Alternativ för framtida organisering avjärnvägsunderhållet

Transkript

1 Rapport Alternativ för framtida organisering avjärnvägsunderhållet Slutrapport 1 april 2015

2 Titel: Alternativ för framtida organisering avjärnvägsunderhållet Utgivare: Trafikverket Utgivningsdatum: Fastställd av: Generaldirektör Torbjörn Suneson Författare: Pontus Gruhs, Trafikverket Kontaktperson: Pontus Gruhs, Trafikverket Produktion: Grafisk form, Trafikverket Distributör: Trafikverket, Borlänge, telefon: Tryck: Ineko AB

3 Denna rapport utgör Trafikverkets svar på regeringens uppdrag att utreda och redogöra för olika alternativ för organisering av underhållet av den statliga järnvägsanläggningen. Enligt uppdraget ska följande delar ingå i redovisningen: Analys av alternativa organiseringar inom Trafikverket avseende underhållet inom järnväg. Vilka för- och nackdelar olika alternativ medför. Vilka effekter olika alternativ får avseende kvalitet, effektivitet och kostnad för järnvägsunderhållet jämfört med dagens organisation. En redogörelse för åtminstone följande tänkbara alternativ för organisering: Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell. Trafikverket återtar kontroll- och besiktningsverksamheten. Trafikverket återtar underhållet. Trafikverket återtar underhållet och genomförande av reinvesteringar. i

4 Innehållsförteckning Sammanfattning Introduktion Övergripande mål och leveranser Ökade förväntningar på den svenska järnvägen Flera faktorer påverkar förutsättningarna att leva upp till förväntningarna Järnvägen har en relativt god funktion med avseende på uppställda leveranskvaliteter Möjliga vägar för att säkerställa en positiv utveckling Järnvägsanläggningen och dess förutsättningar Den svenska järnvägen Fördelning av tilldelade medel De senaste årens extrasatsningar Prioriteringsmetod Internationell utblick Marknaden för järnvägsunderhåll Konkurrensutsättning av järnvägsunderhållet Marknaden för järnvägsunderhåll Kontraktsformer för underhållet Baskontrakten Utvecklingen för vägunderhåll Underhållet i praktiken Process för produktivt underhållsarbete Utförande Utmaningar och förbättringsarbete Utmaningar och förbättringsarbete inom järnvägsunderhållet ii

5 5.2 Utmaningarnas koppling till organiseringen Möjliga alternativ för organisering Översikt över alternativen Alternativ 1: Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell Alternativ 2: Trafikverket stärker kontrollverksamheten (två möjliga lösningar) Alternativ 3: Trafikverket övertar utförande av underhåll Alternativ 4: Trafikverket övertar utförande av underhåll och reinvesteringar Utvärdering av alternativen Översikt av utvärderingen Alternativens påverkan på kostnader, effektivitet, kvalitet samt övriga för- och nackdelar Trafikverkets rekommendation Trafikverkets förslag för organisering av järnvägsunderhållet Förbättringsarbete för ökad kontroll och produktivitetsutveckling Ytterligare möjligheter för att säkerställa de transportpolitiska målen Appendix A.1 Utvärdering av alternativens påverkan på kostnader, effektivitet, kvalitet samt övriga för- och nackdelar A.2 Förbättringsarbete för ökad kontroll och produktivitetsutveckling A.3 Kritiska faktorer för ett produktivt underhållsarbete A.4 Utmaningar och förbättringsarbete: fördjupning kring aktörers och marknadens mognadsgrad A.5 Servicefönster A.6 Historisk utveckling för säkerhet, punktlighet och kapacitet A.7 Trafikverkets arbete med Trafiksäkerhet på järnväg A.8 Milstolpar i övergången från SJ till dagens system A.9 Ersättningsformer i kontrakten Källförteckning iii

