Yttrande över betänkandet Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Fi2015/2020

Transkript

1 1(7) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE Ärendenr: NV Finansdepartementet Stockholm Yttrande över betänkandet Skatt på dubbdäcksanvändning i tätort? Fi2015/2020 Sammanfattning - Naturvårdsverket anser att det är viktigt med ytterligare insatser för att minska partiklarnas hälsoeffekter och för att bidra till att miljökvalitetsmålet Frisk luft ska kunna nås. Naturvårdsverket delar därför inte utredningens slutsats att det för närvarande inte finns skäl att föreslå en skatt på dubbdäcksanvändning då redan gällande styrmedel och åtgärder troligen kommer att ge tillräcklig effekt - Naturvårdsverket anser att förslaget om att koppla en differentierad skatt för dubbdäck till redan infört system med trängselskatt kan ha flera fördelar jämfört med ett fristående skattesystem för dubbdäck i tätort. Utredningen har utan en mer genomarbetad analys valt bort att studera detta förslag. - Naturvårdsverket anser att utredningens konsekvensanalys är bristfällig i och med att konsekvenser i form av minskade koldioxidutsläpp, minskat vägunderhåll och minskat buller inte har kvantifierats och inte heller tagits hänsyn till i bedömningen av möjliga åtgärder. - Naturvårdsverket anser att behovet av styrmedel, när det gäller användning av dubbdäck, för att kunna nå miljökvalitetsmålen borde ha fått större vikt i utredningen. Naturvårdsverket anser även att historiebeskrivningen tydligare borde belyst att arbetet med att reglera BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(7) luftkvaliteten genom miljökvalitetsnormer (gränsvärden för luftkvalitet) inom EU och i Sverige startat betydligt tidigare än som redovisats. Det första åtgärdsprogrammet för att följa miljökvalitetsnormen (EU:s gränsvärde) i Sverige beslöts redan år Naturvårdsverkets ställningstagande och skäl Utredning av styrmedel Utredningen har kommit fram till att det för närvarande inte finns skäl att föreslå en skatt på dubbdäcksanvändning då redan gällande styrmedel och åtgärder troligen kommer att ge tillräcklig effekt. För att minska partiklarnas hälsoeffekter anser Naturvårdsverket dock att det är viktigt med ytterligare insatser. Utredningen har fokuserat på ett skattesystem för att öka förutsättningarna för att klara EU:s gränsvärde för partiklar (PM 10 ) och därmed undvika rättsliga påföljder från EU. EU:s gränsvärde för partiklar (PM 10 ) överensstämmer med den svenska miljökvalitetsnormen. Fokus i utredningen borde utöver att undvika överskridanden av EU:s gränsvärde även ha varit att införa styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt minskar partiklarnas hälsoeffekter och övriga samhällskostnader av dubbdäcksanvändningen samt bidrar till att nå miljökvalitetsmålen. Ekonomiska styrmedel är oftast bättre än rena förbud om man från miljösynpunkt vill begränsa en viss företeelse som kan ha andra fördelar. Ska styrmedel införas bör strävan vara att införa ett administrativt enkelt system med låga driftskostnader. Naturvårdsverket har i den fördjupade utvärderingen av miljömålen fört fram skatt för användning av dubbdäck som ett effektivt styrmedel för att minska halterna av slitagepartiklar. Utredningen har utan en mer genomarbetad analys valt bort att utreda för och nackdelar med ett skattesystem för dubbdäck som skulle kunna kopplas till trängselskatt. Som skäl för att inte mer ingående analysera dubbdäcksskatt kopplad till trängselskatt anges att differentierad avgiftsnivå på trängselskatten inte rättvist skulle vara kopplad till hur mycket fordonet körs i tätorten, innanför betalsnittet. Detta då avgift betalas genom tillträdesprincipen (passage av det snitt där skatt utgår) och bilar således kan köra innanför det snitt där skatt utgår utan att betala skatt. Naturvårdsverket håller med om att denna brist finns men anser inte att det finns något som talar för att en avgift för att få köra med dubbdäck för dygn, månad eller vintersäsong skulle ha en större korrelation till hur mycket fordonet faktiskt körs och därmed genererar partiklar i de centrala delarna av en tätort. Det skulle generellt mycket väl kunna vara tvärtom, det vill säga att det blir en större korrelation mellan skatt och skadeverkningar vid däcksdifferentierad trängselskatt än fast däcksskatt kopplad till vistelse i centrala delar av tätort under dygn, månad eller halvår. De administrativa fördelarna med ett system kopplat till trängselskatten är stora och därmed mer intressanta att studera vid jämförelse med ett fristående skattesystem.

