Ekonomisk konsekvensanalys av förslag om lättnad i strandskyddet vid små sjöar och vattendrag

Transkript

1 Ekonomisk konsekvensanalys av förslag om lättnad i strandskyddet vid små sjöar och vattendrag IVL Svenska Miljöinstitutet 1

2 1 Inledning Strandskyddslagstiftningen sträcker sig tillbaka till 1940-talet, då man i dåvarande byggnadslag (1947:385) införde bestämmelser som gav länsstyrelsen möjlighet att förbjuda bebyggelse i strandnära områden utanför general-, stads- eller byggnadsplan med syfte att förhindra en allt mer ökad exploatering och trygga långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden. Förordnanden om strandskydd innebar att det krävdes länsstyrelsens tillstånd för att uppföra en helt ny byggnad eller ändra en befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål än tidigare eller för att få utföra grävnings- och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Bestämmelserna om strandskydd kom sedermera att införas i provisoriska strandlag (1950:639), följd av strandlagen (1952:382), som 1964 ersattes av naturvårdslagen (1964:822). En fortsatt exploatering av strandnära områden, inte minst till följd av nybyggnationen av fritidshus som tog fart under 1960-talet, ledde så småningom till att det 1975 infördes ett generellt förbud mot att bebygga stränderna vid såväl kusten som i inlandet (prop. 1974:166). I motiven till införandet av det generella strandskyddet anfördes bland annat att strandskyddsförordnanden inte hade kommit till stånd i en sådan omfattning att tillträdet till de från friluftslivssynpunkt värdefulla stränderna har kunnat bevaras för den inte strandägande befolkningen i önskvärd omfattning (prop. 1974:166 s. 94 f.). Vidare anfördes att praxis vid dispensgivningen hade lett till att skyddet i stor utsträckning endast har kommit att hindra helt ny bebyggelse i omedelbar anslutning till själva stranden, medan andra åtgärder och förfaranden av betydelse hade lämnats utanför skyddet. Det fanns därför anledning att skärpa bestämmelserna om strandskydd (prop. 1974:166 s. 29 ff.). I förarbetena till 1974 års proposition framhävdes således att möjligheten för länsstyrelsen att vid särskilda skäl medge undantag från strandskyddsbestämmelserna skulle tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Syftet med strandskyddsbestämmelserna, som ursprungligen var begränsat till att trygga förutsättningarna för allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv, utvidgades 1994 till att även ge skydd för växt- och djurlivet (prop. 1993/94:229). Skälet till denna utvidgning var i korthet att strävan att bevara en fullödig biologisk mångfald hade blivit en alltmer central aspekt i naturvårdsarbetet, och att stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden (prop. 1997/98:45 Del 2, s. 83). Hur områdena kring de små sjöar och vattendrag kom att påverkas av de ändrade strandskyddsbestämmelserna framgår särskilt av propositionen Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag (prop. 2013/14:214), som återges i det följande. Före det generella strandskyddets införande var det sällan så att områden i och omkring de små vattendragen kom i fråga för strandskydd. Detta berodde på att dessa i regel inte hade en sådan karaktär att de behövdes för att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv. Med det generella strandskyddets införande kom emellertid även dessa områden att omfattas av strandskydd. Utifrån strandskyddets då gällande syfte, nämligen att trygga allmänhetens tillgång till platser för bad och friluftsliv, kunde behovet av att skydda områden kring de riktigt små sjöarna och vattendragen säkerligen många gånger ifrågasättas. Genom att strandskyddets syfte under 1994 utökades till att även avse skydd för växt- och djurliv kom skyddet för de mindre 2

3 vattenförekomsterna också att framstå som mer motiverat, eftersom områdena kring små sjöar och vattendrag många gånger hyser höga naturvärden (prop. 2013/14:214 s. 12). 1.1 Miljöbalkens bestämmelser gällande strandskydd I samband med ikraftträdandet av miljöbalken (1998:808) den 1 januari 1999, överfördes naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd till miljöbalkens sjunde kapitel om skydd av områden. Av tidigare gällande 7 kap. 13 miljöbalken framgick att strandskydd, liksom i dag, skulle råda såväl vid havet, som vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet, såsom det framgår ovan, var att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Enligt 7 kap. 14 miljöbalken omfattade strandskyddet, på samma sätt som enligt nu gällande reglering, land- och vattenområdet intill 100 meter från båda sidor om strandlinjen. Området kunde dock utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Precis som enligt 41 naturvårdslagen skulle beslutet om utvidgning gälla omedelbart även om det överklagades. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde kunde med stöd av 7 kap. 15 första stycket besluta att strandskydd inte skulle gälla för områden som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. När syftet tidigare enbart var att tillgodose friluftslivets intressen ansågs det ofta att strandskyddet kunde upphävas vid obetydliga bäckar och tjärnar. Sedan syftet hade utvidgats framfördes det att det fanns anledning att vara försiktigare med att upphäva strandskyddet, eftersom små bäckar och tjärnar ofta kunde ha stor betydelse för den biologiska mångfalden (prop. 1997/98:45 Del 2, s. 84). Enligt 7 kap. 15 andra stycket kunde strandskyddet dessutom upphävas för ett område som skulle ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10), om det förelåg särskilda skäl. I andra stycket sista mening angavs uttryckligen, till skillnad från vad som kunde utläsas av 15 fjärde stycket naturvårdslagen, att strandskydd skulle återinträda om området upphörde att ingå i detaljplan eller områdesbestämmelser. För att tillgodose strandskyddets syften var det enligt tidigare gällande 7 kap. 16 miljöbalken, som i huvudsak gäller än i dag, förbjudet att inom ett strandskyddsområde vidta vissa åtgärder. Det var bland annat förbjudet att uppföra nya byggnader eller ändra befintliga byggnaders användning, vidta grävningsarbeten och liknande, uppföra andra anläggningar eller anordningar som skulle hindra eller avhålla allmänheten från att beträda ett område där den annars hade fått färdas fritt eller som väsentligen skulle försämra livsvillkoren för djur- eller växtarter, eller att vidta andra åtgärder som väsentligen skulle försämra livsvillkoren för djur- och växtarter. Paragrafen, som delvis motsvarade bestämmelserna i 16 naturvårdslagen, hade anpassats till strandskyddets utvidgade syften, nämligen att stärka skyddet för djur- och växtarter livsvillkor. I 7 kap. 17 miljöbalken infördes undantag från det generella förbudet, som i huvudsak motsvarade 16 naturvårdslagen. Det generella förbudet gällde nämligen inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövdes för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som var avsedda för annat än bostadsändamål. Även verksamheter eller åtgärder som redan hade fått tillstånd enligt andra bestämmelser i miljöbalken undantogs från förbudet i syfte att undvika dubbelprövning. Dessutom fick regeringen eller den myndighet som regeringen 3

