Utbyte av lön mot andra förmåner

Transkript

1 Datum: Revisionskontoret Utbyte av lön mot andra förmåner Handläggare: Tfn Revisionschef Lennart Ledin

2 Revisionspromemoria 2 (7) Till dnr Jll 270/02 Revisionschef Lennart Ledin Utbyte av lön mot andra förmåner Vi har närmare granskat beredningen och innehållet i ärendet Utbyte av lön mot andra förmåner som landstingsstyrelsen behandlade den 16 april 2002, 45. Kopia av sammanträdesprotokoll med ärendebeskrivning och styrelsens beslut bifogas som bilaga 1. Ärendebeskrivningen är också det enda skriftliga beslutsunderlaget i styrelsens sammanträdeshandlingar. Revisionschefen överlämnade via e-post den 10 september 2002 frågor om ärendet till landstingsdirektören. Frågorna besvarades den 23 september av chefen för personalpolitiska processen i landstingets kansli. Frågorna och svaren framgår av bilaga 2. Vi fick den 30 september dokumenten Riktlinjer för rekryterings- och anställningsförmåner samt Tillämpningsföreskrifter för rekryterings- och anställningsförmåner. Det förstnämnda dokumentet återfinns på intranet Insidan under rubriken Personal och underrubriken Kompetensförsörjning. Däremot fanns vid kontorets senaste kontroll ( ) inte tillämpningsföreskrifterna på intranet. Materialet och granskningens resultat redovisades för landstingets revisorer vid deras sammanträde den 3 4 oktober. Revisorerna enades om att väcka ärendet i fullmäktige och uppdrog till revisionschefen att dokumentera granskningens resultat vilket sker med föreliggande promemoria. Våra bedömningar redovisas i det följande. 1. Beslutsinstans Fullmäktige har delegerat rätten att teckna kollektivavtal med personalorganisationerna, d v s avtal som avser anställningsvillkor för landstingets anställda. Ärendet i landstingsstyrelsen den 16 april avser dock inte ett sådant kollektivavtal utan är ett ensidigt arbetsgivarbeslut. I ärendet och i riktlinjerna aviseras endast att det beträffande löneväxling till pension så pågår arbete med att ta fram ett kollektivavtal. Då ärendet omfattar förmåner som utgör anställningsvillkor vilka normalt regleras i kollektivavtal så är det en viktig principfråga att frångå denna ordning. Ärendet kan även mot bakgrund av de bedömningar som vi tar upp i det följande betraktas som principiellt viktig. Det är också så att Riktlinjer, Policys normalt brukar beslutas av fullmäktige.

3 Jämtlands läns landsting 3 (6) Enligt kommunallagen 5 kap. 9 skall fullmäktige fatta beslut i ärenden som är av principiell beskaffenhet och stor vikt för landstinget. Vår bedömning är att det aktuella ärendet är av sådan natur. 2. Konsekvenser för landstingets ekonomi I ärendet och riktlinjerna för utbyte av lön mot andra förmåner understryks upprepat att utbytet inte får vara kostnadsdrivande och att de förmåner som utges ska inte kosta landstinget mer än om hela lönen utges som penningersättning. Riktlinjerna och tillämpningsanvisningarna till dessa innehåller dels en blandning av förmåner m m där vissa förmåner genom sin beteckning eller beskrivningen av dem gör att avsikten om kostnadsneutralitet kan ifrågasättas. Exempel på sådana förmåner är flyttningsersättning, avbetalning av studielån, glesbygdstillägg, studiebidrag och stipendier. Det är idag vanligt förekommande att arbetsgivare vid externrekrytering betalar flyttningen för den som anställs. Vi känner dock inte till något fall där flyttkostnaden sedan har dragits på den anställdes lön, d v s är en förmån som byts mot lön. Den är som redan framgår av riktlinjerna också skattefri. Begreppen tillägg, bidrag och stipendier i detta sammanhang torde i första hand, åtminstone enligt vår mening, uppfattas som något som utges utöver sedvanlig lön, d v s ryms inte i den lön som betecknas som ordinarie lön. Dessutom känner vi inte till någon förmån som uttrycks som tillägg eller bidrag och som inte utgår i form av pengar. Beträffande avbetalning av studielån så behandlas detta under rubriken konsekvenser för den anställde Vidare görs uttalanden i både riktlinjerna och tillämpningsanvisningarna som kan uppfattas som dubbla budskap i fråga om kostnadsneutraliteten. Exempel på detta är: Lönetillägget, marknadsvärdet eller mellanskillnaden mellan den subventionerade kostnaden och marknadsvärdet av förmånen läggs på den anställdes bruttolön och beskattas (sidan 12 i riktlinjerna under rubriken förmånsbeskattning för den anställde). Här beskrivs dessutom felaktigt vad som skall beskattas. Förmåner som är avgiftspliktiga för landstinget innebär att arbetsgivaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter samt eventuell semesterersättning (sidan 12 i riktlinjerna under rubriken avgiftsplikt). Vår kommentar: Detta gäller självklart lön och andra förmåner som är att jämställa med lön till skillnad mot kostnadsersättningar. Samtliga förmåner (förutom landstingets studiebidrag, se 2.16) finansieras inom ramen för förvaltningarnas/enheternas budget (sidan 13 i riktlinjerna under rubriken finansiering). Vår kommentar: Detta är en normal ordning i landstinget. Däremot

