket i 1 http://www.skolmatensvanner.se 3

sin tur lämnats in av respektive kommun. Kostnadsredovisningens jämförbarhet är inte säkerställd. Tabellen nedan visar på stor spridning men att Östersund står sig rätt bra vid en jämförelse med valda kommuner både vad gäller kostnad per elev och år samt kostnadsförändring mellan 1996 och 2006. Måltidskostnad per elev och år 1996 2006 Förändring Ekerö 3 320 3 920 600 Luleå 3 360 3 980 620 Örnsköldsvik 3 870 4 960 1 090 Östersund 3 210 4 350 1 140 Umeå 3 690 5 160 1 470 Härnösand 4 350 6 430 2 080 Strömsund 3 970 6 180 2 210 Gnesta 2 960 5 330 2 370 Sundsvall 3 170 5 820 2 650 Kostnaderna för matproduktion på totalt 68,5 Mnkr fördelas i 2008 år budget på kostnadsslag där löner beräknas till 30,3 Mnkr vilket motsvarar 44 % av kostnaderna. Livsmedel beräknas till 21,9 Mnkr eller 32 %. Livsmedel OH Löner Adm, trp, etc Hyror En normal dag lagas 10 000 luncher. Under dagen lagas 21 rätter. Specialkost blir allt vanligare och svarar nu för 11 %. 4

3.2 Nämndens styrning 3.2.1 Mål och policydokument Kommunfullmäktige beslutade i samband med budget för 2007 att 20 % av råvarorna till maten ska vara ekologiskt odlade. Denna målsättning från fullmäktige har på grund av stor efterfrågan på ekologiska råvaror inte kunnat uppfyllas. I årsredovisningen för 2007 skriver utförarstyrelsen att tillgången har successivt ökat och vid årets slut var 16 % av råvarorna ekologiskt odlade. I övrigt har serviceförvaltningen att följa de övriga policydokument som utformats. Utförarstyrelsen har för 2007 formulerat sju effektmål för matproduktion. Dessa effektmål omfattar ekonomi, kundnöjdhet, medarbetare, omvärldsbevakning med mera. I serviceförvaltningens eget bokslut för 2007 redovisas dessa på sidan 18. Där redovisas också att fyra av målen uppnåtts medan tre bara delvis har uppfyllts. Utförarstyrelsen har på förvaltningsövergripande nivå tagit fram en systematisk modell för kundorientering. Modellen bygger i grunden på den modell som SIQ (Svensk kvalitet) tagit fram för kundorienterad verksamhetsutveckling. Modellen beaktar kedjan från insamling av kundbehov till konkret mätning av kundtillfredsställelse. Omvärldsbevakning utvecklas också för att få fler systematiska jämförelser med andra organisationer. Bland annat har ett nätverk bildats med kommunerna Umeå, Sundsvall, Gnesta och Ekerö. Målet är att träffas tre gånger per år. Vår bedömning De mål som utförarstyrelsen har formulerat speglar flera perspektiv av matproduktion som samlat ger en bild av hur verksamheten utvecklas. Ett av de mål som delvis uppnåtts under 2007 är framtagande av nyckeltal för de större processerna. Portionspriset är i sig ett nyckeltal som speglar produktivitetsförändringar. Ett av de nyckeltal som man försöker ta fram är en mätning av svinnet. Svårigheten är att definiera vad som är svinn, till exempel blandas matrester med annat skräp som servetter och dylikt. Vi ser ett värde i att användande av nyckeltal ytterligare utvecklas, däribland en mätning av svinn. Ett annat är att löpande kunna budgetera och mäta arbetade timmar vilket ger en bättre information är budgeterad kostnad. En kostpolicy bör tas fram av respektive beställande nämnd. Av en policy kan framgå, näringsinnehåll, vilka måltider som ska serveras, när det ska ske samt rutiner för beställning av mat vid särskilda behov etc. Utifrån kostpolicyn sker beställning av mat och matproduktion vet bland annat vilka kvalitetsnivåer som beställaren har valt. Såväl beställande nämnd som matproduktion får en större tydlighet i vad som är beställt. 5

