Bestämmelser om ekonomi i samkommunernas grundavtal

Transkript

1 Cirkulär 20/80/99 1 (13) Sisko Myöhänen/eg Bestämmelser om ekonomi i samkommunernas grundavtal Finlands Kommunförbund skickade till kommuner och samkommuner en mall för bestämmelser om ekonomi i samkommunernas grundavtal. Efter att avtalsmallen skickats ut har bl.a. bokföringsnämndens kommunsektion korrigerat sin allmänna anvisning om avskrivningar enligt plan. I en del samkommuners grundavtal kan ännu finnas bestämmelser som motsvarar den tidigare kamerala bokföringen och därför inte nödvändigtvis lämpar sig för det nuvarande bokföringssystemet. Finlands Kommunförbund skickar tilll kommuner och samkommuner en mall för bestämmelser om ekonomin i grundavtalen. Bestämmelserna om ekonomi har uppdaterats i mallen. Eftersom olika samkommuner har mycket olika karaktär och behov är det omöjligt att utarbeta en mall som direkt lämpar sig för alla samkommuner. För varje enskild samkommuns behov skall medlemskommunerna och samkommunen tillsammans utarbeta bestämmelserna i grundavtalet så att de fyller ifrågavarande samkommuns och medlemskårs behov. Närmare upplysningar: Christel von Martens, tfn (09) Mikael Enberg, tfn (09) Johan Hahkala, tfn (09) (utbildningssamkommuner) BILAGOR Allmän mall för grundavtal Mall för grundavtal för utbildningssamkommun BESTÄMMELSER OM EKONOMI I SAMKOMMUNERNAS GRUNDAVTAL 1. Allmänt I samband med den delreform av kommunallagen som trädde i kraft ändrades stadgandena om samarbete mellan kommuner. Centralorganisationerna redogör i sitt brev till kommunerna för de grundavtalsbestämmelser som omfattas av ändringarna. De ledande principerna för reformen var att medlemskommunernas beslutanderätt skulle ökas, att kommunerna fritt och smidigt skulle få ordna sin förvaltning samt en effektiv och ekonomisk verksamhet.

2 Kommunförbundet skickade till kommuner och samkommuner en mall för bestämmelser om ekonomi i samkommunernas grundavtal samt och brev om grundavtal för samkommunerna inom yrkesutbildningen och statsandelssystemet. Utöver de nämnda breven har frågor i anslutning till grundavtalen behandlats bl.a. i infobladet Kommunalekonomi. Bokföringsnämndens kommunsektion korrigerade sin allmänna anvisning om av-skrivningar enligt plan. Enligt den korrigerade anvisningen skall samkommunen bokföra statsandelen för anläggningstillgångar som ett avdrag från anskaffningsutgiften. I en del samkommuner kan grundavtalet och den allmänna anvisning som bokföringsnämndens kommunsektion utfärdat stå i strid med var-andra. I en del samkommuners grundavtal kan dessutom finnas bestämmelser som motsvarar den tidigare kamerala bokföringen. Därför skickar vi till kommuner och samkommuner en ny mall för bestämmelser om ekonomi i samkommunernas grundavtal. Det är omöjligt att utarbeta en mall som direkt lämpar sig för alla samkommuner och därför skall varje samkommun och medlemskommunerna tillsammans utarbeta bestämmelserna i grundavtalet så att de fyller ifrågavarande samkommuns och medlemskårs behov. Bilaga 1 är en allmän mall för bestämmelser som gäller ekonomi i grundavtal. Bilaga 2 är en mall för grundavtal för utbildningssamkommuner. Grundavtalsmallen för utbildningssamkommuner skiljer sig från de övriga samkommunsmallarna av den orsaken att samkommunen inom utbildningen inte alls kan påverka prissättningen av produkter d.v.s. den interna finansieringen i utbildning som finansieras genom enhetspris. Kommunallagen innehåller mycket knapphändiga bestämmelser om grundavtalet eftersom avsikten har varit att skapa vidare ramar för kommunernas samarbete. Innehållet i grundavtalet kan formuleras ganska fritt och där kan avtalas om en rätt så långtgående delegering. Medlemskommunerna skall därför fästa uppmärksamhet vid den grad av delegering som avtalas i grundavtalet, alltså bl.a. vilka ärenden medemskommunerna skall avgöra och vilka ärenden som skall avgöras till exempel av samkommunens organ. Ett grundavtal är ett avtal mellan medlemskommunerna, alltså ett avtal mellan ägare, varför medlemskommunerna beslutar om innehållet i avtalet och ändringar som skall göras i det. Enligt kommunallagen utövas beslutanderätten i samkommuner av samkommunsstämman eller av något annat organ som nämns i grundavtalet, i allmänhet samkommunsfullmäktige eller i samkommuner med endast ett enda organ till exempel en styrelse. Med avseende på ett flexibelt mellankommunalt samarbete är det av stor betydelse på vilket sätt beslutsfattandet stipuleras i grundavtalet. För tydlighetens skull har den allmänna mallen för grundavtal utarbetats ugående från ett alternativ: samkommunens högsta beslutanderätt utövas av samkommunsfullmäktige, men kommunerna kan även komma överens om andra lösningar i grundavtalet. Det är skäl för medlemskommunerna att redan i beredningsskedet förhandla i frågor som gäller grundavtal och frågor som har anknytning till ekonomin i allmänhet. En förutsättning för ett flexibelt samarbete är för övrigt ett fungerande och interaktivt samarbete mellan samkommunen och medlemskommunerna. Samkommunernas finansiering och bokföring har behandlats i följande publikationer: Finlands Kommunförbund: Kuntayhtymän hallinto ja toiminnan rahoitus och Inrikesministeriet/ Vilho Väli- 2