3 NATURVÅRDSVERKET 3(7) Differentierad trängselskatt kan göras förhållandevis administrativt enkel genom att det vintertid tas ut en högre trängselskatt för alla lätta fordon, vars ägare inte till vägtrafikregistret angivit att fordonet körs dubbfritt (särskild flik i fordonsuppgifterna läggs till om fordonet framförs med dubb/dubbfria vinterdäck). Vidare införs en särskild avgift som tas ut om det vid poliskontroll uppdagas att passage skett med dubbdäck fastän det till vägtrafikregistret angivits att fordonet är försett med dubbfria vinterdäck. En nackdel med att koppla styrmedlet till trängselskatten är att denna enbart gäller i Göteborg och i Stockholm. Även om kostnadsvinsten är absolut störst i storstäderna på grund av den höga befolkningstätheten och de stora trafikmängderna kan en generell minskning av användningen av dubbdäck vara motiverad särskilt i södra delen av Sverige. Till exempel föreslog trafikverken och bl.a. Naturvårdsverket år 2007 att en skatt på 50 kr per nytt dubbdäck bör tar ut för att öka förutsättningarna för att klara normen för partiklar och för att nå miljökvalitetsmålet frisk luft. Även detta alternativ kunde med fördel ha beaktats av utredningen. Generellt om utredningens utgångspunkt Utredningen har haft som utgångspunkt att miljökvalitetsnormen för PM 10 (motsvarande gränsvärdet i EU:s luftkvalitetsdirektiv) ska klaras. Det anges att det bara finns skäl att föreslå en skatt om överskridanden av miljökvalitetsnormen för PM 10 är betydande och varaktiga. Det är i sammanhanget viktigt att poängtera att för PM 10 är miljökvalitetsnormen 50 µg/m 3 som dygnsmedelvärde och motsvarande precisering i miljökvalitetsmålet är 30 µg/m 3. Miljökvalitetsnormen ligger alltså 20 µg/m 3 (67 %) högre än preciseringen för miljökvalitetsmålet, vars nivå är framtagen med hänsyn till känsliga grupper och för att inte överskrida lågrisknivå för cancer eller riktvärden för sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Miljökvalitetsnormerna ska ange en högsta acceptabel föroreningsnivå till skydd för människors hälsa och miljön. I praktiken har dock miljökvalitetsnormerna ofta anpassats till EU:s regelverk om gränsvärden för luftkvalitet som i stället anger en högsta nivå som inte får överskridas (ett tak (cap) för att förhindra att befolkningen utsätts för onödigt höga nivåer av föroreningar). Partiklar har dock skadeverkan även under nivån för gränsvärdena (miljökvalitetsnormerna) vilket även framgår av luftkvalitetsdirektivet och det bör därför eftersträvas att halterna är så låga som möjligt. Tillgänglig vetenskap visar i flera fall även skadeverkan på nivåer som ligger under de riktvärden för god luftkvalitet som WHO har tagit fram. Ett flertal studier som utförts i olika städer runt om i världen har konfirmerat att dödligheten till följd av PM 2,5 och PM 10 ökar med 0,4-1 % per 10 µg/m 3. 1 En studie som baseras på data från Stockholm mellan åren 2000 och 1 Katsouyanni K et al. (2009). Air pollution and health: a European and North American approach (APHENA). Boston, Health Effects Institute, (Research Report 142). Zanobetti A, Schwartz J (2009). The effect of fine and coarse particulate air pollution on mortality: a national analysis. Environmental Health Perspectives, 117(6):

