Efter sammanfattningen återfinns våra synpunkter ordnade enligt promemorians disposition.

Transkript

1 Institutionen för fastigheter och byggande YTTRANDE Miljödepartementet STOCKHOLM Stranden en värdefull miljö (Ds 2008:21) Efter sammanfattningen återfinns våra synpunkter ordnade enligt promemorians disposition. Sammanfattning Det nya motivet för upphävande och dispens att åtgärden bidrar till utvecklingen av landsbygden tillstyrks. Även övriga särskilda skäl som nu föreslås skrivas in i lagen tillstyrks. Utöver föreslagna motiv bör dock tillfogas att skäl för dispens i vissa fall ska kunna vara att platsen saknar särskilda naturvärden och har obetydligt värde för friluftsliv trots att den är allemansrättsligt tillgänglig. Om dessutom bebyggelsetrycket är obefintligt och tillgången på orörda stränder är stor, finns starka motiv för dispens. Oavsett om åtgärden bidrar till landsbygdsutveckling eller ej. Översynen av de utvidgade strandskyddsområdena tillstyrks. Lagtexten i 7 kap. 18 e bör formuleras om, så att den ger ytterligare möjlighet till undantag från kravet på anordnande av strandpassage i samband med dispens eller upphävande. I glesbygdskommuner med stora obebyggda områden där byggnadsaktiviteten är låg bör strandskyddets behandling i översiktsplanen kunna vara av enkel karaktär. Miljöbalkens kriterier för dispens eller upphävande bör enligt det som anges i promemorian (s.89 och 164) tillämpas oavsett översiktsplanens detaljeringsgrad. Denna princip bör uttryckas än tydligare i kommande motivtext. Föreslagen rollfördelning mellan kommun och stat vad gäller prövning av dispenser och upphävanden tillstyrks.

2 5.1 Ökat lokalt och regionalt inflytande mer flexibelt strandskydd Förslaget att strandskyddet ska kunna tillämpas olika i olika delar av landet tillstyrks, eftersom bebyggelsetryck och tillgång till stränder skiljer sig väsentligt. Det föreslagna nya motivet för upphävande och dispenser att åtgärden bidrar till utvecklingen av landsbygden tillstyrks. Samtidigt anser vi att ytterligare omständigheter bör kunna påverka prövningen, se avslutande kommentar. 5.2 Stärkt strandskydd där det behövs Principen om strängare tillämpning längs de angivna kusterna i södra Sverige tillstyrks. Samtidigt bör noteras att även dessa kustområden skiljer sig åt. Exempelvis är stora delar av Smålandskusten betydligt mindre bebyggd än Stockholms skärgård. Dessutom kommer det alltid att dyka upp tolkningsfrågor om en viss plats ska anses ligga inom det kustområde som avses i lagtexten. Om föreslagen lagtext antas är det viktigt att nyanserade tolkningar har stöd i motivtext, på liknande sätt som i föreliggande promemoria, citat s.54: I kustkommuner i södra Sverige bör det dock finnas utrymme för en viss differentiering av strandskyddet innanför den mest känsliga kuststräckan. 5.3 Samordning av miljöbalken och PBL Föreslagna regler för samordning av beslut om detaljplan och strandskyddsförordnande tillstyrks. Strandskyddets behandling i översiktsplanen kommenteras nedan. 6.1 Strandskyddets syfte Lagtextens precisering av nuvarande syfte tillstyrks. 6.2 Nya förutsättningar för att utvidga strandskyddsområdet Texten under denna rubrik (s. 60 sista stycket) förefaller inte vara helt i samklang med författningskommentaren till 7 kap.14 (s )? Enligt sistnämnda kommentar är avsikten att skärpa kraven för att få utvidga strandskyddsområdet, vilket tillstyrks. 6.3 Upphävande av tidigare förordnanden om utökat strandskydd Översynen av de utvidgade strandskyddsområdena tillstyrks. 6.4 Bestämmelse om passage för allmänheten vid upphävande eller dispens Föreslagen lagtext i 7 kap. 18 e är formulerad som ett absolut krav på passage, såvida det är möjligt med hänsyn till planerade byggnaders eller anläggningars funktion. En bestämmelse med denna lydelse avstyrks. Antag att någon söker dispens inom ett redan ianspråktaget område och att planerad åtgärd inte behöver ligga vid strandlinjen. Ska då alltid öppnas en passage vid stranden? Det kommer finnas situationer då förhållandena på platsen gör en passage meningslös eller alltför svår att ordna. I författningskommentaren (s. 169) sägs också att tillämpningen inte får leda till orimliga konsekvenser. Föreslagen lagtext bör i linje med detta uttalande formuleras om, så att den ger ytterligare möjlighet till undantag från kravet på passage.

