Inspektion av polis - myndig heternas hantering av rutiner vid bl.a. riskanalyser

Transkript

1 Inspektion av polis - myndig heternas hantering av rutiner vid bl.a. riskanalyser Inspektionsrapport 2010:8 Rikspolisstyrelsen Enheten för inspektionsverksamhet Oktober 2010

2 Utgivare: Rikspolisstyrelsen, Box 12256, Stockholm D nr: STA /10 Omslagsfoto: Patrick Trägårdh Grafisk form: Alenäs grafisk Form Upplaga: 150 ex Tryck: RPS Tryckeri, Stockholm 2010

3 innehåll 1 Sammanfattning Uppdraget HUr inspektionen Har genomförts inledning BakgrUnd Upptäcka Hot och Bedöma risker Allmänt om att upptäcka hot och bedöma risker Upptäcka våld och hot om våld Nulägesbeskrivning Överväganden Förslag Initiala bedömningar och åtgärder Den akuta situationen Överväganden Förslag Metoder för strukturerade polisiära bedömningar Erfarenhetsbedömningar (initiala bedömningar) 13 SARA, SAM och Patriark (strukturerade bedömn.)...13 Generella hotbildsbedömningar på individnivå. 13 Nulägesbeskrivning Överväganden Förslag Fördjupade bedömningar Nulägesbeskrivning Övervägande Förslag Åtgärder för att Skydda BrottSoffer lokalt personsäkerhetsarbete Bakgrund Nulägesbeskrivning Avvägningen mellan hotbild och skyddsåtgärder 21 Överväganden Förslag Samverkan Uppföljning och Utvärdering Bilaga Direktiv... 25

4 1 sammanfattning Polismyndigheternas hantering av bl.a. riskanalyser har inspekterats under våren Inspektionen har omfattat samtliga polismyndigheter men en fördjupad inspektion genom besök har genomförts vid fem polismyndigheter. Inspektionen har i första hand inriktats på hur polismyndigheterna gör riskanalyser på individnivå samt det lokala personsäkerhetsarbetet. Brottsofferverksamheten i dess helhet och den särskilda personsäkerhetsverksamheten har tidigare inspekterats av Rikspolisstyrelsen (RPS) och omfattas därför inte av denna inspektion. Inspektionsgruppen anser att den bild som redovisas i denna inspektionsrapport och som gruppen har fått genom besök på fem polismyndigheter och intervjuer med kontaktpersonerna i de övriga sexton polismyndigheterna ger en god och heltäckande bild av hur dessa frågor hanteras i hela landet. Inspektionsgruppen anser att de viktigaste åtgärderna som bör vidtas för att ge brottsoffer ett bättre skydd är u ett bra och brett brottsofferarbete utgör grunden för ett bättra skydd för brottsoffren u att det finns strukturerade metoder för att bedöma hot och risker för brottsoffer vid alla typer av hot och att metoderna används enhetligt inom polisen u att verksamheten följs upp och utvärderas på ett strukturerat sätt. När ett brottsoffer hotas eller utsätts för våld trots att polisen vidtagit skyddsåtgärder ska dessa situationer analyseras särskilt för att identifiera orsakerna till att inte skyddet för brottsoffret varit tillräckligt. Uppföljningen ska också omfatta att beslutade arbetssätt används u fortsatt bra samverkan med andra myndigheter, främst åklagare och socialtjänst, samt brottsofferorganisationerna. Personsäkerhetsutredningen föreslog år 2000 att ett nationellt program om personsäkerhet skulle införas. Detta skulle omfatta bevispersoner i en förundersökning eller rättegång om grov eller organiserad brottslighet. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2007 och medförde även att RPS meddelade föreskrifter om det lokala personsäkerhetsarbetet (480-3) som därigenom också prioriterades. I föreskriften anges att polismyndigheterna ska bedriva personsäkerhetsarbete och att det ska finnas kompetens att ta hand om dessa ärenden. Det ska också finnas en tydlig sammanhållen organisation och arbetsfördelning. Vidare ska det finnas personsäkerhetshandläggare som har personsäkerhet som sina huvudsakliga arbetsuppgifter. Det är viktigt att polisen har metoder för att upptäcka hot och bedöma risker. Det saknas idag en gemensam arbetsmetod för att fånga upp risksituationer. Möjligheterna att få en bra bild av hotsituationen ökar om brottsoffret gör en anmälan vid ett personligt sammanträffande med anmälningsupptagaren och om det finns rutiner för kontrollfrågor som anmälningsupptagaren bör ställa. Inom polisen används olika metoder för att göra riskanalyser när personer har utsatts för våld eller hot om våld. I de flesta fall när någon har utsatts för våld eller hot om våld gör polisen en bedömning av hotet utifrån en erfarenhetsbedömning. Denna bygger på tillgänglig information, oftast brottsoffrets uppgifter, eventuella vittnesuppgifter, iakttagelser på brottsplatsen och en bedömning av gärningsmannens farlighet om denne är känd. Detta är den metod som använts traditionellt av polisen och som fortfarande används i de flesta ärenden. Polisen har sedan 1990-talet använt sig av strukturerade bedömningar (checklistor) för att bedöma risken för framtida våld i parrelationer (SARA), stalkning (SAM) och hot vid hedersrelaterade brott (Patriark). Utbildning i SARA och de båda övriga checklistorna har genomförts vid de flesta polismyndigheterna. I många fall har inte utbildningen lett till att checklistorna har börjat användas i någon större omfattning i polismyndigheterna. Den kartläggning som inspektionsgruppen gjort visar att vid sju polismyndigheter används checklistorna regelbundet, i fem polismyndigheter används checklistorna men det har pågått under så pass kort tid att det f.n. är vanskligt att bedöma om användningen kommer att fortsätta även på längre sikt. I åtta polismyndigheter används inte checklistorna eller används de i mycket liten omfattning. Detta trots att det i många polismyndigheter finns tjänsteföreskrifter eller andra styrdokument som anger att checklistorna ska användas. Inspektionsgruppen gör bedömningen att polisen under 2010 kommer att genomföra omkring bedömningar med hjälp av checklistorna varav hälften 4 InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

