Plan- och bostadsdagarna 2015

Transkript

1 Plan- och bostadsdagarna 2015 Varberg

2 M 2014:01 dir. 2013:126 Utredare: Elisabet Falemo Huvudsekreterare: Bengt Arwidsson Utredningssekreterare: Sara Bergdahl Antal experter: 36

3 Uppdrag enligt direktivet Utredaren ska - utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning - identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning, - överväga de förändringar i 3 kap. miljöbalken som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar.

4 Utredarens förslag till lösningar ska ge ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse som - på ett bättre sätt än i dag uppfyller syftet att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen - motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav - är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och tar hänsyn till samhällets övriga behov - är anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser - är anpassbart över tiden - inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet.

5 ÖVERSYN AV HUSHÅLLNINGSBESTÄMMELSERNA 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. MB Lagstiftarens intentioner Behoven då (1987) Lagstiftning då Vad har förändrats sedan dess? Behovet i dag (2015)? Utvärdering av tillämpningen - vid utpekande och angivande av områden - i planering och beslut - i mål och ärenden - Förbättring av befintligt system? - Annat system? - Kombination?

6 Utvärdering av tillämpningen

7 Sammanlagt omfattar områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB (netto) i dag drygt hälften av Sveriges totala land- och vattenareal inom länsgränserna. Områden av riksintresse enligt 4 kap. MB omfattar ca 1/3 av totala arealen 3 kap. MB utanför 4 kap områden omfattar ca 1/5 av totala arealen Samtliga kommuner i landet berörs av områden av riksintresse enligt 3 kap. Källa: SCB 2015

8 Geografisk fördelning av områden av riksintresse enl. 3 (grön) och 4 (rosa) kap. MB Av landarealen (netto) för områden enl 3 och 4 kap. MB finns ca 70 % i de fyra nordligaste länen 8 % i storstadslänen Av landarealen (netto) för områden enl 3 kap. MB finns ca 76 % i de fyra nordligaste länen 7 % i storstadslänen Störst omfattning (landareal, brutto) har områden av riksintresse enl. 3 kap MB för friluftsliv (ca 8,1 milj. ha) naturvård (ca 7,9 milj. ha) rennäring (ca 7,1 milj. ha) kulturmiljövård (ca 1,7 milj. ha) (Landareal för hela riket är ca 41 milj ha.) Källa: SCB 2015

9 Utredningen har bett länsstyrelserna bedöma vilka intressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken som har hamnat i konflikt sinsemellan eller med andra allmänna eller enskilda intressen i länet de senaste 5 åren. Mest förekommande är konflikter som rör Bostäder/stadsutveckling Vindbruk Kulturmiljövård Naturvård Transporter Försvar 4 kap Mineral Källa: Utredningens länsstyrelseenkät (Svar saknas från C, W län)

10 Översiktsplaneringen är av central betydelse för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Den bedrivs inte alltid på det sätt lagstiftaren avsåg. (Innehåll, aktualitet, dialog etc.) Översiktsplaneläget 2014 Källa: SKL 2014

11 Bestämmelser som rör tillämpningen av hushållningsbestämmelserna finns bl.a. i Miljöbalk (1998:808) 1, 2, 3, 4, 6 kap. Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Plan- och bygglagen 2, 3, 5, 7, 11 kap. Plan- och byggförordning (2011:338) 2, 8 kap. Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln Väglagen (1971:948) Lagen (1978:160) om vissa rörledningar Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter Minerallagen (1991:45) Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg Ellagen (1997:857) Naturgaslagen (2005:403) Luftfartslagen (2010:500) Ett antal myndighetsinstruktioner

