Kompletterande samråd avseende riksintresse för industriell produktion

Transkript

1 Boverket Myndigheten för samhållsplanenng, byggande och boende Yttrande Datum Tillväxtverket ti IIvax tvcrket(zlti IIvax t vcrket. sc Diarienummer 3705/2017 Ert diarienummer Ä2017/370 Kompletterande samråd avseende riksintresse för industriell produktion Tillväxtverket har berett Boverket tillfålle att komplettera sitt tidigare samrådsyttrande, referens 1925/2016. I det följande förtydligar Boverket sin syn på förslagen till riksintresseanspråk samt utvecklar verkets tolkning av förarbetena och dess betydelse för dagens tillämpning avseende miljöbalken 3 kap. 8. Bakgrund till MB 3:8 Bestämmelserna i MB 3:8 reglerar bl.a. användningen av mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpade för anläggningar för industriell produktion. Bestämmelserna om områden av riksintressen för anläggningar för industriell produktion går tillbaka på motsvarande bestämmelser i lagen om hushållning med naturresurser m.m. (1987: 12; NRL. Bestämmelserna i NRL i sin tur motsvarar till en del de verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen innehåller i fråga om industriell produktion vissa anvisningar beträffande miljöstörande och resurskrävande industrier. Syftet med riktlinjerna är dels att förhindra lokalisering av tung industri till delar av landets kuster, dels att anvisa lämpliga platser vid kusterna för sådan miljöstörande industri som har särskilda lokaliseringsförutsättningar, t.ex. tillgång till djuphamn eller stora vattenkvantiteter. Regelverket överfördes till miljöbalken utan ändring av de aktuella reglerna. Som framgår av miljöbalkens proposition äger äldre förarbeten fortfarande giltighet. Utgångspunkten från 1970-talets fysiska riksplanering och dess utveckling till NRL ger därmed inriktningen för att tillämpa dagens regler. För alla lagar gäller att de - när det ges ett tolkningsutrymme - ska tolkas med stöd av sina förarbeten. Detta gäller också för bestämmelserna i MB 3:8. Boverket, Box 534, Karlskrona. Telefon: Fax: E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats:

2 Riksintressebestämmelsema är en fonn av stoppregler på så sätt att påtaglig skada på ett riksintresse leder till att annan markanvändning - vid en prövning - inte kan tillåtas. Detta är en omständighet som gör det särskilt angeläget att endast sådana områden bedöms som riksintressanta som omfattas av det sam lagstiftaren ursprungligen avsett. 2(5) En tolkning av bestämmelserna, som väger in andra aspekter än det som ryms inom bestämmelsema och dess förarbeten, innebär en ändring av riksdagens beslut som särskilt med hänsyn till konsekvenser för andra markanvändningsanspråk, inte kan accepteras Vad konstituerar ett riksintresse för industriell produktion? Utgångspunkt för utpekandet av riksintresseanspråk är förarbetenas förtydligande av grunder, dvs. det som motiverar att intresset kan vara riksintressant. Inom den ramen preciserar sektorsmyndighetema kriterier som identifierar anspråk och beslutar om anspråk på områden av riksintresse. I förarbetena till NRL (prop. I 985/86: 3..Lag om hushållning med naturresurser m.m.i, till vilka miljöbalkens förarbeten hänvisar, och som därmed utgör tolkningshjälp, behandlas den industriella produktionens riksintressen, dels i den allmänna motiveringen, dels i specialmotiveringen till 2 kap. 8 NRL. Förarbetena är kortfattade och inte särskilt tydliga i redovisningen av vad för slags anläggningar får industriell produktion som åsyftas. Dock sker en precisering i så motto att det i 4 kap. NRL omtalas vissa specifika slag av anläggningar. Det handlar om särskilt resurskrävande och miljöstörande industri sum bl.a. baseras på lägesbundna resurser som är mindre vanligt förekommande och/eller ger särskilda fysiska förutsättningar för lokalisering av viss industri, exempelvis: järn- och stålverk, massafabriker och pappersbruk, cementfabriker, anläggningar för kämteknisk verksamhet, m.m. Riksdagen har genom MB 3:8 begränsat vad som kan vara av riksintresse. För respektive sektor sätter reglema med stöd av förarbetena en ram för vad anspråk rar handla om, dvs. anger grunden, motiven. I detta fall är det mark- och vattenområden som är nationellt betydelsefulla på grund av dess särskilda lämplighet för anläggningar för industriellt ändamål. Syftet är att slå vakt om lägesbundna naturresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör dem särskilt lämpade för sådana anläggningar. Förarbetena beskriver vad som kan göra platsen särskilt lämpad, nämligen områdens beskaffenhet och läge. När det gäller beskaffenhet, eller fysiska förutsättningar, ges i förarbetena exempel på vad det kan handla om, t.ex. topografi, berggrundens beskaffenhet, tillgång till processvatten eller möjligheten att omhänderta spillvatten. Beträffande läge, eller fysiska resurser av särskild betydelse för att lokalisera viss industri, kan det t.ex. handla om tillgång till djuphamn.