5 Sammanfattning av dessa kommer att utföras i Polismyndigheten i Stockholms län. I Polismyndigheten i Skåne används inom hela myndigheten sedan den 1 juli 2010 en metod för att bedöma hot och risker som tagits fram inom myndigheten med finansiering av RPS. Detta är inte en checklista utan en bedömningsmetod. Ett generellt problem är att de olika metoderna inte har utvärderats så att det finns underlag för att hävda vilken metod som är bäst. Checklistorna har den fördelen att om dessa följs så missar inte bedömaren någon viktig omständighet eller egenskap. En annan fördel med checklistorna är att de också kan vara ett stöd i förhörssituationen. Checklistorna omfattar våld i nära relationer, stalknings- och hedersrelaterade brott. Av drygt anmälda misshandelsbrott 2009 var det i av dessa som brottsoffret var bekant med gärningsmannen. Detta innebär att checklistornas användningsområde vid misshandelsbrott omfattar mindre är vart fjärde brott. Inspektionsgruppen föreslår att de olika metoderna utvärderas för att klarlägga vilken metod som är bäst. Om det är checklistorna som ska användas måste dessa kompletteras så att de omfattar alla brottsoffer. RPS bör fastställa vilken metod som ska användas inom polisen. I ärenden med hög hotbild genomförs oftast fördjupade bedömningar. I de fördjupade analyserna görs en sammanvägning av alla hot som föreligger vid ett tillfälle. Detta ställs sedan mot risken som handlar om sannolikheten för framtida våld och konsekvenserna (risken för att hotet ska realiseras). Fördjupade analyser genomförs i allmänhet vid KUT-enheterna av särskilt utbildade analytiker. Det finns i polismyndigheterna såväl resurser som kompetens att genomföra fördjupade analyser. Skillnaden mellan myndigheterna handlar om gränsdragningen när ett ärende ska vara ett skyddsärende och en fördjupad analys ska utföras och när ärendet ska hanteras i brottsofferverksamheten. Skillnaderna i bedömningar beror på myndigheternas storlek och antalet ärenden med hotade personer. Personsäkerhetsarbetet har under senare år blivit mer strukturerat och organiserat. Behovet av skyddsarbete har också ökat genom ett ökat antal våldsbrott. Personsäkerhetsarbetet är en mindre del av polisens brottsofferarbete. När inspektionerna genomfördes hade RPS föreskrifter om det lokala personskyddsarbetet i polismyndigheterna varit ikraft ett drygt halvår. Detta innebar att verksamheten i de flesta polismyndigheterna befann sig i ett uppbyggnadsskede. Resurser hade i allmänhet avsatts för verksamheten och personal rekryterats men organisation och arbetsuppgifter hade ännu inte funnit sin slutliga form. Uppbyggnaden av personsäkerhetsverksamheten har underlättats i de polismyndigheter som har en väl fungerande brottsofferverksamhet. I de större polismyndigheterna finns också en mer utvecklad verksamhet då behovet och resurserna är större där. Kunskaperna om personsäkerhetsarbete bland de anställda är låg men många polismyndigheter har planerat att genomföra information om verksamheten. Det har inte heller varit några problem att rekrytera personal till verksamheten. Inspektionsgruppens bedömning är att personsäkerhetsverksamheten kommer att fungera väl inom två-tre år när den har funnit sina arbetsformer. En ny inspektion av verksamheten bör därefter övervägas. När det gäller skyddet av brottsoffer samverkar polisen med åklagare, kommunernas socialtjänst och brottsofferorganisationerna (i första hand kvinnojourerna). Denna samverkan sker i stor utsträckning på handläggarnivå. De företrädare för dessa myndigheter och organisationer som intervjuats har redovisat att denna samverkan fungerar bra. Bristen på uppföljning och utvärdering av verksamheten är ett generellt problem. Utfallet av verksamheten och de resurser som avsatts för detta utvärderas, när det gäller riskanalyser, endast i liten omfattning av polismyndigheterna. Den utvärdering som sker handlar då främst om kvantitet och inte kvalitet. Inspektionsgruppen anser att det måste finnas en fortlöpande uppföljning och utvärdering som omfattar såväl kvantitet som kvalitet. Det är annars svårt att veta om uppsatta mål har nåtts och om avsatta resurser haft någon effekt på verksamheten. Det är särskilt viktigt att följa upp och utvärdera verksamheter som är styrda av lagregler, områden där det finns uppsatta mål och resurskrävande verksamheter. InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 5

6 2 uppdraget RPS beslutade den 24 mars 2010 att inspektera polismyndigheternas hantering av rutiner vid bl.a. hot- och riskbedömningar (numera benämnt riskanalyser). Inspektionen är planerad enligt RPS verksamhetsplan för Av direktivet framgår att syftet med inspektionen har varit att granska hur polismyndigheterna använder metoderna (hot- och riskbedömningar), med vilken frekvens och vilken kompetens som finns samt hur myndigheterna dokumenterar hot i och vid anmälningstillfällen och andra situationer. Det är härvid angeläget att förbättra skyddet för målsägarna och därmed förhindra upprepade brott. Det har också varit viktigt att tillse att u polisen arbetar rättsenligt u polisarbetet håller hög kvalitet, särskilt inom frågor som rör den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet u polisverksamheten bedrivs enligt de prioriteringar och riktlinjer som regeringen och riksdagen har beslutat. Inspektionen ska främst inriktas på följande områden: u polisens tillämpning av metoderna SARA, SAM, Patriark och andra metoder u tidpunkt för myndigheternas insatser av hot- och riskbedömningar u uppföljning av antalet utförda hot- och riskbedömningar u ansvaret för hot- och riskbedömningar u ärendesamordningens roll med att göra bedömningar u brottsoffersamordnare u samverkan med andra myndigheter u samverkan med frivilligorganisationerna u utbildning och fortbildning. Inspektionen har omfattat samtliga polismyndigheter. En fördjupad inspektion har skett genom besök vid polismyndigheterna i Hallands län, Västernorrlands län, Jönköpings län, Västmanlands län och Stockholms län. RPS tillsatte en inspektionsgrupp under ledning av polisöverintendenten Håkan Rosenqvist. I gruppen har ingått inspektören Anna-Lena Stiernman-Ahlskog (tidigare Winblad von Walter) och inspektören Lars Widén, båda Polismyndigheten i Stockholms län, brottsoffersamordnaren Helena Håkansson, Polismyndigheten i Östergötlands län samt inspektören Catharina Hylén, Polismyndigheten i Skåne. Det är endast inspektionsledaren som har medverkat i samtliga fem inspektioner. I övrigt har vissa förändringar i sammansättningen av gruppen gjorts vid inspektionerna bl.a. för att undvika att någon deltar i inspektionen av sin anställningsmyndighet. 6 InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

7 3 hur inspektionen har genomförts Inspektionen inleddes med att polismyndigheterna, efter önskemål från inspektionsgruppen, lämnade uppgifter på en kontaktperson i myndigheten för de frågor som inspektionen omfattat. Avsikten med kontaktpersonerna var i första hand att på ett enkelt sätt kunna få information om de aktuella frågorna och hur de hanteras även i de sexton polismyndigheter som inte omfattades av inspektion genom besök. Informationen från dessa sexton polismyndigheter har också sammanställts. Samtliga polismyndigheter har därför bidragit till inspektionsresultatet och berörs därför av de resonemang som förs och de förslag som redovisas. Förhoppningsvis har detta sätt att arbeta medfört att inspektionsrapporten bygger på ett bredare och mer representativt faktaunderlag som också ger en rättvisande och heltäckande bild av hur dessa frågor hanteras i hela landet. I de fem polismyndigheter där inspektioner genomförts genom besök på polismyndigheterna har inspektionsgruppen träffat myndighetsledning, brottsoffersamordnare, personal vid KUT-enheterna som arbetar med hot- och riskanalyser, personsäkerhetshandläggare, förundersökningsledare och andra som arbetar med riskanalyser samt personsäkerhet. Dessutom har anställda som utvalts slumpmässigt intervjuats om sina kunskaper och i vilken utsträckning de själva arbetar med dessa frågor. I tre polismyndigheter med ansvar för Polisens KontaktCenter (PKC) har denna verksamhet inspekterats särskilt med tanke på att hälften av alla brottsanmälningar numera tas emot i PKC. De granskade PKC-myndigheterna är polismyndigheterna i Hallands län, Jönköpings län och Västmanlands län. Vid inspektionen har också intervjuer genomförts med företrädare för kommunernas socialtjänst och Kvinnojourer samt i något fall Brottsofferjouren. Upplägget vid inspektionen av Polismyndigheten i Stockholms län har varit något annorlunda eftersom inspektionen koncentrerats till länskriminalpolisen och tre polismästardistrikt. Några intervjuer med företrädare för PKC, Socialtjänst eller Kvinnojour genomfördes inte vid denna inspektion. Efter inspektionen har en beskrivning tagits fram där myndighetens verksamhet inom det inspekterade området har redovisats. Denna sammanställning har sakgranskats av polismyndigheten och har därefter legat till grund för de påståenden, slutsatser och förslag som inspektionsgruppen redovisar i denna rapport. De resonemang som inspektionsgruppen redovisar i denna inspektionsrapport bygger också på kunskaper som inhämtades i samband med brottsofferinspektionen under hösten 2009 och på de kunskaper som inspektionsdeltagarna i övrigt har om hot- och riskbedömningar och personsäkerhetsarbete. InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 7