3 lä: Kirjanpitolain soveltaminen kuntayhtymässä sekä mahdolliset kuntalain ja kuntajaoston hyväksymän kirjanpito-ohjeistuksen muutostarpeet. Publikationerna som är avgiftsbelagda finns enbart på finska och kan beställas från Kommunförbundets och inrikesministeriets publikationsförsäljning. 2. Allmän mall för grundavtal (bilaga 1) 2.1. Motiveringar I Grundkapital Samkommunens grundkapital kan förändras till exempel i följande fall: - en ny medlemskommun ansluter sig till samkommuner - en medlemskommun utträder ur samkommunen - en medlemskommun utökar sina medlemskommunsandelar - till exempel genom att delta i finansieringen av investeringsutgifterna eller på annat sätt utöka sina medlemskommunsandelar (i medlemskommunen en fråga om anslag) - grundkapitalet ökas - genom att samkommunen för över medel från från övriga poster bland eget kapital till grundkapitalet (placeringsfonder, andra fonder eller överskott) - grundkapitalet minskas - till exempel till följd av försäljning av anläggningstillgångar - genom att samkommunen för över medel från eget kapital till övriga poster under eget kapital - på grund av de statsandelar för anläggningsprojekt som samkommunen erhåller justeras fördelningen av grundkapitalet mellan medlemskommunerna (påverkar inte grundkapitalets storlek) - till följd av behandling av lånerater föranledda av avskaffande av de kommunbestämda bäddplatserna Bestämmelserna om hur grundkapitalet bildas kan utelämnas ur det nya grundavtalet. Enligt avtalsmallen fördelades grundkapitalet 1997 så att grundkapitalets markbelopp fördelades i andelar mellan medlemskommunerna i proportion till varje medlemskommuns andelar i bokslutet för Grundkapitalet kan ökas med kapitalinvesteringar gjorda av medlemskommunerna eller genom att samkommunen till grundkapitalet för över medel från övriga poster bland eget kapital såsom placeringsfond, övriga fonder eller överskott. Överföring av medel från övriga poster bland eget kapital till grundkapitalet görs i proportion till medlemskommunsandelarna om inte något annat överenskoms särskilt. I regel skall en ökning av grundkapitalet basera sig på medlemskommunernas kapitalplaceringar och inte till exempel på överskott som förs över till kapitalet eftersom grundkapitalet och placeringsfonden har bildats i proportion till medlemskommunernas kapitalinvesteringar medan överskottet har bildats i proportion till använda tjänster. 3

4 Medlemskommunerna kommer sinsemellan överens om ändringar i grundkapitalet till exempel genom samstämmiga beslut av medlemskommunernas fullmäktige eller genom beslut av samkommunsfullmäktige. Avtalsmallen är formulerad så att samkommunsfullmäktige beslutar om ändringarna men frågan skall avgöras separat för varje samkommun. I avtalsmallen är utgångspunkten den att det alltid krävs medlemskommunernas godkännande för ändringar i grundkapitalet om ändringarna i grundkapitalet gäller frågor som inverkar på medlemskommunernas kapitalinvesteringar eller annat som påverkar medlemskommunernas budgetar. Om medlemskommunerna önskar så kan beslutanderätten begränsas till exempel genom att i grundavtalet fastslå vilka ändringar i grundkapitalet som avgörs av samkommunsfullmäktige medan övriga ändringar i grundkapitalet avgörs till exempel av medlemskommunernas fullmäktige genom samstämmiga beslut. Exempelvis: "Om ökning av grundkapitalet genom att föra över medel från andra poster bland eget kapital till grundkapitalet beslutar samkommunsfullmäktige. Om övriga ändringar i grundkapitalet beslutar medlemskommunernas fullmäktige genom samstämmiga beslut". Eller exempelvis att "Om minskning av grundkapitalet beslutar medlemskommunernas fullmäktige genom samstämmiga beslut, om övriga ändringar i grundkapitalet beslutar samkommunsfullmäktige". En del kommuner kan ha kopplat rösträtten till grundkapitalets belopp. I dessa samkommuner är det speciellt viktigt att fästa uppmärksamhet vid sättet att reglera beslutsprocessen vid ändringar i grundkapitalet. I praktiken förhandlar medlemskommunerna med varandra redan i beredningsskedet om frågor som gäller ekonomi, varför