3 6.5 Strandskyddets återinträde när en detaljplan upphävs Förslaget tillstyrks. 6.6 Ändrad byggnad och andra åtgärder inom strandskyddsområde 6.7 Undantag för vissa vägar och järnvägar samt för areella näringar 6.8 Undantag för komplementbyggnader m.m. 6.9 och 6.10 Skäl för dispens eller upphävande Samtliga i lagtext uppräknade skäl tillstyrks. Här bör då noteras att vid tolkningar av angivna skäl kan motivtexten visa sig avgörande. Ett exempel är förtydligandet av skälet angelägna allmänna intressen (punkt fem i 18 c ). I författningskommentaren nämns då bland annat kommunens behov av tätortsutveckling. Detta exempel, liksom övriga förtydliganden i motivtexten, ger god grund för en inte alltför rigid tillämpning. Vidare förklaras i motivtexten den väsentliga principen att uppräkningarna i lagtext inte är uttömmande. Se s. 160, citat; Andra omständigheter kan i undantagsfall utgöra skäl för dispens. Det är viktigt att detta uttalande, liksom kommentarerna till respektive skäl, lever vidare i motivtext under ärendets fortsatta hantering. Utöver föreslagna motiv för dispens i enskilda fall bör tvärtemot det som sägs i promemorian läggas till att följande omständigheter sammantagna bör kunna vara ett godtagbart motiv; platsen har obetydligt värde för friluftsliv och saknar särskilda naturvärden, bebyggelsetrycket är lågt och tillgången på stränder god. Se avslutande kommentar Ändring i lagen om införande av miljöbalken inträde av strandskydd där plan fastställd enligt byggnadslagen upphävs eller ersätts m.m Reglerna innebär en efterlängtad förenkling och överensstämmer i sak med principen om generellt strandskydd. 7.1 Redovisning i den kommunala översiktsplanen Förslagen att i PBL införa krav att översiktsplanen behandlar strandskydd tillstyrks med nedanstående reservation. I promemorian sägs i inledningen (s.49), citat;.flera av Sveriges kommuner brottas med problem med avfolkning. I dessa kommuner är bebyggelsetrycket lågt och tillgången till orörda stränder ofta god. Inom många sådana glesbygdskommuner behandlas varje år endast ett fåtal byggnadsärenden. Frågan är hur stora resurser som där ska läggas på översiktsplanering av skogs- och landsbygd som förberedelse för prövning av några få ärenden? Rimligen måste planeringsinsatserna vad gäller strandskydd få variera betydligt över landet. Detta bör markeras i kommande förarbeten.

