Remiss: Förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara fordonsbränslen, M2005/2459/Mk

Transkript

1 Miljö- och Samhällsbyggnadsdepartementet Stockholm Remiss: Förslag till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara fordonsbränslen, M2005/2459/Mk SPI har erhållit rubricerade förslag till lag på remiss och får i anledning härav anföra följande: Bakgrund Bakgrunden till lagförslaget är den 121- punktersöverenskommelse som träffats mellan regeringen, miljöpartiet och vänsterpartiet, den 4 oktober 2002, vari sägs följande om förnybara drivmedel: Vi vill sätta upp ett nationellt mål för försäljningen av förnybara bränslen. Vi vill ålägga bensinmackar att tillhandahålla alternativa bränslen år Någon form av dispensmöjligheter krävs. En utredare tillsattes för att bl.a. utreda förutsättningarna för att lägga ett lagförslag om skyldighet att tillhandahålla förnybara fordonsbränslen. Utredningen remissbehandlades och de flesta remissinstanserna avvisade lagförslaget och föreslog andra lösningar för att öka andelen förnybara bränslen i transportsektorn. Detta oaktat har regeringen återkommit i början av april 2005 med ett lagförslag om skyldighet att tillhandahålla ett förnybart fordonsbränsle på bensinstationer över en viss storlek och enligt en angiven tidplan. Sammanfattning Introduktion av förnybara drivmedel SPI delar målsättningen om främjande av användning av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel. SPI anser att förslaget till lag om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla förnybart fordonsbränsle inte är teknikneutralt, långsiktigt kostnadseffektivt, energieffektivt eller konkurrensneutralt och att det inte heller är framtidsorienterat. Förslaget bör därför inte genomföras.

2 SPI anser att den målsättning som kommer till uttryck i biodrivmedelsdirektivet och i 121- punktersöverenskommelsen mellan regeringen, miljöpartiet och vänsterpartiet i första hand bör uppfyllas genom låginblandning. Utvecklingen de senaste två åren har visat att låginblandning är ett effektivt och snabbt sätt att öka användningen av förnybara bränslen. På kort tid har inblandningen ökat till m 3 etanol/år. SPI har aktivt agerat för att låginblandningen skall öka och att Sverige inom EU skall verka för att ytterligare få öka inblandningshalten av etanol i bensin. Det är SPI:s bestämda uppfattning att det inte behövs något lagkrav och att förslaget till lag om skyldighet att tillhandahålla förnybara fordonsbränslen därför bör avvisas. De enskilda oljebolagen har visat att man möter behovet av alternativa och förnybara drivmedel i takt med ökad efterfrågan. Flera biltillverkare har aviserat att de kommer med nya miljöfordonsmodeller (FFV). Flera av oljebolagen har offentliggjort sina planer på utbyggnad av stationsnätet i takt med ökad efterfrågan. Marknadskrafterna kommer att lösa tillgängligheten på förnybara drivmedel. I utredningen om pumpkravet konstaterar utredaren Hans Sandebring att lagförslaget om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel är behäftat med en rad brister och nackdelar. Utredaren pekar på att den allvarligaste bristen är att förslaget inte beaktar att en ökad användning av förnybara fordonsbränslen förutsätter en samverkan mellan flera olika faktorer såsom tillgång på bränsle och fordon, utbyggnad av drivmedelsdistributionen och ett konkurrenskraftigt pris på produkten. Vidare konstaterar utredaren att förslaget riskerar att medföra att ett stort distributionssystem byggs upp utan att det finns tillgång på bränsle och fordon som använder förnybara fordonsbränslen. Utredaren konstaterar också att en av konsekvenserna av lagförslaget är att man ensidigt gynnar etanolbaserad teknik framför annan teknik. Biodrivmedelsdirektivet 2003/30/EG Biodrivmedelsdirektivet 2003/30/EG fastställdes den 8 maj Bakgrunden till direktivet är EU:s åtagande enligt Kyoto samt försörjningstryggheten av energi inom EU. Direktivet anger att ett referensvärde för minsta andel biodrivmedel skall vara 2% senast den 31 december 2005 beräknat på energiinnehållet av all bensin och diesel för transportändamål som släpps ut på marknaden. Motsvarande referensvärde för utgången av 2010 har satts till 5,75%. Varje medlemsland skall enligt direktivet fastställa ett nationellt vägledande mål. Sverige har för 2005 fastställt målet till 3%. Preliminära volymer för 2004 både i m 3 och på energibasis av all bensin och diesel som säljs för transportändamål: Biodrivmedel m 3 % energibasis Låginblandning av etanol ,8% Låginblandning av FAME i diesel ,1% Etanol i E ,04% Etanolbussar Ca ,15% Ren FAME (RME) 700 0,01% Biogas Ca Nm 3 0,1% Totalt 2,2% 2

