Bilpoolsupphandling likheter och lärdomar, Fredric Norefjäll 13 oktober Bilpoolsupphandling

Transkript

1 Bilpoolsupphandling Inför bilpoolsseminariet 13 oktober har jag på Vägverkets uppdrag gått igenom några av de senaste årens upphandlingar av bilpool. Syftet har varit att hitta likheter och lärdomar, men också att söka svar på frågan om upphandlingsmomentet är ett hinder för etableringen av bilpool. Detta PM är mina föreläsningsanteckningar från seminariet. De åsikter och generaliseringar jag ger är mina egna och de bygger inte på något statistiskt underlag. Nyckelfrågor Jag kommer att gå igenom, vad jag ser som några nyckelfrågor i upphandlingen och hur de kan hanteras på olika sätt. I en bilpoolsupphandling är det två aktörer som ingår en affärsrelation över tid. Därför försöker jag belysa upphandlingens nyckelfrågor ur både köparens och säljarens perspektiv. Jag börjar med den fråga som nästan alla verkar komma till först: Hur många bilar? Eller vilken tillgänglighet till bil skall vi ha? Frågan går att hantera på två olika sätt. Att man upphandlar ett antal poolbilar eller att man upphandlar tillgänglighet till bil för ett antal resor. Alternativ A Upphandla ett antal poolbilar Det kanske vanligaste är att man upphandlar ett antal bilar. Det gäller främst bilpooler i mindre skala mellan 5 och10 bilar. Det är ofta angivet i upphandlingen vart bilarna skall stå. Det här alternativet leder till att man vill ha eller får ett fast pris per bil. Fördelen är att det är tydligt vad det kommer att kosta per bil. Nackdelen är att det inte är särskilt flexibelt och inte optimerar bilanvändningen. Det kan verka som ett enkelt alternativ, men det kräver egentligen mer utredning av den upphandlande enheten. Man måste själv räkna fram rätt antal bilar och rätt platser. Alternativ A är inte egentligen upphandling av tillgänglighet. Det kräver att man själv ser till att fylla bilarna med körningar och oftast finns det inget krav på eller incitament för leverantören att ställa dit fler bilar. Hur svaghet i upphandlingen kan hanteras: Det fasta priset eller lägsta-pris-garantin per bil kan kompletteras med att man sätter upp ett löpande pris för körningar baserat på sträcka och tid och om de faktiska körningarna på månad eller på årsbasis överstiger det fasta garantipriset för bilen, gäller det löpande priset. Detta ger ett pris som är jämförbart med andra alternativ per mil och ger samtidigt en lägsta beläggningsgaranti för de poolbilar man upphandlar.