8 4 Inledning RPS har under de senaste åren genomfört två inspektioner som varit helt inriktade på brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhet och två inspektioner där brottsofferfrågor har utgjort ett väsentligt inslag. Under hösten 2009 genomfördes en inspektion av polisens brottsofferverksamhet och denna har redovisats i inspektionsrapporten Inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor 1 Under hösten genomfördes också en inspektion av den särskilda personsäkerhetsverksamheten och denna redovisades i början av juni Under våren 2010 har en inspektion om polisens utredningar av våld mot kvinnor genomförts 3. Under 2008 inspekterades hur polisen handlägger ärenden om våld mot barn 4. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har fått i uppdrag av regeringen (skr. 2007/08:39) att redovisa utfallet av regeringens handlingsplan om bl.a. mäns våld mot kvinnor. Det är ett projekt som ingår som en del av ett regeringsuppdrag att följa upp myndigheternas arbete med regeringens handlingsplan. En del i detta uppdrag handlar om polisens hot- och riskbedömningar. Uppdraget till regeringen ska redovisas senast vid årsskiftet. Den nu genomförda inspektionen har i första hand varit inriktad på riskanalyser samt personsäkerhetsfrågor. Den har därmed omfattat ett mer begränsat område än den tidigare brottsofferinspektionen och den har koncentrerats till hur polisen fångar upp, bedömer och skyddar personer som har hotats och riskerar att utsättas för våld. Utöver de fem polismyndigheter där en inspektion har genomförts genom besök så har information om riskanalyser m.m. inhämtats även från övriga sexton polismyndigheter. Inspektionsgruppen anser därför att den bild av verksamheten som därigenom förmedlas i denna rapport också ger en rättvisande bild av hur dessa frågor hanteras generellt inom polisen. Det finns därför inte någon anledning att anta att den verksamhet som har inspekterats bedrivs så mycket annorlunda i de sexton polismyndigheter som inspektionsgruppen inte har besökt. 1 Inspektionsrapport 2010:3. 2 Rapport avseende utvärderingen av polismyndigheternas hantering av det särskilda personsäkerhetsarbetet, RPS inspektionsrapport 2010:6 (STA /09). Observera att sekretess gäller för stora delar av denna rapport. 3 Inspektionsrapporten kommer att redovisas under hösten Se inspektionsrapporten Polismyndigheternas handläggning av ärenden om våld mot barn, inspektionsrapport 2009:4. 8 InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

9 5 bakgrund I ett betänkande 1998 konstaterades att det är relativt sällan som målsägaren eller vittnen utsätts för hot eller andra övergrepp 5. Utredningen ansåg trots detta att redan den omständigheten att det förekommer hot och övergrepp är tillräckligt allvarligt för att motivera att åtgärder vidtas för att förhindra detta. Utredningen föreslog därför att ett nationellt handlingsprogram till skydd för bevispersoner borde utarbetas. Regeringen tillsatte en utredning (Personsäkerhetsutredningen) som förslog att ett nationellt program om personsäkerhet skulle införas och regleras i en särskild lag. Programmet var inriktat på att omfatta en snäv personkrets, i första hand bevispersoner som medverkar i en förundersökning eller rättegång om grov eller organiserad brottslighet och deras närstående. Programmet skulle dessutom kunna omfatta personer i rättsväsendet. Polisen skulle ha ansvar för programmet. I juni 2009 beslutade RPS om Nationella riktlinjer för Polisens lokala personsäkerhetsarbete 6 som en utveckling och ett kompletterande stöd till föreskrifterna om lokalt personsäkerhetsarbete (FAP 480-3). RPS har också beslutat om en handbok med rutiner och arbetsmetoder för polisens hantering av skyddsärenden 7. De nationella riktlinjerna och handboken utgör inte föreskrifter utan är allmänna råd. Den handledning om brottsofferarbete som RPS tog fram 2001 var en åtgärd för att arbeta mer strukturerat med brottsoffer 8. Arbetet fortsatte med att RPS 2003 beslutade om en nationell handlingsplan för brottsofferarbete inom polisen. I denna framhålls bl.a. vikten av kontinuerliga hot- och riskbedömningar 9. RPS redovisade 2005 riktlinjer och rutiner för polisiära hotoch riskbedömningar vid våld i nära relationer samt ärenden om besöksförbud 10. RPS genomförde under hösten 2009 en nationell 5 Se betänkandet Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40). 6 RPS dnr: PoA /08. 7 Polisens hantering av skyddsärenden, handbok med rutiner och arbetsmetoder. RPS dnr PoA /08 tryckt i juni Handboken omfattas, i stora delar, enligt RPS bedömning av sekretess. 8 Brottsoffer, en handledning för polisens del i lokalsamhällets brottsofferstödjande arbete, RPS rapport 2001:1. 9 Brottsofferarbetet inom polisen, en nationell handlingsplan, RPS 2003, avsnitt 6. brottsofferundersökning som har redovisats i juni I undersökningen ingick 5000 personer över 18 år som under januari maj 2009 anmält vissa egendomsbrott och våldsbrott (inte brott i nära relationer). Sammantaget är nästan 70 procent av brottsoffren mycket eller ganska nöjda med kontakterna med polisen. Nästan 80 procent var nöjda med bemötandet och 70 procent var nöjda med tillgängligheten. 62 procent hade fått information av polisen om t.ex. utvecklingen av ärendet, möjligheter till ekonomisk ersättning och brottsofferstödjande verksamhet. De som anmält via PKC hade fått information om brottsofferstöd i mindre omfattning. Endast 23 procent var nöjda med polisens effektivitet. Nästan 86 procent tyckte att kontakten med polisen var ganska eller mycket bra vid anmälningstillfället när det gäller hur snabbt man fick hjälp att göra anmälan. Endast 26 procent av brottsoffren fick information om vilka myndigheter man kan vända sig till för att få stöd. RPS har den 2 juli 2010, dvs. efter det inspektionen avslutats, beslutat om Riktlinjer för polisiära riskanalyser vid våld på individnivå (PoA /09). I riktlinjerna definieras hot- och riskbedömning som riskanalys och denna delas sedan in i tre nivåer: initiala bedömningar, strukturerade bedömningar och fördjupande bedömningar. Dessa begrepp används i denna rapport. Uppdelat på polismyndigheter var brottsoffren i polismyndigheterna i Västerbotten, Värmland, Västmanland, Halland och Östergötland mest nöjda med polisen. Minst nöjda med polisen var man i polismyndigheterna Örebro, Uppsala, Blekinge, Norrbotten och Kronoberg. BRÅ har i rapporten Dödligt våld mot kvinnor i nära relationer (BRÅ-rapport 2001:11) gjort en genomgång av dödligt våld (mord, dråp och misshandel med dödlig utgång) mot kvinnor i nära relationer under perioden Av rapporten framgår samman- 10 Polisiära hot- och riskbedömningar, Rikspolisstyrelsens riktlinjer och rutiner vid ärenden om våld i nära relationer samt i ärenden om besöksförbud. RPS rapport 2005:1, POL /03. Ersatt av Riktlinjer för polisiära riskanalyser vid våld på individnivå, Rikspolisstyrelsen (PoA /09). 11 Polisens nationella brottsofferundersökning, en attitydundersökning av hur brottsoffer upplever sina kontaket med polisen, RPS juni InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 9

10 BakgrUnd fattningsvis följande: Varje år dödades i genomsnitt 90 personer genom kriminellt dödligt våld. Ungefär en tredjedel (33) av de som dödades var kvinnor och 16 av dessa kvinnor dödades av en person som de hade eller hade haft en relation med (nuvarande eller tidigare make, sambo, fästman eller pojkvän). Det dödliga våldet mot kvinnor i nära relationer har minskat med 30 procent sedan 1970-talet. I mer än 40 procent av fallen fanns uppgifter om tidigare hot och i mer än en tredjedel om tidigare våld (minimisiffror). 80 procent av männen som dödade en kvinna i en nära relation var psykiskt sjuka eller psykiskt störda. I en fjärdedel av fallen begick gärningsmannen självmord i samband med brotten. Nära 40 procent av gärningsmännen och 30 procent av offren var födda i annat land. I nära hälften av fallen var gärningsmännen arbetslösa, hade beredskapsarbete eller var förtidspensionerade. Gärningsmännen var i 60 procent av fallen registrerade för tidigare brottslighet. I en rapport vid Umeå universitet undersöktes upprepad utsatthet för brott i Västernorrlands län 12. Rapporten omfattar upprepad utsatthet för misshandel utomhus med okänd gärningsman under perioden Under perioden anmäldes misshandelsbrott och av dessa avsåg 453 anmälningar upprepad utsatthet, dvs. 19 procent av samtliga misshandelsbrott. 95 procent av målsägarna var män och 72 procent var i åldern år. 70 procent av brotten begicks fredag eller lördag kväll/natt. Noterbart är också att 64 procent av dem som utsatts för upprepat brott själva hade varit misstänkta för misshandel. 12 Häggström, Per, Peter, Marcus och Wallberg, Joakim; Upprepad utsatthet för brott i Västernorrlands län, med inriktning mot misshandel utomhus med obekant gärningsman, rapport 534, Umeå universitet vårterminen InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

