Remiss angående utredningen Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? (SOU 2015:27)

Transkript

1 YTTRANDE Dnr: 2015/0336-1: Sida 1(6) Finansdepartementet Stockholm Remiss angående utredningen Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? (SOU 2015:27) Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, har beretts möjligheten att lämna synpunkter på ovanstående remiss. Den huvudsakliga uppgiften för Partikelhaltsutredningen har varit att ta fram förslag på åtgärder som varaktigt kan minska de höga halterna av PM10 i Stockholm och andra tätorter, så att luftkvalitetsdirektivets gränsvärden kan nås. VTI delar utredningens bedömning att det saknas skäl att införa en skatt på dubbdäcksanvändning i Stockholm eller andra områden, med följande tillägg och synpunkter: VTI anser att utredningens sammanställning om partikelutsläpp och åtgärder är svår att följa och i delar kan ifrågasättas. VTI anser att utredningens information om olycksrisker i samband med minskad dubbdäcksanvändning är missvisande och leder till en underskattning av de samhällsekonomiska kostnaderna. VTI anser vidare att utredningens samhällsekonomiska analys borde i större utsträckning försökt kvantifiera och ha beaktat även andra effekter från dubbdäcksanvändningen, exempelvis bullerpåverkan, vägslitage, andra hälsoutfall än dödlighet från långtidsexponering, miljöeffekter på mark och vatten, samt nedsmutsning. Slutligen hade VTI gärna sett att analysen hade beaktat de löpande kostnaderna för att övervaka efterlevnaden av de olika alternativen, inklusive kostnaden för poliskontroller. VTI observerar att enligt den samhällsekonomiska analys som genomförs i utredningen är inget av de alternativ som analyserats lönsamt. Bedömningen baserar sig dock på ett osäkert underlag om sannolikheten för EU-sanktioner om gränsvärden inte nås. Vidare menar VTI att det blir missvisande att ta med hela engångskostnaden för investeringar och uppstart i en sammanställning av de samhällsekonomiska kostnaderna, som för övrigt avser kostnader och nyttor som uppstår varje år. VTI har därför gjort en ny beräkning. Resultatet blir även där att alla alternativ är samhällsekonomiskt olönsamma, men rangordningen förändras. 1 1 Resonemanget förklaras närmare nedan under rubriken för kapitel 10 och 11. VTI POST/MAIL BOX SE STOCKHOLM BESÖK/VISIT TEKNIKRINGEN 10A TEL +46 (0) WEB FAKTURAADRESS/INVOICE ADDRESS STATENS VÄG- OCH TRANSPORTFORSKNINGSINSTITUT, FE 254, FRÖSÖN STYRELSENS SÄTE LINKÖPING ORG NR

2 Sida 2(6) Slutligen saknar VTI en vidare utredning av hur regelefterlevnaden av en självanmäld, vistelsebaserad skatt ska säkerställas. Framförallt vill VTI gärna se att de olika tekniska möjligheterna för att säkerställa efterlevnad utreds. Härefter följer specifika synpunkter till vissa av utredningens kapitel. Kapitel 7 och 10 VTI konstaterar att överskridandena som har mätts upp på en plats representerar halterna i ett större område (vilket även modellering visar), medan utredningen ger intryck av att uppfatta det som om överskridandena endast sker på själva mätplatserna. Med hänvisning till Strandroth (2012) hävdar utredningen att dubbdäck inte har någon effekt på säkerheten när det gäller dödsolyckor vid vinterväglag om bilen är utrustad med ett antisladdsystem (s.129). VTI menar att det inte går att dra några sådana slutsatser från artikeln, utan mer forskning behövs. Vidare konstaterar VTI att Strandroths studie endast inkluderar olyckor med minst en död person som färdats i bil. Således finns ingen information om dödsolyckor mellan bilar och oskyddade trafikanter (gångare, cyklist, mopedist) där den oskyddade trafikanten omkommit men alla personer i bilen överlevt. Detta bortfall av oskyddade trafikanter gäller också den undersökningen om antisladdsystems (ESC) positiva inverkan på trafiksäkerheten vintertid. Enligt STRADA skadas idag årligen fler cyklister än bilister allvarligt i trafiken och, vilket också framgår av utredningen (s. 192), i Stockholms stad skadas de flesta fotgängare och cyklister, ca 80 %, i olyckor med motorfordon. Detta är olyckor där däckens väggrepp kan spela en avgörande roll, och där ESC inte förväntas ge någon hjälp. Det kan därför förmodas att trafiksäkerhetseffekten av minskad dubbdäcksanvändning underskattas i utredningen (s. 194). Utredningen konstaterar att det är svårt att bedöma vad en minskad dubbdäcksanvändning skulle innebära för olycksrisken. VTI håller med om detta, och vill påpeka att det är en konsekvens av att det saknas information i olycksdatabaserna (STRADA) om däckanvänding. Den mest aktuella modellen för hur antalet skadade och dödade i trafiken i Stockholm (och resten av landet) skulle påverkas av förändringar i dubbdäcksanvändninger är en VTI rapport från Modellen i rapporten visar på stora skillnader i olycksutfallet beroende på vilken typ av odubbat däck som bilister använder. Dock finns inte effekten av ESC med i modellen då den är baserad på olyckor som inträffade innan ESC blev standard. VTI:s studie beskrivs i utredningen, men används inte för de samhällsekonomiska beräkningarna. Istället baserar man olycksprognosen på utfallet i den norska undersökningen, där man hävdar att olyckorna kan öka med ungefär fem procent om användningen av dubbdäck minskar från 50 till 25 procent. För den samhällsekonomiska analysen antar utredningen att dubbdäcksandelen i Stockholm skulle falla procentuellt sett mer än i Norge. Trots den större dubbdäcksminskningen antas dock inte olyckorna öka lika mycket som i Norge, på grund av att andelen bilar med ESC ökat sedan den norska undersökningen gjordes. Två typer av olyckor, upphinnandeolyckor och singelolyckor, antas öka med 1 procent utan att vidare motivera den använda