2 Alternativ B Det andra sättet är egentligen att inte svara på frågan hur många bilar man behöver, utan istället säga att man vill ha bilar till ett, på något sätt definierat, antal körningar. Köparen upphandlar inte ett antal bilar utan tillgänglighet till bil. Köparen behöver ge ett underlag på antal körningar, körmönster, arbetsplaster, parkeringar mm. I upphandlingen frågar man sedan efter ett pris per körning baserat på tid och sträcka och sedan är det upp till leverantören att sätta dit bilar efter hur det behövs. Kostnaden drivs av antal körningar och inte antalet bilar i poolen. Det ställs ändå vissa krav på minimiantalet bilar, som t ex: antal bilar på vissa platser antal bilar till en början eller antal bilar i vissa storleksklasser Man ställer ytterligare några styrande krav som påverkar antal bilar och placering, som t ex hur långt det får vara mellan arbetsplats och poolbil. Styrkan i att upphandla tillgänglighet till bil är att leverantören kan sköta antal bilar och placering mer optimalt. Leverantören ställer inte dit fler bilar än det blir körningar. En möjlig svaghet är att kommunen riskerar att det skall bli för få bilar och sämre tillgänglighet. ( Detta verkar vara ett orosmoment, men jag har inte sett några exempel på det i praktiken.) Hur svaghet i upphandlingen kan hanteras: En enkel lösning är att man skriver in en garanti för att man skall få tillgång till bil om man bokar t ex 24 h innan. Det ger leverantören möjlighet att ha ett varierande antal bilar i poolen. Beroende på efterfrågan kan leverantören flytta bilar mellan olika pooler och olika platser eller ta in fler bilar, beställa taxi etc. Balansen mellan flexibilitet, tillgänglighet och kostnad I de flesta upphandlingar finns det inte någon bilpool från början och man upphandlar för hur man tror och vill att användarna skall använda bilpoolen. Därför är det viktigt att man gör en upphandling som skapar en flexibilitet i affären mellan kommunen och leverantören. Flexibilitet är främst ett problem i Alternativ A när man upphandlar ett fast antal bilar. Neråt finns ingen flexibilitet eftersom kommunen har satt en betalningsgaranti för minsta antal bilar. En svaghet med det är att man måste börja i liten skala. Samtidigt är rådet från många som startat bilpool att man skall börja med något fler bilar än man tror att man behöver. Då har man säkert god tillgänglighet för alla som bokar bil de första månaderna, när vanor och attityder till bilpoolen utvecklas. Ofta skriver man in en option för leverantören att öka antalet bilar när kommunen vill ropa av fler. En svaghet är att det ofta saknas tvång för leverantören att ta optionen och när de måste ställa dit fler bilar.

3 Det kan även bli problem med säsongsvariationer. Kommunen kanske betalar för bilar som står över sommaren. Eller man kanske upphandlar ett antal bilar och behöver fler under vinterhalvåret. Då bör man skriva in en tvingande option i avtalet eller hantera säsongsvariation på något sätt i avtalsvillkoren. Har man en stor bilpool eller om leverantören har andra poolbilar i närheten kan man dela in bilarna i zoner och ge dem olika pris eller förtur. Till exempel kan en kommun i första hand använda sina egna poolbilar och i andra hand få använda landstingets poolbilar i garaget bredvid och vice versa. Bilarna i andra zoner blir en buffert för användaren, men de används bara om de egna bilarna är bokade, eftersom de är dyrare att boka eller så är det längre att gå. I alternativ A ger ett jämnare användande bättre pris och villkor. Alternativ A används ofta när man måste locka ut leverantören från storstaden eller man vill börja i liten skala eller med en testpool för att lära sig hur det fungerar. I alternativ B spelar användarnas körmönster inte lika stor roll för priserna. I en stad med flera bilpooler, privata användare och företag blir det tätare mellan poolerna och det ger leverantörerna större flexibilitet och det är det som kan ge bättre priser för köparen. Alternativ B är aktuellt när det finns fler poolbilar i närheten och det finns en potential för fler privatpersoner och företag som användare. Det handlar om lokala förutsättningar. Förhållandena för etablering kan vara perfekta i en stadsdel eller ett centrum i en mindre stad, likväl som i en storstad. I dagsläget är möjligheterna för att upphandla tillgänglighet enligt alternativ B goda i stora delar av centrum i Stockholm, Göteborg och Malmö. Tar leverantören över makten över bilarna? Vi vill att leverantören skall ta över och optimera vårt bilanvändande, men tappar vi makt eller kontroll då? Om vi lämnar över för mycket av vårt kunnande och beslutsfattande riskerar vi inte att vi blir fast med en leverantör? Höjer leverantören priserna när vi är beroende av poolen? Detta är egentligen inte upphandlingsfrågor utan klassisk outsourcing problematik. Det är inte konstigare frågor än att om vi driver sophantering, äldreboende eller simhall i egen regi eller upphandlar driften. Jag tror detta är en icke-fråga i ett upphandlingsperspektiv. Bilpoolen är bara en dellösning i organisationens mobilitet och det är inte särskilt svårt att byta leverantör av bilpool. Det är inte så stora skillnader för användarna när man väl börjat använda bilpoolen. Ett annat webbgränssnitt, en annan bil och ett nytt sätt att låsa upp bilen. Större skillnad behöver det inte vara. Hur svaghet i upphandlingen kan hanteras: Genom att vara tydlig med vad organisationen och leverantören har ansvar för blir det lättare för andra leverantörer att lämna anbud i nästa upphandling.