4 Jämtlands läns landsting 4 (6) borde i p 2.16 kanske närmare anges vad som avses med landstingsövergripande studiebidrag. Förmånerna är inte att betrakta som en rättighet utan ska användas som en extra bonus för att möjliggöra en extern rekrytering (tillämpningsföreskrifterna sid 1, inledningen). Vår kommentar: Det är svårt att uppfatta extra bonus i sammanhanget som något annat än något utöver ordinarie lön och andra anställningsförmåner. Uppkomna kostnader betalas av anställande arbetsplats (kostnadsställe) (tillämpningsföreskrifterna sid 1, inledning). Vår kommentar: Det är också en självklarhet i landstinget - som borde vara väl känd för verksamhetens chefer m fl - att kostnaderna för lön och andra kollektivavtalsreglerade förmåner till de anställda belastar de enheter där de utför verksamhet. Tillämpningsföreskrifternas avsnittsindelning i Rekryteringsförmåner, Anställningsförmåner, Löneväxling och Övriga förmåner ger intryck av att det bara är de förmåner som tas upp under avsnittet löneväxling som ska utges i utbyte mot lön. I tillämpningsföreskrifternas avsnitt om avbetalning av studielån visar exemplen tydligt att förmånen är tänkt att läggas till den anställdes ordinarie lön. Förmånen blir således inte kostnadsneutral för landstinget. Vad som där sägs om skatteregler för förmånen styrker det nyss sagda: Lönetillägget är skattepliktigt för den anställde samt avgiftspliktigt för landstinget." Det ser ut som om det vid landstingsstyrelsens behandling av ärendet på ett vilseledande sätt framställts som att samtliga aktuella förmåner i sammanhanget skulle vara kostnadsneutrala. De av landstingsdirektören sedermera upprättade riktlinjerna och tillämpningsanvisningarna ger i detta avseende inte ett lika entydigt intryck. Att dokumenten i landstingsverksamheten också inte uppfattas som entydiga i detta avseende återges i en artikel i början av september i Östersunds- Posten. Artikeln framgår av bilaga Administration kostar också! I ärendet har inte utretts vilka kostnader som tillkommer för administration av de förmåner som föreslås skall kunna bytas ut mot lön. Ökade administrationskostnader utgör enligt vår mening i sig en kostnadsdrivande faktor i sammanhanget. Vi kan inte heller se några fördelar för landstinget att administrera betalning av studielån, hemservice, liftkort eller andra förmåner om dessa betalningar enligt beslutet skall rymmas inom den lön som annars skulle utgå i form av penningersättning. Vi har också svårt att se fördelarna med att landstinget tar på sig administrativa kostnader för tjänster och förmåner som den enskilde anställde har tillgång till i annan ordning i samhället eller på en mer eller mindre stor marknad. Det gäller

5 Jämtlands läns landsting 5 (6) hemservice, liftkort och liknande tjänster. Det gäller också ersättning för dubbel bosättning och hemresor i samband därmed som subventioneras av samhället genom inkomstavdrag i samband med taxering för inkomstskatt. 4. Delegering och förtroendet för landstinget I landstingsstyrelsens beslut anges att de uppräknade förmånerna är en meny av möjliga förmåner. I landstingsdirektörens riktlinjer och tillämpningsföreskrifterna sägs att det är ett förslag på förmåner som skall ses som en förmånsbank där den enskilda förvaltningen bedömer vilka förmåner som är attraktiva, lämpliga och/ eller möjliga. I tillämpningsföreskrifterna anges, om än mera i förbigående, vad som kan uppfattas som en delegation. Den lyder: Första linjens chef har att, i samråd med respektive andra linjens chef, bedöma vilken/vilka förmåner som kan vara aktuella för den presumtive nya/e medarbetaren." Vi är förvånade att det inte föreskrivs att den sist nämnda bedömningen ska göras i samråd med de personaladministrativt sakkunniga som finns att tillgå i landstingets olika förvaltningar. I riktlinjerna (avsnitt 3.1 Tillämpning av förmånsbanken) anges att uppdatering av förmånsbanken och de gällande skattereglerna för respektive förmån skall göras en gång om året. Kontinuerlig kontakt med Skattemyndigheten för bevakning av nyheter/förändringar inom området för skattelagstiftning föreslås. Varken här eller i tillämpningsföreskrifterna anges vem som skall svara för denna kontakt med skattemyndigheten och bevakning av skattereglerna. Första linjens chefer? Ordningen att låta förvaltningens enheter, utan central samordning, hantera de aktuella förmånerna som ett smörgåsbord där kombinationerna av förmåner både kan variera mellan de enskilda och över tiden innebär enligt vår mening att risken är stor för att de anställda kommer att uppleva orättvisor i sammanhanget vilket får negativa följder för de anställdas förtroende för landstinget. Ett sådant scenario skulle kunna vara om glesbygdstillägg och stipendier börjar utges i olika omfattning ovanpå den vanliga lönen (se angående dubbla budskap ovan) inom olika delar av landstingets förvaltning. Scenariot blir inte mindre sannolikt av att riktlinjerna anger att definitionen av vad som är svårrekryterad personal skall avgöras förvaltningsvis från tid till annan. Vi anser att föreskrifterna om vilka förmåner och i vilken omfattning de skall utges och av vem och hur besluten om förmåner skall fattas måste ses över. Risken är annars stor att intentionerna i ärendet går förlorade. 5. Anvisningar och rutiner för att säkerställa den interna kontrollen Det saknas i tillämpningsföreskrifterna anvisningar och rutiner för hur överenskommelser om förmånerna med den anställde skall dokumenteras samt hur underlag i förekommande fall (de flesta) för inkomstuppgifter och beskattning av

