Hur påverkar en skatt på arbete utbudet och efterfrågan av arbetskraft?

Transkript

1 Hur påverkar en skatt på arbete utbudet och efterfrågan av arbetskraft? Åsa hansson September, 2006 Vad säger nationalekonomisk teori och empiri? Rapport framtagen åt Kris- och Framtidskommissionen Nationalekonomiska institutionen Lunds universitet

2 1 Innehåll Sammanfattning: Inledning Hur hög är arbetslösheten i Sverige? Hur påverkar en skatt sysselsättningen? Leder skattesänkningar på arbete till lägre arbetslöshet? ÖVERVÄLTRING EMPIRISKA SKATTNINGAR AV STORLEKEN PÅ ÖVERVÄLTRINGEN BRISTER OCH ÄNDRADE FÖRHÅLLANDEN - ANLEDNINGAR ATT FÖRVÄNTA SIG ATT GRADEN AV ÖVERVÄLTRING HAR MINSKAT ÖVER TIDEN DET EMPIRISKA SAMBANDET MELLAN SKATT OCH SYSSELSÄTTNING Skatter och utbudet av arbetskraft ARBETSUTBUDSELASTICITETER BASERADE PÅ JÄMFÖRELSER MELLAN LÄNDER Skatter och efterfrågan av arbetskraft Slutsatser Referenser... 25

3 2 Sammanfattning: Sveriges officiella arbetslöshet är i ett europeiskt perspektiv låg. Mycket tyder dock på att den verkliga arbetslösheten är betydligt högre. För att Sverige inte ska halka efter ytterligare i välståndsligan och för att kunna finansiera en av världens mest omfattande välfärdssektorer är det av högsta prioritet att sysselsättningen ökar. I den allmänna debatten nämns ofta sänkta arbetsskatter som en lösning till sysselsättningsproblemet. En gängse uppfattning bland många inflytelserika svenska nationalekonomer är att sänkta arbetsskatter inte påverkar sysselsättningsnivån på lång sikt. Anledningen till detta är att skattesänkningar leder till ökade löneanspråk och att skattesänkningar på lång sikt fullständigt äts upp av ökade reallöner. Denna bild är dock missvisande. Det finns mycket som tyder på att en skattesänkning idag inte fullständigt skulle övervältras på arbetstagarna eftersom arbetslösheten är hög, arbetsutbudet mer priskänsligt än vad det tidigare ansetts vara samtidigt som efterfrågan på arbetskraft sannolikt är mer priskänslig på grund av globaliseringen och datoriseringen av ekonomin. Dessutom finns det all anledning att ifrågasätta hur väl de gängse teoretiska modellerna beskriver verkligheten eftersom de inte modellerar hur arbetstillfällen skapas. Detta är självklart en allvarlig brist och hade exempelvis entreprenörer inkluderats hade sannolikt resultatet mer entydigt påvisat ett negativt samband mellan skatter och sysselsättning. Nyare studier visar också entydigt att skatter spelar roll för sysselsättningsnivån och därmed arbetslösheten.

4 3 1. Inledning Sverige, som många andra västeuropeiska länder, plågas av hög arbetslöshet. Detta är bekymmersamt av flera olika anledningar. Bortsett från individens privata kostnader av att vara arbetslös leder hög arbetslöshet till en ökad skattebörda för de arbetande. Detta är problematiskt dels med tanke på den demografiska utveckling vi står inför med en allt större andel av befolkningen i eller nära pensionsålder och dels på grund av den allmänna globaliseringstrend som sannolikt kommer att öka skattebasernas rörlighet samtidigt som utsattheten och behovet av ökat trygghetsskydd för vissa grupper kommer att öka. Sammantaget innebär detta en enorm press på statsfinanserna. En av de troligen största utmaningarna för Sverige, om inte vill falla alltför långt ner i välståndsligan och vidbehålla ett av världens mest omfattande välfärdssystem, är att sysselsättningsnivån i ekonomin ökar. Frågan är då vad som driver folk att arbeta. Skattesänkningar på arbetsinkomst nämns ofta som en lösning i den politiska debatten. Att skattesänkningar skulle leda till betydande sysselsättningseffekter är dock inte enligt nationalekonomisk forskning självklart. Anledningen till att skattesänkningar inte automatiska leder till sysselsättningsökningar är att stora delar av skattesänkningarna kan övervältras på arbetstagarna i form av högre lön. Hur stor effekt en skattesänkning får beror därför på hur stor andel av skattesänkningen som gynnar arbetstagaren i form av högre lön och hur stor andel som gynnar arbetsgivaren i form av lägre lönekostnader. Om skattesänkningar fullt ut leder till högre löner får skattesänkningar ingen effekt på sysselsättningen. I denna rapport kommer jag att sammanfatta vad den nationalekonomiska forskningen säger om hur arbetsskatter påverkar sysselsättningen. Traditionellt har det ansetts att skattesänkningar inte påverkar lönekostnaderna på långsikt och därför inte heller sysselsättningen. Nyare forskning tyder dock på att det kan finnas anledning att ifrågasätta detta resultat och flera faktorer talar för att övervältringen inte är fullständig idag. Dessutom visar senare års studier entydigt att det finns en direkt negativ koppling mellan skatter och sysselsättningsnivån. Rapporten inleds i nästa sektion med en diskussion om arbetslösheten i Sverige, där den bl a jämförs med länder i EU och OECD. Därefter följer en sektion om hur en skatt teoretiskt påverkar sysselsättningen. I sektion fyra görs en genomgång av vad nationalekonomisk forskning säger om hur en skattesänkning på arbetskraft påverkar sysselsättningen både teoretiskt och empiriskt. Därefter följer en diskussion i sektion fem och sex om vad vi vet om hur känsligt arbetsutbudet respektive arbetsefterfrågan är för skatteändringar. Dessa känslighetsmått, eller elasticiteter, är centrala för hur stor sysselsättningsökningen blir av en skattesänkning. Traditionellt har arbetsutbud och efterfråga antagits vara relativt okänsliga för skatteändringar. Det finns dock anledning att ifrågasätta huruvida dessa elasticiteter är obetydliga, och därmed även slutsatsen att skattesänkningar förväntas få ringa långsiktiga sysselsättningseffekter. Rapporten avslutas med en sammanfattning och slutsatser. En viktig slutsats från rapporten är att uppfattningen att skattesänkningar inte får några långsiktiga sysselsättningseffekter är missvisande.

