Upplands Väsby kommun

Transkript

1 Revisionsrapport nr 4/2014 Upplands Väsby kommun Granskning av projektet Pulsen combine

2 Innehåll 1 Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Resultat av genomförd granskning Anna, Hanna, Sanna-projektet Fattade beslut Ramavtal med Pulsen AB Samverkansavtal mellan kommunerna Utvecklingsprojektet Pulsen combine Projektgrupper och projektledning Projektets ekonomi Uppföljning och återrapportering Implementering och användning Upplevda erfarenheter av Pulsen combine från familjerätten, äldreomsorgen och individ och familj Källförteckning

3 1 Sammanfattning EY har på uppdrag av revisorerna i Upplands Väsby kommun granskat projektet Pulsen Combine. Syftet med granskningen har varit att kartlägga projektets styrning, implementering och kostnadsuppföljning. Syftet har också varit att bedöma om det finns brister i projektet som bör beaktas i kommande upphandlingar av IT-system eller andra liknande projekt. Åren arbetade tjänstemän inom Upplands Väsby kommun tillsammans med Nacka kommun och Täby kommun med att bedöma hur verksamhetssystemet inom de sociala verksamheterna kunde utvecklas. Viktiga parametrar var enligt uppgift från kommunledningen att uppnå ökad rättssäkerhet och effektivitet samt att möjliggöra ett systemstöd som kunde anpassas till önskade arbetsprocesser. Enligt uppgift saknades ett standardsystem på marknaden som motsvarade dessa krav. Beslut att tillsammans med nämnda kommuner utveckla ett nytt verksamhetssystem för de sociala verksamheterna tillsammans med IT-företaget Pulsen combine har inte fattats vare sig i Kommunfullmäktige eller i Kommunstyrelsen. Vi anser att detta borde ha skett mot bakgrund av att verksamhetssystem inom de sociala verksamheterna är mycket verksamhetskritiska ur flera perspektiv, i kombination med att det inte var ett standardsystem på marknaden som upphandlades. Vidare är beloppen väsentliga. De enda beslut vi kan finna på denna politiska nivå kopplat till projektet är korta kommentarer i kommunens årliga budget enskilda år kring tilläggsbelopp i Social- och äldrenämndens budget. Flera mått och steg att upphandla Pulsen för att utveckla systemet skedde under åren på tjänstemannanivå, dock saknas politiska beslut fram till april Det första politiska beslutet om att fullfölja upphandlingen systemet fattades av Social- och äldrenämnden vid denna tidpunkt. Av beslutet framgår att syftet med investeringen var att systemet skulle stödja socialtjänstens hela arbetsprocess från ansökan via utredning och beslut, inklusive verkställighet och uppföljning av beslutade insatser. Nyttovärderingen som gjordes innan upphandling visade att kostnaderna för att upphandla och införa ett nytt system på fem års sikt skulle bli lägre än att behålla befintligt standardsystem. Beslutsunderlaget är sålunda till stor del baserat på att utvecklingen av Pulsen skulle leda till betydande kostnadsminskningar. Vi konstaterar att nämnden därefter inte på något sätt har följt upp huruvida dessa beräknade besparingseffekter infriats. Uppdaterade kalkyler har heller inte presenterats för nämnden. På politisk nivå har vare sig Kommunstyrelsen eller Social- och äldrenämnden följt upp ackumulerade kostnader för projektet. Det saknas en riskanalys i beslutsunderlaget i samband med beslutet om utveckla ett nytt system (social- och äldrenämnden april 2007) med Pulsen combine. I samverkansavtalet mellan kommunerna angavs hur konsekvenser av ändrade beslut mellan kommunerna skulle fördelas, detta gällde exempelvis förändrad finansiering, ökade kostnader och ändrade tidplaner som påverkade projektet. I programbeskrivningen från 2011 som togs fram i samband med omtaget av projektet konstateras att en riskanalys med förslag till åtgärder skulle tas fram av projektledarna och redovisas kontinuerligt vid styrgruppens möten. Det framgår inte av de protokoll från styrgruppsmöten vi har tagit del av att detta har skett. Någon rapportering av riskanalyser till politisk nivå har inte presenterats för oss. Riskfördelningen mellan kommunen och Pulsen AB regleras i ramavtalet som tecknades Det kan konstateras att projektet att utveckla systemet kraftigt har försenats i flera omgångar och att systemet ännu inte fullt ut är implementerat. Ramavtalet med Pulsen innehåller vitesklausuler och vi noterar att vite inte utfallit med mer än 22,5 tkr. Vi har i granskningen inte lyckats erhålla någon tydlig information om varför ytterligare viten inte har utgått. 2

