Regleringsbrevsuppdrag 32

Transkript

1 samhällsskydd och beredskap 1 (11) Ekonomienheten Sten Jansson sten.jansson@msb.se Regleringsbrevsuppdrag 32 Innovationsupphandling inom MSB

2 samhällsskydd och beredskap 2 (11) Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Bakgrund Arbetets genomförande Utgångspunkter Aktiviteter Kartläggning aktuella områden för analys Möten Vinnova och Konkurrensverket Konferens för att inventera behov av forskning och utveckling inom metoder och teknik för räddningstjänstinsatser Workshop Analys Inledning Innovationsupphandling MSB idag Definierade områden Räddningstjänstområdet Internationella insatser Informationssäkerhetsområdet Kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet Processen inom MSB- utmaningar och problem Allmänt Effektiv innovationsupphandling Definition av behov och kravinsamling Rättssäkerhet Kompetens Finansiering Internationellt MSB innovationsmekanismer... 11

3 samhällsskydd och beredskap 3 (11) Sammanfattning MSB har fått i uppdrag att analysera hur innovationsupphandling kan nyttjas inom myndighetens verksamhetsområde. Den genomförda analysen baserad på diskussioner vid möten inom MSB och med ett begränsat antal berörda aktörer samt Vinnova och Konkurrensverket visar att: Det finns flera områden där innovationsupphandling ökar möjligheterna att på ett effektivt sätt utveckla samhällsskydd och beredskap bl.a. ledning, räddningstjänst och kriskommunikation. MSB behöver vidareutveckla sina upphandlingsprocesser och därtill behövlig kompetens för att göra innovationsupphandlingar möjlig i enlighet med regeringens mål för den offentliga upphandlingen. En förutsättning för effektiv upphandling är att finansiering kan ske under en längre period och över ett antal budgetår. I de fall undantagsregeln enligt 17 anslagsförordningen (2011:223) inte är tillämpbar förutsätter detta att MSB får ett särskilt bemyndigande som möjliggör åtaganden som sträcker sig över flera år. En viktig förutsättning för att arbetet ska gå framåt generellt är att Vinnova och Konkurrensverket får fortsatt mandat till att stödja och kompetensutveckla offentlig verksamhet inom innovationsupphandlingsområdet.

4 samhällsskydd och beredskap 4 (11) 1. Inledning 1.1 Bakgrund I MSB:s regleringsbrev för 2014 (uppdrag 32) framgår att MSB ska analysera hur innovationsupphandling kan nyttjas inom myndighetens område. MSB har av regeringen fått följande uppdrag: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska analysera hur innovationsupphandling kan nyttjas inom myndighetens verksamhetsområde. Analysen ska göras med utgångspunkt i regeringens mål om att den offentliga upphandlingen ska vara effektiv och rättssäker och tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 16 februari I denna rapport redovisas detta uppdrag. 2. Arbetets genomförande 2.1 Utgångspunkter Utgångspunkten för arbetet har varit att det finns områden inom MSB:s verksamhet där innovationsupphandling, med fördel, skulle kunna nyttjas. En annan utgångspunkt har också varit att inte endast fokusera på MSB:s interna verksamhet utan att även titta på områden där MSB skulle kunna genomföra s.k. katalytisk upphandling, d.v.s. genom upphandling stimulera framtagandet av nya produkter/tjänster inom områden som ligger inom MSB:s verksamhetsområde men där MSB inte (i någon nämnvärd omfattning) är köpare och användare av produkten/tjänsten. 2.2 Aktiviteter Kartläggning aktuella områden för analys Ett antal områden inom MSB:s verksamhet har valts ut för analys. Verksamheten har tillfrågats om lämpliga områden. Urvalet av områden baserar sig på dessa svar samt de historiska erfarenheter som finns angående behov, upphandlingsobjekt, utvecklingsprojekt mm.