4 I promemorian (s.89 och 164) klargörs att miljöbalkens kriterier för dispens eller upphävande ska tillämpas i enskilda ärenden oavsett översiktsplanens detaljeringsgrad och karaktär. Dvs, reglerna ska i sak tillämpas även om en kommun inte har anammat reglerna om strandskydd i översiktsplan. Denna princip är central i prövningssystemet och bör uttryckas ännu tydligare i kommande motivtext. 7.2 Kriterier för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen I 7 kap. 18 d är formuleringen; upphävandet eller dispensen avser ett område som varefter anges kriterier som ska vara uppfyllda. Det kan tolkas som att paragrafen avser specifikt det område där åtgärden föreslås. I kommentaren till bestämmelsen (s.163 ff.) talas emellertid om de samlade områden i kommunen som i översiktsplan (eller annan utredning) pekas ut för dispensskälet glesbygdsutveckling. Nedanstående synpunkter utgår från den tolkning/förklaring av paragrafen som gjorts i kommentaren. Förslagen i 7 kap. 18 d första stycket tillstyrks vad gäller punkterna 3 och 4. Angående tolkning av punkt 4, se inledande synpunkter under 5.2. Kriteriet att området är lämpligt för landsbygdsutveckling (punkt 1) är svårtolkat och bör utgå om det inte förklaras bättre. I författningskommentaren s. 165 ges knappast någon ledning. (Där talas främst om byggnadsåtgärdens karaktär. Exempelvis anses en turismanläggning kunna bidra till landsbygdsutveckling men inte uppförande av bostadshus. Ett ställningstagande som kan ifrågasättas.) Även kriteriet att områdena ska vara av så begränsad omfattning av en kommuns strandnära områden att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses (punkt 2), kan visa sig problematiskt. Det faller tillbaka på den grundläggande frågan om översiktsplanering i glesbygder, jämför ovan. Om det byggs endast lite och tillgången på obebyggda stränder är god, ja då bör det inte vara något problem om det finns många och stora alternativa områden att välja på. Av kommentaren (s.166) framgår emellertid att kriteriet inte ska anses uppfyllt om en stor del av kommunen anges som område för landsbygdsutveckling. Andra stycket i 7 kap. 18 d innehåller särskilda regler för en- och tvåbostadshus inom områden för landsbygdsutveckling. Förslaget avstyrks med följande motivering. Lagtexten är svårtolkad. Av kommentaren (s.168) framgår dock syftet att byggandet ska ske i ansamlingar istället för att spridas. Kommentaren ger intryck av att nya hus i princip alltid ska ligga i anslutning till befintliga, men att avståndet kan vara större i glest bebyggda delar av landet. Målsättningen att begränsa det område som påverkas av bebyggelsen är vällovlig. Den föreslagna lokaliseringsregeln riskerar dock att bli alltför stelbent i glesbebyggda landsdelar. 7.3 Ansvaret för dispensprövningen 7.4 Upphävande av strandskydd genom detaljplan m.m 7.5 Länsstyrelsens och andra statliga myndigheters roll

5 7.6 Miljöorganisationers rätt att överklaga ärenden Förslaget tillstyrks. Förhoppningsvis kan organisationernas kunskaper bidra till ett differentierat strandskydd, så att de värdefullaste stränderna bevaras medan ett visst byggande kan tillåtas på platser av lågt värde ur strandskyddssynpunkt. Övriga avsnitt Inga synpunkter Avslutande kommentarer En huvudtanke i förslaget om mer flexibelt strandskydd är att i glesbygd ska dispenser eller upphävande kunna ges med motivet att åtgärderna stimulerar utvecklingen i området/kommunen. Men för att i verklig mening anpassa strandskyddsbestämmelserna till de skilda förutsättningar som råder i landet - och ge reglerna legitimitet även i t. ex. Norrlands inland - bör platsens fysiska förutsättningar få vägas in i större utsträckning. Även om området är allemansrättsligt tillgängligt bör dispens kunna ges på en plats med obetydligt värde för friluftsliv och utan särskilda naturvärden. Särskilt om bebyggelsetrycket är obefintligt och tillgången på orörda stränder är stor. Nyttan för den som vill bygga bör då kunna väga över. Oavsett om åtgärden bidrar till landsbygdsutveckling eller ej. För att tydliggöra att nyssnämnda avvägningar ska ske bör bestämmelsen i 7 kap. 25 MB om intresseprövning formuleras om så att det klart framgår att den ska tillämpas även i enskilda dispensärenden. Stellan Lundström Professor / Eidar Lindgren Forskningsingenjör Institutionen för fastigheter och byggande KTH