4 bestämde föreskriva att förbuden i 16 inte skulle gälla sådana byggnader, anläggningar eller anordningar som utgjorde komplement till bebyggelse på en tomtplats och som låg längre från stranden än huvudbyggnaden. Enligt 7 kap. 18 första stycket miljöbalken fick länsstyrelsen meddela dispens från det generella förbudet i 16 när det fanns särskilda skäl, dvs. medge undantag från förbuden att vidta vissa åtgärder inom ett strandskyddsområde. I förarbetena till miljöbalken anfördes att tillämpningen av bestämmelsen, som motsvarade 16 a naturvårdslagen, även fortsättningsvis skulle vara lika restriktiv som regeringens tillämpning och praxis fram till miljöbalkens ikraftträdande. Av betydelse vid prövningen var åtgärdens eller anläggningens art och omfattning samt områdets betydelse för naturvården och friluftslivet. Omständigheter som kunde utgöra särskilda skäl var i huvudsak situationer då strandskyddsintresset inte alls eller endast obetydligt kunde skadas, till exempel då åtgärden skulle utföras på redan ianspråktagen mark. Särskilda skäl ansågs också föreligga om byggnader var tvungna att ligga vid eller i vattnet för att uppfylla sin funktion, såsom exempelvis bryggor, båthus och pirar. Dispens fick dock inte meddelas om de biologiska värdena skulle påverkas på ett icke acceptabelt sätt (prop. 1997/98:45 Del 2, s ). Miljöbalkens ikraftträdande och o verga ngsbesta mmelser Bestämmelserna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken, liksom balken i övrigt, trädde i kraft den 1 januari Av lagen (1988:811) om införande av miljöbalken framgår att det som enligt 1994 års ändringar i naturvårdslagen hade bestämts i fråga om gamla förordnanden om upphävande av strandskydd skulle ha motsvarande verkan även enligt de nya reglerna i miljöbalken. Strandskyddsreglernas tillämpning fram till den 1 juli 2009 Utvärderingen av strandskyddslagstiftningen som gällde fram till den 1 juli 2009 visade att det fanns brister i tillämpningen vid prövning och tillsyn, det fanns generella brister och oklarheter i regelverket som förhindrade eller försvårade en ändamålsenlig tillämpning, samt att det fanns bristande legitimitet för regleringen, bland annat för att samma regler skulle gälla i hela landet, oavsett hur mycket eller lite av de strandskyddade områdena som var ianspråktagna (prop. 2008/09:119 s. 32). De sammantagna bristerna, som sedermera ledde till en strandsskyddsreform, sammanfattas i propositionen Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden (prop. 2008/09:119 s. 32 f.), såsom det återges i det följande. Bristerna i tillämpningen bedömdes leda till att strandskyddet successivt skulle urholkas, åtminstone i delar av landet. Bristerna ansågs medföra att allt fler stränder togs i anspråk, särskilt i kustområden som är attraktiva för långt fler än dem som bosätter sig där. Det gäller inte enbart i närheten av storstäderna, utan längs i stort sett hela kusten. Bristerna bestod av bl.a. dispensbeslut som inte stämde överens med gällande rätt, fa överklaganden och en sporadisk tillsyn. Utöver att strandskyddets syften påverkades negativt kunde ett fortsatt byggande längs stränder som är översvämningskänsliga eller ras- och skredbenägna få även ekonomiska och andra konsekvenser. Till den andra kategorin hörde bristen på tydliga riktlinjer för prövningen av frågor om upphävande av strandskydd vid planläggning. Dit hörde även problemet med att kunna genomföra en juridiskt hållbar översyn av det utvidgade strandskyddet utan att det har negativa 4

5 återverkningar för strandskyddet som helhet. Ett annat exempel var att man i större utsträckning än som behövdes dispensprövade komplementbyggnader m.m. i direkt anslutning till ett bostadshus. Den bristande legitimiteten kunde främst förklaras med att regelverket saknade tillräcklig flexibilitet. Det hade sin grund i att en fråga om dispens bedömdes lika strängt i kommuner med god tillgång till obebyggda stränder och ett lågt bebyggelsetryck som i kommuner med en hög grad av exploatering och ett högt bebyggelsetryck. Ett generellt strandskydd var inte anpassat till geografiska förutsättningar och varierande tillgång till stränder och bebyggelsetryck i olika delar av landet. Från flera håll, inte minst kommuner, hade framförts att lättnader i strandskyddet kunde bidra till utvecklingen i områden där tillgången till obebyggda stränder var god och bebyggelsetrycket var lågt. 1.2 Reformen av 7 kap. miljöbalken den 1 juli 2009 I syfte att dels utveckla ett ändamålsenligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela Sverige, särskilt i många landsbygder, samtidigt som ett långsiktigt skydd av strändernas naturoch friluftsvärden inte äventyras, dels att samordna miljöbalkens och plan- och bygglagens bestämmelser om strandskydd, föreslogs ett antal ändringar i miljöbalken, lagen (1998:811) om införande av miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) samt vissa följdändringar i bl.a. fastighetsbildningslagen (1970:988). Det infördes flera förtydliganden i miljöbalken i syfte att uppnå en mer enhetlig rättstillämpning. Dessa avser bl.a. strandskyddets syften, förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet och bibehållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen. Lagändringarna syftade till att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Samtidigt stärktes länsstyrelsens roll genom nya bestämmelser om att länsstyrelsen skulle bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser. Lagändringarna som trädde i kraft den 1 juli 2009 respektive den 1 februari 2010 gäller i huvudsak än i dag. Enligt 7 kap. 18 första stycket 1 miljöbalken, som delvis motsvarar tidigare bestämmelser i 15, får länsstyrelsen i det enskilda fallet upphäva strandskyddet i ett visst område om det är uppenbart att området saknar betydelse för strandskyddets syften. Enligt samma paragraf första stycket 2 får länsstyrelsen i områden som omfattas av en detaljplan, besluta om upphävande om området behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg eller om området redan skyddas enligt andra bestämmelser om områdesskydd och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. Ett upphävande enligt första stycket 2 får göras endast om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Vidare kan en kommun upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan, vilket regleras i 4 kap. 17 plan- och bygglagen (2010:900). Enligt 7 kap. 18 g återinträder ett strandskydd som har upphävts genom detaljplan eller områdesbestämmelser om området upphör att omfattas av planen eller bestämmelserna eller om planen eller bestämmelserna ersätts av en ny detaljplan. 5