5 samhällsskydd och beredskap 5 (11) Möten Vinnova och Konkurrensverket Vinnova och Konkurrensverket har under 2014 haft en workshop och tre s.k. bollplanksmöten som stöd till de myndigheter som erhållit uppdraget. MSB har deltagit vid samtliga tillfällen Konferens för att inventera behov av forskning och utveckling inom metoder och teknik för räddningstjänstinsatser Den 10 september hölls en konferens för att inventera behov av forskning och utveckling inom metoder och teknik för räddningstjänstinsatser med bl.a. utblickar mot USA. Medverkande var i industrin, representerade av de två föreningarna SACS, Swedish Association of Civil Security, Säkerhets- och försvarsföretagen, SOFF, den av MSB finansierade tripple helix inriktade Lindholmen Security Arena representerande Chalmers och Göteborgs universitet, FOI och ett flertal representanter för räddningstjänster och MSB. En av punkterna vid konferensen var en diskussion om innovationsupphandling som del i processerna att utveckla framtidens räddningstjänst Workshop Den 26/11 anordnade MSB en workshop för representanter från utvalda områden. På workshopen deltog även representanter från Vinnova och Konkurrensverket som genomförde en presentation om vad innovationsupphandling innebär. Följande frågor behandlades på workshopen: Vilka förutsättningar finns det för innovationsupphandling inom ert område? Vilka utmaningar och problem identifierar ni? Vilka specifika behov ser ni där innovationsupphandling kan vara ett viktigt verktyg? Vad krävs internt inom MSB i förändrade processer mm?

6 samhällsskydd och beredskap 6 (11) 3. Analys 3.1 Inledning Nedanstående analys bygger, till stor del, på den information som framkommit vid de aktiviteter som genomförts. 3.2 Innovationsupphandling Begreppet innovationsupphandling brukar delas in i två alternativ: Innovationsvänlig upphandling eller Utveckling av nya lösningar Nedan finns en figur som skissartat beskriver beslutsgången för att komma fram till vilken upphandlingsprocess som är lämplig. Figur MSB idag En analys av ett urval av de kravspecifikationer MSB tagit fram visar att myndigheten ofta kravställer på en mycket detaljerad nivå, detta bidrar till att leverantörernas möjligheter att föreslå nya/egna eller alternativa lösningar minskar. Givetvis måste verksamhetens behov av detaljstyrda (ofta beprövade)

7 samhällsskydd och beredskap 7 (11) lösningar prövas mot den risk som finns med att låta en leverantör ta fram en lösning. Detta dämpar möjligheterna att låta leverantörerna använda sin specialistkompetens, som ofta är mycket hög. En förutsättning för att MSB, med framgång, ska kunna detaljstyra kravspecifikationerna är att den interna beställarkompetensen är mycket hög. Det finns också flera bra exempel på upphandlingar där MSB endast ställt krav på funktion och inte detaljstyrt själva lösningen. 3.4 Definierade områden De analyser som genomförts av definierade områden redovisas nedan i korthet Räddningstjänstområdet Genomförda analyser inom räddningstjänstområdet visar på en god potential för innovationsupphandling. I det korta perspektivet kan upphandlingen inom detta område göras mer innovationsvänlig. Men det kommer med stor sannolikhet finnas områden där det finns behov av upphandling av utveckling av nya lösningar (förkommersiell upphandling eller innovationspartnerskap). Vid den konferens som hölls den 10 september kom en del mer generella slutsatser om behovet av nya metoder och tekniker för framtiden. Nya metoder och tekniker som är lättare att använda av fler individer vid räddningsaktioner exempelvis utrustning som är lättare, mindre och billigare. Ny utrustning med dessa egenskaper kommer att få stor betydelse för möjligheten att underlätta det fysiska arbetet. Metoder och teknik som kan användas lokalt i olika typer av miljöer. Här har landsbygden och högt urbaniserade områden i vissa fall olika behov. Exempelvis ställer stora avstånd i glesbygden speciella krav på rörlighet, mångsidighet och tillgänglighet medan förtätning och ny infrastruktur under jord eller byggnation på höjden kommer att kräva innovativa lösningar för att vara användbara i tätt trafikerade och befolkade områden Internationella insatser Vad gäller materiel till internationella insatser har det historiskt upphandlats beprövade lösningar där det i kravspecifikationerna ofta detaljstyrts vilken metod som ska användas för att lösa ett specifikt problem (t ex vattenrening). Det har oftast givits få möjligheter för leverantörerna att påverka utformning av produkter och lösning av specifika behov. Ofta har det dock funnits en naturlig förklaring, reservdelsförsörjning är ofta en sådan.