6 Några begrepp och definitioner som används inom järnvägsunderhållet Besiktning: Samlingsnamn på dels den tillståndskontroll som görs löpande i järnvägen och dels den tillståndskontroll som görs vid enstaka händelser, exempelvis när en ny entreprenör ska påbörja sitt arbete eller när ett större jobb gjorts, till exempel ett spårväxelbyte. Effektsamband: Effekt är lika med en förändring som inträffar som en följd av en vidtagen åtgärd som annars inte skulle ha inträffat. Alternativt fås en effekt av utebliven åtgärd, oftast en negativ effekt. Effektsamband är det verifierade sambandet mellan den planerade eller genomförda åtgärden och det resultat som uppnås. Leveranskontroll: Att löpande kontrollera hur entreprenören efterlever kontraktet ("Beställarens kontroll" enligt AB/ABT). Kontroll av att och hur överenskommet arbete utförts av upphandlad entreprenör. Leveranskvalitet: Definierad kvalitet som beskriver transportsystemets funktion och som har en tydlig koppling till de transportpolitiska målen. Sex mätbara kvaliteter har utvecklats av Trafikverket i samråd med regeringskansliet: säkerhet, punktlighet, kapacitet, robusthet, användbarhet samt miljö och hälsa 1. För varje leveranskvalitet utvecklas indikatorer som beskriver på vilket sätt drift respektive underhållsverksamheten ska bidra. Det ska finnas en målnivå angiven för varje indikator. Arbetet med indikatorer är under utveckling, vissa har tagits i bruk. Livscykel - analys/kostnad: Livscykel för en tillgång, till exempel en järnväg, har ett antal faser. En livscykel kan sträcka sig från att behovet uppstår och en idé 1 Leveranskvaliteten delar in i sex funktioner som avser transportsystemets förmåga att hantera kundgruppernas behov av transportmöjligheter: Säkerhet - förmåga att minimera antalet omkomna och allvarligt skadade; Kapacitet - förmåga att hantera efterfrågad volym av resor och transporter; Miljö och hälsa - förmåga att minimera negativ påverkan på klimat, landskap och hälsa samt förmågan att främja den positiva utvecklingen av dessa; Punktlighet - förmåga att uppfylla eller leverera planerade res- och transporttider samt förmågan att snabbt tillhandahålla rätt information vid störningar; Robusthet - förmåga att stå emot och hantera störningar 1

7 formuleras till dess att anläggningen kasseras. Faserna kan vara idé, förstudie, planering, anskaffning, drift, underhåll, avveckling. Livscykel för en tillgång kan också vara på komponentnivå (t.ex. ett växeldriv). Definition hämtad från ISO55000, asset management System (finns tyvärr inte på svenska än). Systemeffekter: Effekter som får påverkan på stora delar eller hela järnvägssystemet. Tillstånd: Anläggningens grad av duglighet, tekniskt och funktionellt, anläggningens skick/status. Tillstånds- och leveranskontroll: Tillståndskontroll innebär att man kontrollerar anläggningens aktuella tillstånd (skick) genom okulär bedömning, alternativt mätning med maskiner eller instrument. Uppföljning: Avstämning av aktuellt läge i förhållande till uppställda mål/krav 2

8 Sammanfattning Intresset för att resa och transportera gods med järnvägen har aldrig tidigare varit så stort som nu. Under de senaste 20 åren har trafiken ökat med omkring 50 procent. Allt fler är beroende av en fungerande järnväg vilket höjer förväntningarna och kraven. Samtidigt har den kraftiga trafikökningen slitit hårt på anläggningen och underhållet har inte varit på en nivå för att möta nedbrytningstakten. Ett högt kapacitetsutnyttjande är i sig ett av de stora hindren för ett effektivt underhållsarbete. På senare år har det statliga anslaget till järnvägsunderhåll ökat till historiskt höga nivåer. Ändå tycks åtgärderna inte räcka för att höja järnvägen till den nivå på tillgänglighet och robusthet som kunderna efterfrågar. Snabba lösningar efterfrågas från många håll. Samtidigt är just långsiktighet grunden för ett effektivt underhållsarbete. I ljuset av detta har Trafikverket på regeringens uppdrag analyserat vilken organiseringsmodell för järnvägsunderhållet som bäst kan bidra till att lyfta järnvägens leveransförmåga. Fem alternativ har bedömts utifrån effektivitet, kostnader och kvalitet, förutom grundkravet att säkerheten hålls på en hög nivå. I samtliga alternativ ansvarar Trafikverket precis som idag för planering, förvaltning och koordinering av underhåll och reinvesteringar. Trafikverket rekommenderar regeringen att utförandet av underhåll och reinvesteringar även i fortsättningen ska handlas upp i konkurrens på marknaden, men att Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning. Förändringen innebär att Trafikverket utvecklar ett arbetssätt som stärker den egna förmågan att dra slutsatser om vilket skick järnvägen befinner sig i och vilka underhållsåtgärder som krävs. Konkret innebär det att personal från Trafikverket i samverkan med entreprenören ska dokumentera anläggningens skick. Resultatet blir att beställare och utförare får en gemensam bild av vilka åtgärder som ska vidtas. När åtgärderna är genomförda kontrollerar samma personal från Trafikverket att arbetet utförts på det sätt som avtalats. Arbetssättet stöder och utvecklar kompetensen hos både Trafikverket som beställare och entreprenörerna som utförare. Trafikverket stärker sin förmåga att arbeta långsiktigt med underhållet. Man får ett bättre grepp om tillståndet i 3