beslutanderätten kan delegeras till samkommunens organ - om medlemskommunerna önskar det. Grundkapitalet kan minskas bl.a. genom att samkommunen till en medlemskommun som utträder ur samkommunen betalar kommunens andel av grundkapitalet om inte de andra medlemskommunerna utökar sina kapitalinvesteringar i motsvarande grad. Grundkapitalet kan också minskas med anledning av överlåtelse av samkommuns anläggningstillgångar (bokföringsnämndens kommunsektions utlåtande 33/1998). I samband med ändring av grundkapitalet bör man inte fatta sådana beslut som förändrar medlemskommunernas inbördes ägarandelar. I grundavtalet skall avtalas om behandling av de statsandelar som samkommunen får för ett anläggningsprojekt. Enligt bokföringsnämndens kommunsektions korrigerade anvisning om avskrivningar enligt plan skall samkommunens statsandel för anläggningstillgångar avdras från anskaffningsutgiften. De statsandelar som samkommunen får för ett anläggningsprojekt påverkar inte samkommunens grundkapitalbelopp men de kan påverka fördelningen av grundkapitalet mellan kommunerna. Medlemskommunerna skall komma överens om grundkapitalet skall delas på nytt mellan medlemskommunerna utgående från det kommunbestämda markbeloppet för statsandelar eller om det inte skall delas på nytt. Avtalsmallen utgår från att grundkapitalet delas på nytt. Frågan kan också lösas så att delningen av grundkapitalet i medlemskommunandelar inte korrigeras utgående från de statsandelar som samkommunen får för ett anläggningsprojekt. Ränta på grundkapital I grundavtalet kan avtalas att samkommunen betalar en ränta på grundkapitalet. Medlemskommunernas ställning som kapitalinvesterare i samkommunen kräver att en ränta betalas på grundkapitalet. Från samkommunens synpunkt sett utgör räntan ersättning för erhållet kapital. Räntan är ersättning för medlemskommunernas kapitalinvesteringar i samkommunen varför det är naturligt att räntan fastställs av medlemskommunerna. 4

5 5 Som räntegrund kan användas till exempel... månaders euriborränta. II Medlemskommunernas andelar och ansvar Medlemskommunens andel i samkommunens tillgångar samt dess ansvar för skulder och förbindelser fastställs i förhållande till grundkapitalandelarna. I balansen presenteras grundkapitalet som en helhet medan noterna skall innehålla en utredning av hur grundkapitalet delas i medlemskommunandelar. Om det i grundavtalet överenskommits att medlemskommunernas kapitalinvesteringar skall upptas i en placeringsfond måste också placeringsfonden delas i medlemskommunandelar. Partiellt medlemskap Det är alltjämt möjligt att alla medlemskommuner inte använder alla samkommunens tjänster och därför inte deltar i kostnaderna för dessa. I grundavtalet kan avtalas särskilt om vilka uppgifter alla samkommuner inte deltar i och på vilket sätt kostnaderna för dessa uppgifter delas mellan de medlemskommuner som deltar i skötseln av dem. Enligt kommunallagens 79 2 mom. kan medlemskommunerna inte utan sitt samtycke förpliktas att delta i skötseln av nya frivilliga uppgifter och i kostnaderna för dessa. III Budget och ekonomiplan Beredningen av budgeten och ekonomiplanen är en viktig del av samarbetet mellan samkommunen och medlemskommunerna. Medlemskommunerna har alltid initiativrätt i fråga om utvecklandet av samkommunens verksamhet. Medlemskommunerna bör också i mån av möjlighet i god tid bedöma nivån av användningen av tjänster under följande år. Olika förhandlingsomgångar mellan samkommunen och medlemskommunerna är nödvändiga i beredningsskedet emedan samkommunens budget ofta avsevärt påverkar också medlemskommunernas budgetar. För beredningen av samkommunens och medlemskommunernas budgetar är det viktigt att den preliminära budgeten och ekonomiplanen tillställs medlemskommunerna för kännedom i ett så tidigt skede som möjligt. V Prissättning och fakturering av prestationer I fråga om tjänster och varor som samkommunen producerar bör en produktprofilering eftersträvas. Grunden för medlemskommunsfaktureringen utgörs då av de produktvisa kostnaderna. Prestationsprissättningen förutsätter kostnadsberäkning. Grunden för prestationsprissättning är självkostnadspriset. Med prestation avses här både varor och tjänster. Prissättningsgrunderna för prestationer fastställs av samkommunsfullmäktige och enhetspriserna av styrelsen. Förhandsprissättningen av prestationer grundar sig på budgeten och det beräknade utnyttjandet av tjänsterna. De genomsnittliga priserna på icke-produktprofilerade tjänster kan fastställas också på förhand i budgeten och på basis av beräknat utnyttjande. I prissättningen skall också samkommunens återbäring av mervärdes-skatt beaktas. Att återbäring av mervärdesskatten skall beaktas grundar sig på en särskild lag enligt vilken kommunerna är skyl-