6 Genom 2009 års lagändringar utökades och förtydligades även bestämmelser om dispens från strandskyddet. Bland annat förtydligades särskilda skäl för dispens genom införandet av en uttömmande lista i 7 kap. 18 c miljöbalken, något som tidigare fick avgöras i rättspraxis. I paragrafen räknas upp omständigheter som man får beakta som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet. Ett undantag från detta enligt 7 kap. 18 d miljöbalken gäller vissa andra omständigheter som också får beaktas som särskilda skäl om upphävandet eller dispensen avser ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Av 18 h framgår vidare att ett beslut om dispens upphör att gälla om den åtgärd som avses i beslutet inte har påbörjats inom två år eller inte avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2009, utom vissa av bestämmelserna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som trädde i kraft först den 1 februari Äldre föreskrifter skulle gälla för ärenden som hade inletts före den 1 juli Det gällde framförallt pågående ärenden om upphävande av och dispens från strandskyddet. Strandskydd inom ett utvidgat strandskyddsområde skulle efter den 31 december 2014 endast gälla om utvidgningen hade beslutats med stöd av 7 kap. 14 i dess nya lydelse. Efter detta datum skulle därmed äldre beslut om utvidgat strandskydd inte längre att vara gällande. Bestämmelserna om återinträde av strandskydd i 7 kap. 18 g skulle även gälla i fråga om vissa beslut om upphävande av strandskydd som fattats med stöd av tidigare gällande bestämmelser. Inom ett strandskyddsområde får man enligt övergångsbestämmelserna inte vidta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad efter den 31 december 2014 med stöd av undantag i 7 kap. 17 i dess tidigare lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser. 1.3 Bakgrund Vid reformen av 7 kap. miljöbalken infördes 1 juli 2009 beslöt man att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet och uppnå en mer likartad rättstillämpning genom att förtydliga lagtexten. Den nya lagstiftningen innebar att kommunerna fick mer ansvar för att pröva ärenden om dispenser och upphävande av strandskyddet i detaljplaner och att länsstyrelserna skulle fungera mer som vägledande organ. Av Boverkets och Naturvårdsverkets genomförda utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av de strandskyddsregler som trädde i kraft 2009 och 2010 (rapport 2013) framgår bland annat att det förekommer lokala och regionala skillnader i rättstillämpningen till följd av att hälften av länen tillämpar generella beslut om undantag från strandskyddsbestämmelserna. Såsom det har redovisats ovan, regleras strandskyddet idag huvudsakligen genom bestämmelserna i 7 kap h miljöbalken och innebär bland annat att det råder förbud att inom strandskyddsområdet uppföra nya byggnader eller vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Strandskyddet är generellt, vilket innebär att det gäller vid havet och vid samtliga sjöar och vattendrag (naturliga som artificiella), oavsett dess storlek. Det omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från båda sidor om strandlinjen. Området kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. 6

7 Då strandskyddet i dess nuvarande form omfattar alla typer av vattendrag innebär det att alla sjöar har samma skydd oavsett grad av exploatering. Detta medför att vattendrag som är vattenfyllda enbart delar av året är lika skyddade som kuststräckor med högt exploateringstryck. Strandskyddet gäller också oavsett om området är tätt- eller glesbebyggt. I syfte att undanröja tillämpningsproblemen, öka förståelsen och acceptansen för strandskyddet samt att öka möjligheterna till bebyggelse m.m. föreslog regeringen i propositionen Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag (prop. 2013/14:214) att Sveriges länsstyrelser skulle ges rätten att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag om det fanns rimliga skäl till att tro att strandskyddets syften kan tillgodeses likväl. Denna ändring trädde i kraft den 1 september I syfte att ta ett ytterligare steg i strandskyddsreformen, har Naturvårdsverket nu fått i uppdrag av regeringen att föreslå hur strandskyddet, så som det kommer till uttryck i 7 kap h miljöbalken, skulle kunna inskränkas till att som en huvudregel inte omfatta små sjöar och vattendrag 1.(fotnot ska stå efter punkten kolla alla ställen i dokumentet). Naturvårdsverket ska även föreslå en tydligare och mer ändamålsenlig ordning för strandskyddet i och vid artificiella sjöar och vattendrag. Naturvårdsverket ska dels ta fram de författningsförslag som uppdraget föranleder, dels föreslå vilka insatser från myndigheter eller kommuner som skulle krävas för att genomföra reformen. Inom ramen för Naturvårdsverkets regeringsuppdrag, ska en ekonomisk konsekvensanalys genomföras av Naturvårdsverkets förslag om ändring av strandskyddsbestämmelserna i miljöbalken. 1.4 Syfte och mål Syftet med detta projekt är att ta fram ett underlag till Naturvårdsverkets utredning och redovisning av regeringsuppdraget beträffande strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. I projektets mål ingår att göra en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna för fastighetsägare, verksamhetsutövare, kommuner och myndigheter till följd av förslaget om hur strandskyddet, så som det kommer till uttryck i 7 kap h miljöbalken, skulle kunna inskränkas till att som en huvudregel inte omfatta små sjöar och vattendrag. Analysen omfattar enbart dessa aktörers kostnader och nyttor. Det ingår inte i uppdraget att göra någon samhällsekonomisk konsekvensanalys. Konsekvensanalysen ska bygga vidare på och fördjupa de konsekvensanalyser som gjordes av WSP (2013) avseende olika alternativ för lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag. En fördjupning är att även högt exploaterade områden ska omfattas av den ändring av reglerna som nu ska konsekvensanalyseras. I uppdraget ska ett mer exakt mått på högexploaterat område tas fram och användas än det tidigare använda måttet befolkningsdensitet på kommunnivå. Fokus i analysen ska vara på ett återinförande av strandskyddet där det finns skäl för det (kräver nya bestämmelser i miljöbalken) snarare än alternativa skyddsformer. Analyser av anlagda sjöar och vattendrag ingår inte då dessa inte föreslås ingå i Naturvårdsverkets utkast till författningsändring. 1 Regeringsuppdrag beträffande strandskyddet vid små sjöar och vattendrag (M2014/1093/Nm). 7