4 Bedömda utgifter i form av investeringar och kostnader för att utveckla systemet samt framtida driftskostnader framgår av beslutsunderlaget från Den bedömda kostnaden i beslutsunderlaget uppgick till 1,3 mkr med en årlig driftkostnad om 0,4 mkr att jämföra med den dåvarande årliga kostnaden om 1,8 mkr. Den ekonomiska uppföljningen och återrapporteringen till Social- och äldrenämnden har varit mycket bristfällig. I de årliga verksamhetsberättelserna har projektets status beskrivits mycket kortfattat utan djupare ekonomiska analyser. Ingen uppföljning till ursprunglig budget har skett. Inga tilläggsbeslut under projektens gång har noterats trots att projektet föresenats samt blivit betydligt mer kostsamt än vad som framgick av det initiala beslutet. Återrapportering till Kommunstyrelsen har, enligt protokoll, skett vid ett tillfälle under 2009, men även då bristfälligt ur ekonomisk synpunkt. Projektets utveckling har följts upp av styrgrupp och projektledning vars möten har protokollförts. Det framgår inte av protokollen vilka ekonomiska konsekvenser tillkommande beslut som fattas kontinuerligt får på kalkylen. Kommunens utgifter för utveckling av Pulsen combine har redovisats på separat kostnadsställe. Redovisade kostnader för åren uppgår till 21 mkr att jämföra med ursprungligt budgeterade 1,3 mkr. Det ekonomiska utfallet har dock inte inkluderat all nedlagd tid i projektet varför det inte finns någon komplett uppföljning av kostnadsutfallet. Endast personal som arbetat heltid i projektet har belastat kostnadsstället. Antalet övriga medarbetare som varit involverade i projektet har periodvis varit stort varför personalkostnader torde vara en väsentlig kostnadspost som inte ingår i beloppet. Av projektgruppens mötesnoteringar samt styrgruppens protokoll för åren framgår att den ekonomiska uppföljningen har varit mycket översiktlig. Under åren har vi endast identifierat ett tillfälle när återrapportering skett från styrgruppen till Kommunstyrelsen. I denna typ av investering i nya system bedömer vi att det är rimligt att alla investeringsutgifter och driftskostnader följs upp separat samt att eventuella väsentliga avvikelser mot beslutad budget lyfts upp till fullmäktige för beslut. Vi bedömer att den ekonomiska uppföljningen och återrapporteringen inte har varit tillräcklig i Kommunstyrelsen och Social- och äldrenämnden. Av ramavtal samt programbeskrivning framgår hur organisationen ska utformas samt respektive funktions ansvarsområde. Omsättningen av personal inom de olika funktionerna har varit hög varför det har varit otydligt hur roll- och ansvarsfördelningen har sett ut. Kunskapsöverföring vid personalbyte har inte fungerat enligt de intervjuade, vilket ytterligare bidragit till otydlighet i organisationen. Det finns ett förvaltningsavtal, bilaga till ramavtalet med Pulsen, för systemet som gäller under perioden till och med med rätt till förlängning med fem år i taget dock längst till och med Under avtalsperioden ska leverantören, Pulsen, självständigt underhålla och utveckla tjänsten. Med underhåll menas anpassningar och förändringar av tjänsten samt tillägg som är nödvändiga för att tjänsten ska tjäna sitt ändamål och upprätthålla funktionalitet. Tillkommande funktionalitet som inte omfattas av specifikationen bekostas av kommunen. Kostnaden för förvaltning uppgår till 400 tkr per år. Det finns en restlista med utestående punkter från kommunen gentemot Pulsen. Av restlistan framgår vilket område och funktion som berörs samt vad som behöver åtgärdas samt när åtgärd senast ska vara vidtagen. Samtliga identifierade punkter är kravställda. Enligt uppgift från social- och äldrenämnden har man under senare tid identifierat att modulen med elektronisk tidmätning inom hemtjänsten inte motsvarar de behov som bör ställas på denna modul. Modulens införande har därför skjutits på framtiden. Systemet upplevs initialt, under implementeringsfasen, skapa merarbete och längre handläggningstider i alla led, samt minskad rättssäkerhet under övergångsskedet inom vissa verksamheter. Det har varit svårt för handläggarna att få en överblick över vilka ärenden som 3

5 har initierats vilket medfört att manuella, sidoordnade system börjat användas. Det har inte gått att få fram relevanta rapporter ur systemet vilket skapat problem bland annat i samband med budgeteringen av volymer för 2015 års budget. Osäkerheten i volymerna är fortsatt hög på grund av detta. Bedömningen från kommunledningen är att rättssäkerheten kommer att vara betydligt högre jämfört med tidigare system när alla funktionaliteter kommit på plats och personalen utbildats fullt ut i det nya systemet. Inom familjerätt och försörjningsstöd har implementeringen kommit längre och personalen är mer nöjda med systemet. Sammantaget är vår bedömning att projektet inte har bedrivits på ett tillräckligt sätt vad gäller ekonomisk styrning och uppföljning från politisk nivå, varken initialt eller under projektets gång. Projektet har försenats under flera år och blivit väsentligt dyrare än vad som initialt kalkylerades. Samtliga funktioner är fortfarande inte implementerade och det är därför för tidigt att utvärdera om systemet uppfyller de verksamhetsmässiga ändamål som initialt var syftet med att utveckla ett eget system. Det finns fortfarande delar i projektet som inte implementerats. Det webgränssnitt som ska underlätt dialogen och transparensen i ärendehanteringen i förhållande till medborgarna och tidsmätningsmodulen inom hemtjänsten har inte införts. Detta var delar i projektet som framhölls som angelägna. 4