9 varje del av järnvägen anläggningens skick och utvecklar förmågan att följa upp åtgärder. Samtidigt stöder arbetssättet entreprenörernas förmåga att vidta rätt underhållsåtgärder utifrån vad anläggningens skick kräver. Totalt sett stärks samverkan mellan aktörerna. Trafikverkets övervägande kring de fem alternativen för organisering av underhållet redovisas sist i sammanfattningen, samt i kapitel 7 och 8. Underhållsarbetet idag Från att helt utförts i statens egen regi har underhållsarbetet sedan 2001 steg för steg flyttats ut till entreprenörer. Sedan december 2013 upphandlas allt järnvägsunderhåll i konkurrens. Trafikverkets roll är att ansvara för planering, förvaltning och koordinering av underhåll och reinvesteringar. Underhållet upphandlas genom att kontrakt tecknas med entreprenörer. Marknaden är fortfarande under utveckling och har i dag relativt få aktörer och höga inträdesbarriärer. De fyra huvudaktörer som utför basunderhållet verkar på en större marknad för underhåll, reinvesteringar och investeringar. Vid ett beslut om att låta staten ta tillbaka hela eller delar av underhållet måste man beakta hur detta skulle påverka denna större marknad. Trots att marknaden är relativt omogen har staten genom att handla upp järnvägsunderhåll sänkt sina kostnader med 11 procent, visar en utvärdering som gjorts av VTI. Långsiktigt är regeringens och Trafikverkets mål att produktiviteten i branschen ska öka med 2-3 procent årligen. Genom sin nya beställarroll har Trafikverket utvecklat nya interna arbetssätt och nya affärsformer som frigjort stora medel till bygg- och underhållsverksamheten. Genom aktiva åtgärder för ökad produktivitet och innovation beräknas cirka 3,8 miljarder kronor ha frigjorts under åren Därutöver har Trafikverket bedrivit ett omfattande effektiviseringsprogram som inneburit sänkta interna kostnader. Jämfört med den beräknade kostnadsnivån i verksamheten vid Trafikverkets bildande har kostnadsnivån sänkts med nästan 2,5 miljarder kronor. Dessa medel har omfördelats i verksamheten för ökade satsningar i väg- och järnvägsinfrastrukturen. För att ett effektivt underhåll ska kunna bedrivas arbetar Trafikverket med att analysera och kommunicera vilket skick anläggningen befinner sig i, hur dess förväntade nedbrytningskurva ser ut, vad olika prioriteringar får för konsekvenser och hur de kan relateras till de leveranskvaliteter som Riksdagen 4

10 beslutat om, dvs. järnvägens säkerhet, punktlighet, kapacitet, robusthet, användbarhet samt miljö och hälsa. Trafikverket bedriver underhållsarbetet i ett antal steg, se Bild A. Bild A Process för produktivt underhållsarbete Förväntningar på järnvägen från t.ex. Näringsdepartement Operatörer Allmänhet/resenärer Näringsliv Mål 2020 Kunskap om behov och effekter Planering av åtgärder Beställning av åtgärder Utförande av åtgärder Uppföljning och återkoppling Punktlighet: 95% Halvering av antal omkomna i trafik Kundnöjdhet: 80% Godstonkm: +1,6% per år Personkm: +2% per år 7 Frågan som regeringen ställer och som denna rapport försöker svara på handlar om hur det fjärde steget utförande av underhållsåtgärder ska gå till, men eftersom de olika stegen hänger samman måste påverkan på övriga steg också tas i beaktande. Kontroll på anläggningen Trafikverket har idag god kontroll på anläggningen på komponentnivå, det vill säga vilka spår, växlar, signalställverk, etcetera som finns i anläggningen, när de installerats och hur stort behov av underhåll respektive komponent har. Dock har Trafikverket idag inte tillräcklig kunskap om effektsamband och systemeffekter, det vill säga hur en enskild komponents funktion påverkar hela systemets funktion, eller hur mycket punktligheten i systemet höjs för varje krona som läggs på olika typer av underhåll av en viss sorts komponenter. 5