12 Många aktörer ska tillämpa hushållningsbestämmelserna i sina beslut Exempel: Aktörer vid tillämpning av 3 o 4 kap MB i planering och beslut/mål och ärenden enligt övriga anknutna lagar Överklag 2a instans Högsta förvaltnings domstolen Mark- och miljööver domstolen Överklag 1a instans Högsta förvaltnings domstolen Regeringen Allmän förvaltnings domstol Mark- och miljö domstol Besluts mynd Regeringen SGU Trafikverket Sjöfarts verket Läns styrelsen Berg mästaren Transport styrelsen Energi marknads inspektionen Lag/ Lagen om ekonomisk zon (1992:1140) 6 Naturgas lagen (2005:403) 2 kap 7 Rörlednings lagen (1978:160) 4 Kontinental sockellagen (1966:314) 3a Väglagen (1971:948) 3a Järnvägs lagen (1995:1649) 1 kap 3a Farleds lagen (1983:293) 1a Torvlagen (1985:620) 7 Mineral lagen (1991:45) 4 kap 2 Luftfarts lagen (2010:500) 6 kap 6 Ellagen (1997:857) 2 kap 8a Beslut Utnyttja naturtillgångar m.m. Koncession för naturgas ledning eller lager Koncession för rörledning Tillstånd att utvinna naturtillgångar Vägplan Järnvägsplan Inrätta allmän farled och allmän hamn Koncession för torv brytning Bearbetnings koncession Inrätta flygplats Nätkoncession för linje och område

13 Några reflexioner kring tillämpningen av hushållningsbestämmelserna De olika riksintressenas skilda karaktärer har medfört att de ansvariga myndigheterna har utsett områden i olika utsträckning. Avsaknaden av nationell samordning har medfört att de ansvariga myndigheterna har utvecklat sina egna modeller för kriterier och värdebeskrivningar. Lagstiftarens intentioner om en fortsatt dialog har inte fullföljts. Underlaget om områden av riksintresse från de centrala myndigheterna beträffande avgränsning och värdebeskrivning är inte alltid utformat på det sätt som lagstiftaren avsåg. Det försvårar kommunens arbete med att i översiktsplanen redovisa hur riksintressen kommer att tillgodoses. Översiktsplaneringen bedrivs inte heller alltid på det sätt lagstiftaren avsåg. (Innehåll, aktualitet, dialog etc.). Underlaget för tillämpningen i form av översiktsplan och värdebeskrivningar är därför ofta bristfälligt. Det finns inga allmänna anvisningar för bedömning av påtaglig skada. Resurser och kompetens hos länsstyrelser och kommuner kan ibland vara otillräckliga. Det får till följd dels osäkerhet som medför bristande förutsägbarhet, dels krav på kompletterande utredningar som förlänger och fördyrar planeringsprocessen. Tillämpningen kan förutsättas ske på olika sätt i olika delar av landet.

14 Lagstiftarens intentioner och dagens behov

15 Före och efter PBL/NRL Byggnadsstadga-1874 Stadsplanelag-08 Stadsplanelag-31 Byggnadslag-47 Strandlag-52 Naturvårdslag-64 FRP start Prop Bostadspolitik-67 (Bostadspolitiskt mål m.m.) Miljöskyddslag-69 Prop FRP 1-72 (Plan för den regionala strukturen) Prop Rekreation och turism-75 (Primära rekreationsomr.) Prop FRP 2-75 Generellt strandskydd-75 Prop FRP 3-79 Prop FRP 4-81 PBL/NRL-87 NRL + MKB-91 NRL + Nationalstadspark-94 Miljöbalk-99 Miljökvalitetsmål-99 MB4+ Natura Ny PBL-11 MB4+ CO2lagring-12 MB4+ Havsplanering Endast stadsplanering - Professionell planering - Problem med planlöshet och utspridd bebyggelse, spontan etablering, otillräcklig styrning - Behov av att kunna reglera bebyggelse utanför tätorterna 1930-, 40- och 50-talen Kommunerna får alltfler verktyg att styra byggandet mha planmonopolet generalplan vissa markåtkomstmöjl. Staten fastställer planer - Strukturomvandling - Urbanisering - Ökad efterfrågan rekreation/fritidshus - Industrilokalisering - Miljöproblem - Naturvärden/friluftsliv - Ekologiska hänsyn Planering av mark och vatten Konflikt om natur resurser talen Planhushållningsdebatten: Maktfördelning marknad det allmänna - Bostadspolitik - Lokaliseringspolitik - Jordbrukspolitik - Arbetsmarknadspol itik - Näringspolitik - Ekonomisk politik Miljonprogrammet FRP styrs från Regeringskansliet Mål för FRP: ekonomisk tillväxt, mål för regionalpolitik, miljövårdspolitik Metod för FRP: inventering, riktlinjer Total hela kommunen Anpassningsbar Beslutsförberedande Politisk/demokratisk beslutsprocess 1960-, 70- och 80-talen Kommunerna styr byggandet mha planmonopolet, förmedlingen av bostadslån, egna investeringar en aktiv kommunal markpolitik förköpsrätt, tomträttslån markförvärvslån expropriationslagstiftningen markvillkoret Staten fastställer planer Syfte med FRP: forma ett mönster för hushållning med viktiga naturresurser så att målen främjas och handlingsfrihet betr. resursanvändningen bevaras åt kommande generationer PBL/NRL FRP styrs av myndigheterna FRP bevakas i RK EUmedlemskap Globalisering 1990-, 00- och 10-talen Kommunerna styr byggandet mha planmonopolet, (förhandlingsplanering) förmedlingen av bostadslån egna investeringar (en aktiv kommunal markpolitik?) förköpsrätt, tomträttslån markförvärvslån expropriationslagstiftningen markvillkoret Kommunerna fastställer planer Staten kan upphäva av vissa skäl Överprövning i mark- och miljödomstolar Miljö planparadigmen Hög marknadsorientering i markanvändningsplaneringen Låg marknadsorientering i markanvändningsplaneringen Marknadspåverkad markanvändningsplanering