8 samhällsskydd och beredskap 8 (11) En av de kritiska punkterna vid materielförsörjning vid internationella insatser är reservdelshantering. Vid upphandlingar av materiel till internationella insatser brukar därför reservdelsförsörjning kravställas. De internationella insatserna genomförs oftast i områden där tillgången till reservdelar är mycket begränsad. De reservdelar som finns att tillgå i dessa områden är oftast till produkter som är beprövade och som funnits länge på marknaden. Uppdragsgivare på FN och EU ställer ofta krav på specifika tekniska lösningar som passar in i deras system, även detta utgör en begränsande faktor att upphandla nya lösningar. Det finns dock behov av utveckling i ett antal områden där det finns behov av nya lösningar. Ett sådant område är att minska behovet av och hitta alternativa sätt att producera elektricitet vid internationella insatser. Inom detta område finns expertkompetens hos leverantörerna. En upphandling av lösningar för detta behöver med all säkerhet öppna upp för nya och innovativa lösningar. Förmodligen finns det inom området internationella insatser mycket att göra för att bli mer innovationsvänligt vad gäller upphandling. Mycket av den teknik som krävs för att lösa flertalet behov finns redan idag på marknaden. Det som är viktigt är att vara öppen för nya lösningar. När det gäller detta område är det därför, i dagsläget, tveksamt om förfaranden som förkommersiell upphandling eller innovationspartnerskap är nödvändiga Informationssäkerhetsområdet Vid den analys som genomförts av informationssäkerhetsområdet har det visat sig att det i dagsläget inte finns något behov där t ex en förkommersiell upphandling skulle vara en lösning. Det finns dock även här en stor potential att upphandla mer innovationsvänligt Kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet Vi ser att det inom program Kommunikationstjänster för samhällsviktig verksamhet vilket i första hand innebär mobila bredbandstjänster, kommer att finnas behov av innovationsupphandling. Vi ser i första hand ett behov av testmiljöer. Med testmiljöer avser vi olika tekniska lösningar till analyser för att tillgodose kvalitetssäkring och fortsatt utveckling inom programmet. Testmiljöerna avser att vara en miljö där vi kan testa både hårdvara och mjukvara. Miljön ska vara tillgänglig för olika leverantörer av applikationer och hårdvara.

9 samhällsskydd och beredskap 9 (11) 3.5 Processen inom MSB- utmaningar och problem Allmänt En förbättring vad gäller innovationsvänlig upphandling kan ske med tämligen enkla medel. Det kan handla om åtgärder som kompetensutveckling men kanske framförallt om att förändra ett invant mönster. Att upphandla lösningar innovationsvänligt borde därför kunna ske inom MSB:s ordinarie upphandlingsprocess. Det krävs insatser för att kunna skapa en process som ger bra förutsättningar för att kunna upphandla utveckling av nya lösningar. En del av de behov som finns i samhället bör analyseras om de är aktuella för innovationsupphandling. Den verksamhet MSB finansierar via bidrag till andra myndigheter och bedriver i egen regi med anslag 2:4 Krisberedskap avser såväl forskning som utveckling. Det är inom ramen för de verksamheterna som det är särskilt viktigt att utveckla processerna för att åstadkomma innovationsupphandling. Innovationsupphandling kan vara långsiktig med en tidshorisont mer än ett (1) år och användas då myndigheten vänder sig till företag för utveckling av innovationer, d.v.s. produkter, metoder, tjänster, etc. som inte går att köpa direkt från en leverantör. Innovationsupphandling skiljer sig från forskning genom att den inriktar sig på innovationer och utesluter ren kunskapsuppbyggnad som slutresultat. Dock kan forskning av både enkel och avancerad art komma att behövas för att genomföra innovationen. De analyser som redovisas i nedanstående punkter berör främst upphandling av nya lösningar. En av förutsättningarna, för att uppfylla regeringens mål om att tillvarata konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt, är att upphandla lösningar innovationsvänligt och upphandla nya lösningar. Därför kommer inte begreppet konkurrens att analyseras specifikt Effektiv innovationsupphandling I uppdraget står det den offentliga upphandlingen ska vara effektiv. Inom vissa områden, exempelvis ledning, räddningstjänst, kriskommunikation, internationella operationer, etc., har MSB en redan uppbyggd organisation med ledande experter inom krisberedskap och upphandling. Att utvidga mandatet till att även omfatta innovationsupphandling kräver dock nya processer och kompetensuppbyggnad. Huruvida sådana satsningar kommer att bli effektiva är svårt att bedöma i förväg. Emellertid finns redan processer för upphandling till vilka innovationsupphandling kan kopplas men för att realisera detta krävs resurser och kompetensutveckling.