11 Det är också av vikt att kunskaper från utförandet av underhållsåtgärderna tas tillvara, och därför är samverkan med de som utför underhållet viktigt oavsett modell för organiseringen. Utmaningar och förbättringsarbete Trafikverket ser framförallt tre stora utmaningar med dagens underhåll. Den första är järnvägens förutsättningar, där ett högre kapacitetsutnyttjande på en sliten anläggning leder till svåra avvägningar mellan exempelvis trafikering och tid i spår för underhållsarbete. Den andra är svårigheten att skapa tillförlitlig kunskap om anläggningens funktion och status och möjligheterna att förutse avvikelser och fel. Den tredje är aktörernas och marknadens mognadsgrad; beställar- och utförarrollerna måste utvecklas för att öka möjligheterna för ett effektivt utförande. Trafikverket bedriver ett omfattande förbättringsarbete för att hantera dessa utmaningar, exempelvis förbättrat nyttjande av banarbetstider; utveckling av systemstöd (AnDa - register för samlad och enhetlig anläggningsdata); samt analys och genomgång av baskontrakten, men det finns mer att göra. En stor del av problematiken påverkas dock inte av hur järnvägsunderhållet är organiserat, och skulle därmed inte heller lösas vid en förändring. Förbättringsarbetet måste därmed fortsätta oavsett organisationsform. Alternativ som utvärderats Fem alternativ har utvärderats: de fyra som beskrevs i Trafikverkets uppdrag från regeringen samt en variant på ett av alternativen som innebär övertagande av tillstånds- och leveranskontroll i egen regi. I samtliga alternativ står Trafikverket för planering, förvaltning och koordinering av underhåll och reinvesteringar. Alternativ 1: Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell Alternativ 2A: Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning. Alternativ 2B: Trafikverket övertar besiktningsverksamheten i egen regi Alternativ 3: Trafikverket övertar utförande av underhåll Alternativ 4: Trafikverket övertar utförande underhåll och reinvesteringar 6

12 Utvärdering av alternativen Trafikverkets utvärdering visar att alternativen 1 och 2A att fortsätta utvecklingen inom nuvarande modell, respektive att Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning är de som ger högst effektivitet och innebär minst omställning och kostnader. Samtidigt ger alternativ 2A förutsättningar för en förbättrad kvalitet genom en ökad direkt kontroll av att arbetet håller överenskommen kvalitet och ger bättre förutsättningar för att utveckla beställarförmågan. Dessutom beaktas och bevaras entreprenörens unika kompetens till fullo då beställaren inte begränsar entreprenörens förståelse för att vidta rätt underhållsåtgärd utifrån ett visst tillstånd i anläggningen. Detta alternativ medför en fördyring under några år då personal som ska genomföra tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning utbildas. Dessutom krävs en fortsatt utveckling av att implementera ett utvecklat systemstöd i form av ett anläggningsregister och ett underhållssystem för att bättre systematiskt värdera och prognosticera tillståndsutvecklingen av infrastrukturen. Tillstånds- och leveranskontrollen i detta alternativ bör göras i samverkan mellan utförande och beställande organisation, för att bygga erfarenhet hos både entreprenör och Trafikverket. Övriga alternativ (2B, 3 och 4) beräknas alla kunna ge viss en ökning i kvalitet (till exempel genom minskad risk för kortsiktighet) men kommer att innebära risk för minskad effektivitet, stora ökningar i löpande kostnader (hundratals miljoner kronor) och stora omställningskostnader (kan uppgå till miljardbelopp). Dessutom kommer själva omställningen att kräva mycket arbete under en relativt lång tid. Huruvida man är villig att bära dessa kostnadsökningar samt vilka övriga antaganden som görs om framtiden (till exempel utveckling av entreprenörsmarknaden) är kritiska frågeställningar för valet av alternativ. Se bild B nedan för en summering av utvärderingen. 7