6 2 Inledning 2.1 Bakgrund Kommunen har under flera år drivit ett projekt med att implementera ett nytt verksamhetssystem inom social- och äldrenämndens verksamhetsområden. Projektet har försenats i flera olika etapper, främst beroende på brister i leveransen från systemleverantören. 2.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet har varit att bedöma projektets styrning, implementering och kostnadsuppföljning. Följande revisionsfrågor har besvarats i granskningen: Finns tydliga politiska beslut kring investeringen i Pulsen combine och sker en återkoppling till politiken på ett tillräckligt sätt vad gäller projektets utveckling? Genomgång av avtalet vad gäller riskfördelning mellan Upplands Väsby och leverantör. Finns riskanalys från projektets start och har denna kontinuerligt uppdaterats? Finns vitesklausuler? Finns en tydlig ekonomisk budget från projektets start? Finns kalkyl även omfattande driftskostnader? Har budgeten/prognosen uppdaterats och följs utfallet upp på ett tillräckligt sätt? Hur har projektet löpande dokumenterats (protokoll, minnesanteckningar, etc)? Är beslut och beslutsunderlag tydliga. Framgår vem som fattat beslut under processens gång? Särskilt fokus på beslut som får ekonomiska konsekvenser? Finns en dokumenterad riskanalys kopplad till projektet och finns en plan för alternativa åtgärder om systemet inte uppfyller de behov som verksamheterna har? Finns en tydlig organisation med tydliga roller vad gäller ansvar för Pulsen combine? Vilka problem kvarstår och finns tydliga åtgärsplaner, inkluderande tidplaner, för att åtgärda dessa? Finns avtal kopplat till drift och underhåll av Pulsen combine? Vilken tidsperiod sträcker sig avtalen över och vilka utgifter beräknas? Vilka risker finns kopplat till drift och underhåll av avtalen? Upplevs systemet som användarvänligt? 2.3 Revisionskriterier Allmänt vedertagna principer för effektiv styrning och uppföljning samt intern kontroll är utgångspunkt för granskningen. 2.4 Metod Granskningen har baserats på intervjuer och dokumentstudier. Vi har intervjuat projektledare, ansvariga vid kommunledningskontoret, systemförvaltare, verksamhetschefer vid familjerätten, individ och familj samt äldreomsorgen. 5

7 3 Resultat av genomförd granskning 3.1 Anna, Hanna, Sanna-projektet 1 Under åren 2005 till 2006 genomfördes ett kommunsamarbete mellan Nacka, Täby och Upplands Väsby kommuner 2 i syfte att kartlägga framtida börläge för arbetsprocesserna inom socialtjänstens verksamhetsområde, nedan kallat Anna-projektet. Syftet med samarbetet var att utifrån ett gemensamt börläge ta fram en kravspecifikation avseende informationssystem till myndighetsprocesserna inom äldreomsorgen, handikappomsorgen samt individ- och familjeomsorgen. Motivet till att förändra arbetssätt och implementera ett nytt informationsstöd var att: Sänka kostnaderna Öka tillgängligheten Öka rättssäkerheten Att få till en styrd och mera genomskinlig process Att minska tiden för administration per ärende Genom metodutveckling med stöd av moderna IT-lösningar skulle effektiviseringar möjliggöras genom att: Information samlas på ett ställe Enkelt och användarvänligt gränssnitt Självservice Enkel och effektiv kommunikation Förbättrad uppföljning Detta skulle i praktiken skapas genom ett transparent system där det skulle vara möjligt att kommunicera med brukarna. Ett av målen för projektet var att skapa en websida för kommunens medborgare som skulle göra det möjligt att kommunicera med myndigheten och även följa egna ärenden hos myndigheten. Medborgaren ska kunna göra en ansökan och få ett biståndbeslut via webben. Det skulle vara enkelt att få ut statistik och jämförbarheten mellan kommunerna i projektet skulle öka. Obligatoriska mallar och formulär för olika typer av ärenden skulle finnas i systemet vilket skulle leda till förbättrade, enhetliga arbetssätt. Hela ärendet skulle hanteras från samma verktyg dvs alla handlingar skulle inkomma och skickas från ett system vilket skulle bidra till att öka rättssäkerheten och effektiviteten. Medarbetarna skulle heller inte ha möjlighet att i systemet hoppa över moment i handläggningen av ett ärende och systemet skulle även fungera som vägeldning för handläggarna i arbetsprocessernas olika moment. Projektets prioriteringar var: 1. Kvalitet 2. Kostnad 3. Tid De gemensamma kostnaderna skulle fördelas lika mellan de ingående kommunerna. För projektet fanns en styrgrupp bestående av förvaltningschefer och representanter från ITstrateger. Styrgruppen rapporterade till kommun- och stadsdirektörer. 1 Anna-projektet fick sitt namn eftersom det startades på Anna-dagen i december. 2 I de olika projekten har tidvis även Lidingö stad och Österåkers kommun deltagit 6