6 Jämtlands läns landsting 6 (6) förmånerna säkerställs. Det saknas vidare anvisningar och rutiner för att säkerställa att erforderliga uppgifter inhämtas och verifieras vid utbetalning av sådana förmåner som den enskilde först har haft utlägg för (kan till exempel gälla kostnader för flyttning). Landstingsstyrelsen och dess förvaltning har att se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt (se kommunallagen 6 kap. 7 ). Det är inte revisorerna som ansvarar för kontrollen eller har att utforma anvisningar och rutiner för att denna ska upprätthållas. Tillämpningsföreskrifterna bör enligt vår mening kompletteras så att kraven i ovan redovisade avseenden tillgodoses innan ytterligare förmåner utges. 6. Påverkan på landstingets lönebildning I landstinget pågår ett unikt projekt med arbetsvärdering, lönekartläggning, stöd för individuell lönesättning m m för att bringa ordning i landstingets lönebildning. Vi har försökt ta reda på i vilken utsträckning det föreliggande ärendet om förmåner har stämts av och samordnats mot det nämnda projektet. Vi har inte funnit att någon sådan samordning har skett. Med de brister som det aktualiserade ärendet om förmåner uppvisar beträffande beredning, intern kontroll m m så riskerar det också att försvåra eller omintetgöra syftet med projektet. Eftersom projektet med arbetsvärdering m m också är ett pilotprojekt nationellt sett är det betydelsefullt att framgången med detta säkerställs. I avvaktan på att projektet slutförs anser vi att förmåner enligt riktlinjerna om rekryterings- och anställningsförmåner tills vidare och i avvaktan på en översyn av riktlinjerna och tillämpningsanvisningarna till dessa, inte bör utges med undantag för de förmåner som tidigare i annan ordning redan beslutats av fullmäktige, såsom hyra av hemdator, friskvårdstimme, möjlighet till bostad hos Landstingsbostäder i Jämtland AB 7. Konsekvenser för den anställde m m Konsekvenserna för den anställde förefaller inte alltid riktigt genomtänkta och därmed kan attraktionskraften för flera av de föreslagna förmånerna ha felbedömts. Vi vill med följande exempel illustrera vad vi menar. Först om den i ärendet understrukna utgångspunkten om att förmånerna skall utges i utbyte mot lön ska gälla, så får det följande resultat på exemplet om landstinget ska betala studielån för den anställde. Enligt exemplen i tillämpningsansvisningarna skall landstinget erbjuda betalning av den anställdes studielån med ett belopp som motsvarar den anställdes årliga betalning till CSN med maximalt kr efter skatt. Det innebär att det inte

7 Jämtlands läns landsting 7 (6) uppstår någon annan fördel för den anställde än att landstinget sköter inbetalningen till CSN eftersom det rör sig om betalning med redan beskattade pengar av den ordinarie lönen (nettolöneavdrag). Om det i stället är så att utgångspunkten om att förmånerna skall utges i utbyte mot lön inte ska gälla utan avbetalningen av studielån läggs till den ordinarie lönen så blir effekten följande. Den maximala förmånsgränsen med en årlig betalning på kr efter skatt görs enligt tillämpningsanvisningarna som tillägg till ordinarie lön. Det innebär ett bruttotillägg ovanpå den ordinarie lönen för den anställde med kr eller högre lön med ca kr/mån (52 procent i skatt på engångsbelopp för anställda med lön över kr/mån = preliminärskattebelopp på kr). Genom att preliminärskattebeloppet också ingår i tillägget/betalningen så blir det ingen effekt på den nettolön som den anställde får oavsett tillägget eller inte. För landstinget blir kostnaden för tillägget per år drygt kr (inklusive arbetsgivaravgift m m (1,41 x 62500)) och på tre år ca kr plus administrationskostnaderna. Vi anser att det är väsentligt att beskriva alla aspekter och konsekvenser - även för den enskilde arbetstagaren - så att dessa inte kommer som en överrakning i efterhand varken för den enskilde anställde eller för landstinget. Vi saknar sådana beskrivningar i det här aktualiserade ärendet.