13 Bild B Övergripande bedömning av respektive alternativ Alt. 1 Alt. 2A Alt. 2B Alt. 3 Alt. 4 Förklaring Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell Trafikverket stärker sin Likvärdig funktion för tillståndssamt leveranskontroll med alt 1. och uppföljning. Trafikverket övertar besiktningsverksamheten i egen regi Trafikverket övertar utförande av underhåll Trafikverket övertar utförande av underhåll och reinvesteringar Kostnad Effektivitet Kvalitet Kommentarer Förbättras Förbättras Förbättras Fortsatt kostnadsminskning med ytterligare 10% Fortsatt konkurrenstryck förväntas leda till innovation och effektivitetsökning På sikt förbättrad kvalitet med hjälp av pågående förbättringsarbeten Likvärdig Likvärdig Kostnadsminskning genom ökad produktivitet med alt 1. eller något Engångskostnader på maximalt ~5 MSEK bättre än Effektivitet åtminstone likvärdig med alt 1, troligen alt 1. högre genom samverkan Ökad direkt kontroll samt förbättrad mätning och beställarförmåga Högre kostnad än alt 1. Klart högre kostnad än alt 1. Högst kostnad Något sämre än alt 1. Klart sämre än alt 1. Lägst effektivitet Likvärdig eller något bättre än alt 1. Likvärdig eller något bättre än alt 1. Likvärdig eller något bättre än alt 1. Kostnadsökning på minst ~5-40 MSEK årligen Engångskostnader på minst ~ MSEK Minskat helhetsansvar hos entreprenör hämmar effektiviteten Garanti att underhållet bedrivs enligt Trafikverkets experters bedömningar Kostnadsökning på minst ~ MSEK årligen Engångskostnader på minst ~ MSEK Minskad effektivitet på grund av förlorat konkurrenstryck och minskad transparens Eliminerar risk för kortsiktighet till följd av kontraktslängd Kostnadsökning på minst ~ MSEK årligen Engångskostnader på minst ~ MSEK Minskad effektivitet på grund av förlorat konkurrenstryck och minskad transparens Eliminerar risk för kortsiktighet till följd av kontraktslängd 11 Rekommendation För att underhållet av järnvägen ska vara så effektivt som möjligt och för att tillgängliga medel ska användas på bästa sätt bedömer Trafikverket att utförandet av underhåll och reinvesteringar även i fortsättningen ska handlas upp i full konkurrens funktionen för tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning 2 stärks och utförs i egen regi Trafikverket ska fortsätta att utveckla entreprenadkontrakten Trafikverket ska slutföra införandet av ett utvecklat och ändamålsenligt anläggningsregister och underhållssystem samt införa ett uppdaterat styrsystem för asset management för styrning av underhållet Trafikverket ska fortsätta att satsa på utveckling av automatiserad och/eller maskinell tillståndsmätning av anläggningens tillstånd. 2 Besiktningar, utförda åtgärder, registrering samt dokumentation av utfört arbete i utpekade uppföljningssystem 8

14 Huvudsakliga motiv till vald rekommendation Med dessa rekommendationer används tillgängliga medel mest effektivt, samtidigt som Trafikverkets kunskap om anläggningens status och funktion stärks. Rekommendationerna ger Trafikverket bättre förutsättningar att bedriva det nödvändiga förbättringsarbetet för järnvägsunderhållet. Framför allt handlar det om att stärka förmågan att analysera och beskriva tillståndsutveckling, dvs. hur anläggningens skick förändras över tid, effektsamband mellan åtgärder och nedbrytningstakt, etcetera. Likaså att stärka samverkan och erfarenhetsåterföringen så att samtliga aktörers kompetens till fullo tas tillvara. Sammantaget säkerställs på så sätt en säker, robust och tillgänglig anläggning både på kort och på lång sikt, samtidigt som den statliga kontrollen över anläggningens tillstånd och underhållets utförande ökar. Det finns flera områden där Trafikverkets arbete kan förbättras: hur kapaciteten på spåren bäst prioriteras och används; hur ökad kunskap om anläggningen och bättre beslutstöd kan skapas (till exempel genom ökad förmåga att prognosticera tillstånd och etablera effektsamband, förmåga att med hög tillförlitlighet beräkna livscykelkostnader och förmåga att förutsäga systemeffekter). Likaså kan beställarkompetensen stärkas så att kontrakt och samarbete utformas på bästa sätt för att ge entreprenörerna rätt incitament för ett långsiktigt och effektivt utförande. Trafikverket behöver också, tillsammans med andra aktörer, arbeta för att utveckla marknaden och kulturen i branschen. Trafikverket bedriver förbättringsarbeten inom dessa områden, men det tar tid innan de får full effekt och det finns samtidigt mer att göra. För en djupare beskrivning av rekommendationen, se kapitel 8 i rapporten. Fortsatt utveckling av järnvägens funktion Oavsett val av organisering av järnvägsunderhållet måste arbetet med att stärka järnvägen fortsätta. Trafikverket uppskattar diskussionen om hur leveranskvaliteterna på järnvägen kan förbättras. Parallellt med detta uppdrag pågår en översyn av järnvägens hela organisation (dir. 2013:46). Utredaren kommer att lämna en delredovisning av den översynen samtidigt som denna rapport offentliggörs. Det är två olika uppdrag även om Trafikverket varit med i arbetsgruppen för en översyn av järnvägens organisation. Läs gärna delredovisningen parallellt för att få en breddad förståelse för järnvägens och Trafikverkets utmaningar. 9