5 4 2. Hur hög är arbetslösheten i Sverige? Idag verkar det råda oenighet om hur stor arbetslösheten i Sverige egentligen är. Enligt offentlig statistik är den öppna arbetslösheten drygt 5 procent (under april månad 2006 (SCB)), och således endast drygt en procentenhet högre än vad regeringen har som målsättning att få ner arbetslösheten till. Jämfört med många länder i Europa, som har två siffriga arbetslöshetssiffror, har Sverige en relativ blygsam arbetslöshet. Att Sverige skulle ha en relativt blygsam arbetslöshet har dock ifrågasatts av många. Det finns många anledningar till att ifrågasätta om den officiella arbetslöshetsstatistiken ger en rättvisande bild av arbetslösheten i Sverige, och det finns uppenbarligen politiska vinster av att försöka få arbetslösheten att framstå som ett mindre problem än den är. För det första, används ingen enhetlig internationell definition på arbetslöshet. I Sverige definieras till exempel inte arbetssökande studenter som öppet arbetslösa vilket de gör i andra länder. Uppskattningsvis underskattas den svenska arbetslösheten med drygt 2 procent på grund av denna skillnad i definition (Herin m fl (2006)). För det andra, räknas inte arbetslösa som deltar i olika arbetsmarknadsåtgärder per definition som arbetslösa. Detta gäller för Sverige såväl som andra länder, men eftersom Sverige har relativt omfattande arbetsmarknadsåtgärder underskattas arbetslösheten sannolikt i större utsträckning i Sverige än i många andra länder. Siffror presenterade i Forslund & Krueger (2006) visar att inkluderas individer i arbetsmarknadsåtgärder ökar arbetslösheten med så mycket som 5 procentenheter (t ex från 8 procent till 13 procent 1993). För det tredje, argumenterar till exempel Edling (2005), är en stor andel av de förtidspensionerade och långtidssjukskrivna i själva verket dolt arbetslösa. Inkluderas dessa, stiger arbetslöshetssiffrorna ytterligare. Genom att jämföra variationen mellan olika kommuner och anta att ohälsan inte nämnbart skiljer sig från kommun till kommun uppskattar Edling hur många av de sjukskrivna och förtidspensionerade som egentligen är arbetslösa. Han skattar att den egentliga arbetslösheten i Sverige är så stor som 18 procent (Edling (2005)). Liknande siffror (17-18 procent) har Ljungqvist & Sargent (2006) kommit fram till genom att anta att andelen sjukskrivna och förtidspensionerade inte förändrats sedan 1975; ökningen över denna andel antar de utgöra dold arbetslöshet. Alla mått har brister och att mäta hur stor den sanna arbetslösheten är är svårt för att inte säga omöjligt. För att få en inblick i hur stor den svenska arbetslösheten egentligen är bör alternativa mått användas och det kan vara av intresse att studera hur utvecklingen sett ut över tiden. Arbetslöshet är ett relativt nytt fenomen i Sverige. Att bekämpa arbetslöshet var länge ett högt prioriterat politiskt mål och ett flertal åtgärder infördes för att upprätta hög sysselsättning. I slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet då Sveriges beroende av omvärlden ökade blev det alltmer kostsamt att bekämpa arbetslöshet till ett pris av hög inflation. Tillföljd av krisen i början av 1990-talet och ett större fokus på att hålla inflationstakten under kontroll bidrog till att arbetslösheten skenade i väg i början av 1990-talet. Figur 1 visar andelen öppet arbetslösa som procent av total arbetskraft i Sverige, genomsnittet för EU15 och OECD under tidsperioden 1980 till Figur 1. Andelen arbetslösa som andel av total arbetskraft i Sverige, genomsnittet för EU15 och OECD, 1980 till 2007

6 percent 6 avunempeu15 avunempoecd unemps Källa: OECD Economic Outlook year Av figuren framgår att andelen arbetslösa i Sverige legat under genomsnittet för EU15 och OECD under hela tidsperioden (möjligtvis med undantag av 1998) och långt under genomsnittet för EU15 och OECD under hela 1980-talet. Under 1980-talet var Sveriges arbetslöshet långt under 4 procent, samtidigt som arbetslösheten i EU15 och OECD var flera procentenheter högre. I början av 1990-talet ökade arbetslösheten i Sverige kraftigt, till 8 procent. Arbetslösheten ökade även i EU15 och OECD men ökningen där var mindre våldsam. Detta gjorde att arbetslösheten i Sverige blev mer jämförbar med den i EU och OECD. Enligt figuren har arbetslösheten under senare delen av 1990-talet minskat kraftigt i Sverige och jämfört med utvecklingen i EU15 och OECD verkar våra arbetslöshetssiffror vara ganska blygsamma. Används ett alternativt mått av arbetslöshet, som i högre grad tar hänsyn till utelämningar, ges dock en annan bild av hur omfattande arbetslösheten är i Sverige. Figur 2 visar andelen sysselsatta i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder sedan 1980-talet för Sverige och genomsnittet för EU15 och OECD. En låg andel tyder på att en stor del av den arbetsföra befolkningen inte arbetar på grund av arbetslöshet eller för att de inte längre tillhör arbetskraften, kanske för att de förtidspensionerats eller är långtidssjukskrivna.

7 6 Figur 2. Andel sysselsatta i förhållande till arbetsför befolkning i Sverige, EU15 och OECD, 1980 to ,9 0,85 0,8 0,75 0,7 percent 0,65 0,6 Sweden OECD EU15 0,55 0,5 0,45 0, year Källa: OECD Economic Outlook Som framgår av figuren är andelen sysselsatta i Sverige högre än den genomsnittliga andelen i EU15 och OECD under hela perioden. Huvudanledningen till detta är att kvinnor i Sverige i större utsträckning är sysselsatta på arbetsmarknaden än kvinnor i många andra länder. Vad som är värt att notera är det kraftiga fallet i andelen sysselsatta i början av 1990-talet. Detta fall korresponderar till den ökande arbetslösheten i Figur 1. Till skillnad från arbetslöshetssiffrorna som sedermera föll (se Figur 1) ökade däremot andelen sysselsatta bara obetydligt efter fallet i början av 1990-talet. Jämförs sysselsättningsgraden för endast män (Figur 3), visar det sig att andelen sysselsatta män konsekvent har varit lägre i Sverige jämfört med EU15 och OECD sedan Figur 3. Andel män sysselsatta i förhållande till män i arbetsför befolkning i Sverige, EU15 och OECD, 1980 to percent Eu15emppopmale OECDemppopmale SWemppopmale year Källa: OECD Economic Outlook

8 7 Även om andelen sysselsatta självklart beror på flera faktorer, så som till exempel andelen som läser vidare, är det inte osannolikt att en stor del av fallet i andelen sysselsatta beror på att många lämnat arbetskraften till följd av att tvivelaktigt blivit betecknade som förtidspensionärer eller långtidssjukskrivna när de i själva verket är långtidsarbetslösa. Denna hypotes stämmer väl in på den bild ett ökande antal forskare har av arbetslöshetsutvecklingen i Sverige (t ex Edling (2005), Forslund & Krueger (2006), Ljungquist & Sargent (2006), och OECD (2005)). Vad som egentligen är intressant i sammanhanget är hur mycket vi arbetar (och hur produktiva vi är när vi arbetar), eftersom det är det som utgör skattebasen och således det utrymme staten har att bedriva välfärdspolitik. Om Sverige ska kunna fortsätta att ha en av världens mest omfattande offentliga sektorer måste underlaget (d v s antalet arbetade timmar i ekonomin multiplicerat med produktiviteten) inte bara vara jämförbart med övriga länder utan högre eftersom det blir allt svårare i en global värld att avvika från andra länders ofta lägre skattesatser. Siffror från OECD (OECD (2005)) visar en för Sveriges del bekymmersam bild. Tabell 1 nedan visar hur många genomsnittliga veckor motsvarande fulltid som svenskar och andra i OECD arbetar. Sverige hamnar på jumboplats med i genomsnitt 36 fulltidsveckor arbetade per år. Genomsnittet för samtliga länder är 41,2 och ett stort antal länder med USA i spetsen och länder i främst östra och södra Europa arbetar betydligt mer än 40 fulltidsarbetsveckor per år. Tabellen visar att Sverige inte avviker jämfört med övriga Europa i uttagen semester och helgdagar utan snarare när det gäller frånvaro på grund av sjukdom, föräldraledighet och frånvaro av andra anledningar. Tabell 1. Antal veckor arbetade i fulltid, årligen Antal veckor arbetade, årligen Semester och helger Frånvarande pga sjukdom eller föräldraledighet Frånvarande av annan anledning, hel vecka US 46,2 3,9 0,96 0,94 Grekland 44,6 6,7 0,2 0,3 0,2 Ungern 43,9 6,3 0,8 0,9 0,1 Irland 43,9 5,7 0,9 1,2 0,2 Polen 43,5 6,2 0,9 1,2 0,3 Schweitz 42,6 6,1 1,1 1,5 0,7 Spanien 42,1 7 1,2 1,3 0,4 Luxemburg 41,9 7,5 1,1 1,3 0,1 Portugal 41,9 7,3 1,2 1,4 0,2 Italien 41,1 7,9 0,9 1,7 0,3 UK 40,8 6,6 1,6 1,5 1,5 Frankrike 40,7 7 1,8 2 0,4 Tyskland 40,6 7,8 1,5 1,8 0,3 Belgium 40,3 7,1 2 2,2 0,5 Nederländerna 39,6 7, ,8 Österrike 39,5 7,3 2,3 2,6 0,4 Danmark 39,4 7,4 1,9 2,2 1 Finland 38,9 7,1 2,1 2,4 1,5 Norge 37 6,5 3,5 4 1,1 Sverige 36 6,9 3,7 3,8 1,7 Ovägt genomsnitt 41,2 6,8 1,6 1,8 0,6 Källa: OECD (2004) Frånvarande av annan anledning, del av vecka