6 diga att betala tillbaka till staten de återbäringar som erlagts till kommunerna och samkommunerna. Då det var aktuellt att utsträcka mervärdesskatten till att omfatta även tjänster och byggande skapades detta s.k. återbärings- och återkravssystem för att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan tjänster som kommunen/samkommunen själv producerar och köptjänster. Kommunsektorns återbäringar på årsnivå räknas ihop och av kommunerna återkrävs i detta sammanhang också de mervärdesskatter som samkommunerna erhållit som återbäring. Strukturellt har mervärdesskatten även avsetts som en kostnad för alla samkommuner. Om inte de återbäringar som erlagts beaktas i prissätt-ningen gynnas samkommunerna av detta då utgifterna för återbetalningarna inte ingår i resultaträkningen trots att mervärdesskatten upptas som en kostnad i grunderna för den kalkylerade statsandelen och de kalkylerade kostnaderna. Då inverkar mervärdesskatten förbättrande på samkommunens årsbidrag och räkenskapsperiodens resultat. Om prissättning inte används eller mervärdesskatten inte på annat sätt beaktas i prissättningen skall de återbäringar som erlagts till sammkommunen erläggas till medlemskommunerna. Detta alternativ förutsätter att särskilda bestämmelser tas med i grundavtalet. De erlagda återbäringarna kan då årligen återbetalas till medlemskommunerna i proportion till kommunens invånarantal till exempel före utgången av april månad. Det är befogat att använda invånarantalet som mått eftersom återbäringen till kommunerna baserar sig på invånarantalet. Vid återbetalning av mervärdesskatt till medlemskommunerna kan en begränsning övervägas till exempel för investeringar om samkommunen ensam står för finansieringen av dem. Då lämnas återbäringen för investeringarnas del utanför betalningen. Kapitalkostnader är kostnader föranledda av produktionsmedel med lång verkningstid, såsom avskrivningar på anläggningstillgångar och ränta på bundet kapital. Enligt avtalsmallen används vid beräkning av självkostnadspriset för kapitalkostnadernas del avskrivningar enligt plan. I grundavtalet skall tydligt avtalas om vilket beräkningssätt som skall användas för kapitalkostnadernas del. Vid anskaffning av anläggningstillgångar binds kapitalet. Den värdeminskning som orsakas av slitage och ålder beaktas som en kostnad föranledd av produktion av prestationer, alltså som avskrivning enligt plan. Bokföringsnämndens kommunsektion har gett en allmän anvisning för beräkning av avskrivning enligt plan. I grundavtalet kan också avtalas om att vid prissättning använda avskrivning baserad på återanskaffningspris. I detta fall har samkommunen vid sidan av den externa bokföringen en särskild avskrivningsredovisning för den interna redovisningen. Den avskrivning som beräknats på nuvärdet baserat på återanskaffningspriset inkluderar verkningarna av förändringar i kostnadsnivån. Förutom kostnader som orsakats av slitage kan den kalkylmässiga räntan också beaktas vid prissättningen. Med ränta avses en kostnad som är bunden till verksamhetens kapital. Kapitalet kan vara bundet till finansierings-, omsättning och anläggningstillgångar. Om den kalkylmässiga räntan tas med i prissättningen skall man också komma överens om den kapitalpost som räntan skall räknas på och räntesatsen. Behandling av överskott/underskott Räkenskapsperiodens resultat efter fondöverföringar och reserveringar registreras separat i balansräkningen som en kapitalpost av eget kapital. 6

7 7 Enligt bokföringsnämndens kommunsektions utlåtande nr 36/1998 kan en samkommun förhindra att det uppstår ett över- eller underskott eller behandla återbäringen av ett eventuellt överskott och uppbörden av ett eventuellt underskott på följande sätt: - Uppkomsten av ett väsentligt överskott eller underskott förutses och beaktas redan under räkenskapsperioden genom att prissättningen per enhet ändras så att den motsvarar de verkliga kostnaderna. För att det inte skall uppstå väsentliga överskott eller underskott i balansen skall redovisningen göras i realtid och på ett sådant sätt att den vid respektive tidpunkt ger riktiga grunder för dem som bereder och fattar förvaltningsbeslut. - Om det har uppstått ett väsentligt överskott eller underskott är det naturligaste sättet både med tanke på en riktig prissättning av tjänsterna och utgående från bokföringslagens bestämmelser och principer att väsentliga överskott i balansen återförs eller att underskott täcks genom åtgärder som inverkar på följande års över- eller underskott i resultaträkningen. Ett överskott