8 Referensscenariot ska utgöras av situationen jämfört med den mellan 1 juli 2009 och den ändring av strandskyddsreglerna som gäller från 1 september 2014 (prop. 2013/14:214) med kommenterarer om vad ändringen i miljöbalken 1 september 2014 kan ha för påverkan i detta avseende. Genomgående ska risker och osäkerheter beaktas och redovisas. Rapporten ska innehålla en ekonomisk analys och redogörelse för vilka konsekvenserna kan bli av en lättnad av strandskyddet för små sjöar och vattendrag. Vidare ska rapporten analysera de nya strandskyddsbestämmelsernas konsekvenser utifrån låg- och högexploaterade områden samt redogöra för de konsekvenser som den nya tillämpningen av de nya strandskyddsreglerna medför för olika aktörer såsom fastighetsägare, näringsidkare och privatpersoner. Syftet är vidare att redogöra för de arbetsinsatser och kostnader som de nya strandskyddsreglerna medför för sökande, kommun och länsstyrelse. 1.5 Metod Den övergripande metodiken i den ekonomiska konsekvensanalysen följer riktlinjer för konsekvensanalyser som beskrivs i Naturvårdverkets rapport Konsekvensanalys steg för steg (2003). En samhällsekonomisk analys är ett strukturerat sätt att redovisa de för- och nackdelar, eller konsekvenser som t.ex. en lagändring medför både för samhället som helhet och för enskilda aktörer. Konsekvensanalysen innefattar även vilka antaganden som gjort under projektets gång och hur olika bedömningar har lett till resultaten i olika scenarier. Vissa konsekvenser såsom kostnader för alternativa naturskyddsformer och ekosystemtjänster har i likhet med WSP (2013a) inte varit möjliga att kvantifiera i monetära termer varvid kvalitativa uppskattningar använts. Dessa är ändå viktiga att belysa i konsekvensanalysen eftersom de är betydelsefulla och kan utgöra signifikanta alternativkostnader för samhället. Konsekvensanalysen uppskattar skillnaden mellan de samhällsekonomiska konsekvenserna i två referensalternativ; R1 och R2, bägge baserade på nuvarande lagstiftning samt de ändringar som träder i kraft den 1 september 2014 och ett alternativscenario av föreslagen förändring med två fallstudier; ett område med lågt exploateringstryck och ett område med högt exploateringstryck. Underlag till fallstudier har inbringats genom SCB data samt intervjuer med kommunhandläggare (Örebro och Kungsbacka) samt handläggare på länsstyrelsen (Örebro län och Halland län). 8

9 2 Scenarier De samhällsekonomiska konsekvenserna baseras på ett referensscenario (R1) som består av situationen och de strandskyddsregler som gäller mellan 1 juli 2009 och fram till regeländringarna den 1 september 2014 som lättar på de skäl som ska gälla för att länsstyrelsen ska kunna upphäva ett strandskydd. Referensscenariot är indelat i två scenarior, R1 respektive R2, där det förstnämnda utgår från att länsstyrelsen kommer att fortsätta sitt arbete som i dag och det sistnämnda väger in kommentarer om vad ändringen den 1 september 2014 kan ha för påverkan på länsstyrelsernas arbete. Det alternativa scenariot innefattar det utkast till författningsändringar som Naturvårdsverket kan komma att redovisa och innehåller två fördjupningar, A1 och A2, där det förstnämnda omfattar konsekvenser i ett lågexploaterat område och det andra ett högexploaterat område. De författningsändringar som Naturvårdsverket slutligen redovisar till regeringen kan vara justerade i förhållande till det utkast som har använts i denna rapport. De samhällsekonomiska konsekvenserna som följer av förändringar i de alternativa scenarierna jämförs med referensscenariot. Analyserna beaktar att det reella referensscenariot innebär att vissa kommuner redan i dagsläget inte tillämpar strandskyddet på samma sätt som andra kommuner. Scenarierna beskrivs i nedanstående avsnitt. 2.1 Referensscenario R1 oförändrad tillämpning från 1 september 2014 Referensscenario R1 utgår från nuvarande situation och strandskyddsregler i 7 kap h miljöbalken vilka trädde i kraft den 1 juli 2009 och innebar ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet. Det innefattar även ändringen den 1 september 2014 under antagandet att denna ändring inte kommer att påverka länsstyrelsens arbete med upphävanden av strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Regeländringarna den 1 juli 2009 ökade det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Samtidigt stärktes länsstyrelsens roll genom nya bestämmelser om att länsstyrelsen skulle bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser. Kommunerna har ansvaret för att i översiktsplanen redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet avses att gälla. Redovisningen skulle vara vägledande vid prövningar av upphävande- och dispensfrågor. Nuvarande lagstiftning fick även flera förtydliganden i miljöbalken i syfte att uppnå en mer enhetlig rättstillämpning. Dessa avser bl.a. strandskyddets syften, förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet och bibehållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen. Referensscenariot innebär att strandskyddet gäller vid havet och vid samtliga sjöar och vattendrag oavsett storlek. Då strandskyddet i dess nuvarande form omfattar alla typer av vattendrag innebär det att alla sjöar har samma skydd oavsett grad av exploatering. Detta medför att vattendrag som är vattenfyllda enbart delar av året är lika skyddade som kuststräckor som är högexploaterade. Strandskyddet gäller också oavsett om området är tätt- eller glesbebyggt. 9

10 Länsstyrelsen kunde tidigare upphäva strandskyddet om området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Med den förändring som genomfördes den 1 september 2014 ändrades denna lydelse till att området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften vid små sjöar och vattendrag. Detta referensscenario utgår från att länsstyrelsens arbete inte kommer att påverkas av denna ändring utan arbetet kommer att fortgå som om ändringen inte ägt rum. Tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna skiljer sig idag mellan olika delar av landet. I WSP (2013b) fördjupas analysen kring tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. Där konstateras att tillämpningen av lagstiftningen för dispenser brister i flera led. Vid små sjöar och vattendrag konstateras bland annat att det är svårt att tillämpa lagstiftningen pga. den stora mängden små sjöar och vattendrag samt bristande definitioner. I cirka hälften av landets län tillämpas inte strandskydd för små sjöar och vattendrag och även bland de länsstyrelser som säger sig tillämpa miljöbalken, görs vissa avgränsningar bland annat för diken och dammar. Detta görs således utan lagstöd eftersom strandskydd ska gälla vid samtliga sjöar och vattendrag oavsett storlek. Län som tillämpar strandskyddslagen fullt ut enligt miljöbalken får stora delar av landarealen skyddad om det finns rikligt med små vattendrag. Det kan tyckas orimligt att samma skydd skall råda för ett litet vattendrag som under delar av året inte är vattenfyllt som för stränder vid kuster eller stora sjöar. Genom att det i olika län tillämpas olika regler, medför det att en åtgärd som kräver strandskyddsdispens i ett län inte nödvändigtvis gör det i ett annat. 2.2 Referensscenario R2 ändrad tillämpning från 1 september 2014 Referensscenario R2 utgår från samma situation och lagstiftning som referensscenario R1, dvs. nuvarande lagstiftning i 7 kap h miljöbalken samt de ändringar som infördes 1 september Till skillnad från R1 antas att sistnämnda förändringar kommer att utöka länsstyrelsernas arbete med att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Syftet med lagändringen den 1 september 2014 är att öka förståelsen och acceptansen för strandskyddet och samtidigt förbättra möjligheterna till bebyggelse och andra åtgärder i sådana strandnära områden som angränsar till små sjöar och vattendrag. Med utgångspunkt i ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet har länsstyrelsen fått möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om det område som upphävandet avser har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Skälet för analysera detta scenario är att lagändringarna innebär att det blir lättare att upphäva strandskyddet i denna typ av områden än vad som tidigare har krävts för upphävande i andra strandskyddsområden, där kravet hittills har varit att det skulle vara uppenbart att området helt saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. De områden som kan komma ifråga för ett upphävande av strandskyddet är områden i och omkring de minsta sjöarna och vattendragen. Utgångspunkten för vilka vattenförekomster som träffas av bestämmelsen bör tas i att det ska vara fråga om vattendrag med omkring högst två meters bredd och insjöar med upp till en hektars yta. Av författningskommentarerna till de ändrade bestämmelserna framgår att 10