9 8 Det framstår således som om det i Sverige, trots förhållandevis goda officiella arbetslöshetssiffror, arbetas förhållandevis lite. Att arbeta är inget självändamål, och låga sysselsättningssiffror kan vara ett tecken på välstånd att alltfler inte behöver arbeta. Men i Sveriges fall, där alltfler utan arbete ska försörjas av allt färre med arbete, kan bördan för de yrkesverksamma bli alltför stor och resurserna till det gemensamma offentliga utgifterna för små för att räcka till att finansiera en sjukvård och utbildning som håller god kvalitet åt alla. Det är därför viktigt att försörjningsbördan på dem som arbetar minskas genom att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar. Detta kan komma till stånd på flera sätt; antingen genom att de som arbetar arbetar fler timmar, att arbetskraftsdeltagandet ökar (t ex genom att pensionsåldern skjuts upp) eller genom att arbetslösheten minskar. Om Sverige vill fortsätta ha en av väldens mest omfattande välfärdssystem krävs troligen en ökning av samtliga komponenter. 3. Hur påverkar en skatt sysselsättningen? Hur uppkommer arbetslöshet? Det enkla svaret på den frågan är att arbetslöshet uppstår när fler vill arbeta till rådande lön än vad det finns arbetstillfällen. På en perfekt fungerande arbetsmarknad med fullständig konkurrens uppstår ingen arbetslöshet på lång sikt eftersom lönen justeras så att efterfrågan och utbudet av arbetskraft hela tiden är i jämvikt. Om utbudet av arbetskraft plötslig ökar, till exempel till följd av att en större fabriksnedläggning, pressas lönen nedåt med ökad arbetskraftsefterfrågan som följd och på motsvarande sätt justeras lönen upp om efterfrågan på arbetskraft ökar. I Figur 4 illustreras denna situation av punkt a; där aggregerad efterfråga skär den aggregerade utbudskurvan, som representeras av antalet personer i arbetskraft (LF) (och som här antas vara oberoende av reallön). Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas dock inte av fullständig konkurrens - där lönen bestäms i individuella löneförhandlingar mellan arbetsgivare och löntagare - utan på en arbetsmarknad där lönen ofta bestäms kollektivt av starka fackföreningar som har möjlighet att driva upp lönen för de anställda och som inte accepterar lönesänkningar. Detta illustreras av den så kallade lönesättningskurvan (lönekurvan) som visar hur löneanspråk ökar med sysselsättningsnivån. Ju högre sysselsättningsnivån är desto tuffare blir arbetstagarnas löneanspråk eftersom kostnaden av att förlora arbetet minskar med sysselsättningsnivån. Den jämvikten som uppstår på en arbetsmarknad som karaktäriseras av förhandlingar mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer illustreras i figuren av punkt b. Som framgår av Figur 4 uppstår arbetslöshet i denna situation (motsvarande avståndet mellan b och c). Figur 4. Hur arbetslöshet kan uppstå Reallön Lönekurva w b c a Efterfråga LF Arbetslöshet Sysselsättning

10 9 Storleken på arbetslösheten beror självklart på kurvornas utseende och placering. Kan man minska antalet individer i arbetskraften (t ex genom förtidspensionering) flyttas LF kurvan till vänster och arbetslösheten minskar. På samma sätt minskar arbetslösheten om efterfrågan på arbetskraft ökar (efterfrågan skiftar utåt) eller löneanspråken sjunker och individer är villiga att arbeta till en lägre lön (lönekurvan skiftar nedåt). Hur påverkar då en skatt arbetslösheten? Om en skatt på arbetsinkomst införs innebär det att arbetsgivaren måste betala mer för samma mängd arbete som innan skatten infördes och/eller att arbetstagaren får en lägre kompensation för samma mängd arbete. Ofta illustreras en skatt med ett skift inåt av efterfrågekurvan. Figur 5 illustrerar effekten av en skatt. Skatten slår in en kil mellan den reallön som företaget betalar, producentlönen (w p ) och den reallön arbetstagaren erhåller, konsumentlönen (w k ). Skatten innebär således att arbetsgivaren tvingas betala en högre lön (w p ) än utan skatt (w 0 ) samtidigt som arbetstagaren erhåller en lägre lön (w k istället för w 0 ). Hur skatten fördelar sig mellan arbetsgivaren och arbetstagaren (skattens incidens) beror på lutningen (eller elasticiteten) på arbetskraftsefterfråge- och arbetskraftsutbudskurvorna. I Figur 5 betalar arbetstagarna en större andel av skatten eftersom lönesättningskurvan är relativt oelastisk (okänslig) och efterfrågan relativt priskänslig. Generellt bärs en större del av skatten av den part som är relativt oelastisk. Eftersom skatten innebär att arbetsgivarna efterfrågar mindre arbetskraft samtidigt som arbetstagarna utbjuder mindre arbetskraft leder skatten till ökad arbetslöshet (motsvarande d c). Figur 5. Effekt av en skatt på arbetslöshet Reallön Lönekurva w p d b c w 0 w k a Efterfråga Arbetslöshet LF Efterfrågan efter skatt Sysselsättning

11 10 4. Leder skattesänkningar på arbete till lägre arbetslöshet? Hur skulle då en skattesänkning påverka arbetslösheten? I den politiska debatten nämns ofta sänkningar av arbetsskatter som ett möjligt botemedel mot hög arbetslöshet. Av ovanstående figurer och resonemang kan det tyckas vara självklart att lägre skatter skulle gynna sysselsättningen och leda till lägre arbetslöshet. Att så är fallet är dock inte självklart. Tvärtom har flera inflytelserika svenska nationalekonomer dragit slutsatsen att det inte är troligt att skattesänkningar skulle få stora sysselsättningseffekter (Holmlund & Kolm (1998), Lundgren m fl (2005)). Även statliga Konjunkturinstitutet har flera gånger framhävt denna åsikt (Hedin m fl (2006)). Anledningen till detta beror på hur arbetskraftsefterfråge- och lönesättningskurvan påverkas av en skattesänkning på lång sikt. På kort sikt leder en skattesänkning till att arbetskraftskostnaderna minskar, men på längre sikt är det troligt att arbetstagarna ökar sina löneanspråk till följd av en högre sysselsättningsnivå. För att skattesänkningen ska få någon långsiktig effekt måste den påverka arbetsgivarens lönekostnad på sikt. Om skattesänkningen fullständigt äts upp av ökade lönekrav från arbetstagarna påverkar inte skattesänkningen arbetskraftskostnaden för arbetsgivaren och därför inte heller arbetslösheten. Om skattesänkningen däremot resulterar i lägre arbetskraftskostnader får skattesänkningen positiva sysselsättningseffekter. Det är således av stort intresse att studera hur lönebildningen påverkas av skattesänkningar, eftersom det är genom den kanalen en arbetsskatt anses inverka på sysselsättningen. Figur 6 illustrerar hur en skattesänkning kan påverka sysselsättningen på kort och lång sikt. Innan skattesänkningen låg sysselsättningsnivån i punkt a. I och med skattesänkningen skiftar efterfrågekurvan utåt och en ny sysselsättningsjämvikt uppnås i punkt b. Arbetslösheten har således minskat från a till b. Den högre sysselsättningsnivån i ekonomin leder sannolikt på sikt till ett ökat löneanspråk från arbetstagarna. Detta illustreras i den nedersta figuren av att lönesättningskurvan skiftar uppåt åt vänster. En långsiktig jämvikt erhålls där sysselsättningen är tillbaka på samma nivå som innan skattesänkningen, i punkt a. Under det här scenariot har skattesänkningen således inte någon långsiktig effekt på arbetslösheten, men arbetstagarnas reallön har ökat från w o till w 2. På lång sikt har lönesättningskurvan ansetts vara vertikal och oberoende av reallön och därmed får skattesänkningar inte någon inverkan på sysselsättningen. Figur 6. Effekten av en skattesänkning på sysselsättning och reallön Kort sikt reallön lönekurva LF w 1 w 0 Efterfråga efter skattesänkning Efterfråga a b arbetslöshet Sysselsättning

