Bemötande och förtroende

Transkript

1 * Skatteverket 1(22) Lennart Wittberg Bemötande och förtroende Han som inte litar på någon, vet själv att han inte är pålitlig. Berthold Auerbach Postadress Telefon E-postadress Solna

2 *Skatteverket 2(22) Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Vad leder ett bra bemötande till? Ökad samarbetsvilja Vad är korrelation? Ökat förtroende och ökad upplevd rättvisa Vad leder ett högt förtroende till? Populär faktor i forskningen Bevis för direkta effekter Bevis för indirekta effekter Vad leder rättvisa till? Ytterligare en populär faktor i forskningen Empiriska bevis Slutsatser Referenser... 22

3 *Skatteverket 3(22) Sammanfattning Vad betyder ett bra bemötande och ett högt förtroende? Har det någon betydelse för det faktiska beteendet eller är det bara en trivselfaktor? Detta är frågan som ska försöka besvaras i detta dokument. Det går att visa att ett bra bemötande leder till högt förtroende och ökad upplevd rättvisa. Dessa samband är robusta och bekräftas av flera undersökningar. Men detta i sig självt säger inget om huruvida beteendet påverkas. För att belysa detta behöver förtroendets och rättvisans inverkan på beteendet studeras. Många forskare lyfter fram förtroendet för myndigheter som en viktig faktor för viljan att göra rätt. En frivillig medverkan åstadkoms lättare om det finns ett samarbete mellan skattebetalare och skatteadministration som bygger på ömsesidigt förtroende. I detta dokument redovisas tre undersökningar (Skatteverket, Braithwaite och Murphy). Dessa ger tillsammans tillräckliga bevis för att förtroende för myndigheter har en direkt betydelse för viljan att göra rätt. Det finns även indirekta effekter av förtroende som möjligen har en större betydelse. De flesta skattebetalare är villiga att göra rätt för sig om även andra gör det. Ett förtroende för att skatteadministrationen har förmågan att se till att andra betalar rätt skatt är därför av stor betydelse för den egna viljan att göra rätt. En annan indirekt effekt är att förtroende bidrar till upplevd rättvisa som i sin tur påverkar beteendet. Många forskare (bland annat Tyler och Braithwaite) menar att procedurell rättvisa är av betydelse för viljan att göra rätt. Procedurell rättvisa handlar om att skatteadministrationer skapar legitimitet, inte genom att alltid göra som skattebetalarna vill, utan genom att ta tillvara skattebetalarnas rättigheter och behandla dem med respekt. Huruvida ett beslut är negativt eller positivt för den enskilde har mindre betydelse för den upplevda rättvisan än hur själva hanteringen (procedurerna) upplevs. Ett negativt beslut accepteras om procedurerna upplevs som rättvisa. I detta dokument redovisas två undersökningar (Murphy & Tyler samt Skatteverket). Dessa ger tillsammans tydliga bevis för att upplevd rättvisa har en direkt betydelse för viljan att göra rätt. Utöver detta finns ett flertal undersökningar som visar på samma effekter inom andra områden än viljan att betala skatt. Sammantaget innebär detta att bemötande påverkar förtroendet och upplevd rättvisa. Både förtroende och upplevd rättvisa påverkar beteendet. Förtroende och rättvisa stärker också varandra. Bemötande, förtroende och rättvisa hänger alltså intimt ihop och kombinationen av dessa påverkar beteendet.

4 *Skatteverket 4(22) 1 Inledning Att bemöta allmänheten med värdighet och respekt är en förutsättning för att statsförvaltningen ska uppfattas som förtroendefull. Vid ett seminarium i våras om just offentligt etos hörde jag ett så talande exempel om bemötandets betydelse. Exemplet handlade om en kvinna som inte hade långt kvar att leva och befann sig på ett vårdhem. Hon blev vänd i sin säng av personalen vid vårdhemmet flera gånger varje dag. Ibland upplevde hon det som smärtsamt, ibland som positivt. Skillnaden i upplevelsen berodde på hur hon blivit bemött, vilken kontakt hon fått med personalen. Denna historia illustrerar väl vilken betydelse ett gott bemötande har. Orden är Mats Odells (Kommun- och finansmarknadsminister). 1 Alla medborgare vill naturligtvis bli bemötta på ett bra sätt av myndigheter. Det är inget konstigt. Det är inte heller något konstigt att staten själv lyfter fram detta som en medborgerlig rättighet. Detta är naturligtvis i sig självt tillräckligt skäl för myndigheter att alltid bemöta medborgare på ett bra sätt. Men en relevant fråga i sammanhanget är ändå vilken betydelse ett gott bemötande har. Mats Odell ser ett bra bemötande som en förutsättning för förtroende. Att myndigheter har medborgarnas förtroende är naturligtvis positivt. Men vilken betydelse har förtroendet? Skatteverkets vision är att bidra till ett samhälle där alla vill göra rätt för sig. Kommer ett bättre bemötande och ökat förtroende verkligen öka viljan att göra rätt eller är det endast omständigheter som gör det trevligare att göra rätt? Kärnfrågan är alltså hur bemötande och förtroende faktiskt påverkar människors beteende. Detta dokument försöker besvara dessa frågor genom en genomgång av forskning som finns på området. 2 Vad leder ett bra bemötande till? 2.1 Ökad samarbetsvilja Med ett bra bemötande avses här att medborgaren blir bemött med respekt, lyssnad till samt sedd och bekräftad som individ. Detta baseras påt Skatteverkets stora attitydundersökning 2004 (SKV 2004:5). Den visade att medborgare och företag möter tre olika attityder hos Skatteverket, i undersökningen kallade för A, B och C. 1 Tal vid ett förvaltningspolitiskt seminarium 13 november Mats Odell talade om offentligt etos i statsförvaltningen och poängterade att tillit och förtroende är viktiga värden i statsförvaltningen.