11 länsstyrelsernas fastställande av sjöarnas och vattendragens storlek måste ske utifrån det som vid en förnuftigt avvägd bedömning får anses utgöra normala förhållanden. Bedömningen av betydelsen för tillgodoseende av strandskyddets syften måste göras separat för varje del av det strandskyddade området beroende på områdets betydelse för strandskyddets syften. Om betydelsen för strandskyddets syften är liten i hela det strandskyddade området bör upphävandet således gälla hela området. Om förutsättningarna för ett upphävande emellertid endast finns i delar av det strandskyddade området, bör upphävanden kunna gälla just dessa delar. Typiskt sett kan det således bli mer vanligt att upphävanden kommer ifråga för områden längre från strandlinjen än just i själva strandzonen. (prop. 2013/14:214 s ). De nya lagändringarna trädde i kraft den 1 september I fråga om övergångsbestämmelser har man enligt förarbetena till de aktuella lagändringarna ansett att införandet av de nya bestämmelserna inte förutsätter någon övergångsbestämmelse såsom det tidigare hade föreslagits. Skälet till detta var dels att möjligheten att besluta om upphävande av strandskyddet är begränsad till områden i och invid små sjöar och vattendrag och endast får beslutas i fall där områdets betydelse för strandskyddets syften är liten, dels att det i förhållande till den möjlighet som redan i dag finns för att besluta om upphävande av strandskydd rör det sig om ett mindre strängt krav jämfört med strandskyddets syften (prop. 2013/14:214 s. 22). Sammanfattningsvis, skillnaden mellan referensscenario R1 och R2 är således endast det antal fall där länsstyrelsen väljer att upphäva strandskyddet i enlighet med de regler som gäller från och med 1 september Utgångspunkten för vilka vattenförekomster som träffas av bestämmelsen tas i att det ska vara fråga om vattendrag med omkring högst två meters bredd och insjöar med upp till en hektars yta. Sannolikheten att ett sådant upphävande följs av ett återinförande av strandskyddet bedöms som liten och antas därför inte ske i konsekvensanalysen. 2.3 Alternativscenario A - förslag om generellt upphävande i lag Av utkastet till lagändringar avseende små sjöar och vattendag framgår huvudsakligen följande. Bestämmelserna i nuvarande 7 kap. 13 miljöbalken kompletteras med ett undantag från paragrafens första stycke, som föreskriver att strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Undantaget från bestämmelserna föreslås gälla sjöar, vars storlek uppgår till en hektar eller mindre; vattendrag, vars bredd är två meter eller smalare hädanefter benämnda små sjöar och vattendrag i denna rapport. Ett område som ligger inom 100 meter från två eller flera vattenförekomster föreslås utgöra ett strandskyddsområde, om strandskydd gäller för minst en av dessa. Det föreslås vidare att det införs en ny bestämmelse i miljöbalken, nämligen 7 kap. 14 andra stycket pkt 2, som reglerar länsstyrelsens möjlighet till strandskyddets återinförande. Enligt förslaget ska länsstyrelsen i det enskilda fallet, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften, få besluta att även sjöar vars storlek uppgår till en hektar eller mindre, eller vattendrag vars bredd är två meter eller smalare, ska omfattas av strandskydd. Detta skydd föreslås omfatta land- och vattenområdet intill minst 30 och högst 300 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen föreslås dessutom få besluta att utvidga strandskyddsområde vid havet samt vid 11

12 andra sjöar och vattendrag än de som avses ovan till högst 300 meter från strandlinjen. Ett beslut enligt denna paragraf föreslås gälla omedelbart även om det överklagas. Till följd av de föreslagna ändringarna föreslås bestämmelser om länsstyrelsernas möjlighet att avskaffa strandskyddet vid små sjöar och vattendrag upphävas, samtidigt som det generella undantaget för små sjöar och vattendrag träder i kraft. Alternativscenariot innebär alltså att små sjöar och vattendrag inte omfattas av det generella strandskyddet och att länsstyrelsen vid behov istället kan återinföra ett strandskydd. Behovet av dispenser intill mindre sjöar och vattendrag där länsstyrelsen inte återinfört strandskyddet, upphör därmed. Ett återinfört skydd föreslås kunna omfatta land- och vattenområdet intill minst 30 och högst 300 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen föreslås dessutom få besluta att utvidga strandskyddsområde vid havet samt vid andra sjöar och vattendrag än de som avses ovan till högst 300 meter från strandlinjen. 2.4 Författningsändringar Nuvarande lydelse 7 kap. 13 miljöbalken Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt 1.trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och 2.bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Ny lydelse 7 kap. 13 miljöbalken Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag förutom vid 1.sjöar vars storlek uppgår till en hektar eller mindre, 2.vattendrag vars bredd längs hela vattendragets sträckning är två meter eller smalare, och 3.sådana delar av andra vattendrag än som avses i 2, där vattendraget är två meter eller smalare under en sammanhängande sträcka av minst 500 meter. Strandskyddet syftar till att långsiktigt 1.trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och 2.bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten Nuvarande lydelse 7 kap. 14 miljöbalken Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). 12