3 Anspråk kan inte konstitueras av hotande markanvändning. Ett områdes betydelse för anläggningar för industriell produktion beror på dess egenskaper och strategiska läge, inte på andra faktorer. Förvisso kan förslag om ny markanvändning uppenbara att en viss plats faktiskt är riksintressant. Med det är platsens egenskaper och strategiska läge som kan ge motiv för anspråket, inte den pågående processen. Taktiska anspråk för att förbättra positionen i en prövningsprocess har inte laga stöd. 3(5) Bestämmelserna i MB 3:8 ska ses sam ett led i samhällets naturresurspolitik, en form av arealhushållning i syfte att planera hur mark- och vattenområden ska användas för olika ändamål. Det handlar om att reglera mark- och vattenanvändningen i avgränsade områden med särskilda kvaliteter. Med andra ord syftar bestämmelserna till att säkra samhällets långsiktiga behov av områden med vissa egenskaper för särskilt angivna ändamål. Det handlar sålunda inte om att bestämmelserna ska fungera som någon form av skyddslagstiftning för pågående verksamheter. För det ändamålet bör mer lämpliga och anpassade åtgärder och regelverk användas. Tillväxtverkets roll i utpekandet av riksintressen Tillväxtverket som nationell myndighet får utveckla förarbetenas grunder, dvs. precisera kriterier för vad som är sådana unika områden för anläggningar för industriellt ändamål. Kriterierna måste dock kunna härledas ur motiven till riksintresset. Reglerna är vidare begränsade till nyttjandet av den för anläggningen för industriell produktion särskilt lämpliga platsen. Tillväxtverket får också peka ut områden som bedöms uppfylla de högt ställda kraven, dvs. ställa anspråk på riksintressehänsyn vid visst område. I dagligt tal kallas det beslut om riksintresse, men anspråket är ett planeringsunderlag och inte beslut om riksintressestatus. Det är prövningsmyndigheten som slutligt avgör om ett område är av riksintresse enligt MB 3:8 och som också bedömer om åtgärd påtagligt skadar riksintresset. Anspråk utan formell grund får inte skyddas genom hushållningsreglerna. Det innebär t.ex. att verksamheters funktion, kopplat till sektorns behov aven fungerande verksamhet eller för att stärka och utveckla sektorn, kan inte i sig ge motiv till anspråk på riksintresse, utan måste kopplas till arealhushållningen och det nationella perspektivet. Allmänt uttryckt kan det sägas att omständigheter, som svårligen kan avgöras genom ställningstaganden till eller kopplas till konkurrens om visst område, inte kan motivera riksintressestatus. Med tiden har begreppet riksintresse oftast komma att användas i andra sammanhang och i en mycket vidare bemärkelse, vilket lett till missförstånd om syftena med och innehållet i systemet för hushållning med mark och vatten. Det har t.ex. varit svårt att förstå att åtskilliga riksintressanta företeelser eller verksamheter inte är riksintressen i den mening som begreppet har i hushåll-

4 ningssystemet. I fårarbetena klargör lagstiftaren att reglerna bara var ett led i samhällets styrning. Avsikten var inte att NRL skulle reglera allt som behövs får att tillgodose riksintressen eller få god hushållning. Lagen skulle bara ge stöd får att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut som rör ändrad användning av mark- och vattenresurser. 4(5) Anspråk som går utanfår reglernas motiv påverkar den maktbalans mellan stat och kommun som riksdagen lagt fast. PBLlNRL-reformen innebar en decentralisering avansvaret får planläggning från stat till kommun. Kommunen har hela ansvaret får planering och bebyggelseutveckling. Staten har dock genom PBL ställt ett antal krav som ska uppfyllas, däribland att tillgodose riksintressen. En utvidgad tillämpning och som inte följer intentionerna i lagstiftningen kan ge statliga intressen större utrymme, med motsvarande begränsning av kommunernas planeringsmandat. Detta till fårfång får den demokratiska processen. Boverkets ställningstagande Sektorsmyndigheterna har vid utpekandet av riksintressen, att bedöma hur ett visst mark- eller vattenområde lämpligen bör användas. Ett ställningstagande om riksintresse behöver grundas i de kriterier som bygger på förarbeten, Överväganden som mer hänger samman med önskemål om att skydda sektorernas behoveller orienterar sig utifrån övergripande mål får sektorernas ansvarsområden är inte relevant i sammanhanget. Dänned kan det inte heller ligga till grund får utpekande av riksintresseområden. Boverket finner inte att utpekandet av Tannefors industriområde hänger samman med markens särskilda beskaffenhet eller särskilda fysiska förutsättningar. Boverket anser därfår inte att Tannefors industriområde kan anses vara ett riksintresseanspråk. Ärendets fortsatta hantering Enligt Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska berörda sektorsmyndigheter lämna uppgifter tilllänsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt MB 3:8. Samråd med Boverket, berörda länsstyrelser och myndigheter ska hållas innan uppgifter lämnas. Boverket har lämnat sina synpunkter i aktuellt ärende. Det är nu upp till Tillväxtverket, att utifrån inkomna synpunkter, besluta om sina riksintressen. Det är myndigheten självständigt som fattar beslut om riksintresseanspråk. Sektorsmyndighetens beslut kan inte överklagas. De riksintressen som Tillväxtverket hävdar enligt stöd av MB 3:8 kommer att hanteras i den fortsatta processen, dvs. i samspelet mellan länsstyrelse och kommun rörande den kommunala översiktsplaneringen. Riksintresseanspråken kan också komma att aktualiseras vid olika tillståndsprövningar.

5 I detta ärende har avdelningschef Göran Persson beslutat. Utredare Kajetonas Ceginskas har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också tf. enhetschef Carl-Magnus Oredsson och jurist Agneta Gardar deltagit. 5(5) "'- /~// //1 / ~~:j O], /L - Görart Persson avdelningschef 1/ l \ Kajetonas Ceginskas utredare