5 *Skatteverket 5(22) Attityd A: Anklagande och misstänksam Attityd B: Formell och opersonlig Attityd C: Hjälpsam och lyssnande Medborgarna vill bli bemötta med attityd C. Både attityd A och B upplevs som negativa. Frågan är då vad ett bra bemötande leder till. Enligt attitydundersökningen leder ett bra bemötande till att medborgaren slappnar av, vågar fråga och kan ta till sig av det som Skatteverket säger. Omvänt leder ett dåligt bemötande till att medborgaren blir misstänksam och ovillig att samarbeta. Även om detta inte är direkta bevis på att beteendet påverkas visar det tydligt att ett bra bemötande skapar ett bra klimat och bättre förutsättningar för att stärka viljan att göra rätt för sig. Medborgarna tillfrågades även om vilket beteende hos Skatteverket som skulle öka förtroendet. De viktigaste faktorerna var enligt svaren hjälpsamhet och lyhördhet. Det finns ett flertal undersökningar som visar att bemötandet hänger ihop med förtroendet. Det finns en positiv korrelation mellan bra bemötande och högt förtroende. Vad betyder då detta? Begreppet korrelation kommer att användas ofta i detta dokument varför det förtjänar en förklaring. 2.2 Vad är korrelation? En korrelation är ett värde som uttrycker ett samband mellan två variabler (t ex bemötande och förtroende). Värdet kan vara mellan -1 och +1. Värdet -1 uttrycker en maximal negativ korrelation vilket innebär att variablerna samvarierar fast åt motsatta håll (t ex att bra bemötande hänger ihop med lågt förtroende). Värdet +1 uttrycker en maximal positiv korrelation vilket innebär att variablerna samvarierar åt samma håll (t ex att bra bemötande hänger ihop med högt förtroende). Värdet 0 innebär att det inte finns något samband alls. Följande bild illustrerar hur det fungerar. Total negativ korrelation Ingen korrelation Total positiv korrelation Figur 1: Korrelation

6 *Skatteverket 6(22) Det är viktigt att komma ihåg att korrelation endast anger att två variabler samvarierar, det säger inget om orsak och verkan. Det går t ex att hitta en korrelation mellan skostorlek och läskunnighet. Personer med mycket små skor (barn) läser sämre än personer med stora skor (vuxna). Skorna är dock inte orsaken till läskunnigheten. Det krävs ofta andra typer av studier för att bevisa ett orsakssammanhang. En korrelation kan ligga mellan 0 och 1 vilket betyder att den kan vara mer eller mindre stark. När är korrelationen tillräckligt stark för att man ska tillmäta den någon betydelse? Detta går inte att svara på rakt av, det beror på sammanhanget. En korrelation på 0,9 är mycket svag för den som inom naturvetenskapliga ämnen försöker bevisa en naturlag. Inom psykologisk och sociologisk forskning hittar man sällan korrelationer starkare än 0,4 (där är det vanligt med många olika variabler som samverkar på ett komplext sätt). Ofta brukar man hänvisa till en amerikansk forskare, Jacob Cohen, som utvecklade vissa tumregler enligt nedan: 0 0,1 Ingen korrelation 0,1 0,3 Svag korrelation 0,3 0,5 Måttlig korrelation 0,5 1 Stark korrelation Även Cohen betonar dock att detta måste tolkas med försiktighet. Sammanhanget är alltid avgörande. 2.3 Ökat förtroende och ökad upplevd rättvisa Enligt Skatteverkets attitydundersökning som nämndes tidigare finns det en positiv korrelation mellan ett bra bemötande och förtroende på 0,39. Ett dåligt bemötande 2 har en negativ korrelation med förtroende på 0,22. 3 Under 2008 gjorde Skatteverket en undersökning om kontrollens inverkan på förtroendet. Kontrollerade skattebetalare fick frågor om bland annat bemötande och förtroende (denna undersökning kallas för kontrollenkäten). Denna undersökning visade på ännu starkare korrelation mellan bemötande och förtroende, nämligen 0,5. Samma undersökning innehöll även öppna frågor där skattebetalarna med egna ord fick ange varför förtroendet ökade eller minskade efter en kontroll. Svaren 2 A-attityden där medborgaren känner sig anklagad och nedtryckt. 3 B-attityden visar på en negativ korrelation med förtroende på 0,03.

7 *Skatteverket 7(22) visade att ett bra bemötande var den klart vanligaste orsaken till ett ökat förtroende, följt av hjälpsamhet, kompetens och bra kommunikation. Även när det gäller minskat förtroende så var bemötandet (ett dåligt sådant) den vanligaste orsaken, men nästan lika många svar pekade på ett missnöje med felaktiga bedömningar. Andra frekvent förekommande svar var misstro, okunnighet, dåligt regelverk, fel prioritering i Skatteverkets kontroller och bristande hjälpsamhet. Starkt samband mellan bemötande och förtroende visas även i en undersökning som Skatteverket gjorde som en del av Analysenhetens förtroendestudie (Förtroende och medverkan 2009) som visar på en korrelation på 0,58 mellan bemötande och förtroendet för Skatteverket sätt att sköta sin uppgift. Korrelationen mellan bemötande och förtroende är måttlig till stark och bekräftar det som medborgarna själva påstår; att ett bra bemötande ökar förtroendet för myndigheten. Det som också mycket tydligt kommer fram i dessa undersökningar är en korrelation mellan bemötande och upplevd rättvisa. De som blir bemötta på ett bra sätt upplever också en större rättvisa. Attitydundersökningen visade på en positiv korrelation mellan bra bemötande och rättvisa på 0,34. Ett dåligt bemötande har en negativ korrelation med rättvisa på 0,11. Enligt kontrollenkäten påverkar ett bra bemötande upplevd rättvisa mer än vad det påverkar förtroendet (korrelation över 0,5). Kontrollenkäten visade också att nästan ingen med ökat förtroende efter en kontroll kände sig orättvist behandlad och nästan ingen med minskat förtroende efter en kontroll kände sig rättvist behandlad. Detta pekar på ett mycket starkt samband mellan förtroende och upplevd rättvisa. Vad dessa undersökningar inte säger däremot är om bemötande, förtroende och rättvisa påverkar beteendet. Att ett bra bemötande ökar förtroendet och den upplevda rättvisan är naturligtvis positivt men det innebär inte automatiskt att det därmed också bidrar till att minska skattefelet genom att skattebetalarnas beteende påverkas. Nedan belyses därför frågan om förtroendets och rättvisans inverkan på beteendet. 3 Vad leder ett högt förtroende till? Vad har det för betydelse att medborgarna har ett högt förtroende för Skatteverket? Påverkas deras beteende på något sätt eller är det enbart en trivselfaktor som i allra högsta grad är önskvärd men som saknar praktiska konsekvenser? Det är frågan som ska försöka besvaras i detta avsnitt.