13 Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Ett beslut om att utvidga strandskyddsområdet ska gälla omedelbart även om det överklagas. Ny lydelse 7 kap. 14 miljöbalken Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Ett område som ligger inom 100 meter från två eller flera vattenförekomster utgör strandskyddsområde om strandskydd gäller för minst en av dessa. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften, 1. besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen. 2. besluta att strandskydd ska gälla vid en sjö eller ett vattendrag som avses i 13 första stycket. Detta skydd ska omfatta land- och vattenområdet intill minst 30 och högst 300 meter från strandlinjen. Ett beslut enligt denna paragraf ska gälla omedelbart även om det överklagas Ny lydelse 7 kap. 18 miljöbalken [Bestämmelsen återgår till dess lydelse före den 1 september 2014.] Nuvarande lydelse 7 kap. 18 a miljöbalken Länsstyrelsen får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15, om det finns särskilda skäl och dispensen avser 1.byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller 2.ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i detta kapitel än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun Ny lydelse 7 kap. 18 a miljöbalken Länsstyrelsen får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15, om det finns särskilda skäl och dispensen avser 1.byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg, eller 2.ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i detta kapitel än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. Om det råder ovisshet i frågan får länsstyrelsen, om ärendet avser sådan åtgärd eller sådant område som avses i första stycket, fastställa att strandskydd inte gäller för ett visst avgränsat område Nuvarande lydelse 7 kap. 18 b miljöbalken Kommunen får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15, om det finns särskilda skäl och dispensen avser något annat än det som anges i 18 a 1 och 2. 13

14 Ny lydelse 7 kap. 18 b miljöbalken Kommunen får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15, om det finns särskilda skäl och dispensen avser något annat än det som anges i 18 a 1 och 2. Om det råder ovisshet i frågan får kommunen, om ärendet avser något annat än det som anges i 18 a 1 och 2, fastställa att strandskydd inte gäller för ett visst avgränsat område Nuvarande lydelse 19 kap. 3 a miljöbalken Om en kommun ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15, ska kommunen sända beslutet till länsstyrelsen. Ny lydelse 19 kap. 3 a miljöbalken Om en kommun ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15, eller fastställer att strandskydd inte gäller för ett visst avgränsat område, ska kommunen sända beslutet till länsstyrelsen Nuvarande lydelse 19 kap. 3 b miljöbalken Länsstyrelsen ska pröva en kommuns beslut att ge dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 miljöbalken, om det finns skäl att anta att 1.det inte finns förutsättningar för dispens, eller 2.en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Länsstyrelsen ska inom tre veckor från den dag då kommunens beslut kom in till länsstyrelsen ta ställning till om det finns något sådant prövningsskäl som anges i första stycket och besluta i frågan om en prövning ska ske eller inte. Länsstyrelsens beslut får inte överklagas. Länsstyrelsen ska upphäva dispensbeslutet, om det inte finns förutsättningar för dispens. Ny lydelse 19 kap. 3 b miljöbalken Länsstyrelsen ska pröva en kommuns beslut att ge dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 miljöbalken, samt beslut om fastställelse av att strandskydd inte gäller för visst avgränsat område, om det finns skäl att anta att 1.det inte finns förutsättningar för dispens, 2.fastställelsen av att ett område inte omfattas av strandskydd är felaktig, eller 3.en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Länsstyrelsen ska inom tre veckor från den dag då kommunens beslut kom in till länsstyrelsen ta ställning till om det finns något sådant prövningsskäl som anges i första stycket och besluta i frågan om en prövning ska ske eller inte. Länsstyrelsens beslut får inte överklagas. Länsstyrelsen ska upphäva dispensbeslutet, om det inte finns förutsättningar för dispens. Länsstyrelsen ska upphäva fastställelsebeslutet, om detta är felaktigt. 14

15 Ny lydelse 28 förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Följande beslut ska skickas till Naturvårdsverket: 1. beslut att skydda områden och naturföremål och beslut om föreskrifter för områden och naturföremål, 2. beslut om skötselplan enligt 3, 3. beslut att utse någon till förvaltare enligt 21 och beslut att återkalla ett sådant förordnande, 4. beslut om tillstånd, dispens eller fastställelse som rör områden och naturföremål, dock inte en kommuns beslut enligt 7 kap. 18 b miljöbalken, 5. beslut om ersättning och inlösen enligt 31 kap. miljöbalken som rör områden och naturföremål, 6. beslut att meddela förelägganden eller förbud enligt 26 kap. miljöbalken som rör områden och naturföremål samt förelägganden enligt 26 kap. 11 miljöbalken, 7. beslut om tillstånd enligt 12 kap. 11 miljöbalken, och 8. sådana beslut enligt 27 andra stycket denna förordning som inte följer av Ny lydelse 7 kap. 1 förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken [utdrag från bestämmelsen] 7. i ett ärende om dispens enligt 7 kap. 18 a miljöbalken från förbuden i ett strandskyddsområde ska avgiften motsvara avgiftsklass 5, 8. i ett ärende om fastställelse enligt 7 kap. 18 a miljöbalken ska avgiften motsvara avgiftsklass 4, [Övriga punkter därefter i paragrafen flyttar ner ett hack] 15

16 3 Administrativa processer och kostnader I detta avsnitt beskrivs de arbetsprocesser som uppkommer under tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. I stora drag är arbetsprocesserna desamma som de som identifierats i WSP (2013a) i referensscenarierna. De förekommer dock inte alltid i samma omfattningar. Eftersom nuvarande situation och nuvarande lagstiftning i referensscenario är desamma som referensscenario i WSP (2013a) och alternativscenarierna har likheter är vissa kostnadsunderlag också hämtade från denna. För att beskriva det arbete som uppstår i samband med ärenden intill små sjöar och vattendrag har ett antal arbetsprocesser definierats som bygger vidare på WSP (2013a). Tabell 3.1 visar i vilka scenarier som arbetsprocesserna är aktuella. Respektive process, förutom fastställelsebeslut och process för införande av strandskydd, beskrivs även ingående i bilaga 1 i WSP (2013a). Efter en beskrivning av arbetsprocesserna nedan presenteras uppskattade arbetsinsatser och administrativa kostnader som sökande, kommun och länsstyrelse har i arbetet med tillämpningen av strandskyddslagstiftningen. I kapitel 3.6 sammanställs och jämförs alternativscenerierna med referensscenarierna i en sammanfattande analys av arbetsinsatser och kostnader för varje aktör. 3.1 Process för dispensärende Vid ett dispensärende ansöker den sökande (t.ex. privatperson eller fastighetsägare) hos kommunen om dispens för att vidta någon form av åtgärd vid små sjöar och vattendrag. Det är den sökande som bekostar kommunens arbete med dispenser enligt självkostnadsprincipen i kommunallagen. Kommunen prövar därefter strandskyddispensen och kan antingen avslå eller bevilja dispensen. Om kommunen beviljar dispens (då åtgärder inte strider mot strandskyddets syften och åtminstone ett särskilt skäl är uppfyllt) överväger länsstyrelsen överprövning. Om länsstyrelsen överprövar kommunens beslut kan det leda till att länsstyrelsen antingen upphäver kommunens beslut eller inte. Vid ett upphävande av kommunens beslut om dispens kan sökanden överklaga till en mark- och miljödomstolen. En dom som har meddelats av en markoch miljödomstol kan i sin tur överklagas till Mark- och miljödomstolen vid Svea Hovrätt, vilket kräver ett prövningstillstånd för att överklagandet ska tas upp till prövning. Processen för dispensärende förekommer i referensscenario R1 och R2 och bedöms bli mindre förekommande i R2 eftersom färre dispensansökningar behövs efter lagändringen den 1 september 2014 om länsstyrelserna upphäver strandskyddet i vissa områden. Dispensärendet involverar att sökande tar fram ett beslutsunderlag samt kommunen genomför ett platsbesök. I alternativscenario A finns inte det generella strandskyddet kvar och ett dispensförfarande blir därför endast aktuellt vid ansökan om dispens efter ett återinförande av strandskyddet inom ett visst område. Vi bedömer dock att antalet dispenser kommer att bli mycket få eftersom ett återinförande talar för att ett skydd behövs för strandskyddets syften inom området. 16