3 Potentialen för att öka inblandningen av FAME upp till 5% (vilket är tillåtet enligt den europeiska dieselstandarden och därför accepterat av fordonstillverkarna) är ca m 3 /år vilket motsvarar ca 1,5% på energibas. Förutsättningarna att blanda in FAME i miljöklass 1 diesel utreds för närvarande av Vägverket. En inblandning är nödvändig för att Sverige skall kunna nå det nationella vägledande målet på 3% bioandel på energibasis av all bensin och diesel för transportändamål. Som ett skäl för att lägga fram lagförslaget anger regeringen att åtgärden ligger inom ramen för syftet med biodrivmedelsdirektivet och att detta inte går utöver vad som kan anses nödvändigt för att uppfylla syftet. Försäljningen av E85 är dock ännu så låg att denna inte nämnvärt bidrar till att nå Sveriges nationella mål på 3%. En möjlig och kostnadseffektiv väg att klara direktivets referensvärde på 2% för 2005 är att tillämpa låginblandning av etanol i bensin och FAME i diesel. Denna möjlighet utreds för närvarande i flera europeiska länder. I EU -15 uppgår försäljningen av bensin (2003) till 127 miljoner m 3. En inblandning av upp till 5% etanol i all EU 15 bensin ger en efterfrågan på runt 6 miljoner m 3 etanol/år. Enligt SOU 2004:133 är överkapaciteten från Brasilien runt 4 miljoner m 3 /år. Detta innebär att efterfrågan på etanol torde öka inom hela EU och att det för närvarande inte finns en kapacitet att möta en sådan efterfrågan. En brist på etanol medför att råvarupriserna för etanol stiger och att E85 inte längre kommer att vara ett billigare alternativ än de konventionella drivmedlen. En investering i en pump för E85 blir därför olönsam. I regeringsformen stadgas om näringsfrihet och svensk lagstiftning accepterar och bygger på tanken att det kapital som satsas skall kunna ge skälig avkastning. Ett förslag som tvingar enskilda näringsidkare att tillhandahålla en vara eller tjänst utan hänsyn till efterfrågan eller lönsamhet måste på dessa grunder starkt ifrågasättas. Man kan fråga sig vilken bransch och vilka företag som står på tur för liknande förslag. Detta sänder illavarslande signaler till svenskt näringsliv och kommer att uppfattas som en förändring av regeringens näringspolitik. Pumpkravet allmänna synpunkter Frivillig överenskommelse Regeringen förde under februari månad i år samtal med SPI om hur ett frivilligt åtagande från oljebranschen skulle kunna utformas. SPI:s förslag var ur ett marknadsperspektiv kopplat till flera kontrollstationer för att följa upp att antalet pumpar och miljöfordon utvecklades parallellt samt att det skulle finnas tillgång till etanol till ett konkurrenskraftigt pris. Detta förslag förkastades av regeringen. Något skäl härför har inte angivits. Själva frivilligheten i den tänkta överenskommelsen kan också ifrågasättas, eftersom regeringens företrädare i samtalen klart deklarerade att kommer ni inte fram till en för oss acceptabel lösning så blir det lagstiftning. Branschen är öppen för en förutsättningslös diskussion om en frivillig lösning för att öka tillgängligheten av förnybara drivmedel. Denna diskussion förutsätter dock att parterna inte på förhand har låst sig till ett på förhand givet resultat. Tillgång på bränsle - kan man tvinga någon att köpa? Ett ökat antal FFV bilar behöver inte innebära en ökad efterfrågan på E85 då det finns andra drivkrafter såsom t.ex. lägre förmånsvärden, fri parkering etc. som gör att man väljer att köpa en FFV-bil som dock inte alltid körs på E85. Vintertid sjunker försäljningen ytterligare då en FFVbil behöver en större andel än 15% bensin för att kunna starta då det är kallt ute. 3