8 *Skatteverket 8(22) Både direkta och indirekta effekter undersöks. Med direkta effekter avses att skattebetalare som har högt förtroende för Skatteverket är mer benägna att göra rätt för sig (och där förtroendet faktiskt påverkar beteendet). Med indirekta effekter avses att beteendet inte nödvändigtvis påverkas av förtroendet i sig direkt men att förtroendet skapar andra effekter som i sin tur påverkar beteendet. Ett exempel på en indirekt effekt är förtroendets inverkan på upplevd rättvisa. Om rättvisa påverkar beteendet så har även förtroendet betydelse för beteendet. 3.1 Populär faktor i forskningen I den omfattande forskning som finns om skattebetalarnas beteende och orsaker till skattefusk nämns förtroende mycket ofta som en förklarande faktor (bland andra). En forskare som har skrivit mycket om detta är den österrikiske professorn i ekonomisk psykologi Erich Kirchler. Han för bland annat ett resonemang om relationen mellan skatteadministrationen och skattebetalaren. Han menar att den kan beskrivas genom att använda en skala där synsättet tjuv och polis finns i ena änden och service för klienter finns i andra änden. Hans tes är att frivillig medverkan bäst åstadkoms genom att skapa ett bra klimat för medverkan där det finns ett ömsesidigt förtroende mellan skatteadministration och skattebetalare, det vill säga service för klienter. Förtroendet leder enligt Kirchler till ökad upplevd rättvisa och starka normer för frivillig medverkan. Han medger dock att detta bygger på ett teoretiskt resonemang och att det saknas empiriska bevis (Kirchler & Hoelzl 2006). Den australiska forskaren Valerie Braithwaite (som är en av de mest namnkunniga forskarna inom området tax compliance ) är inne på samma linje. Hon menar att medverkan bygger på ömsesidigt förtroende och samarbete som skapas genom en rättvis skatteadministration och moraliska normer (Braithwaite 2008). Analysenhetens forskningsgenomgång (Förtroende och medverkan 2009) hänvisar också till Kirchler och Braithwaite men även till en annan forskare som heter Marjorie Kornhauser som även hon lyfter fram förtroende och rättvisa som viktiga faktorer för medverkan. Det är dock viktigt att framhålla att ingen av de uppräknade forskarna menar att förtroende och rättvisa är de enda faktorerna som påverkar graden av medverkan, de menar att detta är viktiga faktorer tillsammans med många andra. Det förtjänar också att påpekas att de forskare som nämnts här är psykologiskt inriktade och generellt mer benägna att framhålla psykologiska och sociala faktorer före renodlad ekonomiska faktorer. Men även forskare som är mer ekonomiskt inriktade och därmed menar att skattebetalarnas beteende till en stor del styrs av rationella ekonomiska överväganden medger att förtroende och

9 *Skatteverket 9(22) andra så kallade mjuka faktorer har betydelse. Joel Slemrod som enligt Analysenhetens forskningsgenomgång försvarar den klassiska ekonomiska modellen menar också att There are some hard reasons why one should expect these soft approaches to be effective. Han menar att en bra relation mellan skatteadministrationen och en hög upplevd rättvisa bidrar positivt till frivillig medverkan (Slemrod 1993). Även danska forskare (Kleven et al 2009) har lyft fram betydelsen av ekonomiska faktorer men menar att we do not deny the importance of psychological and cultural aspects in the decision to evade on taxes and indeed our results show that social factors do play a role. Det finns en viss oenighet mellan forskarna men den handlar främst om den relativa betydelsen av olika faktorer som påverkar beteendet. Den handlar mindre om vilka faktorer som omfattas. Ingen forskare har identifierats i denna genomgång som menar att förtroende eller rättvisa helt skulle sakna betydelse för beteendet. Kirchler och Hoelzl (2006) för fram en intressant tanke när de menar att ett klimat med lågt förtroende och starkt fokus på avskräckningsstrategier leder till att skattebetalarna börjar bete sig mera ekonomiskt kalkylerande. Ett klimat med högt förtroende och hög rättvisa leder till att skattebetalarna blir mer samarbetsinriktade. Kirchler och Hoelzl menar att detta kan förklara de blandade resultat som kan finnas i forskningen. Det finns inga empiriska bevis för detta men det är intressant eftersom det skulle leda till att oavsett vilken strategi man väljer så skulle den bli självuppfyllande. Även om forskarna verkar vara överens om att förtroende har betydelse för beteendet är det ändå rimligt att titta närmare på vilka empiriska bevis som finns. Går det alltså att bevisa att förtroendet påverkar beteendet? 3.2 Bevis för direkta effekter Enligt undersökningen inom ramen för Analysenhetens förtroendestudie (Förtroende och medverkan 2009) finns det en negativ korrelation mellan förtroende och fuskbenägenhet 4 på 0,17. Detta innebär att minskat förtroende leder till ökad fuskbenägenhet. Korrelationen är svag men det är en indikation på att det finns en direkt effekt mellan förtroende och fuskbenägenhet. Som jämförelse kan nämnas att korrelationen mellan risken att få skattetillägg och fuskbenägenhet var 0,15 enligt samma undersökning. Den faktor som hade starkast samband med fuskbenägenheten var genant att bli ertappad med fusk och den låg på 0,37. I det perspektivet är inte 0,17 uppseendeväckande lågt. 4 Med fuskbenägenhet avses att personen själv uppgett att han/hon har fuskat eller kan tänka sig att göra det om det gick att göra utan att bli upptäckt.