17 Tabell 3.1 Arbetsprocessernas förekomst i scenarierna R1, R2 och A Processer /Scenario R1 R2 A Process för kommunalt dispensärend e intill små sjöar och vattendrag Process för länsstyrelse dispensärend e intill små sjöar och vattendrag Process för enskilt upphävande av strandskydde t from enligt 7 kap 18 pkt 2 MB 1. Sökandes beslutsunderlag 2. Kommunens handläggning 7 kap 18 b MB 3. Länsstyrelsens överprövning 19 kap 3 b MB 4. Sökandes beslutsunderlag 5. Länsstyrelsens handläggning 7 kap 18 a MB Länsstyrelsen fortsätter rutin före Sökandes beslutsunderlag 2. Kommunens handläggning 7 kap 18 b MB 3. Länsstyrelsens överprövning 19 kap 3 b MB 4. Sökandes beslutsunderlag 5. Länsstyrelsens handläggning 7 kap 18 a MB 6. Länsstyrelsens inventering för 7 kap 18 pkt 2 MB 1. Sökandes beslutsunderlag 2. Kommunens handläggning 7 kap 18 b MB för områden med beslut enligt 7 kap 14 pkt 2 MB 3. Länsstyrelsens överprövning 19 kap 3 b MB 4. Sökandes beslutsunderlag 5. Länsstyrelsens handläggning 7 kap 18 a MB för områden med beslut enligt 7 kap 14 pkt 2 MB Sker inte Fastställelsebeslut av kommun eller länsstyrelse Process för införande av strandskydd intill små sjöar och vattendrag Sker inte Sker inte Sker inte Sker inte 7. Sökandes beslutsunderlag 8. Prövningsmyndighetens handläggning 7 kap 18 a, b andra stycket MB 9. Länsstyrelsens överprövning av fastställelse 19 kap 3 b MB vid 7 kap 18 b andra stycket MB 10. Länsstyrelsens inventering för 7 kap 14 pkt 2 MB 17

18 3.2 Process för upphävande av strandskydd Länsstyrelsen kan upphäva strandskyddet om det är uppenbart att det har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften vid små sjöar och vattendrag. Om länsstyrelsen väljer att upphäva strandskyddet kan beslutet överklagas av Naturvårdsverket. Ett upphävande av länsstyrelsen blir endast aktuellt i referensscenarierna eftersom strandskyddet upphävs generellt i lag i alternativscenarierna. I referensscenario R1 och R2 har länsstyrelsen möjlighet att fram till den 1 september 2014 upphäva strandskyddet om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften och efter den 1 september 2014 om området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften och strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag. I referensscenario R1 antas att lagändringen inte kommer att förändra länsstyrelsens arbete medan det i referensscenario R2 antas att lagändringen leder till fler upphävanden än i R1. Upphävandet föregås av en inventering. 3.3 Process för återinförande av strandskydd I alternativscenario A upphävs strandskyddet för små sjöar 1 ha eller mindre och vattendrag med en bredd på 2 meter eller mindre generellt i lag. Länsstyrelsen ges dock enligt förslaget möjlighet att, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften, återinföra strandskydd intill små sjöar och vattendrag. Återinförandet föregås av en inventering enligt nedan. 3.4 Inventering Vid process för upphävande i referensscenario R2 och återinförande i alternativscenario A är det länsstyrelsen som genomför inventeringar. Prövningen förutsätter sannolikt en inventering för att visa att området antingen saknar betydelse alternativt har liten betydelse för att tillgodose strandskyddet syften. Inventering kan t.ex. innefatta att påvisa skyddsvärde t.ex. fridlysta växter och djur. En inventering kan dessutom leda till att andra skyddsformer än strandskydd blir aktuella om höga naturvärden hittas, till exempel biotopskydd, natur 2000 områden, naturreservat med mera. Vid process för dispensärende antas att den sökande tar fram ett enklare beslutsunderlag. 3.5 Antaganden kring antal ärenden och inventeringar Antalet registrerade kommundispensärenden var 4044 under 2013 (Naturvårdsverket, 2014). Rapporteringen från föregående år visar att ärendena har legat på samma nivåer dvs. drygt 4000 stycken per år. Länsstyrelsens dispensbeslut för främst vägar, järnvägar och försvarsanläggningar etc. låg under 2013 på 441 beslut om medgivande eller avslag till dispens från strandskyddet och har likaså legat på samma nivå under föregående år. Det är okänt hur många av dessa som rörde små sjöar och vattendrag. 2 2 Som en jämförelse, WSP (2013a) antog att 5 procent av kommundispenserna avsåg områden intill mindre sjöar och vattendrag (mindre än 1 meter) utanför högexploaterade områden. I detta fall innefattas små vattendrag med bredd mindre än 2 meter inom både låg- och högexploaterade områden. 18