11 6 upptäcka hot och bedöma risker allmänt om att upptäcka och bedöma hot och risker Polisen är inte ensam om att behöva kompetens och metoder för att bedöma risker för framtida våld mot enskilda. Inom t.ex. Projekt Karin i Malmö genomför socialtjänsten (Kriscentrum för kvinnor) ett skyddssamtal med hotade kvinnor. Skyddssamtalet bygger i stor utsträckning på kvinnans egen berättelse om sin situation. Inom kriminalvården och (rätts)psykiatrin används instrumentet HCR för att bedöma risken för framtida våld. Hur polisen klarar av att förebygga och förhindra våld mot enskilda beror i hög grad på förmågan att upptäcka de situationer där det finns risk för att den enskilde kommer att utsättas för våld eller hot om våld. Polisen måste därefter rätt bedöma och värdera hotet och risken. Detta aktualiseras framförallt vid risk för upprepat våld eller hot om våld. I denna rapport används begreppet initiala bedömningar (tidigare hot- och riskbedömningar) för de bedömningar som görs i akutskedet och strukturerade bedömningar för de som görs med stöd av checklistor (SARA, SAM och Patriark). Fördjupade bedömningar (tidigare fördjupade analyser) avser de mera omfattande analyser som i de flesta fall utförs av analytiker på KUT-enheterna. I den genomförda inspektionen har frågan om att bedöma hot och risker varit en prioriterad uppgift. Frågan kommer därför att redovisas förhållandevis utförligt. Upptäcka våld och hot om våld nulägesbeskrivning Förutsättningarna för att polisen ska kunna lämna brottsoffer skydd, stöd och hjälp samt kunna genomföra en bra förundersökning är bäst om polisen snabbt får kännedom om all relevant information om händelsen och de hot som kan föreligga mot brottsoffret. Polisens möjligheter att hantera detta beror i stor utsträckning på hur situationen ser ut när händelsen ska bedömas. Förutsättningarna är olika mellan t.ex. när poliser finns på plats strax efter händelsen inträffat och situationen när anmälan tas emot per telefon en tid efter det brottet inträffat. 13 HCR-20 är en förkortning där H står för historiska riskfaktorer (dåtid), C för kliniska riskfaktorer (nutid) och R för riskhantering (framtid). 20 utgör antalet riskfaktorer som instrumentet innehåller. När poliser finns på plats i nära anslutning efter att ett våldsbrott skett finns ofta brottsoffret kvar på platsen och kan lämna en redogörelse om brottet. Poliserna kan göra egna iakttagelser på brottsplatsen, om brottsoffrets skador och uppträdande samt i många fall även beträffande den misstänkte. Det är betydligt svårare att bedöma situationen när brottsoffret kontaktar polisen per telefon en tid efter händelsen. Brottet kan då dessutom ha inträffat i en helt annan del av landet än där anmälningsupptagaren befinner sig. En sådan situation kräver mycket mer av anmälningsupptagaren i form av lyhördhet och förmåga att skapa en förtroendefull samtalssituation där brottoffret redovisar vad det vet. Dessutom måste det vara en stressfri arbetssituation och att anmälningsupptagaren ställer relevanta kontrollfrågor. Frågan om metoder för att upptäcka hot och risk för upprepad utsatthet har tagits upp i intervjuer vid inspektionen. Detta gäller särskilt vid samtal med företrädare för PKC där omkring hälften av alla polisens brottsanmälningar tas emot. De svar som lämnas vid intervjuer med företrädare för PKC är att de följer det av RPS fastställda konceptet. I vissa fall ställs kontrollfrågor 14. Det gäller särskilt om det kan vara fråga om brott i nära relation, hatbrott eller brott med hedersrelaterat motiv. överväganden Inspektionsgruppen kan konstatera att det idag saknas en genomtänkt, strukturerad och allmänt accepterad arbetsmodell för att upptäcka risken för upprepat våld. Hur pass väl hotsituationer fångas upp med nuvarande arbetsmetoder är svårt att bedöma. Inspektionsgruppen anser att följande kan göras för att förutsättningarna att uppnå ett bättre resultat ska öka: Vid anmälningstillfället måste en förtroendefull situation utan stress eftersträvas. Det är viktigt att brottsoffret känner förtroende för polisen och därmed också är beredd att berätta allt och att alla uppgifter av betydelse redovisas och dokumenteras. Uppgifterna ska varken överdrivas eller förringas. Det är inte alltid brottsoffret förstår eller inser vad polisen behöver veta. Då krävs följdfrågor från 14 Nationell rutinbeskrivning för Polisens kontaktcenter, framtagen av Enheten för strategisk service Nationell funktion för PKC, daterad InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 11

12 Upptäcka Hot och Bedöma risker anmälningsupptagaren. Om brottsoffret också får den information som denne har rätt till så förstår brottsoffret bättre sina rättigheter och hur brottsanmälan kommer att hanteras. förslag Möjligheterna att få en bra bild av hotsituationen och en bra brottsanmälan förbättras om: u brottsoffret gör anmälan vid ett personligt sammanträffande med en anmälningsupptagare u om det finns rutiner kring de kontrollfrågor som bör ställas. T.ex. Varför tror du att du utsatts för detta brott? och Har du tidigare varit utsatt för något (liknande) brott? u kontrollfrågorna kan kopplas till vissa brottskoder som en stödfunktion i RAR. initiala bedömningar och åtgärder den akuta situationen Situationerna när polisen akut måste bedöma hotbilden och omgående ta ställning till skyddsåtgärder är ofta dramatiska händelser. Polisen har då ofta kallats akut till en plats eftersom en person har utsatts för ett våldsbrott eller hotats. Brottsoffret kan ibland också i en akut situation kontakta polisen eller ta sig till en polisstation för att göra en brottsanmälan. Polisen har bäst möjlighet att göra en bra bedömning när polisen kommer till brottsplatsen och de inblandade finns där. Poliserna kan då bedöma och dokumentera brottsoffrets situation, skador etc., fråga ut eventuella vittnen och i vissa fall kan även gärningsmannen finnas kvar som då eventuellt kan frihetsberövas och undersökas (kroppsbesiktigas). De poliser i yttre tjänst som är på brottsplatsen kan i dessa händelser bedöma situationen och rapportera detta till vakthavande befäl eller en förundersökningsledare på polisstationen. Poliserna kan då också få direktiv om den fortsatta handläggningen. En viktig del i detta är skyddet av brottsoffret. De akuta åtgärder som beslutas, oftast av vakthavande befäl, bygger inte på någon mer strukturerad och dokumenterad genomgång av olika riskfaktorer utan är i stor utsträckning en samlad bedömning av händelsen, skador, uttalade hot och brottsoffrets upplevelse och egen bedömning av situationen. En skyddsåtgärd som ofta aktualiseras är att den som misshandlats eller hotats ges någon form av tillfälligt skyddat boende. Det kan då handla om boende hos vänner, övernattning på hotell genom polisens försorg eller att Socialtjänst eller Kvinnojour tillhandahåller ett skyddat boende. Det sistnämnda gäller i första hand när en kvinna har utsatts för ett relationsbrott. Gärningsmannen ska givetvis inte känna till det skyddade boendet. Andra skyddsåtgärder som kan aktualiseras är t.ex. trygghetstelefon och ansökan om besöksförbud. Detta är en arbetsmodell som samtliga inspekterade polismyndigheter har redovisat att de använder. Det som kan variera mellan polismyndigheterna är främst arbetsledningen och arbetsfördelningen på polisstationen mellan vakthavande befäl och förundersökningsledaren. överväganden I akuta situationer framstår hotet och risken att brottsoffret ska utsättas för våld som så uppenbart att det inte är några svårigheter för polisen att inse att det föreligger en allvarlig hotsituation. De beslut som fattas om akuta skyddsåtgärder bygger på en samlad bedömning av hur situationen bedöms av poliserna på plats. Åtgärderna måste vidtas snabbt och det finns i allmänhet inte ett tillräckligt underlag om händelsen för att genomföra någon mera strukturerad bedömning. Hotbilden är dessutom så uppenbar att det är tveksamt om en mer strukturerad bedömning skulle påverka utformningen av de akuta skyddsåtgärderna. En viktig fråga är om det finns andra arbetsmetoder för att bättre hantera dessa händelser. I de situationer när åtgärder vidtas så tillgodoses i allmänhet skyddsbehovet. De åtgärder som vidtas är dessutom tillfälliga. Ärendet övertas i allmänhet närmaste vardag av personer med utbildning i brottsoffer- och personsäkerhetsarbete. De samlar då in ytterligare information samt genomför en analys av situationen och anpassar vid behov skyddsåtgärderna. De brister som kan finnas i hanteringen inledningsvis är i de ärenden där polisen inte har uppfattat att det föreligger något hot eller där hotet inte har bedömts tillräckligt allvarligt för att några skyddsåtgärder ska vidtas. Det har inte varit möjligt inom ramen för denna inspektion att närmare utreda dessa frågor. Inspektionsgruppen har ingen statistik som stöder ett påstående om att felbedömningar har skett men detta är utan tvekan risksituationer. En möjlighet att utvärdera polisens arbete i detta avseende är att vid upprepad brottslighet, t.ex. övergrepp i rättssak eller överträdelse av besökförbud, analysera det första brottet ( grundbrottet ) och se om det redan då fanns anledning att misstänka ytterligare brott (upprepad brottslighet) och om det fanns indikationer på detta som inte uppmärksammades. När hotoch riskbedömningar genomfördes hur väl stämde de med hur ärendet senare utvecklade sig? Fanns information tillgänglig för polisen så att skyddsåtgärder kunde 12 InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