8 För de tre delprojekten tecknades samarbetsavtal. Dessa undertecknades av kommundirektör och socialchef under perioden februari till december Det har inte fattats några politiska beslut om att starta Anna-projektet. Parallellt med projektarbetet fördes en dialog med olika systemleverantörer för att se i vilken utsträckning befintliga system kunde tillgodose de krav som ställdes på ett verksamhetssystem baserat på de arbetsprocesser Anna-projektet beslutade. I samband med detta bjöds olika leverantörer in för att förevisa sina system. Bedömningen som gjordes av projektgruppen var att det inte fanns något befintligt system som kunde tillgodose behoven. De tre kommunerna valde då att ta fram ett upphandlingsunderlag där en ny funktionalitet, anpassad till Anna-projektets arbetsprocesser, efterfrågades. Anna-projektet presenterades den 25 april 2007för social- och äldrenämnden i samband med att beslut om att fullfölja upphandling av verksamhetssystem till socialtjänsten fattades. Underlag till beslutet utgjordes av en nyttovärdering och information om upphandlingen. I nyttovärderingen konstaterades att de tidsvinster som skulle skapas genom nya arbetsmetoder och ett modernt verksamhetssystem skulle motsvara 3 tjänster. Den prisindikation kommunerna erhållit för ett nytt system pekade på lägre årliga kostnader. Införandekostnaden angavs till tkr och årskostnaden till 400 tkr, att jämföra med kostnader från dåvarande leverantör uppgående till tkr per år. Ett nytt system skulle innebära minskade kostnader över en femårsperiod med tkr, kostnaderna beräknades sjunka från tkr till tkr. Systemet upphandlades via en innovationsupphandling under Ett trettiotal aktörer deltog i upphandlingen som vanns av Pulsen AB, ett företag som tidigare hade utvecklat verksamhetssystemet Magna Cura, som använts inom liknande verksamheter i mer än 20 år. Upphandlingen omfattade således inte bara ett system utan även utvecklingen av systemet, ett samverkansprojekt mellan kommunerna och systemleverantören. Avtal skrevs med Pulsen AB (Pulsen) Avtalet med kommunens dåvarande leverantör av IT-stöd, Logica, upphörde den 31 december 2013 men förlängdes på grund av förseningar i projektet till juni Fattade beslut Den 25 april 2007 fattade social- och äldrenämnden beslut om att fullfölja upphandlingen av verksamhetssystem, till socialtjänsten. Underlag till beslutet utgjordes av en tjänsteskrivelse från den 27 mars med tillhörande bilaga; Upphandling av nytt IT baserat verksamhetsstöd till Socialtjänsten. Utöver det beslut som fattades i social- och äldrenämnden den 25 april 2007 om att fullfölja upphandlingen av verksamhetssystem har vi inte kunnat ta del av några beslut. Vi har efterfrågat beslut i kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige men inte erhållit några. Vi drar därför slutsatsen att inga beslut fattats på dessa nivåer. Information om Anna-projektet lämnades vid kommunstyrelsens sammanträde Informationen förs till handlingarna. Ärendet inkluderar en kortfattad ekonomisk sammanställning för åren 2007 till Beslut om ekonomiska ramar framgår av flerårsplanerna för åren Dessa beskrivs i avsnitt 3.6 nedan. 7

9 3.3 Ramavtal med Pulsen AB Kommunförbundet i Stockholms län (KSL) tecknade på uppdrag av de tre kommunerna samt ytterligare 23 optionskommuner i Stockholms län ett ramavtal med Pulsen. Avtalet trädde i kraft den 1 oktober 2007 och avsåg utveckling av system för Verksamhetsstöd för socialtjänst med driftsättning och leveransgodkännande den 30 september Optionskommunerna hade option på verksamhetsstödet och kunde ansluta sig till systemet från den 1 oktober I avtalet reglerades vad som gällde vid tidplan/leveransförsening. Där framgick att kunden, det vill säga de tre kommunerna, skulle lämna underlag, granska mottagna handlingar och lämna besked så att den tidplan parterna kommit överens om kunde följas. Pulsen hade rätt till tidsförlängning om de försenats på grund av förhållanden som inte var relaterade till eget arbete. Båda parter skulle omgående skriftligen meddela om de fått kännedom om förhållanden som kunde påverka tidplanen. Om kommunerna begärde att tidplanen skulle ändras, att arbetet skulle avbrytas eller forceras hade Pulsen rätt till skälig ersättning. I avtalet fanns en vitesklausul som angav att om utvecklingsarbetet avseende delleverans försenats och Pulsen inte hade rätt till tidsförlängning skulle de erlägga vite med 0,2 procent av kontraktsvärdet i sin helhet per påbörjad vecka som förseningen varade, dock högst 1 procent av det totala kontraktsvädret. Vid försening skulle ny effektiv leveransdag fastställas. Om hela uppdraget försenades och avtalad effektiv leveransdag inföll senare än avtalat skulle leverantören betala vite med 2 procent av det totala kontraktsvärdet per påbörjad vecka som förseningen varade maximalt vite uppgick till 14 procent av det totala kontraktsvärdet. Upplands Väsby kommun har erhållit ett vite uppgående till 22,5 tkr. Frågan om vite har hanterats av avtalshandläggaren i Nacka kommun. Systemet som utvecklats ägs av Pulsen. Kommunerna har äganderätten till originalhandlingarna avseende förfrågningsunderlaget för utveckling av systemet. När systemet är utvecklat beviljas de rätt och licens till systemet. Det avtalade priset var fast till och med med möjlighet till justering högst en gång per kalenderår. Offererat pris för Upplands Väsby uppgick till tkr exklusive moms och det årliga abonnemanget, förvaltningsavtalet, till 400 tkr per år. Förvaltningsavtalet, som utgjorde en del av ramavtalet, omfattade drift, felanmälan och nyttjanderätt, oavsett antal användare. Konsultstöd utöver felanmälan medförde extra kostnader, liksom vidareutveckling utöver avtal och extra utbildningsinsatser. Priset för optionskommunerna uppgick enligt avtal till 430 tkr i grundkostnad samt 21 kr per invånare i rörlig kostnad. Enligt avtal har Nacka, Täby och Upplands Väsby rätt till provision vid anslutning och tecknande av förvaltningsavtal avseende optionskommunerna under perioden Provisionen baseras på första årets abonnemangskostnad för optionskommunerna med 15 procent 2009, 10 procent 2010 och 5 procent Samverkansavtal mellan kommunerna Eftersom projektet inkluderade flera olika kommuner tecknades ett samverkansavtal 2005, där det inbördes förhållandet mellan de olika kommunerna regleras. I avtalet som inledningsvis gällde till och med 31 december 2009 framgick att parterna solidariskt skulle stötta utvecklingen av verksamhetsstödet i enlighet med det initiala Anna-projektet. Beslut som påverkade de grundläggande förutsättningarna för verksamhetsstödet och som var av väsentlig betydelse, exempelvis förändrad finansiering, ökade kostnader, ändrade tidplaner och annat av betydelse för de enskilda kommunerna skulle fattas gemensamt av socialchefer/direktörer. 8