10 *Skatteverket 10(22) Valerie Braithwaite har genom att studera resultat från flera olika enkätundersökningar tittat närmare på sambandet mellan bland annat förtroende och graden av motstånd mot skatteadministrationen som skattebetalaren uppvisar. Hon visar följande bild. Figur 2: Samband enligt strukturekvationsmodellering, Braithwaite (2009) Med Resistance (motstånd) menar Braithwaite skattebetalare som ogillar skatteadministrationen och kämpar emot den men som ändå accepterar att det finns ett skattesystem. Man ser sig som en del av systemet men utövar aktivt motstånd. Integrity (integritet) är en term som gäller skatteadministrationen och innebär att den gör rätt säker på rätt sätt. Det handlar alltså både om vad som görs och hur det görs. Skatteadministrationen ska vara rättvis och arbeta mot sunda mål. Det finns ett samband mellan integrity och Trust (förtroende) liksom mellan integrity och resistance. Av intresse är också att det finns en negativ korrelation mellan trust och resistance. Detta betyder att minskat förtroende för skatteadministrationen leder till ökat motstånd. Braithwaite tittade även på sambandet mellan integrity, trust och det hon kallar för Dismissiveness (avfärdande). Detta påminner om resistance genom att skattebetalarna är ovilliga att göra rätt men med den stora skillnaden att dessa inte ser sig som en del av systemet. De gör motstånd genom att ställa sig vid sidan av systemet och inte bry sig om vad skatteadministrationen gör. Sambanden ser ut på följande sätt.

11 *Skatteverket 11(22) Figur 3: Samband enligt strukturekvationsmodellering, Braithwaite (2009) Det finns en negativ korrelation mellan trust och dismissiveness vilket betyder att minskat förtroende ökar graden av avfärdande. Av särskilt intresse är att det inte finns något samband mellan integrity och dismissiveness. Braithwaite förklarar detta med att det inte spelar någon roll hur skatteadministrationen uppträder eller agerar i dessa fall när skattebetalaren ställt sig vid sidan av systemet (Braithwaite 2009). Omvänt skulle man möjligen kunna dra slutsatsen att det i andra fall, när skattebetalaren inte ställt sig vid sidan av systemet, så har det betydelse hur skatteadministrationen uppträder och agerar. Till skillnad förra undersökningen avser dessa resultat inte samband mellan självrapporterat fusk och förtroende. Dessa resultat bygger på självrapporterad ovilja att samarbeta och innebär inte att skattebetalarna erkänt att de fuskat. Styrkan i bevisningen när det gäller hur förtroendet påverkar beteendet blir därmed svagare. Men det är rimligen av intresse att minskat förtroende leder till en ökad självrapporterad ovilja att samarbeta. 3.3 Bevis för indirekta effekter Analysenhetens förtroendestudie (Förtroende och medverkan 2009) sammanfattar flera olika undersökningar och kommer fram till slutsatsen att det finns ett antal faktorer som går hand i hand med lågt skattefusk. Dit hör bland annat hög BNP per capita, hög social tillit, god kvalitet på de politiska institutionerna och liten omfattning av korruption. Men man menar också att riktningen på sambanden mellan skattefusk och andra variabler är ytterst svårt att klarlägga. Tillit är alltså en faktor som bidrar till lågt skattefusk. Förtroendestudien hänvisar till den australiska forskaren Jenny Job som menar att tillit till myndigheter börjar med tillit till den egna nära kretsen (familj och vänner) för att sprida sig till främlingar och sedan till politiska institutioner.

12 *Skatteverket 12(22) Baserat på dessa resultat för man följande resonemang (Förtroende och medverkan 2009, bilaga Skatteverket är inte de enda i laget ): Tillhandahållandet av offentliga tjänster och sociala transfereringar bygger på förutsättningen att samhället kan ta in de skatter som behövs för finansieringen och att produktionen av tjänsterna håller god kvalitet. Ett logiskt antagande är att medborgare är villiga att betala mer av sin skatt om 1) hon kan lita på att alla andra betalar mer och 2) om hon kan lita på att politikens institutioner förser oss med mer tjänster i utbyte Reciprociteten dvs. att känna att man får något tillbaka för den uppoffring man gör genom att betala sin skatt är viktig. En dålig spiral uppkommer vid stort och ökande skattefusk. Folk och företag blir mindre motiverade att själva betala sin skatt om andra fuskar och skatteundandragande försvårar finansieringen och när färre betalar så är det svårare att hålla en god kvalitet på tjänsterna. Värdet av det som erbjuds för skatten upplevs inte vara så mycket att ha och villigheten att betala skatten minskar ytterligare. Det kan leda till en nedåtgående spiral där allt fler betalar allt mindre och tjänsterna blir allt sämre. En god spiral uppkommer vid litet och minskande fusk. När fler betalar ökar villigheten att själv betala och genom ökade skatteintäkter kan kvalitén bli bättre och villigheten att betala skatt ökar i sin tur. Tillit kan sägas vara en bedömning av hur väl andras beteende ligger i linje med det man själv önskar. Tillit innebär att man har vissa förväntningar på hur individer och organisationer ska uppträda. Har man tillit finns grund för samarbete. Det man säkert vet - och tycker är bra - kan man med automatik känna tillit till. Om det däremot råder osäkerhet måste tilliten bygga på vad man tror om hur det fungerar. Är avståndet stort mellan hur man tror det fungerar och hur man önskar det vore så urgröps tilliten. En hög tillit till andra människor och till Skatteverket bör alltså leda till att man blir mer övertygad om att andra betalar sin skatt vilket bidrar till att man själv blir mer benägen att betala sin skatt. Förtroendet för att Skatteverket har förmågan att se till att andra gör rätt blir därmed viktigt. Stöd för detta för detta går också att hitta i förtroendestudien där följande undersökningar nämns. Under hösten 2004 ställde Skatteverket frågor till allmänheten dels i en brukarenkät, dels i en medborgarenkät. Nedan visas vilka faktorer som har starkast samband med förtroendet. Medborgarenkäten visar på följande korrelationer.