4 En viktig förutsättning för att kunderna skall efterfråga förnybara drivmedel är att det är billigare eller i varje fall inte dyrare än de konventionella drivmedlen. Enligt vad SPI erfarit pågår en översyn av tull- och skattesituationen för bl.a. etanol. Den riskerar leda till att E85 vid pump blir dyrare för kunden och därmed till ingen eller mycket låg efterfrågan. En prisfördel för E85 jämfört med bensin är en absolut förutsättning för att försäljningen av bränslet skall öka. Avsaknad av ett europeiskt perspektiv Lagkravet saknar ett europeiskt perspektiv. Sverige kan inte anamma en drivmedelsstrategi som avsevärt skiljer sig från den som vår närmaste omvärld väljer. FFV bilar för E85 produceras idag endast för den svenska marknaden. Inte teknikneutralt Lagkravet gynnar ensidigt E85 vilket innebär att åtgärder i det korta perspektivet kommer att vidtas som binder upp kapital vilket kan försvåra introduktion av andra mer effektiva förnybara bränslen. Inte framtidsorienterat SPI anser att förslaget inte är framtidsorienterat. De ansvariga myndigheterna Statens Energimyndighet, Vägverket, Naturvårdsverket och Vinnova förespråkar framtidslösningar såsom från biomassa syntesgasbaserade bränslen, t.ex. syntetisk diesel och dimetyleter, och etanol från cellulosa. De vill att många alternativ skall prövas tills man på europeisk nivå hittat en samsyn kring vilka system som bör gälla. Negativt för miljön Enligt biodrivmedelsdirektivet 2003/30/EG (artikel 3 p 4) skall medlemsstaterna ta hänsyn till vilken inverkan på den totala klimat- och miljöbalansen som de olika biodrivmedlen har. Lagförslaget innebär dock att man riskerar att låsa fast sig i investeringar i ett system för E85 utan att veta om det är ett långsiktigt alternativ ur miljö- och klimatsynpunkt. Resultatet ur miljösynpunkt kan bli sämre jämfört med vad en palett av bränslen kan ge. Inte långsiktigt kostnadseffektivt SPI anser att förslaget inte är långsiktigt kostnadseffektivt eftersom det skulle innebära omfattande investeringskostnader och resultera i en mycket begränsad försäljningsökning. Inte energieffektivt En svaghet hos FFV konceptet är att biltillverkaren tvingas kompromissa bort en del av motorns energieffektivitet vid E85 körning för att kunna bibehålla möjligheten att även köra bilen på bensin. Detta är speciellt tydligt vid enklare motorer utan turboöverladdning och sofistikerade motorstyrsystem. 4

5 Konkurrensneutralt Förslaget om att stationer som säljer mer än en viss volym av bensin och diesel skall tvingas tillhandahålla ett nytt förnybart drivmedel är inte konkurrensneutralt. Andelen av de olika bolagens nät som berörs av kravet på att tillhandahålla ett förnybart drivmedel varierar kraftigt. Konsekvensutredning Ett lagkrav för införande av förnybart fordonsbränsle gynnar som framhållits ensidigt E85 vilket innebär att man vidtar åtgärder i det korta perspektivet som binder kapital och försvårar utveckling och introduktion av framtidens mer effektiva förnybara bränslen. Att då genomföra en lag utan att ha genomfört en konsekvensutredning om nytta och kostnader framstår som oacceptabelt, inte minst som det innebär betydande kostnader för enskilda näringsidkare. Lagkravet innebär att bensinstationer kan tvingas stänga i delar av Sverige där lönsamheten redan är dålig och man inte klarar en investering i en E85 pump. På andra orter kan det innebära att bränslesäljaren väljer att ta bort en befintlig produkt, exempelvis dieselbränsle, för att uppfylla skyldigheten i lagen om att tillhandahålla ett förnybart bränsle. Är det juridiskt möjligt att införa ett lagkrav? Enligt promemorian, Dnr 2005/2459/Mk, konstaterar departementets rättsenhet att förslaget innebär ett avsteg från EG-rättens princip om fri rörlighet för varor och tjänster. Detta skulle kunna innebära att lagförslaget inte är möjligt att genomföra. Detaljsynpunkter på lagtexten Det är SPI:s uppfattning att lagförslaget skall avslås i sin helhet. Oaktat detta redovisas nedan ett antal oklarheter och brister i förslaget till lagtext. 2. Definition av säljställe och bränslesäljare I lagen anges att lagen gäller säljställe. I författningskommentaren förtydligas vad som avses med säljställe enligt följande: Med begreppet säljställe avses här det som i normalt språkbruk förstås med en bensinstation eller bensinmack, dvs. bemannade eller obemannade försäljningsställen för motorbensin eller dieselbränsle avsett för i första hand vägburna transporter. Detta innebär att s.k. sjömackar och tankställen för enbart naturgas är undantagna. Med bränslesäljare avses den som yrkesmässigt tillhandahåller motorbensin eller dieselbränsle på ett eller flera säljställen. Denna definition är otillräcklig för att definiera vilka som omfattas av lagen. Det finns idag dieselanläggningar som i huvudsak säljer dieselbränsle till den tunga trafiken. Frågetecken finns också kring nyckelräkneverk där endast särskilda kunder har möjlighet att tanka dieselbränsle exempelvis vid skogsavverkning. Dessa anläggningar skulle enligt ovanstående definition kunna omfattas av lagkravet att tillhandahålla ett förnybart bränsle. Då E85-pumpar framför allt blir resultatet av ett sådant lagkrav innebär det att E85 måste tillhandahållas på stationer som överhuvudtaget inte frekventeras av personbilar. 5