3 Sida 3(6) siffran. Inga andra olyckstyper (exempelvis oskyddad trafikant) anses påverkas. VTI anser detta sätt att behandla olycksmodelleringen vara mycket problematisk. VTI anser att några av utredningens källor för trafiksäkerhetsfrågor är av tveksam kvalitet. Exempelvis innehåller den citerade studien av TØI ett antal ogrundade slutsatser, bland annat (s. 128 i utredningen) att det inte är troligt att den förändrade andelen dubbdäck i trafiken i städerna har någon påverkan på fördelningen av olyckstyperna (speciellt bakifrånkollisioner). Utifrån data i TØIs rapport finns det inga vetenskapliga belägg för en sådan slutsats. Den andra källan är en opublicerad och vetenskapligt ogranskad studie, som bl.a. påstår att det är endast i norra Sverige som man kan utläsa en positiv nettoeffekt [för trafikolyckor] för dubbade däck. Detta påstående gäller dock endast bakifrånkollisioner. Slutligen bör det uppmärksammas att den norska statistiken inte omfattar några olyckor med bilar registrerade i de norska städerna, och som således omfattas av dubbdäcksbegränsningar, som inträffade utanför storstadsområdet. Således tar man inte hänsyn till denna typ av olycka i den svenska uppskattningen heller, varigenom olyckskostnaden i den samhällsekonomiska analysen underskattas I samband med diskussionen om dubbdäcks bidrag till buller vill VTI påpeka att det bör beaktas att de beläggningar som idag används på högtrafikerade vägar och gator i Norden är anpassade till dubbdäcksanvändning, d.v.s. de är grova och innehåller mycket och slitstark sten. Orsaken till lågbullrande beläggningars kortare livslängd och funktion är i huvudsak dubbdäcksanvändningen vars slitagematerial sätter igen de bullerdämpande porer som karaktäriserar den vanligaste typen av bullerdämpande beläggning (dränerande beläggning). Slutligen ger själva dubbens kontakt med vägen upphov till ökat buller, jämfört med odubbade däck. Den hårda vägytan bidrar även till att detta buller är relativt högt. Därtill blir buller från alla däck oavsett säsong högre, inte bara för att vägytan är hård för att tåla dubbdäcksslitage utan också för att slitaget gör vägytan grov vilket resulterar i högre bullernivå. Kapitel Utredningen omnämner på s. 137 att nya föreskrifter för dubbdäck förväntas minska partikelemissionerna. De nya föreskrifterna för dubbdäck som började gälla 2013 har i Finland och Sverige kompletterats med godkännande av dubbdäck enligt en finsk testmetod kallad over-run test. Denna metod innebär att det provade däcket körs på bil över en provbit av mönstersågad granit ett antal gånger i en viss hastighet. Provbiten vägs före och efter försöket och om däcket inte orsakat mer massförlust än ett däck som är godkänt enligt föreskrifterna, godkänns det. Metoden har ifrågasatts och är under vidare utredning, men har inneburit att tillverkare börjat ta fram och sälja däck med betydligt fler dubbar än innan de nya föreskrifterna togs i bruk. En nyligen publicerad studie (Gustafsson & Eriksson (2015), VTI rapport 867A) visar att däck med många