4 NATURVÅRDSVERKET 4(7) 2008 har uppskattat att dödlighet till följd av exponering av PM 2,5-10 ökar med 1,68 % när halten ökar med 10 µg/m 3. 2 IVL och Umeå universitet har beräknat att baserat på 2010 års PM 10 -halter ledde kortvarig exponering för partiklar från vägdamm till 200 förtida dödsfall i Sverige. 3 Naturvårdsverket vill med anledning av ovanstående belysa problematiken i att utredningsdirektivet angav att endast förslag för att uppnå luftkvalitetsdirektivet skulle tas fram. Detta har lett till att utgångspunkten för utredningen har varit att det bara finns skäl att föreslå en skatt om överskridandena av gränsvärdena för grova partiklar i luftkvalitetsdirektivet är betydande och varaktiga. För att öka möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Frisk luft samt minska kostnader och lidande förknippade med hälsoeffekter till följd av höga partikelhalter, hade en mer ändamålsenlig utgångspunkt varit att ta fram förslag för att uppnå miljökvalitetsmålets preciseringar för PM 10. Motivet till en sådan utgångspunkt är att det (som nämns i stycket ovan) är vetenskapligt fastlagt att kortvarig exponering för PM 10 -halter även under gränsvärdet för miljökvalitetsnormen bidrar till ökad förtida dödlighet. Utredningen menar att överskridande av PM 10 halterna är begränsat till några få platser. Slutsatsen bygger på att det endast är ett fåtal mätplatser som visar överskridande. Rapporteringen av överskridande av miljökvalitetsnormen visar att i 14 av rapporterade 20 kommuner (70%) har överskridande av gränsvärdet skett någon enstaka gång och i 7 av 20 flera gånger (35%). Modellering av halterna av PM 10 har genomförts i 40 svenska tätorter som visar att risk för överskridande även kan ske i mindre och medelstora orter. Risken för överskridande av miljökvalitetsnormen för PM 10 är således allmän i hela landet där det blir torrt och snöfritt väglag vintertid. Otillräcklig hänsyn till externa effekter i konsekvensanalysen Förutom ökade halter av PM 10 genererar dubbdäcksanvändning också externa effekter i form av ökat vägslitage, ökad bränsleförbrukning, mer buller och nedsmutsning. Dessa effekter har dock, som nämns i avsnitt , inte kvantifierats och kostnadsberäknats i utredningens konsekvensanalys, vilket där förklaras bero på att underlag saknas. Naturvårdsverket håller med om att kunskapsbilden kring dessa effekter behöver bli bättre, men anser samtidigt att det inte är skäl nog att helt bortse från dessa effekter vilket utredningen har gjort i konsekvensanalysen. Naturvårdsverket anser att det finns tillräckligt med kunskapsunderlag gällande åtminstone vägslitage och buller som tydligt kan hänvisas till dubbdäcksanvändning, och som det bör ha tagits större hänsyn till. I ett regeringsuppdrag som redovisades 2009 har dåvarande Vägverket beräknat att dubbdäcksanvändningen ger upphov till ton i ökade koldioxidutsläpp Ostro B et al. (2006). Fine particulate air pollution and mortality in nine California counties: results from CALFINE. Environmental Health Perspectives, 114(1): Meister K, Johansson C, Forsberg B (2012). Estimated short-term effects of coarse particles on daily mortality in Stockholm, Sweden. Environmental Health Perspectives, 120(3): IVL & Umeå Universitet (2015). Quantification of population exposure to NO2, PM2.5 and PM10 and estimated health impacts in Sweden 2010