3.2.2 Internkontroll Utförarstyrelsen antar årligen en plan för det kommande årets internkontroll. Internkontrollplanen för 2008 omfattar uppföljning av effektmål, ekonomi, upphandling, attest, verksamhet, personal samt arbetsmiljö. Av internkontrollplanen framgår när rapportering ska ske, vem som ska göra det och när. För att säkerställa att livsmedelslagens alla regler följs är ett egenkontrollprogram upprättat i samarbete med miljökontoret. För bevakande av en god arbetsmiljö finns den systematiska arbetsmiljökontrollen. Ekonomin följs upp månadsvis enligt en särskild fastställd rutin. Därutöver finns en årsplan upprättad för träffar i olika former, samrådsgrupper, beställningstillfällen och övriga aktiviteter som inte får glömmas bort. Vår bedömning Styrelsens arbete med internkontroll har varit föremål för en egen granskning 2 som vi i detta sammanhang hänvisar till. 3.2.3 Rapportering, utvärdering Ekonomin följs upp månadsvis enligt en särskild fastställd rutin som etablerats sedan minst åtta år. Månadsvis får utförarstyrelsen en översiktlig rapport över ekonomi och personal. Utförarstyrelsen får en utförligare rapport per tertial. Vid kommunfullmäktiges utvärdering av utförarstyrelsen poängteras att en utvärderingsoch uppföljningsplan bör tas fram. Syftet är att verksamhetens utveckling ska kunna följas på ett systematiskt sätt. Serviceförvaltningen har upprättat ett förslag till en uppföljningsoch utvärderingsplan för 2008. Vår bedömning Den interna rapporteringen inom förvaltningen är enligt vår bedömning ändamålsenlig. Utförarstyrelsen får ett fylligt material vid slutet av respektive tertial. Förutom löpande rapportering är det värdefullt med fördjupade utvärderingar. Vi noterar att serviceförvaltningen tagit fram en utvärderingsplan för 2008. 2 Granskning av kommunstyrelsens och nämndernas arbete med intern kontroll, maj 2008 6

3.3 Planering, genomförande och uppföljning 3.3.1 Planering och prisberäkning Planeringen inför kommande år inleds med att beställarna, enligt avtal, i början av maj meddelar en preliminär uppgift om det kommande årets portioner. Kostnadsbilden för det kommande året består i första hand av livsmedelspriser, löner och hyror men även miljöavgifter och andra såväl interna som externa kostnader som ska kalkyleras. I kalkylarbetet har matproduktion, genom den löpande uppföljningen, en god kontroll på råvarukostnaden. Utifrån de näringsrekommendationer som Livsmedelsverket 3 utfärdat tas matsedel fram och kostnadsberäknas. Näringsrekommendationerna anger vad en person i genomsnitt behöver av energi och näringsämnen för tillväxt och livsfunktioner. De viktigaste punkterna omfattar protein, fett och kolhydrater, variationsrik mat och måltidsordning. Budgetdirektiven brukar innehålla ett tillåtet index för kostnadsökningar. Hitintills har matproduktion lyckats öka produktiviteten så att man klarat index. Bland annat har antalet produktionskök minskats. De intervjuade uppger att den senaste tidens kraftiga höjningar av livsmedel kombinerat med minskat antal portioner gör att index inte kommer att kunna hållas för åren 2009-2010. Avtal skrivs med respektive beställare inför det kommande året när prisförhandlingar och antalet portioner är avklarade. En avstämning av antalet portioner görs två gånger per år. 3.3.2 Genomförande och uppföljning Alla leveranser av livsmedel är upphandlade. Upphandlingarna för den centrala produktionens behov sker i en upphandling och matvaror till de kök (förskolor) som matproduktion inte levererar till upphandlas separat. Respektive kökschef beställer sina matvaror via ett kostprogram (AIVO) där beställningsmallar utvecklats så att alla beställer samma produkter. På så sätt underlättas den centrala uppföljningen av priser och kvantiteter. Fakturaunderlag går till respektive kökschef medan kommunen får en samlingsfaktura som kostchefen attesterar. Administrationen kring beställning och fakturering upplevs som effektiv. 3 http://www.slv.se 7