4 Sida 4(6) dubbar kan emittera betydligt mer PM10 än däck som följer föreskrifterna och har färre dubbar än före Resultatet kan bli att den önskade minskningen i partikelutsläpp uteblir I Uppsala har många innovativa idéer kring driftåtgärder mot PM10 provats, men någon vetenskaplig utvärdering har i dagsläget inte utförts, varför sjunkande PM10-halter mellan säsonger också kan bero på andra faktorer, som t.ex. väderförhållanden. Direkta effekter av städinsatser på partikelhalten i Stockholm kan sällan urskiljas i de kontinuerliga partikelmätningarna. De procentuella effekter som utredningen omnämner är effekter på det lokala bidraget till PM10 (alltså direkta slitageemissioner och uppvirvling av vägdamm) under optimala utvärderingsförhållanden, alltså inte effekten på den totala PM10-halten. Att tidigarelagd sandupptagning är gynnsamt för PM10-halterna är en spekulation i diskussionsdelen (fotnot 27). Det vetenskapliga underlaget för en sådan slutsats är än så länge litet. Kapitel 9 och 12 Utredningen analyserar tre sätt att utforma en dubbdäcksskatt (utifrån tillträdes-, vistelse-, och färdvägsprincipen, s. 149). VTI ifrågasätter huruvida det föreslagna skattesystemet med självanmälan för resor inom det skattebelagda området inte leder till skattefusk (bl.a. s. 257). Det saknas en analys av hur stora polisiära resurser det krävs för att kontrollera fordon i avskräckande syfte, samt av huruvida detta är ett effektivt sätt att använda polisens begränsade resurser. VTI skulle gärna ha sett en vidare diskussion om möjligheten att med olika tekniska lösningar, exempelvis specialkameror, upptäcka dubbdäcksanvändning. Om det vore möjligt att automatiskt upptäcka dubbdäcksanvändning vid vissa (möjligtvis rörliga) ställen inom det skattebelagda området skulle behovet av polisiära åtgärder minska och regelefterlevnaden sannolikt öka. Kapitel 10 och 11 Utredningens samhällsekonomiska analys sammanfattas i Tabell Tabellen innehåller ingen summering av effekterna, vilket försvårar för läsaren att genomskåda varför åtgärderna har rangordnats såsom har gjorts. En enkel summering av alla effekter i tabellen ger vid handen att det är nuläge med förbud som är det samhällsekonomiskt minst dåliga alternativet, med ett värde på -41 miljoner kronor per år. 2 Kostnaderna för skattealternativen omfattar dock även en engångskostnad (investerings- och uppstartskostnad) på 30 miljoner kronor som rimligtvis enbart belastar det första året. För att fördela denna kostnad på ett rimligt sätt över policyns hela livslängd måste kostnaderna och nyttan från investeringen diskonteras. Detta görs genom ett antagande om livslängd för investeringen samt diskonteringsränta, vilket tillåter att 2 Summering av nyttor och kostnader för de två andra alternative ger ett värde på -61 miljoner kronor/år för alternativet Skatt trängselskattezon och på -49 miljoner kronor/år för alternativet Skatt kommande trängselskattezon. Alla tre åtgärder är med andra ord samhällsekonomiskt olönsamma.