13 Upptäcka Hot och Bedöma risker ha vidtagits och en upprepad brottslighet hade kunnat undvikas? Om skyddsåtgärder vidtogs var de riktigt anpassade eller otillräckliga? förslag u Polismyndigheterna bör som ett led i sin egenkontroll följa upp upprepad brottslighet och analysera situationerna för att se om skyddsåtgärderna varit tillräckliga och om det finns generella problem eller förbiseenden från polisen sida när det gäller skydd av brottsoffer 15. metoder för strukturerade polisiära bedömningar erfarenhetsbedömningar (initiala bedömningar) I de flesta fall när polisen bedömer situationer som innefattar hot och risk att utsättas för våld används inte någon strukturerad och dokumenterad metod. Bedömningen görs istället utifrån de kunskaper som finns tillgängliga om brottet, gärningsmannens beteende och bakgrund samt polisens erfarenheter av liknande händelser. Dessa bedömningar är, i princip, en utbyggd metod av den bedömning som görs i akutskedet. Den som gör bedömningen har då oftast, utöver brottsoffrets uppgifter, även tillgång till förhör med vittnen och ibland även förhör med den misstänkte, utdrag ur olika register t.ex. belastningsregistret. Där framgår bl.a. om den misstänkte tidigare har gjort sig skyldig till våldsbrott. Bedömningen görs sedan av en enskild utredare, tillsammans med den polisiäre förundersökningsledaren eller en brottsofferhandläggare. Bedömningen omfattar då hotets allvar och vilka skyddsåtgärder som behöver vidtas. Detta är en traditionell metod för polisen att arbeta med dessa frågor. 15 Detta kan jämföras med det allmänna rådet i anslutning till 22 i RPS föreskrifter och allmänna råd om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsarbete (FAP 480-3) där det rekommenderas att polismyndigheterna årligen granskar att personsäkerhetsarbetet bedrivs rättssäkert och effektivt. Dessutom anges bl.a. att verksamheten bör utvecklas och att polismyndigheterna särskilt bör följa upp och utvärdera skyddsärenden som inte har lett till avsett resultat. Sara, Sam och patriark (strukturerade bedömningar) Polisen inledde i mitten av 1990-talet en försöksverksamhet med en strukturerad bedömning (checklista) av risken för framtida våld i parrelationer (SARA). Metoden, som tagits fram i Canada, har senare kompletterats med SAM som avser att bedöma hot vid stalkning (upprepade förföljelser och trakasserier) och Patriark för att bedöma hot vid hedersrelaterade brott. De tre metoderna har samma grundkonstruktion och bygger på ett antal indikatorer om u gärningsmannens beteende t.ex. hot och upptrappning u gärningsmannens person t.ex. missbruk och psykisk sjukdom u sårbarhetsfaktorer hos offret, dvs. förhållanden som innebär att offret är utsatt, t.ex. inkonsekvent beteende mot gärningsmannen, svår/farlig livssituation eller personliga problem. Indikatorer och sårbarhet bygger på den vetenskapligt fastlagda kunskapen om att dessa omständigheter/ egenskaper är överrepresenterade i dessa typer av brott. Anpassningen till de olika brottstyperna är anledningen till att indikatorerna skiljer sig något åt. Den som genomför en riskanalys (hot- och riskbedömning) ska ta ställning till om det angivna förhållandet föreligger, föreligger möjligen eller delvis, föreligger inte eller informationen är otillräcklig. Utifrån en samlad bedömning av riskfaktorerna görs sedan en bedömning av risken för fortsatt våld. Det finns då tre nivåer för bedömningen: låg, medel eller hög risk. I samband med riskbedömningen görs också en skyddsoch åtgärdsplanering beträffande de akuta åtgärder som måste vidtas, t.ex. ansökan om besökförbud, trygghetstelefon eller skyddat boende 16. Den utbildning som rekommenderas för användare av SARA omfattar två dagar. En hot- och riskbedömning enligt SARA tar sedan, för den som använder metoden med en viss regelbundenhet, cirka 30 minuter att genomföra. Erfarna användare av SARA anser att den som är utbildad på SARA-modellen och använder denna regelbundet endast behöver information om SAM respektive Patriark för att därefter kunna använda även dessa metoder. Bedömningen enligt dessa metoder förutsätter ett bättre bedömningsunderlag än vad som krävs för en SARA-bedömning. De kräver också längre tid att genomföra och detta gäller särskilt Patriark. generella hotbildsbedömningar på individnivå Polismyndigheten i Skåne har med finansiering av RPS (inom ramen för RPS projekt Brott i nära relation) bedrivit ett projekt för att ta fram en generell metod FAP om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsarbete. InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 13