5 NATURVÅRDSVERKET 5(7) årligen, jämfört med om endast friktionsdäck skulle användas. Av dessa utsläpp beräknades 90 % härröra från ökat rullmotstånd och 10 % från ökat beläggningsarbete. Beläggningsslitaget från dubbdäck på det statliga vägnätet beräknades dessutom kosta mellan miljoner kronor per år. När även slitagekostnaden för kommunala vägar inkluderades beräknades slitagekostnaden till uppemot 700 miljoner kr/år. 4 Naturvårdsverket menar att det är en stor brist att utredningen helt bortsett från att kvantifiera detta kunskapsunderlag i tillräcklig utsträckning vilket indikerar utsläpp på i storleksordningen ton koldioxid samt kostnader för vägbeläggning på uppemot 700 miljoner kr/år till följd av dubbdäcksanvändning. Även fast exaktheten i underlaget är bristande är storleksordningen på kostnader och utsläpp så pass betydande att Naturvårdsverket anser att det är en stor brist att det inte har tagits i beaktning i den konsekvensanalys som har genomförts. Naturvårdsverket bedömer också att utredningen bör ha tagit större hänsyn till den bullereffekt som dubbdäcksanvändning ger upphov till. Bullerfrågan tas kortfattat upp i avsnitt där det anges att det finns stora variationer mellan fordon och miljöer som påverkar om eventuella skillnader mellan olika däck ger någon betydande effekt på bullernivån. Naturvårdsverket håller med om att olika fordon och miljöer har olika stor påverkan på vägbullret men anser samtidigt att det inte betyder att dubbdäckens bullereffekt jämfört med dubbfria däck ska bortses från helt. I en studie från VTI framkommer till exempel att i ett scenario där alla fordon skulle ha dubbfria däck sjunker bullernivån med 2-6 db(a) där andelen tung trafik är liten och cirka 1,5-3 db(a) där andelen tung trafik är relativt stor. Dubbdäckens ökade bullereffekt är störst i tätorter med hastighetsbegränsning mellan 30 och 50 km/h och minst på höghastighetsvägar. Bullerreduktionen med dubbfria däck blir generellt lägre då hänsyn tas till den tunga trafikens buller. 5 Naturvårdsverket framhåller därför att utredningens konsekvensanalys är bristfällig i och med att konsekvenser i form av minskade koldioxidutsläpp, minskat vägunderhåll och minskat buller inte har kvantifierats i konsekvensanalysen och inte heller har tagits hänsyn till i bedömningen av möjliga åtgärder. Historieskrivningen Utredningen ger en god kunskapssammanställning om de förhöjda halterna av partiklar (PM10), orsakerna till dem och vad som gjorts för att begränsa halterna under senare år. Dock brister historiebeskrivningen kring EU:s arbete med luftkvalitetsdirektiv och Sveriges införande av EU:s regelverk på området. EU:s arbete med luftkvalitetsdirektiv startade långt tidigare än år Se exempelvis rådets direktiv 80/799/EEG, 85/203/EEG, 89/427/EEG, 92/72/EEG samt direktivet 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten. 4 Vägverket (2009). Samlad lägesrapport om vinterdäck. 5 VTI (2006). Effekter av vinterdäck, en kunskapsöversikt, VTI Rapport 543

6 NATURVÅRDSVERKET 6(7) Direktiven införlivades i Sverige delvis genom ändringar i Hälsoskyddslagen och Hälsoskyddsförordningen år 1994 med författningsreglerade gränsvärden för utomhusluft (se SNFS 1993:10, -11, -12). Normen för partiklar infördes med nuvarande nivåer i Sverige år 2001 (fo 2001:527) och det angavs att den skulle klaras före 1 januari Således har arbetet med att följa miljökvalitetsnormen för partiklar pågått längre än vad som förespeglas i utredningen. Det första förslaget till åtgärdsprogrammet för att följa normen för partiklar (PM10) blev klart i början av år Ett centralt åtgärdsförslag för att klara normen för partiklar var att på kort sikt förbereda en lagstiftning som möjliggör införande av avgift för användning av dubbdäck i tätorter/regionen. Syftet med avgiften var att kunna nå enhalverad användning av dubbdäck 7. Detta förslag beslutades dock inte i det åtgärdsprogram som fastställdes av regeringen under slutet av år Därefter har ekonomiska styrmedel utretts i flera omgångar bl.a. i regeringsuppdrag (N2006/4800/TP) till Vägverket. Vidare föreslog Trafikverken och bl.a. Naturvårdsverket år 2007 att en skatt på 50 kr per nytt dubbdäck bör tar ut för att öka förutsättningarna för att klara normen för partiklar och för att nå miljökvalitetsmålet frisk luft 8. Beslut om detta yttrande har fattats av avdelningschefen Martin Eriksson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit enhetschefen Gunilla Sallhed och handläggarna Per Andersson och Kerstin Backman Hannerz, föredragande För Naturvårdsverket Martin Eriksson Kerstin Backman Hannerz NV r cuments/publikationer/ pdf

7 NATURVÅRDSVERKET 7(7) Kopia till: Miljö- och energidepartementet