i balansen kan minskas genom att man sänker priset på tjänsterna och på det sättet gör ett bokslut som uppvisar underskott. På motsvarande sätt kan man täcka ett underskott i balansen genom att via prissättningen inverka på uppkomsten av överskott. Prissättningen av tjänsterna förblir då också i ett längre perspektiv på rätt nivå. I regel behandlas över- eller underskott som uppstått på ovannämnda sätt. Kommunsektionen har i sitt utlåtande också beaktat den möjlighet att medlemskommunerna särskilt avtalar sinsemellan om återbäring av överskott eller uppbörd av underskott och därför tagit ställning till den bokföringsmässiga hanteringen av detta alternativ. Detta förfarande lämpar sig inte för det nuvarande systemet som grundar sig på produktprofilering och prissättning av prestationer. Medlemskommunerna kan som en exceptionell lösning separat avtala sinsemellan om återbäring av överskott eller uppbörd av underskott och om de grunder enligt vilka ett överskott delas mellan medlemskommunerna och om hur ett underskott finansieras genom betalningar av medlemskommunerna. I grundavtalet skall då ingå en bestämmelse om behandling av överskott och underskott. Om överskott återbärs eller underskott uppbärs kan fördelningen ske antingen i förhållandet till grundkapitalandelarna eller i förhållandet till använda tjänster. Ett väsentligt överskott eller underskott beror i första hand på att användningen av tjänster (kostnaderna) och prissättningen (intäkterna) inte stämmer överens med varandra. Detta skulle tala för en återbäring av överskottet och en finansiering av ett underskott genom betalningar av medlemskommunerna i förhållande till användningen av tjänsterna. VII Investeringar och finansiering med långfristigt främmande kapital Sett på lång sikt borde finansieringen av avskrivningar enligt plan täcka finansieringen av de s.k. ersättande investeringarna. Utbyggnads- och nyinvesteringar finansieras med medlemskommunernas kapitalinvesteringar, främmande kapital, statsandelar för investeringar eller genom att ta in investeringskostnaden i priset på de tjänster som samkommunen säljer. Om samkommunens utbyggnads- och nyinvesteringar finansieras med långfristigt främmande kapital måste man också komma överens om hur återbetalningen av det långfristiga främmande kapitalet skall finansieras. Det bör också särskilt anges om en del av medlemskommunerna kan finansiera investeringarna på annat sätt (till exempel en del i form av kapitalinvestering och en del exempelvis i form av återbetalning av långfristigt främmande kapital). I en sådan finansieringsmodell med alternativ måste medlemskommunernas inbördes ställning vid fördelning av grundkapitalet bibehållas.

8 Sett från medlemskommunernas synpunkt är det nödvändigt att deras delaktighet i finansieringen med rätt belopp utökar samkommunens grundkapital och medlemskommunens andel i kapitalet. Ifråga om finansiering av samkommunens investeringar skall i grundavtalet tillräckligt ingående avtalas om hur medlemskommunens betalningsandel för samkommunens investeringar skall behandlas. En medlemskommun kan delta i täckningen av anskaffningsutgiften för investering genom inkomstfinansiering, finansieringsandel eller kapitalinvestering. Alternativa sätt behandlas i bokföringsnämndens kommunsektions utlåtande nr 15/1997. Enligt avtalsmallen beslutar medlemskommunernas/eller samkommunsfullmäktige om villkoren för medlemskommunernas finansieringsandelar och placering av eget kapital.villkoren fastställs separat för olika projekt. I samband med medlemskommunernas eller samkommunens budget kan avtalas om villkoren för enskilda projekt. Samkommunen och medlemskommunerna skall bedöma om projektbestämda avtal lämpar sig för samkommunen i fråga.i grundavtalet skall likväl tillräckligt ingående avtalas om hur medlemskommunerna deltar i finansieringen av investeringar. Om grundavtalet innehåller alternativa möjligheter till finansiering av investeringar skall man också komma överens om hur man avtalar vid respektive tillfällen och vilket alternativ som skall tillämpas. VIII Grundande av fonder I samkommunen kan finnas sådana bestående kapitalinvesteringar av medlemskommunerna som inte ingår i grundkapitalet men ändå fastställs per medlemskommun. En tilläggsplacering av denna typ kan upptas skilt bland övrigt eget kapital; som kapital i placeringsfond. En placeringsfond grundas till exempel då en fördelning av grundkapitalet inte är möjlig eller man inte önskar ändra kapitalet eller då man har för avsikt att dela upp medlemskommunernas kapitalinvesteringar i grundkapital med ränta och kapital utan ränta i placeringsfond. Om medlemskommunernas