19 SCB (2011b) anger andelen byggnader som ligger inom 100 meter från kust och strandlinje undantaget vattendrag med bredd mindre än 6 meter. 3 SCB (2005b) anger andelen byggnader som ligger inom 50 meter från vattendrag med bredd 1-6 meter vilket innebär att de båda dataseten i stort sett är ömsesidigt uteslutna. 4 Tabell 3.2 visar en 3-varibelkänslighetsanalys konstruerad utifrån SCB (2011b) samt SCB (2005b) av hur andelen byggnader intill små sjöar och vattendrag av det totala antalet byggnader inom 100 m från all kust- och strandlinje påverkas av fördelningen mellan byggnader som ligger intill sjöar som är 1 ha eller mindre, respektive större än 1 ha. Detta visas på raderna i tabellen. Tabellens kolumner visar hur andelen byggnader intill små sjöar och vattendrag av det totala antalet byggnader inom 100 m från all kust- och strandlinje påverkas av hur byggnader intill vattendrag med bredd 0-6 meter fördelas mellan vattendrag med olika bredd inom detta intervall. SCB (2005b) omfattar endast byggnader inom en zon på 0-50 m från vattendrag med bredden 1-6 meter. Detta innebär att ett mörkertal uppkommer för hur många byggnader som ligger inom m intill dessa vattendrag. Därför görs ytterligare en känslighetsanalys i tabellen under antagandet att 25 %, 50 % respektive 75 % av byggnaderna intill vattendrag med bredden 0-6 meter ligger antingen inom 0-50 meter eller inom m från vattendraget. Även detta visas i kolumnerna i tabellen på raden Andel inom 0-50 meter. Tabell 3.2 Känslighetsanalys av andel byggnader av totalt antal byggnader inom 100 m från kust och strand som ligger intill små sjöar och vattendrag Fördelning av byggnader inom 100 m från kust, strand Fördelningar av byggnader intill små vattendrag 0-6 m inom 100 m Endast intill vattendrag med bredd 2-6 m Uniform fördelning över vattendrag 0-6 m Endast intill vattendrag med bredd 0-2 m Andel inom 0-50 meter 25% 50% 75% 25% 50% 75% 25% 50% 75% 0 % vid sjöar < 1 ha 0% 0% 0% 18% 13% 10% 55% 38% 29% 10 % vid sjöar < 1 ha 4% 6% 7% 23% 19% 17% 60% 44% 36% 25 % vid sjöar < 1 ha 11% 15% 18% 30% 28% 27% 66% 54% 47% 50 % vid sjöar < 1 ha 22% 31% 35% 41% 44% 45% 78% 69% 65% 75 % vid sjöar < 1 ha 34% 46% 53% 52% 59% 63% 89% 85% 82% 90 % vid sjöar < 1 ha 40% 56% 64% 59% 68% 74% 96% 94% 93% 100 % vid sjöar < 1 ha 45% 62% 71% 63% 75% 81% 100% 100% 100% Förklaringen till att andelen byggnader vid små sjöar och vattendrag ökar ju större andel av dessa byggnader som ligger inom 0-50 meter vid vattendrag med bredd 2-6 meter är att andelen byggnader vid små vattendrag med bredd 2-6 meter då blir mindre (eftersom mörkertalet, dvs. antalet byggnader inom meter, blir mindre ju större andel som ligger inom 0-50 m). Detta gör att det uppskattade totala antalet byggnader inom 100 meter från all kust- och strandlinje blir mindre. Den oförändrade andelen byggnader vid små sjöar blir då en relativt större del av detta 3 Vattendrag som är smalare än 6 meter ingår inte, dock ingår stränder till sjöar som är ned till ett 10-tal m 2. 4 De smala vattendragen 1-6 meter erhölls från GIS och 50 meter breda zoner lades kring vattendragen. Från dessa zoner skars vattenytor för sjöar andra vattendrag och hav bort. Detta innebär att en överlappning och därmed dubbelräkning av byggnader sker i områden där vattendrag med bredd 1-6 meter ligger inom 100 meter från sjöar, hav och vattendrag som är bredare än 6 meter. 19

20 totala antal byggnader. I fallen med uniform fördelning av byggnader över vattendrag med bredden 0-6 meter och då byggnader endast ligger intill vattendrag med bredden 0-2 meter får den allt större andelen byggnader intill vattendrag med bredden 0-2 meter en större effekt på förhållandet mellan antal byggnader intill små sjöar och antal byggnader intill små vattendrag. Detta förklarar varför andelen byggnader intill små sjöar och vattendrag sjunker när andelen byggnader inom 0-50 meter från strandlinjen ökar. I känslighetsanalysen antas en uniform fördelning av byggnader över vattendrag med bredd 0-6 meter. Med andra ord andelen byggnader ökar med faktorn 6/5 delar när byggnaderna intill vattendrag med bredd 0-1 meter läggs till andelen byggnader intill vattendrag med bredd 1-6 meter. Statistiken för antal dispenser innefattar alla åtgärder inom strandskyddat område enligt nu gällande lagstiftning och finns inte uppdelad mellan åtgärder intill små sjöar (1 ha eller mindre) och sjöar större än 1 ha samt åtgärder intill små vattendrag (2 meter breda eller mindre) och större vattendrag, vilket är okänt. Vi kan med stor sannolikhet utesluta extremfallen där samtliga byggnader vid vattendrag med bredden 0-6 meter uteslutande skulle ligga intill vattendrag med bredden 2-6 meter eller uteslutande intill vattendrag med bredden 0-2 meter. Likaså kan vi med stor sannolikhet utesluta extremfallen då alla byggnader vid sjöar ligger vid små sjöar < 1 ha eller vid stora sjöar > 1 ha. Det mer sannolika området ligger därmed inom den streckade boxen i tabell 3.2 vilket täcker ett andelsintervall om % och en medianandel på 44 %. Man kan då se att fördelningen av byggnader intill små vattendrag mellan 0-50 meter och mellan meter inte påverkar medianen mer än % Antal dispensärenden Med utgångspunkt från ovan intervall antar vi således att ca 44 % av 4500, dvs. ca 2000 dispenser rör små sjöar och vattendrag i Sverige. Vi antar att ett beslutsunderlag behöver tas fram av sökande för en dispensansökan Antal ärenden där övervägning av överprövning samt överprövning sker Länsstyrelserna har överprövat 438 (11 procent) av kommunernas beslut om dispens och upphävt 317 (6 procent) av de åtgärder som kommunerna medgivit i beslut om dispens (Naturvårdsverket, 2014). Även föregående år har antalet överprövningar legat på ca 10 % vilket även använts i WSP (2013a). Vi antar liksom WSP (2013a) att 10 % av samtliga kommundispenser överprövas dvs.π =0, Antal inventeringar för att upphäva strandskyddet Ungefär hälften av länsstyrelserna tillämpar länsvisa förordnanden om undantag av strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag i dag. Det saknas i dag precisa uppgifter om vilken omfattning som detta sker vid mindre sjöar och vattendrag. Vi antar därför liksom i WSP:s rapport (2013a) att återstående dispensärenden efter dessa undantag utgör 50 % av fallen dvs. =0,50. 20