13 *Skatteverket 13(22) Figur 4: Resultat från medborgarenkäten 2004 Att kontrollen är bra har en stark korrelation till ett högt förtroende. Nästan lika viktigt är att det är lätt att gör rätt. Brukarenkäten visar på följande korrelationer. Figur 5: Resultat från brukarenkäten 2004

14 *Skatteverket 14(22) Även här är kontrollen viktig men i denna undersökning hade begreppet servicemyndigheten större betydelse. Förtroendestudien summerar detta på följande sätt. Slutsatserna av denna relativt ytliga analys är att såväl aspekter på Skatteverkets förmåga att kontrollera och stävja fusk, som aspekter på servicen åt brukare, utgör viktiga komponenter i förtroendet för myndigheten. Ovanstående undersökningar visar att kontrollen är viktig för förtroendet. En bra kontroll stärker förtroendet. En indirekt effekt av högt förtroende för Skatteverket är alltså att det ökar viljan att göra rätt genom att det gör människor mer övertygade om att Skatteverket ser till att alla andra gör rätt. Anledning till att man gör rätt är att andra gör rätt, inte förtroendet i sig självt. Sammantaget innebär detta att mycket talar för att förtroendet påverkar beteendet direkt och indirekt. Som tidigare har nämnts finns det samband mellan förtroende och rättvisa. Även här finnas indirekta effekter av förtroende. Ytterligare empiriska bevis presenteras därför under nästa avsnitt om rättvisa. 4 Vad leder rättvisa till? Har det någon betydelse att skattebetalare upplever att de blivit rättvist behandlade? Har det någon effekt på beteendet eller innebär det endast att åsikterna om Skatteverket påverkas? Det är frågan som ska försöka besvaras i detta avsnitt. Det är värt att notera att rättvisa handlar om upplevd rättvisa. Det är hur en person upplever att hon/han blivit behandlad som avgör beteendet. I litteraturen beskrivs tre olika sorters rättvisa i samband med viljan att betala skatt. Den första handlar om distributiv rättvisa som avser hur skatter tas ut och används. Det handlar alltså om den politiska delen av skattesystemet och kan inte påverkas direkt av Skatteverket. Denna typ av rättvisa behandlas därför inte här. 5 Den andra handlar om retributiv rättvisa som innebär att det är viktigt att fuskare upptäcks och straffas. Ett rättvist skattesystem bygger alltså på att det inte ska gå att fuska utan risk för upptäckt. Detta har behandlats ovan som ett förtroende för Skatteverkets förmåga att se till att alla gör rätt. Denna typ av rättvisa behandlas därför inte vidare här. Den tredje och sista sortens rättvisa handlar om procedurell 5 Förtroendestudien visar dessutom att distributiv rättvisa har en obetydlig inverkan på fuskbenägenheten (Förtroende och medverkan 2009).

15 *Skatteverket 15(22) rättvisa som avser rättvisan i myndighetens hantering (procedurer). Handläggning och beslutsprocesser ska vara rättvisa. Detta ska särskiljas från utfallet (=beslutet) av en handläggning. Upplevelsen av handläggningen har större betydelse för rättvisan än själva utfallet. Denna typ av rättvisa beskrivs nedan. 4.1 Ytterligare en populär faktor i forskningen Rättvisa är inom forskningen möjligen en ännu populärare faktor för viljan att göra rätt för sig än förtroende. Det har skrivits mycket om rättvisa i olika former. När det handlar om procedurell rättvisa är den amerikanske forskaren Tom Tyler en portalfigur som alltid citeras. År 1990 publicerade han en bok vars tema var att undersöka varför människor väljer att följa lagen även i fall då de inte har något materiellt att vinna på detta. Tyler har sedan utvecklat detta i flera böcker och artiklar. Han menar att den bästa strategi för att få missnöjda medborgare att acceptera en myndighets beslut är att försäkra dessa om att beslutsprocedurerna är rättvisa samt att motiven bakom besluten är trovärdiga. Som empiriskt underlag använder sig Tyler av en undersökning om människors upplevda procedurella rättvisa hos polis och domstolar, om förtroendet för dessa institutioner och om man accepterade dess beslut. Valerie Braithwaite (2008) menar också att procedurell rättvisa är av stor betydelse för viljan att göra rätt och hänvisar till Tyler när hon säger att procedurell rättvisa handlar om att hantera människor på ett sätt som är öppet, opartiskt, respektfullt och lyssnande. Hon menar att den viktigaste lärdomen av detta är att skatteadministrationer bygger sin legitimitet på - inte genom att alltid göra som skattebetalarna vill, eftersom det ofta är omöjligt - utan genom att ta tillvara skattebetalarnas rättigheter och behandla dem med respekt. Denna beskrivning visar tydligt att det inte går att separera ett bra bemötande från upplevd rättvisa. Det som skapar en upplevd rättvisa är till stora delar ett uppträdande som kännetecknas av en C-attityd. Förutom dessa krävs naturligtvis också en faktisk rättvisa i den meningen att lagar och regler följs. Tom Tyler har tillsammans med den australiska forskaren Kristina Murphy publicerat en artikel som handlar specifikt om procedurell rättvisa och viljan att betala skatt (publicerat i European Journal of Social Psychology mars 2008). De pekar på den omfattande forskning som finns från flera olika områden som bevisar att procedurell rättvisa har betydelse för viljan att göra rätt: There is now a significant body of literature published which shows that the use of procedural justice by authorities can go on to affect compliance behaviour among those being regulated. Since the late 1980s researchers have consistently found that if authorities treat people with trust, fairness, respect and neutrality, people will not only be more willing to cooperate