14 Upptäcka Hot och Bedöma risker för att på individnivå bedöma hotbilden vid våld och hot om våld (fortsättningsvis kallad Skånemetoden ). Polismyndigheten upplevde ett stort behov av en generell metod där polisen bl.a. kunde bedöma hotbilder som är gängrelaterade. Under 2008 utarbetades metoden för riskanalyser och den används numera, efter en försöksperiod, generellt vid Polismyndigheten i Skåne. I RAR har till metoden införts en fråga som är kopplad till vissa brott (brottskoder) där det kan finnas behov av riskanalyser. Den som registrerar en anmälan som innefattar misstankar om något av dessa brott får automatiskt upp frågan om en hotbild kan antas föreligga. Frågan ska besvaras med ja, nej eller vet ej. Skånemetodens syfte är att identifiera hot för att bedöma hotbildsnivån. Detta sker genom att information samlas in om den hotandes motiv och vilja att begå brottet (intention) samt vilka resurser och kunskaper (kapacitet) gärningsmannen har. Dessa faktorer sammanvägs och utgör hotet (den bedömda förmågan och avsikten som den hotade har att orsaka oönskade eller ofördelaktiga konsekvenser). Hotet ska ställas mot sårbarheten dvs. vilken insikt och vilja skyddspersonen har att skydda sig. En sammanvägning av hot och sårbarhet ger sedan en hotbildsnivå. Denna bedöms i en femgradig skala där 1 anger ingen förhöjd hotbild och 5 kraftigt förhöjd hotbild. Det krävs 1 2 dagars utbildning för att få en bild av hur en bedömning ska genomföras och kunna börja använda metoden. Den använda metoden är en bedömningsmetod och inte en checklista som t.ex. SARA. nulägesbeskrivning Inspektionen har genom besök på fem polismyndigheter och genom att inhämta information från övriga sexton polismyndigheter kartlagt hur hot- och riskbedömningar görs i polismyndigheterna, vilken metod som används och i vilken omfattning dessa bedömningar genomförs. De metoder som används för riskanalyser inom polisen är de som har redovisats i avsnitten ovan. De flesta polismyndigheter har genomfört SARAutbildningar och i många fall har denna utbildning även omfattat SAM och Patriark. Dessa utbildningar började genomföras under 1990-talet och pågår fortfarande. Sammantaget har det varit frågan om en betydande utbildningsinsats. Ambitionen har i många polismyndigheter varit att samtliga brott som anmäls och som omfattas av SARA, SAM eller Patriark också ska bedömas enligt dessa. Polismyndigheterna har försökt att styra detta genom att i tjänsteföreskrifter eller andra styrdokument framhålla vikten av att strukturerade riskanalyser görs. I t.ex. Polismyndigheten i Stockholms län finns en tjänsteföreskrift där det anges att en hot- och riskbedömning ska göras i samtliga fall när våld eller hot om våld i nära relationer anmäls till polisen. Det är endast i ett fåtal polismyndigheter som en uppföljning sker av målsättningarna att använda checklistorna. I och med att det inte sker någon uppföljning av om riskanalyser genomförs så förekommer inte heller någon reaktion när en riskanalys inte genomförs. Detta trots att myndigheten i olika dokument har angivit att så ska ske. I dag används inom polisen i de flesta fall erfarenhetsbedömningar för att ta ställning till en eventuell hotbild kring brottsoffer. Det är ingen polismyndighet som i samband med anmälningar om t.ex. brott i nära relationer i samtliga fall genomför en bedömning med hjälp av SARA. Det finns ett antal polismyndigheter där SARAbedömningar, efter en viss bedömning av behovet, används som ett hjälpmedel för att bedöma hotbilden. Uppgifter om hur struktureradebedömningar (SARA, SAM och Patriark) genomförs har inhämtats från samtliga polismyndigheter och kan i korthet beskrivas på följande sätt : I sju polismyndigheter (Stockholm, Östergötland, Kronoberg, Örebro, Värmland, Dalarna och Västmanland) finns en organisation för detta, poliser har aktuella kunskaper i användandet av checklistorna och bedömningar genomförs med viss regelbundenhet inom i varje fall delar av myndigheten. I fem polismyndigheter (Södermanland, Gotland, Västra Götaland, Gävleborg och Västerbotten) har poliser kunskaper om checklistorna och bedömningar genomförs i en inte obetydlig omfattning men det har pågått under förhållandevis kort period varför det är svårt att bedöma om antalet bedömningar kommer att öka, eller åtminstone vara kvar på samma nivå, långsiktigt eller om verksamheten kommer att minska för att senare upphöra. I åtta polismyndigheter (Uppsala, Jönköping, Kalmar, Blekinge, Halland, Västernorrland, Jämtland och Norrbotten) görs inga eller ett obetydligt antal bedömningar. Inspektionsgruppen gör sammantaget den bedömningen att närmare 3000 SARA-bedömningar kommer att genomföras av polisen under Hälften av dessa kommer att genomföras vid Polismyndigheten i Stockholms län. Polismyndigheten i Skåne använder vid bedömning av alla typer av hot och våld den metod som har tagits fram inom myndigheten ( Skåne-metoden ). Den har använts på försök inom två polisområden (Malmö och 14 InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

15 Upptäcka Hot och Bedöma risker Nordöstra Skåne) under hösten 2009 och våren Då genomfördes i genomsnitt tjugo bedömningar i månaden i de bägge polisområdena. Metoden används fr.o.m. den 1 juli 2010 i hela myndigheten och verksamheten kommer att följas upp. överväganden De metoder som polisen använder för att bedöma hot och risker utgör främst ett underlag för att ta ställning till om (ytterligare) skyddsåtgärder ska genomföras och om en fördjupad bedömning ska tas fram. När riskanalyser genomförs har ofta skyddsåtgärder beslutats efter en initial bedömning i akutskedet. När SARA introducerades, efter en försöksverksamhet, fick checklistan utan tvekan ett stort genomslag i landets polismyndigheter. De flesta myndigheterna har genomfört en tvådagarsutbildning i SARA för stora personalkategorier (t.ex. vakthavande befäl, förundersökningsledare, utredare och brottsofferhandläggare). En bidragande orsak till SARA-metodens genomslag har säkert varit att vikten av strukturerade bedömningar har framhållits i t.ex. den nationella handlingsplanen, polisens planeringsförutsättningar och i årsredovisningen 17. Inspektionsgruppen tvingas tyvärr konstatera att utbildningen i många fall inte har inneburit att polismyndigheten därmed också har börjat använda sig av SARA. Orsakerna till detta verkar vara att polismyndigheterna sett SARA isolerat som lösningen på ett konkret problem. De har därför accepterat den omfattande utbildningen och de betydande kostnader denna har inneburit. I flera myndigheter har i tjänsteföreskrifter eller myndighetens verksamhetsplan angivits att t.ex. riskanalyser enligt SARA ska genomföras vid brott i nära relationer. Någon uppföljning av detta sker, med något enstaka undantag, inte och ledningens ambitioner ger därför, i detta avseende, inga avtryck i verksamheten. Enbart den omständigheten att något har föreskrivits i en tjänsteföreskrift eller handlingsplan utgör ingen garanti för att verksamheten kommer att fungera på det angivna sättet. I och med att ingen uppföljning sker så genomförs inga riskanalyser eftersom ingen efterfrågar dessa. Inspektionsgruppen anser att polismyndigheterna ofta verkar ha en allt för enkel syn på hur det ska fungera och tro att om man genomför en utbildning 17 Se avsnitt 6 i Brottsofferarbetet inom Polisen, En nationell handlingsplan (RPS 2003), Polisens planeringsförutsättningar s. 15 och s. 9 samt Polisens årsredovisning 2007 s.110. så är detta tillräckligt. Många myndigheter har därför i efterhand tvingats konstatera att så inte alls är fallet. Det krävs att polismyndigheten först analyserar behovet, väljer vad som ska göras i myndigheten och hur detta ska anpassas till övrig verksamhet, genomförande, uppföljning samt att ansvars- och organisationsfrågor klarläggs. Många myndigheter verkar ha genomfört utbildningar utan att ha funderat tillräckligt på detta i ett helhetsperspektiv. När de i efterhand har insett vad som krävs har dessa åtgärder tagit så långt tid att genomföra (om de har genomförts vilket inte alltid är fallet) att de som utbildats har glömt bort detta när åtgärderna har genomförts. Många polismyndigheter har därför tvingats att genomföra samma utbildning ytterligare en gång för samma personal. Mot bakgrund av den stora utbildningsinsatsen och de kostnader som polisen har investerat i detta har utfallet, sett till antalet SARA-dömningar, blivit synnerligen begränsat. Trots de omfattande utbildningsinsatserna i bl.a. SARA-metoden är det initiala bedömningar som används i det klart övervägande antalet fall. Oavsett vilken metod som används för att bedöma en hotbild är det viktigaste att denna har en bra träffsäkerhet när det gäller att bedöma framtida våld. Ett problem med de metoder som används är att de inte har utvärderats och att det därför inte är möjligt att säkert fastslå vilken effekt de faktiskt har för brottsoffren. Har brottsoffren i en polismyndighet som använder innitial bedömningar ett sämre skydd än när en checklista används? Hur förhåller sig detta i förhållande till den metod som används av Polismyndigheten i Skåne? Inspektionsgruppen känner inte till någon utvärdering av metodernas användning inom polisen i Sverige och vad de olika metoderna har för träffsäkerhet när det gäller att prognosticera framtida våld. Vissa av metoderna bygger på indikatorer som är vetenskapligt grundade men detta innebär ju inte att slutresultatet av bedömningen är vetenskaplig. Checklistorna har den fördelen att de tar upp kända riskfaktorer så den som följer dessa riskerar inte att missa någon viktig indikation. En synpunkt som också har framförts är att om checklistan och indikatorerna följs vid förhöret i förundersökningen så ger det ett bra och heltäckande förhör. Det är viktigt att hålla i minnet att oavsett om det är bedömningar eller mer genomarbetade analyser så är det fråga om uppfattningar och slutsatser som bygger på känd information vid bedömningstillfället. Om ytterligare information tillkommer kan en förnyad InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 15