10 De tre deltagande kommunerna skulle enligt avtalet betala en tredjedel var av de kommungemensamma resurserna för utvecklingen av verksamhetsstödet. Därutöver skulle kommunerna löpande betala, var och en, en tredjedel av de samlade kostnaderna för övergripande gemensam samordning, avtalsförvaltning och övriga gemensamma kostnader för projektets genomförande. De interna kostnader som uppstod fick varje kommun stå för själva. Gemensamma resurser för samordning och avtalsförvaltning skulle enligt samverkansavtalet tillhandahållas av Nacka kommun och finansieras med en tredjedel per kommun. I förvaltningsorganisationen representerades varje kommun av sin socialchef eller motsvarande där de gemensamt bildade en styrgrupp. Samverkansavtalet undertecknades av socialchefen. 3.5 Utvecklingsprojektet Pulsen combine Utvecklingsprojektet startade med utgångspunkt från den kravspecifikation som Annaprojektet arbetat fram. Tidplanen för genomförandet var initialt att tjänsten skulle vara levererad den 30 september Leveransen delades upp i tre delleveranser; den första i mars 2008, den andra i september 2008 och den tredje och sista i mars Under arbetet identifierades ytterligare behov som inte fanns med i den första kravspecifikationen. Detta medförde en förskjutning i tidsplanen med ett antal månader. Samtidigt skapades en restlista med återstående punkter att åtgärda. Upphandlingsunderlaget förändrades inte under projektets gång utan det har varit samma beställning sedan projektstart. Vissa justeringar har dock varit nödvändiga tillföljd av ändrade lagkrav. Under 2010 genomfördes systemtester samtidigt som de punkter som fanns på restlistan åtgärdades. Ett tydligt missnöje fanns i de tre kommunerna samt optionskommunerna kring de delleveranser som gjordes. De synpunkter som framkom rörde bland annat Pulsens hantering av identifierade problem, i vilken mån tidplaner hållits, kommunikation och dokumentation av projektet, behov av ökade testresurser, behov av senior projektledning samt senior kvalitetscontroller från Pulsen. I mars 2011 beslutades därför att ett omtag av projektet skulle göras för att det i högre utsträckning skulle motsvara de behov och förväntningar som framkommit. I samband med den omstarten togs en översiktlig programbeskrivning fram. Syftet med programbeskrivningen var att tydliggöra hur utvecklingsprojektet kring Pulsen combine skulle kunna slutföras på ett strukturerat sätt. Programbeskrivningen förankrades i de tre deltagande kommunerna. Under den här fasen av projektet byttes hela ledningen i bolaget Pulsen ut då missnöje fanns med hur den tidigare ledningen hanterat projektet. Enligt programbeskrivningen skulle leverans ske enligt ursprungligt avtal men med uppdaterad tidplan. Kravspecifikationerna skulle göras mer detaljerade och projektet skulle även ta hänsyn till de justeringar som behövde göras till följd av lagkrav samt andra krav som medförde att systemet fungerade väl vid implementering. Pulsen skulle stå för dessa kostnader. Funktionalitet som önskades utöver detta skulle kommunerna stå för. Utvecklingsprojektet sträckte sig fram till implementeringen av systemet. I programbeskrivningen förtydligades roller, ansvar, befogenheter och kompetensprofiler. Där framgick att styrgruppen fattade beslut avseende avtal, tidsplan, budget samt policyfrågor kopplade till projektet. Genomförandet delegeras till projektledaren. Pulsens projektledare och samordnaren från kommunerna ansvarade för att resurser fanns på plats och att den gemensamma tidplanen hölls. De skulle ha mandat att vid behov kunna kräva förstärkning av 9

11 resurser. Kommunens projektledare ansvarade för att avrapportering skedde internt till utvecklingskommunerna. I den reviderade tidplanen hade de återstående delarna av projektet delats in i fyra olika faser: Fas 1 omfattade följande områden; äldreomsorg fas 1, familjerätt och generella funktioner för datumhantering. Effektiv delleverans bestämdes till 1 april Fas 2 omfattade områden; äldreomsorg fas 2, familjerätt och handikappomsorg. Effektiv delleverans bestämdes till 1 juni Fas 3 omfattade resterande processer och funkitoner; ekonomiskt bistånd, vuxenprocesser, uppdragstagare, barn och unga, statistik, teknik, integration och generella gränssnitt. Datum för effektiv leverans sattes till 1 september Fas 4 omfattade resterande processer och funktioner kopplat till utförare, borttagning, gallring/arkivering och jobbhanterare. Datum för effektiv leverans fastställdes till 10 december I den slutrapport som tagits fram konstateras att de förseningar som uppstod samt det behov av förtydligande av uppdraget för Pulsen AB inte orsakats av brister i förfrågningsunderlaget eller kravspecifikationen utan berodde på att projektets omfattning och kompexitet delvis hade underskattats. Inga politiska beslut fattades i samband med omtaget av projektet. Det framgår inte heller av den dokumentation vi tagit del av att nämnd eller styrelse informerats om projektets status i detta skede Projektgrupper och projektledning Enligt det ramavtal som tecknades med Pulsen skulle en styrgrupp med representanter från Pulsen och kommunerna skapas. Styrgruppen skulle vara beslutande. Kommunikation mellan styrgruppen och de olika delprojekten som enligt avtalet skulle formas skulle ske via skriftliga dokument. Projektets huvudprojektledare skulle vara en representant från Pulsen. Vilket mandat huvudprojektledaren skulle ha framgår inte av avtalet. Där framgår endast att detta borde diskuteras. Projektets styrgrupp har bestått av kommunens samordnare, Pulsens ansvarige chef för combine samt socialcheferna i de tre kommunerna. Styrgruppens månatliga möten har protokollförts. Vi har tagit del av protokollen. Under projektets gång fanns fyra olika huvudprojektledare samt fyra olika samordnare från kommunens sida. Även kommunens projektledare varierade mellan åren. Endast en person från Nacka kommun har varit med under hela projekttiden. I Upplands Väsby har det funnits en huvudstyrgrupp bestående av socialdirektör, förvaltningschefer, projektägare socialchef och budgetägare från kommunledningens kontor. Det har även funnits styrgrupper per verksamhetsområde under implementationsfasen. Under projektets har olika verksamhetsspecialister varit knutna till projektet hel- eller deltid i olika perioder. Under första delen av projektet anordnades workshops för respektive verksamhetsområdes process. Vid dessa gick representanter från Pulsen och kommunerna igenom de processkartor som arbetats fram i Anna-projektet och fastställde hur projektet skulle fungera 10