6 3 Lagförslaget innebär i praktiken omfattas alla stationer över 3000 m 3 vilket innebär cirka 600 stationer omfattas alla stationer över 2500 m 3 vilket innebär ytterligare cirka 270 stationer omfattas alla stationer över 2000 m 3 vilket innebär ytterligare cirka 300 stationer omfattas alla stationer över 1000 m 3 vilket innebär ytterligare cirka 1000 stationer Dessa uppgifter baseras på information från SPI:s medlemsföretag och antalet utgör ca 80% av det totala antalet bensinstationer i landet. Om man antar att de bolag som inte finns med i underlaget har en liknande struktur så kvarstår redovisningen från Sandebrings utredning att lagkravet totalt omfattar ca 2400 stationer, som alltså trots en ringa efterfrågan skulle tvingas installera tankställen för E85. Volymgränserna innebär dessutom att den enskilde näringsidkaren inte själv får välja var det är lämpligast att uppföra ett tankställe för ett förnybart bränsle. Ofta är det så att stationer med hög försäljningsvolym har ont om utrymme som gör det särskilt svårt att utrusta stationen med en pump för E85. Volymgränserna De i 3 angivna volymgränserna anger inte om volymen skall beräknas på den fossila delen av bensin och diesel eller på hela försäljningsvolymen. I bensin kan bioetanolandelen uppgå till 5% och för diesel kan FAME andelen komma att uppgå till 5%. Det måste klargöras hur volymgränserna skall beräknas. Tidplanen I lagförslagets 3 anges: En bränslesäljare skall på säljställe som ingår i bränslesäljarens verksamhet genom en eller flera bränslepumpar tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle. 1. från den 1 januari 2006, om säljstället under 2005 haft en försäljningsvolym överstigande 3000 kubikmeter annat bränsle. Lagen avses träda i kraft den 1 januari Ovanstående är inte möjligt att uppfylla. Vilka stationer som omfattas av kravet kan fastställas först efter att försäljningsvolymen för 2005 är känd. Lagförslaget omfattar redan den 1 januari 2006 ca 600 stationer vilket gör tidsplanen helt orealistisk. Den måste således justeras. Installation av pumpar för förnybart drivmedel Installation av utrustning för E85 på en station omfattar moment såsom planering, projektering, tillståndsansökan, tillståndsgivning, förfrågan, anbud, upphandling, beställning och leverans av material samt byggnationstid. Sammanlagt bedöms den totala tiden för installation uppgå till cirka fyra månader. Eventuella överklaganden av tillstånden kan förlänga tiden med 2-12 månader och i vissa extrema fall ännu längre. Lagkravet innebär en omfattande utbyggnad vilket kommer att innebära att en brist på behöriga installatörer uppstår. Detta förlänger tidsåtgången 6