16 Upptäcka Hot och Bedöma risker bedömning krävas eftersom tidigare förutsättningar kan ha förändrats. En bedömning är därför en färskvara. Även om den är riktig vid analystillfället måste den förnyas när hot och risker förändras. De vanligaste strukturerade metoderna för att bedöma hot och risker (checklistor) avser brott i nära relationer, hedersrelaterat våld och stalkningsbrott. Av BRÅ:s statistik 2009 över t.ex. anmälda misshandelsbrott så framgår att brott anmäldes där offret var bekant med gärningsmannen. Detta behöver inte innebära att det var ett brott i nära relation utan gärningsman och brottsoffer kan ha varit bekanta på annat sätt t.ex. vänner, arbetskamrater etc. Det innebär att det teoretiskt sett maximala användningsområdet för SARA är färre än brott. Detta ska då ställas mot det totala antalet anmälda misshandelsbrott som var Det innebär att det finns en strukturerad metod för att bedöma hot och risker vid mindre än var fjärde brottsanmälan om misshandel. I mer än tre fall av fyra så saknas därmed förutsättningar att genomföra en strukturerad bedömning av hot och risker. Denna stora majoritet av brottsoffer för misshandelsbrott hamnar idag helt utanför detta bedömningssystem. (I allvarligare fall genomförs fördjupade bedömningar). förslag Inspektionsgruppen föreslår att u i och med den oklarhet som idag råder om strukturerade metoder ska användas och deras värde bör dessa frågor klarläggas. Detta för att få kunskap om det finns skillnader i träffsäkerheten i bedömningarna när det gäller erfarenhetsbedömningar, SARA, SAM och Patriark samt den metod som används vid Polismyndigheten i Skåne u om SARA, SAM och Patriark är de metoder som är bäst så bör arbetet för att få fram metoder som täcker in samtliga typer av våld och hot om våld genomföras. Det är inte tillräckligt att endast var fjärde som misshandlas omfattas av en bedömningsmetod u en gemensam metod för polisen måste sedan fastställas. Detta omfattar även riktlinjer för i vilka fall hot och riskbedömningar ska genomföras. fördjupade bedömningar nulägesbeskrivning I ärenden med en mycket hög hotbild eller i vissa fall när brottet inte omfattas av någon checklista genomförs fördjupade bedömningar som ett komplement till en strukturerad bedömning eller helt fristående. Polisen har inte någon gemensam modell för att genomföra fördjupade bedömningar. Detta även om de bygger på en gemensam grundsyn som sedan har utvecklats på olika sätt lokalt i polismyndigheterna. I Polisens underrättelsemodell (PUM) finns en mall för hot- och riskanalyser. I denna finns en disposition med ett antal rubriker och i anslutning till rubrikerna finns en stödtext med information om vilka frågor som bör redovisas i avsnittet. Vidare finns i PUM en mall för uppdatering av hot- och riskanalyser. I de fördjupade bedömningarna görs en hotbildsbedömning dvs. en sammanvägning av alla de hot som föreligger vid ett tillfälle. Detta ställs sedan mot riskbedömningen som handlar om sannolikheten för framtida våld och konsekvensera av detta (risken för att hotet ska realiseras). Hotbildsbedömningen bygger på en analys av hotet (innehåll, form, situation och tid), den hotande (personlig bakgrund, orsak, motiv, syfte, praktiska möjligheter att genomföra hotet) och den hotade (egna erfarenheter, utsatthet och symbolvärde). Fördjupade bedömningar på individnivå genomförs i de flesta fall av särskilt utbildade analytiker vid KUTenheterna. Analyserna genomförs i allmänhet några dagar efter det brottet kommit till polisens kännedom. Akuta skyddsåtgärder har då vidtagits och den initiala bedömningen har, i vissa fall, kompletterats med en strukturerad bedömning enligt t.ex. SARA. En analys förutsätter ett brett bakgrundsunderlag för att det ska bli ett bra resultat. I vissa fall genomförs inte fördjupade bedömningar eftersom underlaget är för tunt för att kunna läggas till grund för några välgrundade slutsatser. En strukturerad bedömning tar i normalfallet några dagar, ibland en vecka, att genomföra. övervägande När det gäller fördjupade bedömningar på individnivå finns det, enligt inspektionsgruppens uppfattning, inom polisen både kompetens och resurser att genomföra dessa. I och med att RPS 2009 föreskrev att det i polismyndigheterna skulle finnas en väl sammanhållen personsäkerhetsverksamhet med tydlig organisation och ansvarsfördelning (om detta se avsnitt 8) så omfattade detta även analysverksamheten 18. Det finns därför vid polismyndigheterna såväl resurser som kompetens för att genomföra fördjupade bedömningar. Det som skiljer myndigheterna åt är de brott som ligger till grund för bedömningarna och hur pass allvarligt våldet eller hotet behöver vara för att en bedömning ska genomföras. De ärenden där inte 18 RPS föreskrifter och allmänna råd om polismyndigheterna lokala personsäkerhetsarbete, beslutad den 15 juni 2009, (FAP 480-3). 16 InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

17 Upptäcka Hot och Bedöma risker någon bedömning genomförs hanteras inom brottsofferorganisationen och blir inte ett skyddsärende. Det finns i och för sig inget som hindrar att en fördjupad bedömning genomförs även vid brott som hanteras inom brottsofferorganisationen men så sker normalt inte. Det som därför kan diskuteras är om gränsdragningen när en fördjupad bedömning görs eller inte görs är den rätta och om det är acceptabelt att denna varierar mellan polismyndigheterna. I detta fall är sannolikt tillgången på analytiker den faktor som avgör hur många fördjupade bedömningar som genomförs. Detta är skillnader som inspektionsgruppen anser acceptabla med tanke på hur olika behoven och belastningen är i polismyndigheterna. De arbetsmetoder som används lokalt bygger på samma grundkoncept men det finns ingen framtagen och beslutad nationell metod vilket skulle vara en fördel. Gemensam utbildning och utveckling av metoden skulle då underlättas. förslag u Utveckla och besluta om en gemensam metod för fördjupade bedömningar. InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 17