12 11 Lång sikt reallön Lönekurva efter skattesänkning lönekurva w 2 w 1 w 0 Efterfråga efter skattesänkning Efterfråga a b arbetslöshet Sysselsättning ÖVERVÄLTRING Huruvida skattesänkningar leder till långsiktiga sysselsättningsökningar eller inte beror på hur stor andel av skattesänkningen som tillfaller arbetstagaren i form av högre lön. Om hela skattesänkningen tillfaller arbetstagarna, det vill säga skattesänkningen övervältras fullständigt på arbetstagarna antas skattesänkningen inte påverka sysselsättningsnivån. Om en del av skattesänkningen däremot tillfaller arbetstagaren i form av lägre lönekostnader kan skattesänkningen leda till ökad sysselsättning. Eftersom effekten av skattesänkningar på sysselsättningen antas bero på hur stor andel av skattelättnaden som övervältras på arbetstagarna i form av högre lön är det av stort intresse att utröna vad som påverkar övervältringen. Teoretiskt beror övervältringen på tre faktorer. För det första, beror övervältringen på arbetskraftens utbuds- och efterfrågeelasticitet (d v s skattens incidens). Allmänt kan man säga att för att en skattesänkning ska få positiva sysselsättningseffekter får inte arbetskraftsefterfrågan vara för elastisk och arbetsutbudet för oelastiskt. Är arbetsutbudet fullständigt oelastiskt får en skattesänkning ingen sysselsättningseffekt. Som tidigare nämnt har den långsiktiga lönesättningskurvan i Sverige allmänt ansetts vara fullständigt oelastisk (vertikal), det vill säga oberoende av lönen. I detta fall övervältras skattesänkningar i sin helhet på arbetstagarna, som får en reallöneökning som motsvarar hela skattesänkningen, och därmed får skattesänkningen ingen effekt på sysselsättningen. På samma sätt får skattesänkningar små effekter på lönekostnaderna och därmed sysselsättningen om arbetskraftsefterfrågan är mycket elastisk. För det andra, beror lönesättningskurvan på hur löneförhandlingen går till. Flera forskare har studerat hur lönesättningen beror på graden av fackföreningarnas centralisering. Calmfors & Driffill (1988), till exempel, finner att förhållandet mellan reallönekostnader och graden av centralisering i löneförhandlingen är puckelformig. Både fullständig centralisering och fullständig decentralisering till företagsnivå kan ge återhållsammare löneutveckling och högre sysselsättning än förhandlingar på branschnivå. Om fackföreningar strävar efter god reallöneökning finns det skäl till återhållsamhet eftersom löneökningar får effekt på aggregerade konsumentpriser. Stora centrala nationella fackföreningar, som primärt är intresserade av att öka reallönen, kan internalisera den effekt ökade lönekrav har på den aggregerade konsumtionsprisnivån vilket leder till större återhållsamhet vid löneförhandlingar. Vid fullständigt decentraliserad löneförhandling finns det också anledning till återhållsamhet då löneökningar försämrar företagets konkurrenssituation och överlevnadschanser. Detta skulle

13 12 innebära att fullständig centralisering och fullständig decentralisering till företagsnivå tenderar att ge återhållsamhet i löneanspråken. Sveriges höga grad av centraliserade löneförhandlingar har ibland förts fram som ett av skälen till att vi historiskt haft en förhållandevis låg arbetslöshet. Om arbetstagarna, däremot, fullt ut internaliserar det skatten finansierar innebär en skattesänkning att arbetstagarna ökar sitt löneanspråk, eftersom de nu måste finansiera en större andel av sin konsumtion själva, vilket resulterar i en liten eller ingen effekt alls på sysselsättningsnivån. För att detta ska gälla måste givetvis det skatten finansierar fullt ut komma löntagaren till godo (vilket kan ifrågasättas). Dessutom, beskylls ofta starka centrala fackföreningar för att sätta höga minimumlöner som tenderar att öka arbetslösheten bland lågutbildade eftersom de pressar upp löneläget över jämviktslönen. Starka fackliga organisationer kan således även bidra till högre jämviktsarbetslöshet. För det tredje, beror storleken på övervältringen på hur skattesänkningen påverkar relativpriset mellan att arbeta och inte arbeta. Om skattesänkningen gör det relativt sett mer attraktivt att arbeta jämfört med att vara arbetslös är individerna mer försiktiga i löneförhandlingarna och en större del av skattesänkningen tillfaller arbetsgivaren i form av lägre lönekostnader. Om skattesänkningen inte påverkar ersättningen för att arbeta jämfört med att vara arbetslös ökar inte skattesänkningen incitamenten att vilja arbeta. Övervältringen beror således på hur arbetslöshetsersättningen ser ut och huruvida arbetslöshetsersättningen följer den allmänna löneutvecklingen, vilket är fallet i Sverige och de flesta andra länder. Vid neutral beskattning av arbetslöshetsersättning och arbetsinkomst påverkas inte den relativa ersättningen mellan att vara arbetslös eller i arbete av en skattesänkning och därför inte heller incitamenten att vilja arbeta. Är skattesatsen däremot lägre på arbetslöshetsersättning än på arbetsinkomst blir det efter en skattesänkning relativt sett mer attraktivt att arbeta, och det är därför rimligt att en större andel av skattesänkningen kommer arbetsgivaren till del i form av lägre arbetskraftskostnader, och sannolikheten att skatten får en positiv sysselsättningseffekt ökar. Det är dock inte bara skillnader i den finansiella ersättningen mellan att arbeta respektive vara arbetslös som spelar roll. Andra faktorer, så som den eventuella stigma och allmänna ohälsa som är associerad med att vara arbetslös eller nyttan av mer fritid vid arbetslöshet, påverkar övervältringen. Eftersom en skattesänkning påverkar behållningen av att arbeta positivt men inte dessa kostnader eller vinster av att vara arbetslös kan skattesänkningen öka incitamenten att vilja arbeta och därmed dämpa övervältringen och få positiva sysselsättningseffekter. Om dessa faktorer har stor inverkan på nyttan respektive onyttan av att vara arbetslös kan vi förvänta oss att skattesänkningar får positiva sysselsättningseffekter. Andra faktorer som också kan påverka övervältringsgraden är skattestrukturen. Flera forskare (bl a Jackman & Layard (1990), Lockwood & Manning (1993) och Calmfors (1995)) har föreslagit att löneanspråken är mer återhållsamma vid progressiv beskattning. Anledning till detta är att progressiviteten i skatteskalan fungerar som en skatt på löneökningar och gör löneökningar mindre attraktiva och minskar därmed incitamenten att driva upp lönen. Progressiviteten bidrar således till större återhållsamhet i löneförhandlingarna och därmed till högre sysselsättning. Mot detta ska dock ställas att högre progressivitet i allmänt reducerar arbetsutbudet, investeringar i humankapital och efterfrågan av arbetskraft. Vilka skatter som sänks kan också spela roll i alla fall på kort sikt. Tyrväinen (1995) har bland annat visat att de olika skatterna inkomstskatt, konsumtionsskatt och arbetsgivaravgifter - kan ha olika effekter på lönesättningen. Han finner att löneanspråken anpassar sig långsammast till ändringar i konsumtionsskatt, antagligen på grund av att kopplingen inte är lika tydlig som vid inkomstskatter. Knoester & van der Windt (1987) finner också stöd för ett sådant samband. På kort sikt kan man också tänka sig att arbetsgivaravgifterna har en positiv effekt på lönekostnaderna eftersom långa avtalsperioder gör det svårt för arbetstagarna att omedelbart höja sina löneanspråk. Det är dock inte troligt att det ger någon stor kortsiktig sysselsättningseffekt då det är kostsamt att anställa och friställa på grund av det väl utbyggda anställningsskyddet. På lång sikt däremot finns det inget stöd för att sänkningar av de skilda skatterna skulle få olika effekt på sysselsättningen. Det är därför inte rimligt att förvänta sig stora sysselsättningseffekter från skattesänkningar som leder till skattehöjningar på andra