7 ytterligare för installation av utrustning för E85. Då allt fler skall söka tillstånd för E85 kan även handläggningstiden för att erhålla tillstånd öka. Vem är juridiskt ansvarig för skyldigheten? Lagkravet definierar inte tillräckligt tydligt vem som är ansvarig för att ett förnybart bränsle tillhandahålls på servicestationen. Det finns fyra olika ägar- och driftförhållanden på bensinstationer: Oljebolagsägt och oljebolagsdrivet Oljebolagsägt och återförsäljardrivet Återförsäljarägt och återförsäljardrivet Återförsäljarägt och oljebolagsdrivet Fördelningen mellan dessa fyra olika driftformer varierar mellan oljebolagen. Det måste klargöras vem som i respektive konstellation är skyldig att lagens krav uppfylls. Är el ett förnybart drivmedel? I promemorian anges att ett förnybart fordonsbränsle definieras som dels alla drivmedel som produceras från biomassa, dels drivmedel som produceras från förnybara energikällor utöver biomassa. Man kan av promemorians och lagförslagets hänvisning till Europaparlamentets och Rådets direktiv 2001/77/EG få uppfattningen att el kan betraktas som ett förnybart fordonsbränsle. Det finns idag elbilar och cirka sju anläggningar för el-laddning. Lagförslagets 3 anger emellertid att en bränslesäljare skall på säljställe som ingår i bränslesäljarens verksamhet genom en eller flera bränslepumpar tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle. El tillhandahålls som bekant inte genom en pump utan via ledningar och laddningshandske. Ett förtydligande vad som skall gälla är nödvändigt. Bränslepump Lagförslaget anger i 3 att förnybart fordonsbränsle skall tillhandahållas genom en eller flera bränslepumpar. Förslagets utgångspunkt är därmed endast flytande bränslen vilket idag innebär E85, FAME (RME) och syntetisk diesel. El, biogas och fordonsgas tillhandahålls inte genom en pump och skulle enligt nuvarande formulering inte uppfylla kraven om att tillhandahålla ett förnybart bränsle genom en pump. Regler för E85 anläggningar Idag etableras stationer för försäljning av E85 enligt lokala föreskrifter. Statens Räddningsverks enhet för brandfarliga och explosiva varor (BEx) har nu aviserat att man har för avsikt att utarbeta riktlinjer och bestämmelser för bl.a. E85. Statens Räddningsverk (SRV) pekade även i remissvaret till SOU 2004: 4 på att hanteringen av nya fordonsbränslen ger en annan riskbild som bör utredas innan hanteringen påbörjas. Bland annat framhöll SRV att man behöver vidta särskilda åtgärder för att förebygga brand och explosion. Vidare ansåg SRV att en förnyad tillståndsprövning bör ske innan ett förnybart fordonsbränsle skall hanteras på en bensinstation. 7

8 Kostnad för en E85 anläggning De lokala tillståndsmyndigheterna har börjat se över de lokala bestämmelserna för hantering av E85 och ställer nu ökade krav på material och byte av ledningar. Lagförslaget innebär dessutom att bolagen inte fritt kan välja på vilken station som installationen skall utföras, vilket var en av förutsättningarna för den kostnadsberäkning som gjordes i SPI:s remissvar till SOU 2004:4. Detta betyder att den kostnadsberäkning på SEK för byggnation av en E85 anläggning som nu anges är att anse som en lägsta nivå. Kostnaden att installera E85 kan uppskattas till ca SEK. 7 Dispensförfarandet måste preciseras för att ge vägledning till tillsynsmyndigheterna. Exempelvis är det oklart om en bränslesäljare som tillhör en viss oljebolagskedja kan åberopa 7 punkten 1. om ett annat företag i samma kedja har installerat en E85 tank på en näraliggande station som drivs av ett annat företag. Innan lagen trätt i kraft finns inga möjligheter att begära dispens enligt lagen. Detta måste beaktas då tidplanen för lagkravet fastställs. Vi hemställer att vad vi här anfört beaktas i den fortsatta handläggningen av ärendet. I första hand bör lagförslaget på de grunder vi redovisat avvisas. I andra hand bör de konkreta invändningar vi anfört beaktas vid den slutliga utformningen av ett eventuellt lagförslag. Vi vill särskilt betona att den tidplanen som angivits i lagförslaget inte är realistisk och måste ändras. Stockholm den 9 maj 2005 Svenska Petroleum Institutet Tommy Nordin Ebba Tamm 8