15 Läsanvisning Rapporten är indelad i åtta huvudkapitel samt ett appendix med fördjupningar. Kapitel 1 ger en introduktion till Trafikverkets uppdrag och förutsättningar samt beskriver hur järnvägens leveranser utvecklats över tid. Kapitel 2 beskriver kortfattat hur Trafikverket prioriterar tilldelade medel för att underhålla järnvägen och sätter den svenska järnvägen i ett internationellt sammanhang. Kapitel 3 redogör för hur konkurrensutsättningen genomförts, hur dagens leverantörsmarknad ser ut och fungerar samt hur Trafikverket handlar upp underhållsarbete. Kapitel 4 ger en översikt av hur underhållet går till i praktiken. Kapitel 5 ger en bakgrund till hur väl olika alternativ för organisering av järnvägsunderhållet löser järnvägens problem, de utmaningar som Trafikverket ser för underhållet, liksom det arbete som pågår för att hantera utmaningarna. Kapitel 6 beskriver de alternativ för organisering av järnvägsunderhållet som utvärderas mer i detalj. Kapitel 7 presenterar utvärderingen av alternativen utifrån analys av effekter på kostnad, effektivitet, kvalitet samt andra för- och nackdelar. Kapitel 8 redovisar slutsatsen av utvärderingen och Trafikverkets övergripande rekommendation för att möta de utmaningar järnvägen står inför. Appendix innehåller utvärderingen i sin helhet, liksom en mer detaljerad beskrivning av rekommendationen. I övrigt samlar appendix mer detaljerade beskrivningar av ett urval av de saker som redovisas i övriga kapitel. 10

16 1. Introduktion Intresset för att resa och transportera gods med järnvägen har aldrig tidigare varit så stort som nu. Trafikutvecklingen har varit positiv de senaste tjugo åren, med en markant ökning i framför allt persontrafiken. Samtidigt som förväntningarna på exempelvis järnvägens punktlighet och robusthet har ökat förekommer utmaningar att uppnå de transportpolitiska målen. Trafikverket har inte fullt ut lyckats möta de behov som finns och den nivå på tillgänglighet och robusthet som kunderna efterfrågar. Säkerhet, kapacitetsutnyttjande och punktlighet har förbättrats, men mycket återstår att göra. Den väg som väljs för arbetet framöver bör vara den som bäst gör det möjligt för Trafikverket att möta framtida förväntningar och behov av transporter. En förändrad organisering av järnvägsunderhållet kan vara en del av denna väg, men det finns flera andra möjliga lösningar. 1.1 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH LEVERANSER Trafikverkets arbete utgår i grunden från en transportpolitiskt uppsatt ambitionsnivå, som innebär att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för såväl medborgare som näringsliv i hela landet. Till det övergripande målet hör ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Funktionsmålet handlar om att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors och mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och till att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. Trafikverkets arbete syftar till att använda tilldelade medel och resurser så effektivt som möjligt för att säkerställa att Trafikverkets bidrag till detta mål uppfylls. En central del i detta arbete är att verka för ökad produktivitet och innovationsgrad inom anläggningsbranschen, vilket också har varit ett uttalat uppdrag sedan myndigheten bildandes