14 13 områden (så som t ex skatteväxling) om skattetrycket är oförändrat. Med andra ord, som betonas ibland annat Mendoza m fl (1997) och Nickell (1997) verkar inte skattestrukturen spela så stor roll utan det totala skattetrycket. EMPIRISKA SKATTNINGAR AV STORLEKEN PÅ ÖVERVÄLTRINGEN Teoretiskt har arbetsskatter på lång sikt traditionellt antagits övervältrats på arbetstagarna fullt ut. Sänkta arbetsskatter kan då inte förväntas få långsiktiga effekter på lönekostnaderna eller sysselsättningen. Resultat från empiriska studier ger dock inte ett helt entydigt stöd för att så skulle vara fallet. Ett stort antal studier har försökt skatta vilken effekt skatter har på lönekostnaderna. Holmlund (1990) redovisar ett stort antal svenska och utländska studier som i huvudsak analyserar effekterna av en höjd skattekil på arbetskraft. Resultatet från denna översikt pekar på att en skattehöjning faktiskt leder till högre arbetskraftskostnader och stödjer således inte teorin om en fullständig övervältring av en skatteökning på arbetstagarna. Ett vanligt resultat är en övervältringskoefficient på -0,5, d v s hälften av en skatteökning övervältras på arbetstagaren medan den andra hälften leder till högre lönekostnader för arbetsgivaren (Holmlund (1983), Normann (1983), Pencavel & Holmlund (1988), Calmfors & Forslund (1990), Karlsson & Löfgren (1990) och Löfgren & Wikström (1991)). En brist i många studier är att de använt för korta tidsperioder och därför har svårt att särskilja mellan varaktiga och temporära effekter. Holmlund (1990) försöker även separera långsiktiga och kortsiktiga effekter, med resultat som tyder på att beskattning inte påverkar arbetsgivarnas lönekostnader lång sikt. På kort sikt däremot, 1-2 år, leder en skattehöjning till höjda lönekostnader motsvarande 40 procent av skattehöjningen. Nickell & Bell (1996) kommer till liknande slutsatser baserad på data från 13 OECD länder. I (SOU 1996:117) fann man däremot en övervältring på mellan 67 och 88 procent på lång sikt vilket innebär att på sikt tillfaller den största delen av en skattesänkning arbetstagarna. På kort sikt fann de dock att fördelningen mellan arbetstagarna och arbetsgivarna är betydligt jämnare och på mycket kort sikt så länge som löneavtal ligger fast - tillfaller skattesänkningen helt och hållet arbetsgivaren. Andra studier som finner ett positivt samband mellan ökade skatter och stigande lönekostnader är Calmfors & Forslund (1991), Tyrväinen (1995) och Alesina & Perotti (1997) medan Holmlund (1990), Forslund (1995), Jackman m fl (1996) och Gruber (1997) inte finner stöd för att skatt på arbete har någon effekt på lönekostnaderna. Det råder således ingen konsensus om storleken på övervältringen. Om man trots det ska ge sig på att försöka sammanfatta, kan man möjligtvis påstå att det på lång sikt verkar vara mycket som tyder på att en skattesänkning till stor del tillfaller arbetstagaren i form av högre lön, medan det på kort sikt verkar finnas stöd för att en betydande del av en skattesänkning tillfaller arbetsgivaren. Ett stort antal studier har försökt bena upp de olika faktorer som bestämmer storleken på övervältringen och bland dessa är resultaten mer entydiga. Empirisk forskning visar i regel att centralisering befrämjar låg arbetslöshet och det verkar även finnas stöd för ett puckelformigt samband mellan real lönekostnad och grad av centralisering i löneförhandlingen (Layard m fl (1991), Zetterberg (1993), Elmeskov m fl (1998) och Nickell (1998)). Daveri & Tabellini (2000) finner intressant nog att det finns ett samband mellan skatter och lönekostnader generellt sett men att detta samband är insignifikant för Norden, länder med starkt centraliserad löneförhandling. Även Alesina & Perotti (1994) och Scarpetta (1996) har testat om centraliserade löneförhandlingar är mer återhållsamma i löneanspråk och finner att så verkar vara fallet. Mot detta ska dock ställas att det även finns ett starkt empiriskt stöd för att starka fackföreningar bidrar till högre jämviktsarbetslöshet (Layard (1991) och Nickell & Layard (1999)) eftersom fackföreningarna pressar upp lönen med arbetslöshet för i synnerhet lågutbildade som följd. Vad gäller skattestrukturen har ett antal studier som studerat hur skatteprogressivitet påverkar löneanspråken funnit att progressiviteten tenderar att har en dämpande effekt på löneanspråken (t ex Lockwood & Manning (1993), Holmlund & Kolm (1995) och Tyrväinen (1995)). Senare