4 Priset för osäkerhet och risk Många krav i en bilpoolsupphandling är helt vanliga. De innebär inte att köparen eller säljaren tar några ovanliga risker. Ta till exempel tekniska krav på bilar. Det går att ställa i stort sett vilka krav som helst och så fixar leverantören det till ett marknadsmässigt pris. Det är ganska enkelt att räkna på. I det här sammanhanget kallar jag det en faktisk förändring. Vi får det vi betalar för. Andra saker som vi inte vet säkert, går ändå bra att räkna på. Lägger vi t ex alla krav på försäkring, slitage, extra städning, plåtskador mm på leverantören, så kan leverantören ändå räkna på det med hjälp av erfarenhet och statistik från andra pooler. Det blir en risk som leverantören kan kostnadssätta och föra över i priset. Sedan finns det svårare saker som vi inte vet hur vi löser eller vad det kostar att lösa. Det kan handla om tekniska lösningar, som att synka med lokaltrafikens kort, garagelås och larm, administrativa system etc. Det handlar om saker som leverantören inte kan förutse, saker som beror på köparen eller saker som leverantören inte har insyn i vid anbudstillfället. Går det inte att räkna på detta så blir det inte en risk, då blir det osäkerhet. Och det vet vi från finanskrisen att det kostar! Detta kanske låter basic för er, men det finns flera exempel på hur osäkerhet leder till att leverantörerna tar bra betalt eller undviker att lämna anbud. Det följande är ett exempel på hur liten skillnad det kan vara på risk och osäkerhet. Om organisationen som skall upphandla precis köpt eller leasat bilar kan de vilja att dessa används i bilpoolen. De kan då ställa som krav att leverantören skall installera bilpoolsdatorer och telematik i befintliga bilar. Leverantören vet vilka bilar de kan installera datorer och telematik i och vilka bilmodeller som är svåra eller det inte går att installera i. Framgår det på något sätt för leverantören vilka bilar det handlar om kan man göra ett överslag på tid och kostnader utifrån sina erfarenheter. Vet man inte vilka bilar det handlar om måste man ge bud på vad man tror och ta betalt för att det kan ta mer tid om man har otur. Osäkerhet är dyrt och kostnadsdrivande i onödan. Hur svaghet i upphandlingen kan hanteras: Lyft ur det som är osäkert ur prisjämförelsen eller vikta det separat så att det inte påverkar konkurrensen på huvudtjänsten. Kan leverantören bara använda mil/timpriset kommer kostnaden med i det priset och påverkar över hela kontraktstiden. Det är bättre att lägga ut det som är osäkert så att det regleras separat. Om man har skall- krav som innebär osäkerhet kan leverantörer hoppa av eller överklaga upphandlingen. Ibland kan också osäkerhet uppstå för att man inte är tillräckligt precis i formuleringen. Några exempel: städad Hur städad menar de? Hur ofta skall den vara städad? tankad Mellan varje användare? Varje dag? bokat i god tid är det 20 min eller 24 timmar? Finns det en branschstandard att tolka från?