5 Sida 5(6) nettonuvärdet av åtgärderna kan räknas fram. Engångskostnaden belastar då skattealternativens första år men inte de senare åren. VTI har räknat fram nettonuvärdet för alla tre förslag med en 40-årig tidshorisont och med 3,5 % diskonteringsränta. 3 Detta ger vid handen att alternativet Skatt i kommande trängselskattezon har lägsta nettoförlust på 455 miljoner kronor. 4 VTI delar utredarens bedömning att införandet och i så fall storleken av EU sanktioner är mycket osäker. VTI hade dock gärna sett en djupare diskussion om sannolikheten för sanktioner från EU:s sida, exempelvis hur en dylik talan mot andra medlemsländer har drivits, hur sannolikheten för sanktioner påverkar nettonuvärdet av de olika alternativen och hur hög sanktions- och dagavgiften hade behövt vara för att göra alternativen lönsamma utifrån en samhällsekonomisk synvinkel. Därutöver saknar VTI samhällsekonomisk analys av åtminstone en ytterligare möjlig åtgärd, nämligen införandet av dubbdäcksförbud på fler gator i Stockholm än enbart på Hornsgatan. Enligt utredningen genomförs dammbindning på över 30 gator och det borde vara möjligt att utreda kostnaderna för och nyttorna från ett ytterligare dubbdäcksförbud på någon eller några av dessa gator. Utredningen konstaterar (s. 225) att ett förbud inte bör omfatta ett alltför stort område eftersom det kan medföra ökade kostnader för vinterväghållning och tillgänglighet i form av längre resväg. För ett stort område är i stället en skatt ett mer lämpligt och ändamålsenligt alternativ. För att bättre kunna bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten i olika åtgärdsalternativ hade VTI önskat sig att en samhällsekonomisk analys av ett utvidgat förbudsområde hade gjorts. Oberoende av styrmedel för att minska dubbdäcksanvändningen gör utredningen bedömningen att dammbindningsinsatser kommer att behövas framöver (bl.a. s. 201). VTI hade gärna sett en beskrivning av dammbindningsvätskans miljökonsekvenser, bl.a. risken för att grundvatten kontamineras, och en värdering av risken. VTI saknar även en analys av andra möjliga åtgärder för att minska partikelhalten På s. 173 och i tabell 10.1 diskuteras emissionsfaktorer. Det framgår inte vilka utsläpp som avses (PM10-2,5, CO2, NOX eller något annat, eller en sammanvägning av många utsläpp). VTI önskar sig vidare en förklaring till att emissionsfaktorn i tabell 10.1 varierar så kraftigt mellan kommunerna. Utredningen ger intryck av att vilja skilja på utsläpp av slitagepartiklar och uppvirvling av vägdamm (även i kapitel och 11.2). En ansenlig mängd av dubbdäcksslitaget grövre än PM10 ansamlas dock på vägbanan för att sedan malas ner av däcken och virvla upp och bidra till ökade PM10-halter. Att själva uppvirlvingen av detta vägdamm inte skiljer sig nämnvärt mellan odubbade och 3 Diskonteringsräntans storlek påverkar inte rangordningen av alternativ. På ett liknande sätt räcker det med att räkna värdet av alternativen över två år (istället för 40 år) för att få samma rankning av alternativen som föreslås av VTI. 4 Netto nuvärdet för Nuläge förbud är -895 miljoner kronor, och för Skatt i trängselskattezon -723 miljoner kronor, båda över 40 år.

6 Sida 6(6) dubbade däck är sant, men dammets ursprung är ändå delvis kopplat till dubbdäckens slitage. VTI saknar en beskrivning av Stockholms stads trafikkontors arbete med vinterdrift, då de sköter driften i staden, inte Trafikverket VTI anser att det är väl försiktigt att endast inkludera förtida dödsfall i hjärt-kärlsjukdom som hälsoeffekt i analysen. Utredningen anger att det även finns andra hälsoutfall från PM10, men utesluter såväl effekter på sjuklighet, som korttidseffekter på grund av bristande underlag. Såväl den refererade IVLstudien från 2014 (s. 187) som Meister m.fl., (2012) innehåller beräkningar av sådana hälsorisker som är de mest aktuella uppskattningar som är tillgängliga och därför bör kunna inkluderas i analysen. En ytterligare aspekt gäller hälsoeffekter från buller och partiklar, som idag hanteras separat, vilket gör att de kombinationseffekter som kan uppstå inte är inkluderade. Det finns ett behov av att utreda huruvida kombinationen av buller och partiklar skiljer sig från summan av de ingående delarna. VTI ifrågasätter att man utan diskussion har valt att använda en till synes godtycklig emissionsfaktor som bas i beräkningarna VTI ifrågasätter huruvida nuvarande åtgärder för att minska partikelhalten är hållbara i längden VTI önskar ett förtydligande avseende vad utredningen menar med att MKN:s gränsvärde överskrids i liten omfattning. Om en kommun har återkommande överskidanden, men färre än 35 dygn per år, finns sannolikt risk för att ogynnsama vädeleksförhållanden en säsong tippar halterna över normens gräns. I detta ärende har generaldirektör Jonas Bjelfvenstam beslutat. Forskare Johanna Jussila Hammes har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också forskare Göran Blomkvist, Anders Genell, Mats Gustafsson, Mattias Hjort, Sara Janhäll, Björn Kalman och Roger Pyddoke deltagit. För VTI Jonas Bjelfvenstam Generaldirektör