17 1.2 ÖKADE FÖRVÄNTNINGAR PÅ DEN SVENSKA JÄRNVÄGEN Förväntningarna på den svenska järnvägen ökar, vilket manifesteras i såväl ökad efterfrågan som ökade krav på järnvägens kvalitet. Den ökade efterfrågan har gett en trafikökning på cirka 50 procent under de senaste tjugo åren 3 mätt i antal tågkilometer. Detta beror framför allt på en ökad efterfrågan på persontransporter ökningen mätt i persontransportarbete var mellan 1995 och 2013 den näst högst uppmätta i Europa (efter Storbritannien) 4. Även godstransportarbetet ökade under samma tidsperiod (med cirka 7 procent), men har på senare år börjat minska. De ökade förväntningarna på järnvägens kvalitet tar sig framför allt uttryck i en ökad förväntan på ett punktligt och robust järnvägssystem, men även på exempelvis bättre komfort, förbättrad trafikantinformation, flexibilitet och kortare restider. 1.3 FLERA FAKTORER PÅVERKAR FÖRUTSÄTTNINGARNA ATT LEVA UPP TILL FÖRVÄNTNINGARNA Att fler reser med järnvägen är positivt och det är Trafikverkets uppgift att, tillsammans med övriga aktörer, se till att den ökade efterfrågan och de allt högre kvalitetskraven uppfylls på ett tillfredsställande sätt. Det finns dock ett antal utmaningar i att lösa denna uppgift: 1. Järnvägsnätets kapacitet är/har inte anpassats till behov och efterfrågan. Utbyggnaden av järnvägen har inte följt trafikökningen under den senaste tjugoårsperioden. Detta innebär att vitala sträckor är maximalt utnyttjade och därmed störningskänsliga. Samtidigt används andra sträckor så lite att kostnaden för att upprätthålla järnvägsdriften blir hög per transporterad enhet. 2. Trafiken har ökat utan motsvarande ökning av underhållsmedlen. Järnvägsunderhållet har varit eftersatt under en lång tid, vilket gör att anläggningen är sliten. Ett högt kapacitetsutnyttjande på en sliten anläggning innebär att systemet blir känsligt för störningar både lokalt och regionalt och 3 Anger det totala antalet körda tågkilometer av trafiktåg i person- och godstrafik. Tågkilometer på utländsk sträcka och av tjänstetåg ingår inte. Tågkilometer beräknas som sträckan i kilometer som ett tåg framförts på banan. Källa: Trafikanalys 4 Enligt International Transport Forum var ökningen i Sverige under denna period ~73 procent och ökningen i Storbritannien ~99 procent. Mätningen omfattar inte samtliga länder. 12

18 genom spridningseffekter även nationellt, samtidigt som återställningsförmågan blir sämre. 3. Järnvägssystemet är komplext vilket ökar störningskänsligheten. Den svenska järnvägen är komplex med en hög andel enkelspår, en hög växeltäthet och mycket blandad trafik. Detta ger ett högt underhållsbehov, ökar störningskänsligheten och leder till större spridningseffekter när störningar uppstår. Enkelspår försvårar exempelvis omkörningar och blandningen av trafik ger generellt lägre kapacitet än om en sträcka trafikeras av trafik med samma hastighet. 4. Järnvägssystemet består av en stor mängd aktörer med olika behov och krav. De olika aktörerna har ibland motstridiga intressen vilket leder till svåra avvägningar till exempel i balansen mellan att hålla spåren öppna för trafik och att frigöra mer tid i spår för underhållsåtgärder. Systemets aktörer och deras ansvarsområden redovisas i bild 1 nedan 5. Infrastrukturen har inte anpassats till förändrade fordon och fordonssystem. I takt med den ökade efterfrågan på transporter har fordonen på järnvägen förändrats. I dag körs tyngre, längre och snabbare tåg än för några decennier sedan, vilket ställer andra krav på infrastrukturen. Samtidigt som det krävs reinvesteringar för att anpassa infrastrukturen till de nya tågen kommer sannolikt den europastandard för järnvägsfordon som numera gäller att öka spårslitaget Kortsiktig medelstilldelning begränsar Trafikverkets möjligheter till optimal planering. För att underhållsverksamheten ska bli optimal för alla aktörer krävs att planeringen sträcker sig över flera år, till exempel för att säkra tillgång till tid i spår, planera och utföra upphandlingar, materialval etcetera. Trafikverket tilldelas ekonomiska medel i den årliga statsbudgeten med utgångspunkt i den nationella planen och treåriga budgetramar. Detta begränsar förutsägbarheten. Problemet späds på av att det till exempel inte finns möjlighet att använda anslagskrediten över årsskiften. Denna begränsning kan få som konsekvens att ett reinvesteringsarbete som är planerat att pågå från november till februari men som ligger före tidplanen tvingas stå stilla i väntan på nya medel efter årsskiftet. 5 Under den senaste tjugoårsperioden har exempelvis fordonseffekten fördubblats. Snabbare och starkare lok ställer krav på att infrastrukturen byggas ut med fler omformarstationer och förstärkta kontaktledningar. Dessutom kan ett nytt regelverk för fordonen innebära att spårslitaget ökar: tidigare svensk praxis ställde betydligt hårdare krav på fordonens spårslitage än vad den nu tillämpade europastandarden gör. Spårslitaget kommer sannolikt att öka i takt med att fler fordon byggda enligt den mera tillåtande europastandarden sätts in. 13