12 på mer detaljerad nivå. I ett tidigt skede sattes en projektportal upp, Anna-portalen, där alla gemensamma dokument, en gemensam projektkalender och dagordning för möten fanns tillgängliga. Ett stort antal medarbetare från de tre kommunerna har varit engagerade i projektets olika skeden. Dels inledningsvis i samband med att börläget för processerna arbetades fram men också under systemutvecklingen genom att lämna input om lämpliga arbetssätt. 3.6 Projektets ekonomi När Anna-projektet startade 2005 var det initialt i form av ett rent samarbetsprojekt mellan de tre kommunerna där resurserna hämtades från ordinarie verksamheter, dvs den arbetstid som medarbetarna arbetade i projektet redovisades inte som en projektkostnad. Kostnaderna för projektet i detta skede ingick därför inte i den redovisade totalkostnaden för projektet. När sedan utvecklingsprojektet startade tillämpades samma princip för den tid medarbetarna arbetade i projektet, tiden redovisades inte som en projektkostnad utan belastade den egna verksamheten. Endast tid som lagts ned av personer som arbetat heltid eller varit anställda i projektet redovisades som lönekostnader i projektet. Projektet involverade under de mest intensiva faserna, åren , uppåt 100 personer från de tre kommunerna och Pulsen. Utgifter har behandlats olika i de olika involverade kommunerna. I Upplands Väsby har inga utgifter aktiverats som investering i balansräkningen utan alla utgifter har löpande redovisats som driftskostnader vilka belastat social- och äldreomsorgsnämnden. Projektredovisning har funnits i den ekonomiska redovisningen vilket innebär att de leverantörsfakturor som varit hänförliga till projektet har särredovisats på separat kostnadsställe. Det finns dock ingen sammanställning över totala projektkostnaderna i kommunen, dvs inklusive nedlagd tid. Det finns inte heller någon uppskattning av nedlagd tid som vi har kunnat ta del av. Behovet av att sammanställa tid och bedöma den totala kostnaden för nedlagd tid har dock diskuterats. Vi har tagit del av utdrag ur redovisningen för åren 2007 till och med augusti 2014 för projektet. Sammanställningen visar att totala kostnader uppgår till drygt 21 mnkr och budgeten till 17,5 mnkr. Det finns inte något separat beslut om budget för hela projektet utan ingår som delar i flerårsplanerna för respektive år. Under perioden har 5,8 mkr betalats till Pulsen. Vi har inte tagit del av dokumentation som förklarar avvikelsen mellan den summa som betalats till Pulsen och det avtalade beloppet om 1,3 mkr. (tkr) Totalt Kostnader Budget Avvikelse budget I det initiala beslutet som fattades av social- och äldrenämnden 2007 framgick inte att någon utökad ram behövdes kopplat till utvecklingsprojektet, sannolikt eftersom den bedömda kostnaden var lägre än den årliga kostnaden för det gamla systemet. De ekonomiska analyserna och återrapporteringen till social- och äldrenämnden samt kommunstyrelsen har varit bristfällig. Vi har tagit del av en ekonomisk återrapportering till kommunstyrelsen som skedde I verksamhetsberättelserna för åren 2010 till 2013 nämns Anna-projektet kortfattat. Det görs inga analyser som förklarar avvikelser från budget. Den totala projektkostnaden har inte heller redovisats eller analyserats i slutrapporten eftersom den omfattar alla tre deltagande kommuner. Det framgår inte av protokoll om styrgruppsmötena behandlat ekonomisk uppföljning. 11