kapitalinvesteringsposter behandlas som överföring från andra poster i det egna kapital och på så sätt att varje medlemskommun äger den del som den satsat, skall bestämmelserna om utträde ur samkommun skrivas så att medlemskommunen vid utträdet erhåller den andel eller en del av den andel som den investerat i grundkapitalet och övriga kapitalinvesteringar från eget kapital. IX Dröjsmålsränta Grunden för dröjsmålsräntan kan fastställas i grundavtalet eller beslutet om räntegrunden kan i grundavtalet åläggas fullmäktige. Eftersom prestationerna mellan samkommunen och medlemskommunerna är offentligrättsliga avgifter skall dröjsmålsräntevillkoren tas upp i grundavtalet på nämnda sätt. Räntelagen tillämpas inte vid dröjsmål med betalningen av dessa avgifter om också räntefoten i grundavtalet kan fastställas enligt stadgandena i räntelagen. Dröjsmålsräntevillkoren i grundavtalet - liksom grundavtalet i allmänhet - inverkar inte på den skyldighet att betala ränta som gäller fakturerade icke medlemskommuner och samkommuner. I lagen om specialiserad sjukvård (44 a, 302/95) stadgas att i fakturering mellan sjukvårdsdis-trikt får en årlig dröjsmålsränta enligt den räntefot som avses i 4 3 mom. räntelagen uppbäras räknat från förfallodagen. Samma gäller för en kommun och samkommun som svarar för en hälsovårdscentral och använder sjukvårdsdistriktets tjänster i enlighet med 10 3 mom. lagen om specialiserad sjukvård. I övrigt stadgas inte om kommunernas och samkommunernas inbördes skyldighet att erlägga dröjsmålsränta. 8

9 9 X Undertecknande och godkännande av bokslutet Bestämmelsen i den tidigare modellstadgan om behandling av räken-skapsperiodens resultat grundar sig på kommunallagen och kan därför strykas från grundstadgan. Bokslutet undertecknas av samkommunsstyrelsens medlemmar eller ersättare som godkänner bokslutet. Enligt kommunallagens 68 undertecknas bokslutet av kommunstyrelsens medlemmar och kommundirektören. Det skulle vara logiskt att bokslutet i samkommunerna också undertecknas av den som föredrar bokslutet. XI Ställningen för kommuner som utträder ur samkommunen och för kommuner som fortsätter verksamheten Medlemskommunerna har rätt att utträda ur samkommunen i enlighet med det förfarande som stadgas i 84 kommunallagen. Medlemskommunerna bör också i praktiken ha möjlighet att utträda. Därför skall i grundavtalet tas in bestämmelser om ställningen för medlemskommuner som utträder och för medlemskommuner som fortsätter verksamheten. Väsentligt för en kommun som utträder är att den har rätt att få ersättning för sin andel i samkommunens tillgångar såväl i grundkapitalet som en eventuell placeringsfond (eller en del av dem). För de kommuner som fortsätter verksamheten är det viktigt att möjligheterna att fortsätta verksamheten tryggas. Ersättningsbeloppet kan helt eller delvis lämnas öppet att avgöras av ett organ inom samkommunen. Prövningsrätten begränsas av principen om ändamålsbundenhet och likställighet. En kommuns rätt att utträda kan inte omintetgöras med ett beslut om att ingen ersättning utgår. Ersättningsbeloppet skall fastställas så, att de andra medlemskommunerna inte får ogrundade fördelar på den utträdande medlemskommunens bekostnad. Då beloppet för ersättningen övervägs kan man - och det lönar sig också - ta en nettoförmögenhetskalkyl till hjälp (skillnaden mellan tillgångar och skulder). XII Granskning av förvaltning och ekonomi Kommunallagens stadganden om granskning av förvaltning och ekonomi gäller också samkommuner. Samkommunens högsta organ eller om samkommunen har ett enda organ, medlemskommunerna tillsätter en revisionsnämnd. Revisionsnämndens uppgift är bland annat att bereda de ärenden som gäller granskningen av förvaltningen och ekonomin. Enligt 71 kommunallagen skall revisionsnämndens ordförande och vice ordförande vara fullmäktigemedlemmar. Stadgandet tillämpas också i de samkommuner där den högsta beslutanderätten utövas av fullmäktige. Om medlemskommunerna utövar sin beslutanderätt vid samkommunsstämman eller om samkommunen har ett enda organ, kan stadgandet inte tillämpas. Bestämmelser om samkommunens organ ingår i grundavtalet. I grundavtalet kommer medlemskommunerna överens om antalet medlemmar i revisionsnämnden. Medlemskommunerna kan också komma överens om att revisionsnämndens medlemmar och ersättare skall vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna. Eftersom det ankommer på revisionsnämnden att bereda revisionsärenden för behandling i samkommunens högsta beslutsfattande organ, som beslutar om valet av yrkesrevisorer, skall i grundavtalet inte tas in bestämmelser om antalet yrkesrevisorer eller om revisionssammanslutningen.