16 *Skatteverket 16(22) with authorities, but they will also be more likely to comply with authority decisions and directives (e.g. Tyler, 1990). Such findings have been obtained in a number of different contexts, including law enforcement settings, regulatory settings, and workplace settings. Procedurell rättvisa är alltså ett koncept som har betydelse så fort det handlar om att någon på något sätt ska kontrollera någon annan, vare sig det gäller arbetsgivare/arbetstagare, inspektioner av sjukhem, domstolar och polis eller skatteadministration. Den som är utsatt för kontroll i någon form blir mer benägen att göra som den kontrollerande parten säger om kontrollen utförs på ett sätt som präglas av upplevd procedurell rättvisa. Forskningslitteraturen visar alltså tydligt att upplevd rättvisa har ett samband med beteendet. Procedurerna är avgörande och inte utfallet. Huruvida ett beslut är negativt eller positivt för den enskilde har alltså mindre betydelse för den upplevda rättvisan än hur själva hanteringen upplevs. Ett negativt beslut accepteras om procedurerna upplevs som rättvisa. Tom Tyler framhåller att det som är av betydelse är att systemet som helhet upplevs som rättvist, den enskilde är inte ute efter fördelar för egen del. Skulle den enskilde få oförtjänta favörer leder det till en upplevelse av orättvisa eftersom man då räknar med att även andra får favörer. Som tidigare nämnts är det av stor betydelse att människor kan lita på att andra gör rätt. Det blir därför lättare att acceptera ett negativt beslut om man kan lita på att det är rätt och att även andra blir behandlade på samma sätt (Tyler 2001). Procedurell rättvisa och retributiv rättvisa hänger på detta sätt ihop. 4.2 Empiriska bevis Som nämnts ovan finns det omfattande stöd för att procedurell rättvisa har betydelse för beteendet. Här nämns några undersökningar. Inledningsvis förtjänar resultaten från kontrollenkäten att poängteras. Korrelationen mellan påståendena Jag känner mig rättvist behandlad och Skatteverket fattade ett korrekt beslut uppgår till 0,88 vilket är mycket starkt. Korrelationen mellan förtroende och rättvisa är också stark och uppgår till 0,55. Undersökningen visade också att nästan ingen med ökat förtroende efter en kontroll kände sig orättvist behandlad och nästan ingen med minskat förtroende efter en kontroll kände sig rättvist behandlad. Den viktigaste faktorn som påverkade förtroendet var bemötandet. Det är därför inte förvånande att det även finns ett mycket starkt samband mellan bemötande och upplevd rättvisa. Påståendena Skatteverkets tjänsteman lyssnade på mig och Jag känner mig rättvist behandlad visar en korrelation på 0,71. Kontrollenkäten bekräftar att hur hanteringen upplevs är viktigare än utfallet. Undersökningen drar följande slutsats. Det verkar helt enkelt finnas andra

17 *Skatteverket 17(22) faktorer än kontrollens utfall som är viktigare för ett förändrat förtroende. Slutsatsen blir att det viktigaste för att öka förtroendet hos de som blivit föremål för kontroll är att skapa en bra dialog där vi lyssnar på deras argument så att de känner sig rättvist behandlade. Dessa siffror visar att bemötande, förtroende och rättvisa starkt hänger ihop och bekräftar därmed konceptet om procedurell rättvisa men det visar inte nödvändigtvis att beteendet påverkas. Men det finns det andra undersökningar som visar. Ovan har Tom Tylers undersökning avseende polis och domstolar nämnts. Den undersökningen visade på ett tydligt samband mellan procedurell rättvisa och accepterandet av myndigheters beslut. Valerie Braithwaite har undersökt hur sjukhem upplevde myndigheters inspektioner. Hon fann att sjukhemsföreståndare som blivit behandlade med respekt var mer benägna att följa inspektörernas påpekanden även två år efter inspektionen (Murphy 2008). Det är tydligt att beteendet påverkas av procedurell rättvisa. Möjligen kan man hävda att dessa undersökningar är av begränsat värde eftersom de inte handlar om viljan att betala skatt. Värdet ligger dock i att belysa att fenomenet procedurell rättvisa är giltigt i många olika situationer. Det är därför rimligt att det även gäller inom skatteområdet. Men kan detta bevisas? Ja, det finns undersökningar som gäller skatteområdet. Dessa beskrivs nedan. Enligt undersökningen inom ramen för Analysenhetens förtroendestudie (Förtroende och medverkan 2009) finns det en negativ korrelation på 0,19 mellan fuskbenägenhet och påståendet Skatteverket skulle lyssna på mina argument som är en avgörande del i den procedurella rättvisan. Detta innebär att lyssnande på argument leder till minskad fuskbenägenhet. Procedurell rättvisa (i form av lyssnande) har alltså något större betydelse än förtroendet (som hade korrelation med fuskbenägenhet på 0,17). Den australiska forskaren Kristina Murphy som nämnts ovan har studerat procedurell rättvisa och skattebetalarnas beteende. Hon gjorde en första studie 2002 (publicerad 2004) på en grupp skattebetalare som köpt skatteplaneringsupplägg från konsulter. Dessa skattebetalare hade fått ett beslut från skattemyndigheten 1998 om att uppläggen inte godtogs. Fyra år efter detta hade hälften av skattebetalarna ännu inte accepterat myndighetens beslut. Murphy ville studera varför man vägrade att acceptera myndighetens beslut i så stor utsträckning. Särskilt ville hon ta reda på om motståndet mot myndigheten hängde ihop med förtroende eller om det endast handlade om rent ekonomiska