13 För införandeprojektet, dvs för aktiviteter under 2014, fanns en budget och ekonomisk uppföljning. Budgeten för 2014 uppgick till 4 mkr och prognosen vid halvårsskiftet var att hela budgeten skulle förbrukas. 3.7 Uppföljning och återrapportering Social- och äldrenämnden har ett nämndspecifikt uppdrag från fullmäktige att säkerställa genomförandet av Anna-projektet och verkställa planerade effektiviseringar. Uppföljning av måluppfyllelse sker i delårsrapporter och vid årsbokslut. I de verksamhetsberättelser vi har tagit del av från tertial och framåt konstateras att förseningar förekommit i projektet. Konsekvenser och risker kopplade till förseningarna angavs inte i uppföljningen. Det framgår inte heller vilka åtgärder nämnden avser vidta med anledning av förseningen. Återrapportering till social- och äldrenämnden eller kommunstyrelse har inte skett som separata ärenden med analyser eller konsekvensbeskrivningar till följd av förseningar i projektet. Av de handlingar vi tagit del av har en delrapport lämnats till kommunstyrelsen I rapporten konstaterar kommunledningskontoret att projektet i stort följer plan samt att det successiva införandet kommer att vara en stor utmaning för verksamheten. Kostnaden för det nya systemet och införandet får läggas som en särskild projektbudget i social- och äldrenämnden. En kort sammanställning över det ekonomiska utfallet för kommunen under åren 2007 till och med 2009 lämnas. Totalt hade vid det tillfället drygt 2 mkr förbrukats. Enligt rapporten har 1 mkr per år budgeterats. För 2010 beräknas utgifterna överstiga budget om 3,5 mkr eftersom både det nya och det gamla IT-stödet kommer att användas under en övergångsperiod. För 2011 görs bedömningen att budgeten kommer att överskridas med 1 mkr för att under 2012 ge en besparing om 150 tkr. Någon ytterligare uppföljning till nämnd/styrelse har inte funnits tillgänglig. Vi har tagit del av mötesprotokoll från Lokala styrgruppen för Anna-projektet för perioden , Delprojekt inom Anna-projektet för perioden , styrgruppsprotokoll från den Kommungemensamma styrgruppen för perioden , protokoll från Styrgrupp utvecklingsinförandeprojekt för Pulsen combine samt protokoll från Lokal styrgrupp för införandet av nytt it stöd för perioden , samt. I protokollen återrapporteras projektets status, beslut som fattas, aktuella problem, effekter av införandet, information och förankring samt övriga frågor. Ingen ekonomisk uppföljning av projektet görs. Det kan konstateras att utfallet blivit väsentligt mer kostsamt utan att nya politiska beslut har fattats vilket är en väsentlig brist. Det är också en väsentlig brist att kommunstyrelsen inte har ställt krav på ett bättre beslutsunderlag och en kontinuerlig uppföljning av projektet då projektet hade tydliga problem med tidplan och kostnadsutveckling. 3.8 Implementering och användning Utvecklingsprojektets syfte var att leverera ett systemstöd som motsvarade de krav som ställdes i upphandlingen. I den gemensamma slutrapport som togs fram för hela projektet under april 2014 konstateras att målen uppfyllts och att systemet gått igenom acceptans- och produktionstester. Leveranskontroll, där ett 50- tal personer var involverade från de tre kommunerna, utfördes för att kontrollera överensstämmelse med kravspecifikation. Vid leveranstesten användes riktiga fall och fritester i syfte att säkerställa att de krav som ställdes i kravspecifikationen uppfylldes. I december 2012 accepterades leveransen med en restlista som skulle åtgärdas under En acceptansplattform var klar i mitten av januari Punkterna på restlistan var åtgärdade i slutet av maj 2013 och införandet av systemet kunde påbörjas under

14 En produktionsutvärdering kommer att göras efter att systemet varit i drift i 6 månader. Vissa funktioner som exempelvis hur snabbt systemet arbetar, hur många som kan använda systemet samtidigt, hur systemet fungerar i produktionsmiljö, måste utvärderas över tid. Arbetet med att utvärdera detta kommer sannolikt att pågå under hela Interna utbildningar har hållits för att ge medarbetarna i de olika verksamheterna förståelse för IT-stödet. Utbildningen har inriktats på att ge en allmän kunskap om systemets uppbyggnad, olika vyer att arbeta i, navigering, sekretess, roller och behörigheter. Ansvarig lärare har varit en verksamhetsspecialist från införandeprojektet. Kurserna har vänt sig till samtliga medarbetare i kommunen som dagligen kommer att arbeta med systemet. Under implementationsfasen har kommunen anlitat konsulter från Pulsen för att kunna åtgärda de problem som uppstått. Den del av systemet, webgränssnittet, som vänder sig till brukare och anhöriga har ännu inte färdigställts och tagits i bruk. Elektroniska tidregistreringen har inte heller kommit på plats ännu, appen som ska användas håller enligt uppgift på att testas Upplevda erfarenheter av Pulsen combine från familjerätten, äldreomsorgen och individ och familj Erfarenheterna av implementeringen varierar något beroende på verksamhet. En gemensam synpunkt som samtliga intervjuade, representanter från familjerätten, äldreomsorgen och individ och familj, för fram är att det har varit tidskrävande samt att den produkt som erhållits ännu inte fullt ut motsvarar förväntningarna och den vision som beskrevs i projektets inledande skede. Det har varit svårt att få ut statistik som ska rapporteras in till olika myndigheter samt underlag som behövs i verksamheten. Systemet har upplevts vara rättsosäkert under implementationsfasen eftersom rapporter som behövs i det dagliga arbetet går inte att skapa. Det är svårt att få en överblick över vilka ärenden som är initierade vilket medfört att handläggarna skapat sidoordnade system, bland annat i Excel, för att få en överblick över ärendehanteringen. Kontrollen över ärenden upplevs av handläggarna ha varit bättre förr, nu förekommer det att ärenden förs manuellt. Dock poängteras att det gamla systemet inte var mer rättsäkert utan bara var enklare att överblicka. Rättssäkerheten bedöms dock komma att öka när det nya systemet är fullt ut implementerat. Tidsåtgången och den arbetsinsats som har lagts ner av flera av kommunens medarbetare har varit omfattande dels under projektets gång men också sedan implementeringen. Pulsen combine har ökat ärendebelastningen inom alla områden. De intervjuade uppger att de vid implementeringen tog emot ett system de inte var mogna att ta emot. De processer och arbetsmetoder som systemet krävde upplevdes inte vara överensstämmande med verkligheten. Flera av de synpunkter på arbetssätt och krav på systemets utformning som fördes fram under utvecklingsprojektet upplevs av de intervjuade inte ha tagits om hand av Pulsen och inte heller implementerats i systemet. Projektets storlek och omfattning har gjort att det har varit svårt att få en överblick över hela arbetet. Roller och ansvar upplevs ha varit otydligt. Ytterligare en svårighet som uppstod i samband med implementeringen var att testmiljön var inte den samma som införandemiljön. När verksamheterna gick igång skarpt uppstod problem som inte fanns i testmiljön. 13