5 Vad skall vi betala för och inte? Det är svårt att prissätta allt i en förändringsprocess. Vi vet att alla omställningar kostar, vi vet inte vad det nya läget innebär för körmönster, vi har svårt att prissätta frigjorda resurser och alternativt användande etc. Det här går egentligen tillbaka till frågan om osäkerhet. Det är relativt nya tjänster och vi vet inte vad de skall kosta. Samtidigt vill vi kanske inte betala för leverantörens utveckling? I det läget är det viktigt att ha med en Politisk komponent i prisjämförelsen mellan nuläget och bilpoolen. En del kostnader räknar vi hem direkt, andra räknar vi hem på andra ställen i den offentliga ekonomin och kanske över tid. I uppdraget till många bilpooler finns det en politisk komponent och då är det viktigt att den också är med i alla kalkyler och med i upphandlingen. Teknikutvecklingen för bilpooler är klar. Det är klart att den kommer att fortsätta, men i dag fungerar det utan problem och det finns ganska klara priser för tjänster av god kvalitet. Vi behöver inte betala för att utveckla teknik eller tjänster. Så var det för bilpoolspionjärerna. Vi kan behöva medverka för att ge leverantörens möjlighet att erbjuda bilarna till privatpersoner och företag. Det kan ge oss ett bättre pris, men då måste vi kanske hjälpa till med marknadsföring och p-platser. Vi pratar fortfarande om utveckling av en marknad, som kräver volym för att vara lönsam. Vi behöver kanske inte hjälpa leverantörerna, men vi måste ta hänsyn till deras situation. Så vitt jag vet har ingen blivit rik på bilpooler ännu. Det finns absolut en geografisk komponent, vi får betala mer för att få leverantören till glesbyggd eller långt bort från sina andra pooler. Processfrågor Bilpool är egentligen inte en svår upphandling, men det är ett nytt område och man går i många fall från eget arbete och fordonsupphandling till funktionsupphandling. Dessutom ingår upphandlingen i en förändringsprocess där vi i varierande grad vill förändra användarnas beteende och det är samarbetet med leverantören som avgör om det kommer att bli ett bra resultat. Därför har jag plockat ut några nyckelfrågor även ur processen. Hur upphandlingsprocessen går till påverkar upphandlingskraven. Jag har inte inblick i processen bakom alla de upphandlingar jag sett eller hört om, men jag vågar mig ändå på några generaliseringar.

6 Upphandlingsteam och dialog Bilpoolsupphandling är inte ett enmansarbete. Det tror jag de flesta har insett, men det är inte heller en stafett. Att bara lämna över ett uppdrag till utredaren eller en utredning till upphandlaren duger inte om man vill ha en bra upphandling. Det krävs ett grupparbete. I centrum för grupparbetet sitter upphandlaren som ansvarig för upphandlingen. Utöver upphandlaren är Utredaren självskriven. Han eller hon har mer kunskap än vad som framgår i rapporten. Om den som skall ansvara för den vardagliga dialogen med leverantören sitter med och gör upphandlingen kommer frågor om samarbete och gränsdragning att aktualiseras. Ekonomer och controlers bör aktiveras så att de är delaktiga i de förändringar som krävs i redovisningssystem och fakturering etc. Personalansvarig och informatörer kommer vara del i att driva förändringen i användarnas beteende och ändra i blanketter och tidsredovisningar etc. Beställare eller politiker som ställt krav eller önskat sig bilpoolen kan behöva tillfrågas om vad den politiska komponenten får kosta nu när det är skarpt läge. Genom att lösa principiella frågor med politiker, användare, utredare m flera, INNAN man går ner i upphandlingsregler gör att det blir det lättare att formulera krav. Exempel på hur processen kan påverka upphandlingskraven: Brister i överlämningar och samarbete tro jag egentligen orsakar de flesta fel vi gör i upphandlingen, särskilt frågan om risk eller osäkerhet som jag nämnt. Affärsrelation över tid Att upphandla och införa en bilpool är att ingå en affärsrelation och ett samarbete över flera år. Vi kan inte jämföra med bilupphandling. Det är mer relevant att jämföra med städtjänster eller skolskjutsupphandlingen. Tänker vi att det handlar om en relation över tid bygger vi in flexibla mekanismer och optioner i affären. Under avtalstiden kan det komma många ändrade förutsättningar som gör att vi vill förändra i relationen. Det kan t ex handla om att vi vill eller måste öppna poolen för allmänheten, vi kan behöva flytta bilar eller parkeringar, det kan komma ny teknik etc. Exempel på hur processen kan påverka upphandlingskraven: De förändringar man kan förutse kan man skriva in i avtalsvillkoren och ange parternas ansvar för. Ett exempel kan vara att kommunen lovar fixa nya parkeringar om leverantören utökar antalet bilar i poolen, även om det beror på att det tillkommit fler privata användare. Det går också att skriva in krav på samråd och dialog för saker man inte kan förutse. Ett exempel på en fråga som hanterats genom dialog var i en pool där många användare var med som både tjänstemän och privatpersoner. Det minskade beläggningen på kommunens bilar. Efter samråd med leverantören ändrades villkor under avtalstiden så att tjänstemännen måste prioriterar tjänstepoolen under arbetstid.