18 *Skatteverket 18(22) överväganden. Gruppen fick svara på en enkät med frågor om bland annat bemötande, förtroende och rättvisa. Murphy gjorde regressionsanalyser och så kallade strukturekvationsmodelleringar 6 och kom fram till följande bild. Figur 6: Samband enligt strukturekvationsmodellering, Murphy (2004) Bilden visar hur olika faktorer hänger ihop med Resistance, alltså motstånd mot myndighetens beslut att inte godkänna skatteplaneringsuppläggen. Av intresse är att förtroende (trust) har samband med motståndet liksom rättvisa (fairness). Rättvisa har även samband med förtroendet. Av betydelse har också opartiskhet (neutrality). Murphy sammanfattar resultaten med att konstatera att personerna inblandade i dessa upplägg har lägre förtroende för skattemyndigheten än genomsnittet. Förtroendet hade också betydelse för graden av motstånd mot myndigheten och detta hade större betydelse än det ekonomiska egenintresset. Orsaken till det låga förtroendet visade sig vara en upplevelse av orättvis hantering. Den upplevda orättvisan hade större betydelse för det låga förtroendet än det faktum att besluten var negativa för skattebetalarna. 6 Ett sätt att försöka hitta orsakssamband, dvs riktningen på korrelationerna.

19 *Skatteverket 19(22) Analysenhetens förtroendestudie (Förtroende och medverkan 2009) har kommenterat denna undersökning. Man menar att resultaten inte går att generalisera och för följande resonemang. Det är emellertid viktigt att poängtera att den australiensiska studien dras med vad vi anser vara viktiga metodologiska begränsningar avseende generaliserbarhet och fastställda orsakssamband. Man har frågat skattebetalare som varit vad vi kan anta vara mer än genomsnittligt aktiva med att minska sin skatt, och som varit i pågående konflikt med myndigheten, om deras syn på myndighetens beteende efter att konflikten har påbörjats. Man kan diskutera om denna grupp är representativ för skattebetalare i allmänhet, varför det framstår som svårt att generalisera utifrån denna studie. Dessutom blir styrkan i den kausala bevisningen tveksam, vilket också medges i studien. Det förtjänar då att påpekas att syftet med hela undersökningen var just att studera hur aktiva skatteplanerare påverkas av förtroende och rättvisa. Murphy redovisar resultaten för denna grupp och inget annat. Resultatet behöver inte generaliseras till skattebetalare i allmänhet. Det är tillräckligt intressant att förtroende och rättvisa har betydelse för aktiva skatteplanerare. Sedan kan man spekulera i att om det har betydelse för denna grupp (där man annars kunde anta att ekonomiska faktorer spelar en stor roll) så bör det i varje fall inte ha mindre betydelse för andra skattebetalare. Men man nämner också svagheter i den kausala bevisningen, alltså att det är svårt att bevisa sambandens riktning. Är det minskat förtroende (eller orättvisa) som leder till motstånd eller är det motståndet som leder till minskat förtroende (eller orättvisa)? Murphy medger att det kan finnas en viss osäkerhet kring detta. Men skam den som ger sig. Murphy gjorde nämligen en uppföljande undersökning med en ny enkät år 2004 (tillsammans med Tom Tyler) 7. Hon utgick från de personer som svarat på enkäten år I den nya enkäten fick skattebetalarna frågor om bland annat deras beteende (självrapporterat fusk), förtroende, rättvisa och känslor. På detta sätt fick hon data från två tillfällen (2002 och 2004) från samma grupp med skattebetalare. Då blir det möjligt att göra en så kallad longitudinell studie. Fördelen med detta är att de kausala sambanden då går att fastställa med betydligt större säkerhet jämfört med om man bara har data från ett tillfälle (Murphy & Tyler 2008). Resultaten visade att de som upplevt procedurell orättvisa vid det första tillfället var mer benägna att fuska två år senare. Undersökningen visar också att den 7 Denna undersökning kommenteras inte i Analysenhetens förtroendestudie.