15 14 studier (bl a Mendoza m fl (1997) och Nickell (1997)) har dock funnit att skattenivån är avgörande och inte skattestrukturen. BRISTER OCH ÄNDRADE FÖRHÅLLANDEN - ANLEDNINGAR ATT FÖRVÄNTA SIG ATT GRADEN AV ÖVERVÄLTRING HAR MINSKAT ÖVER TIDEN Det finns flera anledningar till att ifrågasätta om resultaten från studier angående övervältringens storlek baserade på historisk data är relevanta idag. En anledning till detta är att arbetslösheten idag är betydligt högre än vad den var under 1980-talet då flera av de empiriska studierna genomfördes. Enligt de teoretiska modellerna skulle högre arbetslöshet innebära återhållsammare lönekrav eftersom kostnaden av att bli av med arbetet är högre vid hög arbetslöshet. Dessutom har sannolikt det faktum att många företag har lokaliserat sin produktion utanför Sverige eller har möjlighet att göra så - en dämpande effekt på arbetstagarnas löneanspråk. Den ökade möjligheten för företag att lokalisera sig utanför Sveriges gränser innebär att de ökat sin maktposition i löneförhandlingarna i förhållande till i synnerhet lågutbildad arbetskraft. På liknande sätt har datoriseringen och teknikutvecklingen gjort det lättare för arbetsgivare att substituera arbetskraft med teknik. Detta sammantaget med en högre arbetslöshet minskar graden av övervältring, och ökar sannolikheten att en skattesänkning leder till lägre arbetskraftskostnader och högre sysselsättning. En annan viktig faktor som påverkar storleken på övervältringen är den relativa behållningen av att arbeta jämfört med att vara arbetslös, och huruvida en skattesänkning förändrar denna relativa behållning. Det finns mycket som tyder på att socialt stigma associerad med att vara arbetslös har minskat över tiden. Flera forskare har studerat hur så kallade sociala multiplikatorer påverkar attityder kring arbetslöshet (Alesina m fl (2005)); ju fler som är arbetslösa desto mer socialt accepterat är det att vara arbetslös. Samtidigt ökar fritidsvärdet av att vara arbetslös när många i ens omgivning är arbetslösa. Eftersom en skattesänkning ökar den relativa behållningen av att arbeta men inte fritidsvärdet eller social stigma av att vara arbetslös innebär en skattesänkning att den relativa totala behållningen av att arbeta jämfört med att vara arbetslös ökar med andra ord blir det relativt sett mer kostsamt att vara arbetslös om skatten på arbete sänks. Därutöver har det skett stora förändringar i lönebildningen i Sverige. Som diskuterat tidigare spelar lönebildningen en viktig roll för hur stor övervältringen blir. Sveriges lönebildning har sedan 1990-talet blivit alltmer decentraliserad och rört sig från en starkt centraliserad till en industribaserad lönebildning (Kiander m fl (2004)). En anledning till detta skift mot en mer lokal lönebildning med en alltmer differentierad lönesättning är att lönebildningen idag i större utsträckning påverkas av den internationella konkurrensen och av att många anställda arbetar i utlandsägda företag. Daveri & Tabellinins (2000) resultat att arbetskatter inte påverkar lönekostnaderna i Norden, eftersom lönebildningen där var starkt centraliserad under den tidsperiod som studerades, lär inte längre gälla för Sverige. Det finns således anledning att förvänta sig att en skattesänkning i dag skulle få större sysselsättningseffekter än under 1980-talet. Nyare studier tenderar att ge stöd åt denna bild. Forslund m fl (2006), till exempel, har skattat löneekvationen på aggregerad data från tillverkningsindustrin i Danmark, Finland, Norge och Sverige mellan mitten av till mitten av 1990-talet. Till skillnad från tidigare studier antar författarna att företagens produktefterfrågeelasticitet inte är konstant utan ökar i absoluta termer med företagets relativpris och att arbetslöshetsersättningens inverkan på löneanspråken är mer indirekt än vad som antagits i tidigare studier. Anledningen till detta är att alternativet att säga upp sig och bli arbetslös inte är ett trovärdigt hot i löneförhandlingen för många vilket innebär att man inte är lika tuff i löneförhandlingarna. Även om deras resultat tyder på att arbetstagarna fortfarande kan påverka lönen i viss mån är övervältringen betydligt lägre än vad många tidigare studier funnit. En annan studie av Bingley & Lanot (1999) ger ytterligare stöd för partiell övervältring. Deras empiriska analys baserad på dansk data finner, i kontrast till flera tidigare studier, att skatter påverkar lönekostnaderna negativt och arbetslösheten positivt. Blanchard & Katz (1999) har noterat stora skillnader i lönesättning mellan USA och flera europeiska länder. De presenterar empiriskt stöd för att en vertikal långsiktig lönesättningskurva

16 15 beskriver amerikanska förhållanden ganska väl, medan data stödjer en uppåtlutande lönesättningskurva i Europa där lönesättningskraven i större utsträckning påverkas av arbetslöshetsnivån. Enligt Forslund m fl (2006) är lönesättningskurvan vertikal endast om arbetstagarna saknar förhandlingsmakt eller ekonomin är sluten, förhållanden som bättre beskriver den amerikanska arbetsmarknaden än de europeiska. Om lönesättningskurvan är vertikal innebär det att skattesänkningar inte får någon effekt på sysselsättningen, är däremot lönesättningskurvan uppåtlutande kan skattesänkningar leda till ökad sysselsättning. Det finns även all anledning att ifrågasätta huruvida de gängse teoretiska modellerna är tillräckligt sofistikerade för att beskriva verkligheten. På senare tid har ett flertal forskare (t ex Henrekson & Sanadaji (2004) och Johansson (2005)) kritiserat många nationalekonomiska teoretiska modeller för en total avsaknad av entreprenörer. I modeller som förklarar sysselsättning är denna brist speciellt bekymmersam eftersom arbetstillfällen inte uppstår ur tomma intet utan när nya företag bildas eller expanderar. Att inte inkludera entreprenörer i dessa modeller är således en stor brist. Hade entreprenörer inkluderats hade sannolikt resultatet mer entydigt visat att skatter påverkar sysselsättningen negativt, detta eftersom skatter försvårar för entreprenörer att starta nya företag och leder till ineffektiva allokeringar av knappa resurser när tid och möda läggs ner på sådana samhällsekonomiskt ineffektiva aktiviteter som skatteplanering och bidragsmaximering (Johansson (2005)). Vidare drog Hamermesh (1993) redan 1993 slutsatsen efter att ha gått igenom en rad studier att det saknas tillfredställande modeller och olika former av dataproblem vilket gör att det är bättre att utgå från väletablerade utbuds- och efterfrågeelasticiteter när skatters effekt på sysselsättning analyseras. Detta eftersom effekterna av sänkta skatter beror på utbuds- och efterfrågeelasticiteten på arbete. Om arbetsutbudet är fullständigt oelastiskt övervältras skattesänkningen fullständigt på arbetstagarna, är däremot utbudet fullständigt elastiskt tillfaller hela skattesänkningen arbetsgivaren. På samma sätt påverkar efterfrågeelasticiteten hur stor effekt en skattesänkning får på sysselsättningen. Med tanke på dessa brister och hur viktiga utbuds- och efterfrågeelasticiteterna är för storleken på övervältringen finns det all anledning att i mer detalj diskutera vad vi vet om storleken på dessa elasticiteter. Men först, görs en genomgång av studier som direkt analyserat hur skatter påverkar sysselsättningen utan att gå via lönekostnaderna. DET EMPIRISKA SAMBANDET MELLAN SKATT OCH SYSSELSÄTTNING Tabell 2 presenterar en sammanställning av studier som under senare tid studerat det direkta sambandet mellan skatter och sysselsättning. Det framgår av tabellen att även om storleksordningen av en skattesänkning skiljer sig markant mellan de olika studierna finner samtliga studier att skattesänkningar har en positiv effekt på sysselsättning, en negativ effekt på arbetslöshet samt en positiv effekt på antalet arbetade timmar. Ett flertal studier har studerat hur en 10 procentenhets skattesänkning skulle påverka sysselsättningen. Enligt Nickell (1997) skulle sysselsättningen öka med så mycket som 3,7 procent (eller 2 procentenheter) medan Scarpetta (1996) fann att effekten skulle vara betydligt mindre (en insignifikant ökning med 0,3 procent). Senare studier baserade på längre tidsperioder och mer sofistikerade metoder (Nickell & Layard (1999), Nicoletti & Scarpetta (2001) och Nickell m fl (2003)) finner att sysselsättningen skulle öka med ungefär 2 procent. Andra studier, som inte ingår i tabellen, kommer till liknande slutsatser. Bland andra har Leibfritz m fl (1997), som inte använder regressionsanalys utan simulerar effekten av en skattesänkning på sysselsättning, funnit liknande effekter. De fann att en skattesänkning motsvarande 1 procent av BNP skulle öka sysselsättningen med ca 1,85 procentenheter. Ett stort antal studier har studerat sambandet mellan skatter och arbetslöshet. Även här pekar resultaten entydigt mot att skatter påverkar arbetslösheten negativt, fastän storleksordningen varierar. Effekten av en skattesänkning motsvarande 10 procentenheter varierar mellan en minskning av arbetslösheten med hela 25 procent (Nickell (1997)) till en blygsam minskning med 1,1 procent (Nickell m fl (2003)). Bland de studier som hittar en stor effekt finns även Daveri & Tabellini (2000) och Planas m fl (2003) och enligt Bean m fl (1986) skulle