19 7 Trafikverkets förmåga är viktig och kan utvecklas. För att säkra en god leverans utifrån de förutsättningar som finns, måste Trafikverket hela tiden utveckla kompetenser, arbetssätt, metoder, verktyg, etcetera, speciellt då förväntningar och kraven som ställs på myndighetens prestation hela tiden ökar Bild 1 Översikt över järnvägssystemets olika aktörer Funktion Exempel på aktörer Exempel på ansvarsområden Näringsdepartementet Strategi och långtidsplan för järnvägens Upprättande av utveckling ramverk/långsiktig Finansiering av infrastrukturen styrning Utformande av ramar för banavgifter genom järnvägslagen Översyn och säkerhet Långsiktig planering, byggande, förvaltning och drift Verkställande av byggnation och underhåll Trafikering av järnvägen Fastställande av säkerhetsstandarder Tillståndsprövning av fordon/rullande materiel och infrastruktur Tillsyn inom transportområdet Planering och upphandling av byggnation samt underhåll Kapacitetsplanering/tilldelning av tåglägen för trafikering och kapacitet för banarbeten Trafikledning och trafikinformation Förvaltning av stationsområden Byggnation och underhåll av infrastruktur Underhåll av fordon/rullande materiel Trafikering av järnvägen på tilldelade tåglägen Person- och godstrafik KÄLLA: Riksdagen, Ekonomistyrningsverket JÄRNVÄGEN HAR EN RELATIVT GOD FUNKTION MED AVSEENDE PÅ UPPSTÄLLDA LEVERANSKVALITETER För att förbättra styrning och uppföljning av Trafikverkets förmåga att leva upp till de transportpolitiska målen har Näringsdepartementet och Trafikverket utvecklat ett nytt styrramverk för drift och underhåll. Styrramverket innehåller sex leveranskvaliteter för drift och underhåll: säkerhet, punktlighet, kapacitet, robusthet, användbarhet samt miljö och hälsa (se Bild 2). Tillsammans med ett antal andra indikatorer som införs stegvis ska styrramverket beskriva Trafikverkets förmåga att säkerställa järnvägens funktion. Under de senaste 20 åren har säkerheten, punktligheten och kapaciteten generellt sett utvecklats i positiv riktning. Men i takt med att järnvägen fått ökad betydelse ställs högre krav på att systemet levererar. Trots den kraftiga ökningen av trafiken har till exempel punktligheten legat tämligen konstant mellan 1995 och I 14

20 appendix A.6 redovisas denna utveckling. För en fullständig sammanställning av leveranskvaliteterna hänvisas till Trafikverkets årsrapport Bild 2 Leveranskvaliteter Säkerhet Transportsystemets förmåga att minimera antalet omkomna och allvarligt skadade Punktlighet Transportsystemets förmåga att uppfylla eller leverera, planerade res- och transporttider samt förmågan att snabbt tillhandahålla rätt information vid störningar Kapacitet Transportsystemets förmåga att hantera efterfrågad volym av resor och transporter Robusthet Transportsystemets förmåga att stå emot och hantera störningar Användbarhet Transportsystemets förmåga att hantera kundgruppernas behov av transportmöjligheter Miljö och hälsa Transportsystemets förmåga att minimera negativ påverkan på klimat, landskap och hälsa samt förmågan att främja den positiva utvecklingen av dessa MÖJLIGA VÄGAR FÖR ATT SÄKERSTÄLLA EN POSITIV UTVECKLING Det finns starka åsikter om att något radikalt måste göras för att stärka järnvägen och säkra en positiv utveckling. Detta bottnar dels i den ökade förväntan på ett robust och punktligt järnvägssystem som beskrivits ovan. Ofta tar debatten sin utgångspunkt i järnvägsunderhållets organisering och den omställning som branschen genomgår. Järnvägsunderhållet har i likhet med vägunderhållet utvecklats från ett traditionellt produktionsinriktat arbetssätt mot ökat fokus på målstyrning och produktivitetsutveckling. Staten är i dag genom Trafikverket beställare av underhåll som handlas upp i konkurrens på en marknad. Genom att utveckla beställarrollen ska Trafikverket stimulera marknadens aktörer till ökad produktivitet och innovationsförmåga. Det är en nödvändig, men långt ifrån enkel 15