Prisutvecklingen det senaste året har varit 8,5 9 %. För att möta den följs de mest frekventa råvarorna varje månad och särskilt vid de prishöjningar som förekommer fyra gånger per år. Vid dessa genomgångar söks alternativa produkter med lägre pris. Dessutom stäms prishöjningar av genom att kostchefen får uppgifter om fabrikantens prishöjning till de grossister som levererar till Östersunds kommun. 3.4 Kvalité En viktig del i kvalitetsbegreppet är att hanteringen av råvaror och mat följer Livsmedelslagen. Matproduktion arbetar utifrån kommunens miljöpolicy som är certifierad enligt Miljöledningssystem ISO 14001. Därutöver ingår bland annat att klara spårbarheten, det vill säga att samtliga råvaror som ingår i en måltid ska kunna spåras bakåt via grossister till den ursprunglige leverantören. I organisationen ingår tre miljöombud som svarar för uppföljningsarbete, information och förbättringsåtgärder. En annan viktig del är att kosten är sammansatt så att den uppfyller de näringsrekommendationer som Livsmedelsverket utarbetat vad gäller mängden protein, fett och kolhydrater. Via kostprogrammet följs dessa uppgifter löpande. Upplevd kvalité berör också verksamhetsfrågor som till vissa delar är utanför matproduktions ansvarområde. Den upplevda kvalitén mäts med hjälp av enkäter. Matproduktion sammanträffar två gånger per år med matråd inom respektive skola och med kostombud inom enheterna inom vård- och omsorgsförvaltningen. Inom Vård- och omsorg är matproduktion även med vid anhörigträffar för att ta del av deras syn på maten. 3.5 Kostutredning Kommunfullmäktige beslöt den 22 maj 2008 att fastställa direktiv för en matutredning. Bakgrunden är att kvalitén på mat är en politiskt prioriterad fråga. Vad som är kvalité är inte bara kostens sammansättning utan berör ofta verksamhetsfrågor som miljön i matsal, mattider, utbud, uppläggning och bemötande. Behovet av förändringar inom organisationen för produktion av mat har växt fram de senare åren genom den kraftiga minskningen av antalet elever i grundskolan. Detta gör att verksamhetens fasta kostnader inte kan minskas i den takt som behövs för att erbjuda mat till oförändrat portionspris. Dessutom ökar kraven på egenkontroll vilket innebär högre krav på specialistkompetens. Utförarstyrelsen är produktionsansvarig för de flesta skolköken och vissa förskolekök. Barn- och utbildningsnämnden är produktionsansvarig för merparten av förskoleköken. Vad produceras, till vilken kostnad och hur ser det ut med tillagningskök, mottagningskök 8

och distribution, är en del av de frågeställningar som den föreslagna kostutredningen ska belysa. En slutrapport förväntas vara klar den 15 januari 2009. 4 Sammanfattande bedömning och svar på revisionsfrågor Revisionsfrågor Är styrelsens ledning, styrning och uppföljning av verksamheten tillfredsställande? Är rutinerna för planering, prisberäkning, genomförande och uppföljning tillfredsställande? Hur beaktas kvalitetsaspekten i planering och uppföljning/utvärdering till exempel sammansättning av kost till olika målgrupper? Vår bedömning Utförarstyrelsen har för 2007 formulerat sju effektmål för matproduktion. Dessa effektmål i kombination med internkontrollplanen och en utvärderingsplan gör att vi bedömer att styrningen är tillfredsställande. Arbetssättet är systematiskt planerat i en årsplan. Vår bedömning är att det är tillfredsställande. Miljökrav, näringssammansättning och upplevd kvalité mäts och följs upp under året. Utifrån Livsmedelsverkets rekommendationer sätts matsedlar samman för de olika kundkategorierna. Matproduktion lämnar förslag till tillbehör och till de kompletterande måltider som äldreomsorgen själva svarar för. 9