17 16 arbetsskatter förklara en stor del av arbetslösheten i OECD länderna under och Tabell 2. Sammanställning av studier om sambandet mellan skatter och sysselsättning Långsiktig effekt på sysselsättningen vid en sänkning av skattekilen med 10 procentenheter Studie Population Effekt på sysselsättning i procent Nickell (1997) 20 OECD-länder 83-94, ,7 Scarpetta (1996) 17 OECD-länder ,3 Nickell & Layard (1999) 20 OECD-länder ,5 Nicoletti & Scarpetta (2001) 20 OECD-länder ,5 Nickell m fl (2003) 20 OECD-länder ,7 Långsiktig effekt på arbetslösheten vid en sänkning av skattekilen med 10 procentenheter Studie Population Effekt på arbetslösheten i procent Nickell (1997) 20 OECD-länder 83-88, Belot & van Ours (2000) 18 OECD-länder ,9 Planas m fl (2003) Euroländerna ,2 Scarpetta (1996) 17 OECD-länder ,1 Elmeskov m fl (1998) 18 OECD-länder ,2 Nickell & Layard (1999) 20 OECD-länder ,0 Daveri & Tabellini (2000) 14 OECD-länder ,5 Nickell m fl (2003) 20 OECD-länder ,1 Långsiktig effekt på arbetstiden per vecka vid en sänkning av skattekilen med 10 procentenheter Studie Population Effekt på arbetstid i timmar (i procent) Nickell & Layard (1999) 20 OECD-länder ,0 (2,5 %) Prescott (2002) 7 OECD-länder ,0 (7,5 %) Alesina m fl (2005) 22 OECD-länder ,45 (3,6 %) Davis & Henrekson (2004)* 20 OECD-länder ,83 (4,6 %) Olovsson (2004) Sverige och USA 10 % av skillnaden i arb timmar kan förklaras av skatteskillnader mellan US och Sverige. Källa: Nickell (2004) och egen sammanställning * Davis & Henrekson (2004) fann att en 12,8 procentenheters skattehöjning leder till 122 timmar kortare arbetstid per år. Varje procentenhetsökning leder till 9,53 timmar kortare arbetstid per år, en 10 procentenhetsökning leder således till 95,3 färre arbetade timmar per år eller 1,83 per vecka. En generell slutsats från dessa studier tycks vara att skatt på arbete påverkar arbetslösheten negativt, men att även andra faktorer är viktiga. En viktig faktor är hur arbetslöshetsersättning är utformad. Pissarides (1998), till exempel, finner att en skattesänkning har stor effekt på arbetslösheten när arbetslöshetsersättningen inte följer nettolönen, följer däremot arbetslöshetsersättningen nettolönen är effekten mycket mindre. Pissarides skattar att i fall arbetslöshetsersättningen inte är kopplad till nettolönen skulle en 10 procentig skattesänkning reducera arbetslösheten med upp till 1 procentenhet. Andra viktiga förklaringsfaktorer bakom arbetslösheten är hur flexibel arbetsmarknaden är. Bland andra har Nunziata (2002) och Di Tella & MacCulloch (2005) studerat hur

18 17 arbetsmarknadsinstitutioner och flexibiliteten på arbetsmarknaden påverkar arbetslösheten. Mer specifikt finner Nunziata (2002) att många arbetsmarknadsinstitutioner påverkar arbetslösheten positivt (så som t ex arbetslöshetsersättning) medan Di Tella & MacCulloch finner att ökad flexibilitet påverkar arbetslösheten negativt och leder till lägre långsiktig arbetslöshet. Ytterligare en viktig faktor är hur lönebildningen sker. Lönebildningens inverkan på arbetslösheten är välstuderad och ger en relativt entydigt bild. Daveri & Tabellini (2000), till exempel, finner ett starkt samband mellan arbetsskatter och arbetslöshet i allmänhet, men inget samband mellan arbetslöshet och arbetsskatter i länder där lönebildningen är centraliserad eller koordinerad som den tidigare var i Sverige. Däremot är sambandet mellan skatt på arbete och arbetslöshet positivt i länder där lönebildningen sker på företagsnivå. Kiander m fl (2004) finner ytterligare empiriskt stöd för att arbetslösheten är mer känsligt för skatteförändringar i länder där lönebildningen sker på företagsnivå än i länder där lönebildningen sker centraliserat. Därutöver finner Elmeskov m fl (1998) att skattesänkningar har större effekter i länder där löneförhandlingarna är mindre centraliserade. Dessa resultat stödjer alla Calmfors & Driffill (1988) och Summers m fl (1993) teori om att fackföreningarna har en förmåga att inkorporera statens budgetrestriktion och effekterna av lönehöjningar på de aggregerade konsumtionspriserna i löneanspråken. På senare tid har forskare börjar intressera sig för hur skatter påverkar antalet arbetade timmar istället för sysselsättningsgraden och arbetslösheten eftersom det ytterst är antalet arbetade timmar i ekonomin som är intressant. Det har säkert inte undgått någon att genomsnittsamerikanen arbetar betydligt fler timmar än genomsnitts europén. Detta har föranlett flera forskare att försöka ta reda på vad som orsakar dessa stora skillnader. Prescott (2004) jämför hur mycket en europé hade arbetat under ett amerikanskt skattetryck och finner att européerna hade arbetat lika mycket om skattebetalarna här mött samma skatter som i USA, och drar därför slutsatsen att i princip hela skillnaden i arbetsutbud mellan USA och Tyskland och Frankrike kan förklaras av de högre skatterna i Europa. Mer specifikt skulle vi enligt hans studie arbeta 3 timmar mer per vecka om skatten på arbete sänktes med 10 procentenheter. Alesina m fl (2005), däremot, finner att när grad av fackföreningsanslutning och arbetsmarknadsregleringar inkluderades försvann en stor del av skattens effekt på arbetsutbudet. De fann att ungefär en tredje del av skillnaden i arbetsutbud mellan USA och Europa kan förklaras av skatter. Davis & Henreksons (2004) tids- och tvärsnittsanalys baserad på 20 OECD länder mellan 1960 och 1995 ger ytterligare stöd för att skatter påverkar antalet arbetade timmar. Mer specifikt tyder deras analys på att en skattehöjning motsvarande 12,8 procentenheter leder till 122 färre arbetade timmar per år. I en annan studie, av Olovsson (2004), noteras att det råder stora skillnader mellan Sverige och USA vad det gäller antal arbetade timmar i hemmet. Den totala arbetstiden skiljer sig inte nämnvärt mellan USA och Sverige men svenskarna lägger ungefär 10 procent mindre tid på marknadsarbete jämfört med amerikaner. Genom att kalibrera en dynamisk allmän jämviktsmodell med svensk data men amerikanska skatter finner Olovsson att skatteskillnaderna kan förklara ungefär 10 procent av skillnaden i antalet timmar arbetade på marknaden mellan USA och Sverige. Dessutom finner han att BNP per capita skulle ha varit 26 procent högre i Sverige om vi haft amerikanska skatter istället detta eftersom arbetsskatter påverkar valet mellan marknads- och hemarbete. Även om tidiga studier tenderat att avfärda ett negativt samband mellan skatter och sysselsättning ger resultaten från nyare studier en ganska entydig bild av ett negativt samband mellan skatt och sysselsättning, även om skillnaden i storleken på de skattade parametrarna är stora. Detta har föranlett Daveri (2003) att titta närmare på vad som förklarar de stora skillnaderna i de skattade parametrarna. Uppenbara kandidater till de stora skillnaderna är att olika metoder, data och förklarande variabler används. I många skattningar används förklarande variabler som är svåra att kvantifiera, så som arbetsmarknadens flexibilitet. Dessutom är det svårt att veta hur orsakssambandet verkligen ser ut påverkar skatterna arbetslösheten eller är det så att hög arbetslöshet driver upp skatterna för att finansiera de arbetslösa. Det är inte helt enkelt att lösa detta endogenitetsproblem vilket gör skattningarna osäkra. Daveri påpekar att