20 *Skatteverket 20(22) upplevda orättvisan leder till känslor av ilska och att det är denna ilska som påverkar det kommande beteendet. De som upplevde hög grad av procedurell rättvisa vid det första tillfället var mindre benägna att fuska två år senare. Denna undersökning bekräftar att det är den procedurella rättvisan (eller orättvisan) som orsakar beteendet varför osäkerheten kring de kausala sambanden är undanröjd. Det handlar dock fortfarande om personer som är skatteplaneringsaktiva men det gör, precis som ovan, inte resultaten mindre intressanta. Värt att notera är att Murphys undersökningar även styrker att förtroende påverkar beteendet. Sammantaget visar detta att procedurell rättvisa har betydelse för beteendet. Den som upplever sig ha blivit behandlar med respekt och fått presentera sina argument accepterar lättare en myndighets beslut och blir mer benägen att göra rätt. Ett bra bemötande är starkt förknippat med upplevd rättvisa. 5 Slutsatser Syftet med detta dokument var att belysa frågan om bemötandets och förtroendets inverkan på beteendet. Till att börja med kan man konstatera att bemötande påverkar både förtroendet och den upplevda rättvisan. Möjligen påverkas rättvisan i högre grad än förtroendet. Att ett bra bemötande är positivt för förtroendet och upplevd rättvisa är knappast förvånande och dessa samband är också mycket robusta. Men det i sig självt innebär inte att beteendet nödvändigtvis påverkas. Det går inte helt tydligt att bevisa att ett bra eller dåligt bemötande direkt påverkar beteendet. Man kan däremot hävda att bemötandet gör det lättare eller svårare att göra rätt. Ett bra bemötande leder till att medborgaren slappnar av, vågar fråga och kan ta till sig av det som Skatteverket säger. Detta bör skapa goda förutsättningar för att göra rätt. Omvänt leder ett dåligt bemötande till att medborgaren blir misstänksam och ovillig att samarbeta. Detta kan skapa ett motiv till att börja fuska. Det som däremot går att bevisa är att bemötandet har en indirekt effekt genom att förtroende och rättvisa påverkar beteendet. Ökat förtroende för Skatteverket ökar viljan att göra rätt. Detta är en direkt effekt av förtroende som känns intuitivt rimlig men som är förvånansvärt lite undersökt. Visst empiriskt stöd finns dock. Tre undersökningar, Skatteverkets egen, Braithwaites och Murphys, ger tillsammans tillräckligt stöd för att förtroende påverkar beteendet direkt. Men det finns också indirekta effekter av förtroendet och möjligen har dessa större betydelse än de direkta. Förtroende för Skatteverkets förmåga att se till att andra gör rätt har betydelse för det egna

21 *Skatteverket 21(22) beteendet. Människor är mer benägna att göra rätt för sig om de är övertygade om att de flesta andra också gör det. Förtroendet för kontrollen blir därmed viktigt. En annan indirekt effekt är att förtroendet har ett samband med upplevd rättvisa. En upplevelse av procedurell rättvisa leder till en ökad vilja att göra rätt. Det som är viktigt är att handläggningen (det vill säga procedurerna) upplevs som rättvis, då kommer också utfallet att uppfattas som rättvist. Hur procedurerna upplevs är alltså viktigare för upplevd rättvisa än om utfallet är negativt eller positivt. Detta faktum kan kanske strida mot den intuitiva uppfattningen men konceptet om procedurell rättvisa är väl belyst i forskningen. Det finns ett flertal undersökningar som bekräftar dess betydelse på beteendet inom olika områden. Att det därmed även har betydelse för viljan att betala skatt är rimligt. Detta är också visat av Tyler och Murphy och stöds av Skatteverkets egen undersökning. Bevisningen för betydelsen av rättvisa är starkare än bevisningen för betydelsen av förtroende. Det är möjligt att upplevd rättvisa har större betydelse för beteendet än förtroendet. Men det innebär inte att betydelsen av förtroende kan förnekas. Om rättvisa har betydelse har förtroende också betydelse och omvänt eftersom de påverkar varandra. Det är värdet av samtliga undersökningar sammantaget som måste bedömas. Alla pekar åt samma håll vilket gör de intressanta även om någon undersökning visar tämligen svagt stöd. Det förtjänar att poängteras att inga undersökningar pekar på att förtroende och rättvisa helt skulle sakna betydelse. Forskare kan vara oeniga om hur stark effekt förtroende och rättvisa har på beteendet men knappast om att det har effekt. Den samlade slutsatsen är att ett bra bemötande leder till högre förtroende som har positiva effekter på beteendet både direkt och indirekt. Ett bra bemötande leder också till en upplevd rättvisa som i sin tur påverkar beteendet. Dessutom hänger förtroende och rättvisa ihop. Den som har förtroende för en myndighet blir mer övertygad om att han blir rättvist behandlad. Den som upplever sig rättvist behandlad av en myndighet får förtroende för den. Sammantaget är det tydligt att bemötande, förtroende och rättvisa hänger intimt ihop och att kombinationen av dessa påverkar beteendet.

22 *Skatteverket 22(22) Referenser Braithwaite, V., 2008, Tax Evasion, Regulatory Institutions Network, Australian National University, Chapter for Michael Tonry, Handbook on Crime and Public Policy, Oxford University Press. Braithwaithe, V., 2009, Defiance in Taxation and Governance: Resisting and Dismissing Authority in a Democracy, Australian National University. Kirchler, E., Hoelzl, E., 2006, Modelling taxpayers behavior as a function of interaction between tax authorities and taxpayers in Managing and maintaining compliance, Boom Legal publishers, The Hague. Kleven, H. J., Knudsen, M. B., Kreiner, C. T., Pedersen, S., Saez, E., 2009, Unwilling or Unable to Cheat? Evidence from a Randomized Tax Audit Experiment in Denmark, First Draft October Murphy, K., 2004, The Role of Trust in Nurturing Compliance: A Study of Accused Tax Avoiders, Law and Human Behaviour, Vol 28, No 2, April Murphy, K., Tyler, T., 2008, Procedural justice and compliance behavior: the mediating role of emotions, European Journal och Social Psychology, 28, (2008). Skatteverket, 2007, Serviceförklaring, kvalitativ intervjustudie. Skatteverket, 2008, Kontrollenkäten 2008, Henrik Franzon. Skatteverket, Analysenheten, 2009, Förtroendestudien Förtroende och medverkan inklusive samtliga bilagor och undersökningar, Mikael Pyka och Annika Persson. Skatteverket, Rapport 2004:5, Våra attityder och viljan att göra rätt för sig. Slemrod, J., 1993, Why People Pay Taxes: Tax Compliance and Enforcement, National Tax Journal, The University of Michigan Press, 1992, pp 361. Tyler, T., 2001, Trust and Law-Abidingness: A Proactive Model of Social Regulation. Centre for Tax System Integrity. The Australian National University. Working paper no 16.