10 samhällsskydd och beredskap 10 (11) Definition av behov och kravinsamling Eftersom MSB, inom vissa av de verksamhetsområden som kan vara aktuella, själva inte kommer att vara en stor köpare (t ex inom räddningstjänstområdet) så blir också en av utmaningarna att skapa nätverk för definition av behov och kravställande samt förankring av valda lösningar i de potentiella användargrupperna (t ex den kommunala räddningstjänsten). Det gäller också att vara noggrann i gränsdragningen mot andra intressenter. Det är viktigt att inte MSB i detta arbete går utanför sitt uppdrag Rättssäkerhet I uppdraget ingår även att tillse att eventuella framtida innovationsupphandlingar går till på ett rättssäkert sätt. Det finns redan upparbetade processer som är tillämpbara. Stödet från Konkurrensverket torde gagna en fortsatt utveckling för att uppfylla rättssäkerheten. Men MSB bör ta fram en exempelprocess som är kvalitetssäkrad ur rättsäker synpunkt. Den redan existerande processen för förkommersiell upphandling bör vara användbar. Den kommande upphandlingsformen innovationspartnerskap blir också det ett potentiellt verktyg i framtiden. Det finns således förutsättningar inom MSB att bedriva innovationsupphandlingar på ett rättssäkert sätt men de ovan nämnda processerna behöver komma tillstånd och kvalitetssäkras. Dessutom krävs viss kompetensutveckling (se nedan) Kompetens Kompetensutvecklingsinsatser krävs både för upphandlings- och sakverksamhet. De metoder (förkommersiell upphandling och innovationspartnerskap) som huvudsakligen finns att tillgå har inte använts inom MSB. Innovationspartnerskap kommer att finnas som metod först under 2016 och användningen av förkommersiell upphandling har förmodligen varit begränsad hos andra myndigheter. Det krävs också förmodligen en hel del mod både hos myndigheten MSB samt enskilda handläggare då det under processen kommer att behöva tas ställning till en del frågor där det saknas eller finns en svagt utvecklad rättspraxis Finansiering En fråga som behöver hanteras är hur finansiering ska ske. Att driva ett innovationsupphandlingsprojekt kräver extra finansiering. En del av de medel som MSB beviljar till utveckling av utvecklingen av krisberedskapen inom ramen för anslag 2:4 Krisberedskap går till upphandling. Anslag 2:4 Krisberedskap utgör således en potentiell källa för finansiering av

11 samhällsskydd och beredskap 11 (11) innovationsupphandling. I annat fall är det myndighetens förvaltningsanslag 2:7 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som blir aktuellt. Innovationsupphandlingar är processer som kan ta ett antal år. Därför är det viktigt att kunna säkerställa finansieringen över budgetårsskiften om det är så att innovationsupphandling inte kan ses som löpande verksamhet inom ramen för going koncern. Detta förutsätter i sådana fall att MSB får ett särskilt bemyndigande enligt anslagsförordningen (2011:223) 17 som möjliggör åtaganden som sträcker sig över flera år i de fall den s.k. undantagsregeln inte är tillämplig. För anslag 2:4 Krisberedskap finns redan ett särskilt bemyndigande, som i sådana fall kan behöva utökas. För anslag 2:7 finns inget särskilt bemyndigande för närvarande. 3.6 Internationellt Internationellt används innovationsupphandling i stor utsträckning. I våra kontakter med amerikanska Department of Homeland Security, DHS, möter vi ofta innovationsprojekt och innovationer som tagits fram genom sådan upphandling. Inom EU utgör sjunde ramprogrammet ett stort program för innovationsupphandling där tyvärr inte alla projekt uppfyller ambitionen att vara innovationsinriktade. En stor del av projekten domineras av forskningsorganisationer och får en tyngdpunkt som är mer akademisk än innovativ. Svenskt näringsliv (SOFF) har framfört synpunkter på bristen på innovation d.v.s. marknads- och innovationsnära resultat. 4. MSB innovationsmekanismer MSB finansierar forskning som syftar till att stärka förmågorna hos aktörerna i krisberedskapssystemet. MSB avser att med start 2016 göra en satsning i form av en utlysning för att etablera en mekanism för överbryggande av forskningsresultat till mer utvecklings- och innovationsriktade aktiviteter. Avsikten är att dessa ska leda till praktiska tillämpningar för målgrupper exempelvis nya produkter, tjänster, metoder eller stödsystem. Som en del i detta arbete har MSB givit FOI ett uppdrag att genomföra en studie. Uppdraget ska utmynna i förslag hur en mekanism för överbryggande av forskningsresultat skulle kunna utformas, med intentionen att på sikt stärka förmågan inom området samhällsskydd och beredskap.