10 Om samkommunen har endast ett organ, skall enligt 86 kommunallagen överenskommas i grundavtalet hur medlemskommunerna utser revisionsnämnden och revisorerna samt beslutar om beviljande av ansvarsfrihet. I en samkommun som har ett enda organ kan medlemskommunerna i grundavtalet avtala om revisionsnämnden till exempel att varje kommun utser en medlem och en ersättare i revisionsnämnden. Även om det enligt kommunallagen är möjligt att i revisionsnämnden för en sådan samkommun välja in två eller fler medlemmar från varje medlemskommun, torde det i allmänhet vara tillräckligt om varje medlemskommun utser en medlem och en ersättare. Det är skäl att i grundavtalet avtala om revisionsnämndens sammansättning och att till behövliga delar hänvisa till revisionsstadgan. Som förutsättning för valbarhet kan och bör ställas att den som väljs in i revisionsnämnden är fullmäktigeledmot i medlemskommunen. I grundavtalet bör man komma överens om att de som invalts i revisionsnämnden bland sig utser ordförande och vice ordförande. Vidare skall man komma överens om att medlemskommunernas fullmäktige på förslag av revisionsnämnden väljer revisor och beslutar om ansvarsfrihet. XIII Upplösning och likvidation av samkommunen I frivilliga samkommuner kan ett grundavtal ändras genom samstämmiga beslut av medlemskommunernas fullmäktige (KomL 79 1 mom.), i obligatoriska samkommuner räcker det när två tredjedelar av medlemskommunerna samstämmigt understöder ändringen (KomL 79 2 mom.). Likaså har det ansetts att upplösningen av en samkommun förutsätter samstämmiga beslut av medlemskommunerna. Om flera kommuner anmäler om utträde blir följden att samkommunens ekonomiska ställning och förutsättningarna för dess fortsatta verksamhet utreds. Situationen leder ofta till att samkommunen upplöses, eftersom det då i praktiken inte är möjligt att fortsätta verksamheten. När medlemskommunerna har beslutat om upplösningen följs det tillvägagångssätt som anges i grundavtalet. Det organ som bestämts i grundavtalet beslutar om likvidationen. Länsstyrelsen på samkommunens hemort skall underrättas om upplösningen. Likvidationen innebär att samkommunens tillgångar och skulder utreds, likvidationskostnaderna godkänns och eventuellt också frågor som hänför sig till försäljning, överlåtelse och skydd av egendom. De personer som bereder frågor i anslutning till likvidationen väljs och anställs av samkommunsstyrelsen eller av något annat organ som i grundavtalet utsetts för ändamålet, inom ramen för de anslag som reserverats för uppgiften. Samkommunens sista bokslut uppgörs så, att kostnaderna för likvidationen redan ingår till sitt slutliga belopp eller enligt uppskattning. Skillnaden mellan tillgångar och skulder betalas till medlemskommunerna i förhållande till deras andelar av grundkapitalet. Om samkommunen har en placeringsfond skall medlemskommunen också erhålla sin andel av den. Ansvaret för den pensionsbaserade KTAPL-avgiften Enligt lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare fördelas pensionsanstaltens utgifter årligen mellan medlemssamfunden. KTAPL-avgiften består av den lönebaserade KTAPL-avgiften, pensionsbaserade KTAPL-avgiften samt självriskavgiften för förtidspensioner och arbetslöshetspensioner. Fördelningen av den pensionsbaserade avgiften sker i förhållande till de pensionsbelopp som medlemssamfunden betalt till personer som omfattas av denna lag. Kommunernas pen- 10

11 sionsförsäkring har skickat ut ett cirkulär (cirkulär 2/1998) till sina medlemssamfund. I cirkuläret redogörs för de förändringar i medlemssamfunden som inverkar på fördelningsgrunderna för den pensionsbaserade KTAPL-avgiften. Ändringar som inverkar på fördelningen av den pensionsbaserade avgiften kan till exempel vara då en ny medlemskommun ansluter sig till samkommunen eller en medlemskommun utträder ur samkommunen, då samkommunen upplöses eller en medlemskommun väljer att själv börja sköta en uppgift som den tidigare köpt hos samkommunen. De pensionsbaserade avgifterna fördelas mellan medlemskommunerna i proportion till kommunens andel av verksamheten (pensionsansvaret för ifrågavarande tid). Medlemskommunerna och samkommunen skall komma överens om hur den pensionsbaserade KTAPL-avgiften skall födelas mellan medlemskommunerna. En fördelning enligt använda tjänster kan till exempel utgöra grunden. Avtal om fördelning av den pensionsbaserade avgiften skickas till Kommunernas pensionsförsäkring. Om avtal saknas har Kommunernas pensionsförsäkring rätt att fastställa grunderna för fördelningen. Om grunderna för fördelningen kan avtalas till exempel i grundavtalet eller separat i samband med en ny situation. 3 Grundavtalsmall för samkommun för utbildning (Bilaga 2) 3.1 Allmänt Samkommuner för utbildning grundar sig på ett avtal kommuner emellan om att anordna yrkesutbildning. Grundavtalsmallen för samkommuner för utbildning avviker från grundavtal för övriga samkommuner, framför allt för att en samkommun när det gäller utbildning som finansieras i form av pris per enhet inte kan påverka prissättningen av produkterna, dvs. inkomstfinansieringen. Inkomstfinansieringen grundar sig alltså på ett nationellt genomsnitt och en del av samkommunerna kommer i fråga om kostnader alltid att befinna sig över genomsnittet och en del under genomsnittet. Av den orsaken är det nödvändigt att anpassa de punkter i samkommunens grundavtal som berör ekonomin till samkommunens finansiella ställning i ett långsiktigt perspektiv. Den grundavtalsmall för samkommuner för utbildning som här ges utgår från en modell med samkommunsfullmäktige, men alternativet med samkommunsstämma så som kommunallagen anger är alltid möjligt att tillämpa. I en modell med samkommunsstämma är det viktigt att fastslå den inbördes relationen mellan samkommunsstämman och samkommunsstyrelsen genom att skriva in deras uppgifter i grundavtalet. 