16 Den fysiska riksplaneringens syfte var att forma ett mönster för hushållning med viktiga naturresurser så att målen för ekonomisk tillväxt, regionalpolitik och miljövård främjas och handlingsfrihet betr. resursanvändningen bevaras åt kommande generationer Lagstiftarens intentioner med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB - En arealhushållningslag om avvägning mellan olika intressen i mark- och vattenanvändningen 1. Skydd av områden: stora opåverkade ekologiskt känsliga naturvärden kulturvärden friluftsliv 2. Ökad hänsyn till/skydd av areella näringar: jordbruk skogsbruk rennäring yrkesfiske vattenbruk 3. Skydd av fyndigheter: ämnen och mineral 4. Skydd av plats för anläggningar: industriell produktion energiproduktion energidistribution kommunikationer vattenförsörjning avfallshantering 5. Skydd av områden och plats för anläggningar: totalförsvar 6. Konfliktlösning: för vissa geografiska områden mellan riksintressen Hushållningsbestämmelserna operationaliseras genom översiktsplanering enligt PBL och ger gemensamma utgångspunkter för beslut om mark- och vattenanvändning enligt anknuten lagstiftning

17 Förutsättningarna har förändrats sedan Exempel: Hushållningsbestämmelserna har förts in i miljöbalken. Bestämmelserna i PBL om översiktsplanens roll vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna har förtydligats. Instanser och instansordning för överprövning av beslut om mark- och vattenanvändning har ändrats. Sveriges inträde i EU 1995 har medfört nya krav som genomförts i plan- och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen. Ett stort antal nationella mål med betydelse för markanvändningen har beslutats, bl.a. miljökvalitetsmålen Sverige har ratificerat att antal internationella konventioner med åtaganden som berör mark- och vattenanvändningen. Vissa av länsstyrelsens uppgifter har överförts till befintliga och nybildade regionala organ. Flera berörda centrala myndigheter har bildats eller ombildats. Kommunernas fysiska planering är i dag betydligt mer marknadspåverkad än den var Den fortgående urbaniseringen medför ett starkt tryck på bostadsförsörjningen i tillväxtregioner. Areal skyddad enligt 7 kap. MB har mer än tredubblats mellan 1987 och 2013 (ca 2,2 resp. ca 7,2 miljoner ha).

18 Utredningens bedömning är att både lagreglernas utformning och deras tillämpning behöver förtydligas och förbättras. Utredningen arbetar nu med förslag till ändringar i systemet för hushållning med mark- och vattenområden som rör I Tydliggörande av systemets tillämpning II Lagreglernas utformning

19 Behovet i dag Tillämpningen undersökning Analys/bedömning Förslag Projekt- och tidplan Betänkandet helt färdigt Redovisning Utformning betänkande Expertmöten X X X X Hearing (?) X? X 22 okt jan april juli okt nov dec 2015