19 18 även om arbets- och utbudselasticitererna är viktiga komponenter för hur stor effekt en skattesänkning får på sysselsättningen inkluderades de ofta inte i analysen. Det kan tyckas förvånande att studier som direkt analyserar sambandet mellan skatt och sysselsättning mer entydigt påvisar ett negativt samband när övervältringsstudierna inte var lika framgångsrika i att nå enighet. Skillnaden kan bero på att övervältringsstudierna är alltför snäva och har misslyckats med att inkludera hur arbetstillfällen skapas. Hursomhelst, ger det oss ytterligare anledning att titta närmare på hur arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan påverkas av skatter eftersom dessa är viktiga både för hur stor övervältringen är och vilka sysselsättningseffekter en skattesänkning ger upphov till. 5. Skatter och utbudet av arbetskraft Skatter snedvrider individers beslut och när det gäller arbetsutbudet kan skatter påverka två centrala beslut; nämligen huruvida vi ska delta i arbetskraften överhuvudtaget och om vi väljer att delta hur mycket vi ska arbeta. Skatters effekt på det senare valet är välstuderat så låt oss börja med en diskussion kring detta. Hur en individs arbetsutbud påverkas av en skatt är teoretiskt oförutsägbart. Anledningen till detta är att införandet av en skatt har två motstridiga effekter på individens arbetsutbud. Den ena effekten, den så kallade substitutionseffekten, innebär att individen minskar sitt arbetsutbud vid införandet av en skatt eftersom hon nu netto tjänar mindre på att arbeta och därför väljer att konsumera mer fritid som blivit relativt sett billigare. Den andra effekten, den så kallade inkomsteffekten, innebär att individen ökar sitt arbetsutbud eftersom hon nu tjänar mindre netto av sitt arbete och därför måste arbeta mer för att tjäna lika mycket som innan skattehöjningen. Effekten på arbetsutbudet för en enskild individ av en skattehöjning (eller skattesänkningar) är därför teoretiskt oförutsägbart och beror på huruvida substitutions- eller inkomsteffekten dominerar. För att få någon klarhet i vilken effekt som dominerar har en mängd empiriska studier genomförts med ambition att skatta hur känsligt arbetsutbudet är för förändringar i nettolönen. Resultaten från dessa studier tyder på att arbetsutbudet påverkas negativt av skattehöjningar även om effekten är liten. Män är i synnerhet okänsliga i sitt arbetsutbud medan kvinnor verkar vara mer känsliga. Ett flertal skattningar av den så kallade löneelasticiteten har gjorts baserade på svensk data (se Tabell 3). Löneelasticiteten mäter hur antalet arbetstimmar ökar i procent när timlönen efter skatt ökar med en procent. Skattningarna tenderar att ligga mellan 0,1 och 0,05 för män (Aronsson & Walker (2006)), men betydligt högre för kvinnor, runt 0,79 (Blomquist & Hansson-Brusewitz (1990)). Enligt dessa skattningar skulle således skattesänkningar få blygsamma effekter på arbetsutbudet för män; t ex skulle en skattesänkning som innebar att nettolönen steg med 10 procent endast innebära att individen ökade antalet arbetade timmar med mellan 1 och 0,5 procent. För kvinnor skulle effekten vara större; samma ökning av nettolönen skulle öka antalet arbetade timmar med knappt 8 procent (förutsatt att Blomquist & Hansson-Brusewitz skattning är rättvisande).

20 19 Tabell 3. Arbetsutbudets löneelasticitet Studie Population Löneelasticitet Män Blomquist (1983) LNU 73, gifta män ,08 Blomquist & Hansson- LNU 81, gifta män (0,08, 0,12) Brusewitz (1990) Flood & MaCurdy (1992) HUS, gifta män (-0,24, 0,2) Aronsson & Palme (1998) LNU 81, gifta par ,12 Flood, Hansen & Wahlberg HINK 1993, 1999, gifta par, 0,05 (2003) Blomquist m fl (2001) Kvinnor Blomquist & Hansson- Brusewitz (1990) båda makarna yngre än 56 år LNU 73, 81 och 91, gifta män ,075 LNU 81, gifta kvinnor (0,38, 0,79) Aronsson & Palme (1998) LNU 81, gifta par ,44 Flood, Hansen & Wahlberg (2003) HINK 1993, 1999, gifta par, båda makarna yngre än 56 år 0,1 Bygger på en tabell från Aronsson & Walker (2006) Dessa studier är baserade på mikrodata för ett enskilt land och förutsätter att valet av hur många timmar man kan arbete är kontinuerligt. Enligt dessa modeller har individen en stor valmöjlighet att välja hur många timmar man är villig att arbeta vid olika nettolöner. I praktiken är det vanligtvis inte fallet då antalet arbetstimmar per vecka ofta är institutionellt bestämt och svårt för den enskilda individen att påverka. Det är därför inte förvånande att dessa elasticiteter är små. Individen kan dock påverka en rad andra faktorer som påverkar behållningen av att arbeta, till exempel val av utbildning, hur hårt man arbetar, hur man väljer att ta ut sin kompensation och skatteplanering. Ett flertal studier har tittat på hur sänkta skatter påverkar det bredare måttet beskattningsbar inkomst och funnit att individer verkar anpassa sitt beteende till skatteförändringar i betydligt högre grad än vad de klassiska löneelasticiteterna ger sken av. Tabell 4 presenterar resultat från tre svenska och en amerikansk studie som studerat hur känslig beskattningsbar inkomst är till förändringar i behållningen efter skatt (d v s 1 minus skattesatsen). Elasticitetsmåttet visar den procentuella ökningen i beskattningsbar inkomst när behållningen efter skatt ökar med en procent. Som framgår av tabellen är dessa elasticiteter betydligt högre än de i Tabell 3. Ökar behållningen efter skatt med 1 procent ökar det den beskattningsbara inkomsten med mellan 0,2 och 0,57 procent. Tabell 4. Skattebasens elasticitet Studie Beskrivning Inkomstmått Elasticitet Gruber & Saez (2002) Amerikansk data Besk inkomst Broad income 0,40 0,07-0,12 Ljunge & Ragan (2004) Linda , 25- Arbetsinkomst 0,33 55 år Hansson (2004) Linda 1989 och Besk inkomst 0,43-0, , Selén (2002) HINK , Män Besk inkomst 0,2-0,4 Hämtad från Aronsson & Walker (2006) På senare tid har flera forskare uppmärksammat problemet med att använda sig av löneelasticiteter baserade på män för att bland annat studera skatters effekt på arbetsutbud.