7 Hantera piskor, morötter och potential tillsammans Både upphandlande enhet och leverantören vill få fler att använda poolen och att den skall växa. Därför är det viktigt med styrande åtgärder!! För framgången och lönsamheten av poolen kanske det är den viktigaste frågan. Resepolicy och andra styrande åtgärder bör beaktas vid upphandlingen av bilpoolen. Då kan man låta policyn påverka de krav man ställer på leverantören. Det kan vara ett viktigt led i påverkan på användarna och omställningen till nya resemönster. Exempel på hur processen kan påverka upphandlingskraven: I debiteringssystemet bestämmer man vad det kostar att inte boka av en bil när man inte använder den. Om de kostnaderna ökar är det i första hand kommunen som blir lidande med sämre tillgänglighet och onödiga kostnader. Den feedbacken måste användarna få och få från rätt håll. Jag vill här också passa på att tala om att Vägverket tagit fram en skrift om processen att ta fram en resepolicy och andra styrande åtgärder, som kommer att finnas i tryck och på webben i december Icke-frågor Jag har gått tillbaka till manualen vi skrev 2004 och kan konstatera att en del av de frågor vi skrev om då inte är något direkt problem i dag. Det kan finnas problem men det är inte upphandlingsproblem. Det går att utvärdera, prissätta och hantera med avtalsvillkor så att parterna är nöjda under avtalstiden. De måste naturligtvis behandlas i upphandlingen, men frågorna i sig verkar inte ställa till några problem. funktionalitet i bilpoolssystemet funktionalitet i bokningssystem, användargränssnitt och webbtjänster kvalitet och driftsäkerhet i tjänsten krav på bilar och hantering av bilar krav på leverantören rapportering och statistik från körningar MEN även icke-frågorna kan bli ett problem. Formulerar man kraven fel kan det leda till mindre antal anbud. Hur ofta det händer i praktiken är mycket svårt för upphandlaren eller mig att utläsa av gjorda upphandlingar. Vi vet att det händer, men inte hur ofta. Det som oftast blir fel är att man ställer oflexibla detaljkrav som skall-krav. Det kan vara krav på viss teknisk lösning eller saker som kräver personella resurser som inte leverantören kan eller vill lösa på precis det sättet.

8 Några krav/problem som jag vet har varit aktuella och som antingen lösts före förfrågningsunderlaget skickats ut eller som blivit problem i upphandlingen är: teknik: krav på viss upplåsningsteknik funktionalitet: krav på att kunna boka om från bil personal: lokal kontaktperson dvs. inte nog med call-center personal: personal för att tanka bilar på många platser funktionalitet: krav på för kort responstid på åtgärder organisation: angivna p platser olämpliga Vill man ställa skarpa tekniska krav måste man göra en marknadsundersökning och fundera på vad det är värt. Är upphandlingen ett hinder för bilpooler? Det kan jag egentligen inte svara på efter den här korta undersökningen, men jag tror egentligen inte problemen är upphandlingstekniska eller juridiska. Det är svårt att upphandla tjänster och det krävs en dialog mellan utredare upphandlare m fl. Den dialogen är viktig för relationen mellan beställare och leverantör och för att bilpoolen skall fungera. Upphandlingen blir i det perspektivet en katalysator för att ta tag i dialogen och de viktiga frågorna. Jag vågar nog påstå att bristen på samarbete i upphandlingsprocessen är ett större problem än upphandlingsfrågorna.