18 7 Åtgärder för att skydda brottsoffer När polisen har konstaterat att en person riskerar att utsättas för våld måste åtgärder vidtas för att skydda brottsoffret genom att eliminera risken eller åtminstone minska risken för att våldet genomförs. Det finns då ett antal åtgärder som används av polisen. Skyddsåtgärder vidtas också av andra myndigheter eller organisationer. Detta sker då oftast efter samråd med polisen om hur hotbilden ser ut och lämpliga åtgärder. I det följande beskrivs kortfattat några av de vanligaste åtgärderna. Redovisningen gör inte anspråk på att vara komplett. Åtgärderna redovisas i offensiva respektive defensiva åtgärder. Offensiva är sådana åtgärder som riktar sig mot den misstänkte och defensiva åtgärder riktar sig mot brottsoffret 19. Exempel på offensiva åtgärder: Besöksförbud är den vanligaste offensiva åtgärden ( ansökningar om besöksförbud under 2007) och innebär att den hotade förbjuds att besöka eller på annat sätt kontakta brottsoffret. Besöksförbud beslutas av åklagaren och överträdelser av besökförbudet är ett brott (normal påföljd dagsböter). Besöksförbuden överträds ofta och ny lagstiftning förbereds på området 20. Klargörandesamtal/Konsekvenssamtal hålls av polisen med den som har ålagts besöksförbud. Samtalet syftar till att informera om vad förbudet innebär och vilka konsekvenserna blir om man bryter mot detta. Används inte av alla polismyndigheter. Övervakning av den som hotar är i de flesta fall en åtgärd som vidtas i en förundersökning men kan också förekomma för att kunna bedöma hotbild och 19 Definitionen av offensiva och defensiva åtgärder finns i 7 RPS föreskrifter och allmänna råd om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsverksamhet (FAP 480-3) Där anges att med offensiva åtgärder avses åtgärder inom personsäkerhetsarbetet som riktar sig mot den som utövar eller förväntas utöva hot mot skyddsperson. Defensiva åtgärder definieras som åtgärder inom personsäkerhetsarbetet som riktar sig till skyddspersonen och dennes anhöriga. 20 Se lagen (1988:688) och förordningen (1988:691) om besöksförbud samt betänkandet SOU 2008:81 Stalkning ett allvarligt brott. rörelsemönster hos den som hotar. Används sparsamt eftersom det är resurskrävande. Exempel på defensiva åtgärder: Skyddade adresser 21 och hemligt telefonnummer De åtgärder som avses är markering för särskild sekretessprövning (s.k. spärrmarkering), kvarskrivning och fingerade personuppgifter. Spärrmarkering innebär att Skatteverket markerar att särskild försiktighet ska iakttas vid bedömningen av om uppgifterna i folkbokföringen ska lämnas ut. Kvarskrivning innebär att när en person flyttar till en ny adress så medges denne att även fortsättningsvis vara folkbokförd (kvarskriven) på den gamla adressen. I verkligt allvarliga fall kan en person medges rätt att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, s.k. fingerade personuppgifter. Medgivande om fingerade personuppgifter beslutas av Stockholms tingsrätt efter ansökan från RPS. En vanlig åtgärd är också att den hotade skaffar ett nytt telefonabonnemang med hemligt nummer. Trygghetspaket 22 innebär att den hotade utrustas av polisen med vissa tekniska hjälpmedel, i första hand en förprogrammerad mobiltelefon med larm och GPS positionering. Det moderna trygghetspaketet håller f.n. på att införas i landets polismyndigheter. Skyddat boende är den vanligaste åtgärden när det är frågan om allvarliga hot. Boendet kan vara tillfälligt eller permanent. Tillfälligt boende är ofta hos vänner, på hotell genom polisen försorg eller särskilt boende som Socialtjänsten eller Kvinnojourerna tillhandahåller. Ett permanent skyddat boende innebär att den hotade flyttar definitivt till en annan ort, i vissa fall t.o.m. ett annat land. Permanent skyddat boende är ett stort ingrepp i den hotades integritet 21 En utförlig redovisning av detta finns i slutbetänkandet SOU 2004:1 Ett nationellt program om personsäkerhet, s Kallades tidigare även larmpaket och skyddspaket. 18 InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER

19 Åtgärder för att Skydda BrottSoffer och används endast i ärenden med hög hotbild och där alternativa åtgärder inte bedöms tillräckliga. Rondering med hund genomförs av uniformerad polis med hund oftast vid den hotades bostad. Förmedlar en viss trygghet till den hotade men påverkar sannolikt inte hotbilden nämnvärt 23. Livvaktsskydd används vid hög hotbild när den hotade t.ex. är intagen på sjukhus eller deltar i en rättgång. Det kan utföras av poliser eller bevakningsföretag. Används under begränsade perioder när hotbilden tillfälligtvis ökar. Stort ingrepp i den hotades integritet och en resurs- och kostnadskrävande åtgärd. 23 Om detta se RPS inspektionsrapport 2010:3 Inspektion av polismyndigheternas handläggning av brottsofferfrågor, s. 31. InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER 19

20 8 lokalt personsäkerhetsarbete Bakgrund Polisens grundläggande uppgift är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I detta ingår att förhindra brott, t.ex. att någon utsätts för våld eller hot om våld. Arbetet med att skydda hotade personer innebär att polisen bedömer hotets allvar och föreslår åtgärder för att hotet inte ska kunna genomföras. Någon strukturerad metod och särskild organisation för personsäkerhetsarbetet har inte funnits tidigare. Arbetet har byggt på erfarenheter av liknande situationer och vad som bedömts lämpligt och rimligt i den aktuella situationen. Behovet av att arbeta mer strukturerat och organiserat med frågor kring skydd av personer som utsatts för våld eller hot har ökat. Brotten olaga hot och övergrepp i rättssak har ökat betydligt de senaste tio åren. Grov organiserad brottslighet, brott i nära relationer, s.k. hatbrott och hedersmord har dessutom fått stor uppmärksamhet. Brottsofferutredningen konstaterade att det är relativt sällan som målsägare och vittnen utsätts för hot och våld men föreslog trots detta att ett nationellt handlingsprogram till skydd för bevispersoner borde utarbetas. RPS fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till ett sådant program och redovisade i december 2000 förslaget Nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner. Personsäkerhetsutredningen redovisade i augusti 2002 ett delbetänkande med förslag på utökade skyddsåtgärder i samband med familjevåld. I sitt slutbetänkande i januari 2004 redovisade utredningen förslag kring frågor om personer som utsatts för våld eller hot om våld. Detta med särskild inriktning på förslag på åtgärder i samband med de allvarligaste fallen av våld och hot. Förslagen innebar bl.a. att RPS program om nationellt handlingsprogram för skydd av bevispersoner hade utvecklats. Den 1 juli 2006 genomfördes ändringar i polislagen då en ny bestämmelse om särskilt personsäkerhetsarbetet infördes och en särskild förordning om särskilt personsäkerhetsarbete beslutades 24. RPS har därefter beslutat om föreskrifter dels för det särskilda personsäkerhetsarbetet och dels för det 24 Se proposition 2005/06:138 om personsäkerhet, ny 2a i polislagen (1984:387) genom lag (2006:515) om ändring i polislagen och förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete. lokala personsäkerhetsarbetet. RPS har dessutom meddelat nationella riktlinjer för polisens lokala personsäkerhetsarbete 25. nulägesbeskrivning De flesta anställda inom polisen har arbetsuppgifter som, mer eller mindre, berör frågor om skydd och stöd till brottsoffer. Det mesta av detta arbete hanteras inom brottsofferverksamheten. Om ett ärende bedöms så allvarligt att det krävs skyddsåtgärder som inte kan hanteras inom ramen för det löpande brottsofferarbetet definieras det som ett skyddsärende och ska handläggas inom den lokala personsäkerhetsverksamheten. Det är denna speciella verksamhet inom brottsofferarbetet detta avsnitt handlar om. Det särskilda personsäkerhetsarbetet har varit föremål för en särskild granskning och berörs inte i denna rapport. Inspektionsgruppen har inhämtat information om personsäkerhetsarbetet i samtliga polismyndigheter och följande allmänna synpunkter kan redovisas: När inspektionen genomfördes under första halvåret 2010 hade RPS föreskrifter varit i kraft drygt ett halvt år. Det visade sig då att polismyndigheternas arbete med att definiera arbetsuppgifter, skapa arbetsrutiner, lösa organisatoriska frågor och bemanning m.m. hade kommit olika långt. Det är framförallt två omständigheter som har påverkat hur personsäkerhetsarbetet har utvecklats. I polismyndigheter med en väl fungerande brottsofferverksamhet förefaller det ha varit enklare och mer naturligt såväl arbetsmässigt som organisatoriskt att få igång denna verksamhet. De större polismyndigheterna har en fördel genom tillgången på större resurser som skapar förutsättningar för att skapa en mera resursstark och robust verksamhet. I de större polismyndigheterna är också behovet av en fungerande personsäkerhetsverksamhet mer påtagligt eftersom våldutsatta och hotade brottsoffer förekommer där i betydligt större omfattning än i de mindre polismyndigheterna. Ett problem för polismyndigheterna inledningsvis 25 RPS föreskrifter och allmänna råd om särskilt personsäkerhetsarbete (FAP 480-1) samt RPS föreskrifter och allmänna råd om polismyndigheternas lokala personsäkerhetsarbete (FAP 480-3). Nationella riktlinjer för Polisens lokala personsäkerhetsarbete, riktlinjer för polismyndigheterna, utfärdade av RPS juni InspEktIOn av polis myndig heternas hantering av RutInER vid bl.a. RIskanalysER