15 Familjerätten som var först ut att införa det nya systemet i Upplands Väsby, påbörjade implementeringen i november 2013 upplever att de nu, nästan ett år senare, är där det trodde att de skulle vara långt tidigare. Först nu börjar handläggarna se fördelar med systemet. Det finns lite buggar som relativt snabbt går att komma till rätta med. Handläggare vid familjerätten upplever att handläggningen tar mer tid, men är inte en belastning. Familjerätten hade en genomarbetad migreringsplan och upplever att de var väl förbredda. Eftersom de var tidiga med införandet fanns goda möjligheter att få stöd från Pulsen. De problem som verksamheten har upplevt att de haft vid införandet har inte påverkat tredje man. Däremot har handläggarna upplevt stress. Även inom verksamheten ekonomiskt bistånd har införandet gått bra. Modulen barn och ungdom behöver prioriteras och kvalitetssäkras under hösten då några processer saknas och inte full funktionalitet nåtts. Utförarna inom hemtjänsten behöver inte anskaffa något system eller licens för att använda Pulsen combine. Det enda som behövs är så kallade Sihts-kort, e-tjänstekort, som används vid inloggning. Dessa kostar ca kr och är personliga. Utförarna måste även bekosta utbildning i systemet för sina medarbetare. Hemtjänstens utförare har upplevt problem att rapportera tid i det nya systemet, det tar lång tid och har delvis inte fungerat. Faktureringsunderlagen som skapas har inte hållit tillräckligt hög kvalitet vilket medfört att det varit svårt att granska fakturor. Detta har medfört osäkerhet i den ekonomiska redovisningen. I tertial finns en outredd differens uppgående till 1mnk orsakad av svårigheter med fakturering baserat på underlag från Pulsen combine. Rutiner för att säkerställa att det blir rätt håller på att tas fram. Inga kunder uppges ha drabbats men ökad arbetsbelastning till följd av nytt system har medfört att det inte funnits tid för uppföljning i den omfattning som handläggarna önskat. Inom hemtjänstens verksamhetsområde pågår arbetet med att ta fram en ny process för biståndsbedömning som inte stöds av Pulsen combine. Arbetet har delvis stannat av eftersom det inte funnits tid att driva det vidare. De intervjuade inom äldreomsorgens och IFO s verksamheter uppger att det under åren som gått sedan projektet startade inte skett utveckling av verksamheten i den omfattning som varit önskvärt i avvaktan på Pulsen combine. Pulsen combine är i första hand byggt för att passa hemtjänstens och äldreomsorgens utförare. Det går inte att likställa IFO s externa utförare med hemtjänstens. Inom IFO finns ett stort antal utförare som med olika tidsintervall har personer placerade, för vissa kan det går flera år mellan placeringarna. Det uppges av de intervjuade vara svårt att kräva av dessa utförare att de har Siths-kort och rapporterar via systemet. IFO har fått anpassa rutinerna till detta. Stockholm den 22 oktober 2014 Rebecka Hansson Auktoriserad revisor 14

16 4 Källförteckning SOU/2005:189 Socialnämnden, Kommunsamarbete om projektet Anna, Hanna och Sanna. o Avtal 2007:926, Kommunsamarbete om äldreomsorgens myndighetsprocess o Protokoll 2007:927, 45 utdrag ur protokoll o Avtal 2005:2453, Påskriven projektplan handikappomsorg. o Avtal 2006:818, Leveransgodkännande Anna projektet o Avtal 2006:819, Leveransgodkännande Hanna projektet o Avtal 2006:819, Projektdirektiv Sanna o Avtal 2007:955, Avtal Utveckling av verksamhetsstöd (Anna/Hanna/Sanna) till socialtjänsten i Nacka, Täby och Upplands Väsby kommuner o Skrivelse 2007:939 Slutrapport nyttovärdering o Tjänsteutlåtande 2007:798, Upphandling av IT-stöd till socialtjänsten (Anna, Hanna, Sannaprojektet) o Protokoll 2007:843, SÄN Upphandling av IT-stöd till socialtjänsten Ramavtal Utveckling av verksamhetsstöd till socialtjänsten i Nacka, Täby och Upplands Väsby kommuner Översiktlig programbeskrivning Flerårsplan med budget för åren Social- och äldrenämndens verksamhetsberättelse för åren Tjänsteutlåtande 2009:3461, Införande av Anna-tjänsten inom socialtjänsten, lägesrapport Protokoll styrgruppsmöte Upplands Väsby kommun, social- och äldreförvaltningen, perioden Protokoll från Styrgruppsmöte med utvecklingskommuner Pulsen combine, perioden Protokoll KS 2009:3521, Utdrag ur KS protokoll 204, Införandet av Anna-tjänsten Protokoll från styrgrupp- införandet av nytt IT-stöd KVK, för perioden Mötesanteckningar delprojekt inskanning Anna, social- och äldreförvaltningen, för perioden Slutrapport utvecklingsprojektet Anna, Slutdokument utveckling Pulsen combine 1.0 Leveransgodkännande. 15