3.2 Särskilda motiveringar I Betalning av ränta på grundkapitalet till kommunerna fastställs utifrån samkommunens finansiella ställning i ett helhetsperspektiv och på lång sikt. I motiveringen till V behandlas frågan närmare. II Förfarandet i samband med placeringsfonder har behandlats ovan i motiveringen till den allmänna grundavtalsmallen. III Förutom den kontakt som förekommer mellan medlemskommunerna och samkommunen i samband 11

12 12 med beredningen av budgeten och ekonomiplanen är det skäl att alltid upprätthålla en interaktiv kontakt, även om det inte nämns i grundavtalet. V Finansieringen av verksamheten grundar sig i huvudsak på inkomstfinansiering enligt finansieringslagen och på övrig inkomstfinansiering. I fråga om övrig inkomstfinansiering är det skäl att årligen, t.ex. i samband med budgetbehandlingen, godkänna principerna för prissättning av produkterna. Detta gäller bl.a. principerna för prissättning av utbildning som säljs på basis av anbud, för elevarbeten och avgiftsbelagd service på årsnivå, med beaktande av utbildningsmålen och priset i förhållande till produkternas kvalitet. Den allmänna utgångspunkten för prissättningsprinciperna är självkostnadspriset, vilket inkluderar direkta produktionskostnader, allmänna förvaltningskostnader och kapitaltjänstkostnader. Grunden för en eventuell utbetalning av mervärdesskatteåterbäring till medlemskommunerna är densamma som i fråga om ränta på grundkapitalet, dvs. att det avgörs utgående från samkommunens finansiella ställning i ett långsiktigt perspektiv. Det betyder alltså att beslutet att betala mervärdesskatteåterbäringen vidare till medlemskommunerna fattas inom ramen för samkommunens totalfinansiering, med beaktande av finansieringen enligt pris per enhet, inklusive investeringstillägg, och medlemskommunernas delaktighet i investeringsfinansiering och avskrivningar enligt plan. Om man går in för en sådan lösning, att mervärdesskatteåterbäringen eller en del av den betalas till medlemskommunerna, skall bestämmelser om detta ingå i grundavtalet. Följande två moment kan då ingå i denna paragraf (mom. 2-3): Mervärdesskatteåterbäring som samkommunen fått av staten för det år som föregår finansåret betalar samkommunen till medlemskommunerna i förhållande till deras invånarantal. Som invånarantal används antalet invånare första januari det år som föregår finansåret. Samkommunen skall årligen före utgången av april betala mervärdesskatteåterbäringen till medlemskommunerna. Betalning av mervärdesskatteåterbäringen till medlemskommunerna grundar sig på att kommunerna enligt särskild lagstiftning är skyldiga att betala tillbaka mervärdesskatteåterbäringen till staten. När mervärdesskatten i tiden breddades till att omfatta också tjänster och byggande, skapades systemet med återbäring och återkrav av mervärdesskatt för att förhindra konkurrensstörningar mellan kommunens eller samkommunens egen serviceproduktion och köpta tjänster. Kommunerna återbetalar också de mervärdesskatteåterbäringar som samkommunerna får. Eftersom återkrävningen sker på basis av invånarantalet tillämpas samma beräkningsgrund i punkterna ovan (mom. 2-3). Till strukturen är mervärdesskatten avsedd som en kostnad också för samkommunerna, och när det kalkylerade priset per enhet fastställs räknas mervärdesskatten till kostnadsbasen. I kostnaderna i resultaträkningen ingår alltså inte utgifter som hänför sig till mervärdesskatteåterbäringen, men vid beräkningen av priset per enhet för statsandelar har mervärdesskatten beaktats som en kostnad. Därmed innebär mervärdesskatteåterbäringen utan återkrav en förmån för samkommunen, vilket dock inte märks så tydligt på grund av att staten gjort nedskärningar i finansieringen enligt priset per enhet och att denna finansiering utfaller olika för olika samkommuner. Dessa förklaringar betonar behovet av skräddarsydda helhetslösningar i grundavtal för samkommuner för utbildning.

13 Betalning av mervärdesskatt till medlemskommunerna kan enligt prövning begränsas, t.ex. i fråga om investeringar, med beaktande av samkommunens finansiella ställning. Till exempel om samkommunen ensam ansvarar för investeringsfinansieringen, kan man till denna del avstå från att betala återbäringar. VI Paragrafen om investeringar och finansiering med långfristigt främmande kapital överensstämmer till sitt innehåll med den allmänna grundavtalsmallen. X Till en medlemskommun som utträder ur samkommunen kan enligt avtalsmallen betalas kommunens andel av grundkapitalet eller en del av denna andel, så som samkommunsfullmäktige beslutar. Det är möjligt att i grundavtalet fastställa en nedre gräns för prövningen, angiven som procent av andelen. XII Medlemskommunerans fullmäktige beslutar om upplösning av samkommunen. Om inte fullmäktige i alla medlemskommunerna fattar överensstämmande beslut, återstår för de kommuner som vill upplösa samkommunen möjligheten att utträda ur samkommunen. 13 FINLANDS KOMMUNFÖRBUND Pekka Alanen, vice verkställande direktör Arto Laitinen, chef för kommunalekonomin