Dnr Yvonne Gustafsson, UD-IH

Transkript

1 Dnr För kännedom: Yvonne Gustafsson, UD-IH Per-Göran Öjeheim, JO Mats Ringborg, UD Arne Rodin, UD-IH Anders Ahnlid, UD-IH Karin Eckerdal, UD-IH Håkan Björklund, UD-IH Arne Karlsson, SJV Utrikesdepartementet IH Stockholm (1 bilaga) Kommerskollegium har av Utrikesdepartementet anmodats att inkomma med en preliminär analys av det senaste panelutslaget i WTO om EU:s importregim för bananer. Kollegiet har särskilt ombetts att fokusera på de handlingsvägar för EU som panelrapporten pekar på. I anledning härav får kollegiet anföra följande. EU:s importregim för bananer ser kortfattat ut som följer: För traditionell import från 12 AVS-länder 1 finns en gemensam tullfri kvot på ton, som inte är bunden i WTO. 1 Belize, Kamerun, Kap Verde, Elfenbenskusten, Dominica, Grenada, Jamaica, Madagaskar, Somalia, St. Lucia, St. Vincent och Grenadinerna samt Surinam. %2;ÃÃÃÃÃ672&.+2/0 %(6g.6$'5(66Ã'52771,1**$7$1Ã 7(/()21ÃÃÃÃ)$;ÃÃÃ 3267*,52ÃÃÃ,17(51(7ÃKWWSZZZNRPPHUVVH

2 Sida 2(6) Därutöver finns en tullkvot på sammanlagt ton ( ton i en WTO-bunden kvot och ton i en autonom, obunden kvot som tillkom som kompensation i samband med utvidgningen av EU med Sverige, Norge och Finland) som fördelas enligt följande. För icke-traditionell import från andra AVS-länder eller import från traditionella AVS-länder utöver kvoten på ton finns en tullfri kvot på sammanlagt ton. För tillkommande kvantiteter utgår en tull om för närvarande 737 euro per ton 2 minus 200 euro per ton. För tredjelandsbananer är tullen 75 euro per ton för kvantiteter upp till den övergripande tullkvoten om ton med fördelning på Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panama och gruppen övriga. För import därutöver utgår den ordinarie tullen om för närvarande 737 euro/ton. Importreferenskvantiteter fastställs för operatörerna på basis av en referensperiod (som för 1999 omfattar åren ). Import sker sedan mot importlicenser utfärdade kvartalsvis. Enligt panelutslaget har EU tre alternativ att bringa sin bananimportregim i överensstämmelse med WTO:s regler. Den första vägen som anges är införandet av en regim som endast baseras på tullar, d.v.s. helt utan kvoter. Systemet skulle kunna innefatta tullpreferenser (inbegripet tullfrihet) för bananer från AVSländerna. Detta skulle dock kräva en (undantag), såvida inte det grundläggande MGN-kravet kringgås genom bildandet av ett eller flera frihandelsområde. I panelrapporten konstateras att en lösning baserad enbart på tullar inte kräver ett licenssystem. Alternativ två baseras också på en tullösning, men med en tullkvot för AVS-bananerna. Även här krävs en. Enligt det tredje anvisade alternativet skulle EU kunna behålla sina bundna och autonoma kvoter. Dessa MGN-kvoter skulle kunna kombineras med tullfrihet eller annan preferensbehandling av AVSimporten. MGN-kvoterna skulle också kunna kombineras med en tullkvot för AVS-importen under förutsättning att en kan erhållas. I samband med den förra panelutslaget ( ) erhöll kollegiet ett uppdrag att granska hur en tullösning för importregimen skulle utformas och att lämna förslag på tullsatser. 2 I Uruguayrundan åtog sig EU att sänka bastullen 850ECU/ton ner till 680ECU/ton, vilken nivå nås den 1 juli 2001.

3 Sida 3(6) I sitt yttrande (dnr ) utgick kollegiet från att en tariffering av bananregimen skulle innebära en fullständig avveckling av kvoter och licenser. Kollegiet förordade härvid att en vikttull framför en värdetull. Den högsta tullnivå som borde övervägas av EU beräknades till 43 %. En tullsats i intervallet % - då ECU/ton - ansågs dock att föredra. Samtidigt konstaterades att varje tullhöjning över 75 ECU/ton gentemot importen av dollarbananer skulle komma att mötas med krav på kompensation kvoter och licenskrav slopas och trots att dessa länder i princip skulle få ökat marknadstillträde. Eftersom bananfrågan har betydande konsekvenser för integriteten hos tvistlösningsmekanismen och för jurisprudensen i WTO bör, enligt kollegiet, det viktigaste kriteriet för en ny bananimportregim vara att den är WTO-förenlig. EU måste, mot bakgrund av den eskalerande handelstvist som uppstått, sätta hänsyn till det regelbaserade handelssystemet i främsta rummet när man utformar en ny importregim. Detta görs, enligt kollegiet, bäst genom att EU väljer ett av de tre förslag till ny importregim som presenteras i panelrapporten. Inga förslag utöver de tre som panelen för fram bör diskuteras. Som framgår av panelrapporten skulle fortsatt preferensbehandling kräva en. Vilka möjligheter som föreligger för EU att få igenom en sådan och villkoren för denna är en utrednings- och förhandlingsfråga. Följande kan dock sägas som en första vägledning. Vid utformningen av en ny importregim är det viktigt att ta hänsyn till både den aktuella panelens ( ) och överprövningsorganets tidigare uttolkning av det undantag för WTO-åtaganden enligt GATT I:1 (MGN-behandling) som EG åtnjuter fram till den 29 februari Relevanta sidor i överprövningsorganets rapport bifogas i bilaga 1. Waivern lyder som följer: the provisions of paragraph 1 of article 1 of the General Agreement shall be waived, until 29 February 2000, to the extent necessary to permit the European Communities to provide preferential treatment for products originating in ACP States as required by the relevant provisions of the Fourth Lomé Convention

4 Sida 4(6) De två frågor som överprövningspanelen gav svar på i sin rapport från den 9 september 1997, och som en ny importregim för bananer måste ta hänsyn till, är (a) vilken typ av åtgärder/importrestriktioner som omfattas av undantaget och (b) vilka åtaganden som EG måste uppfylla under Lomé-avtalet (frågan om vad som är ). Nedanstående analys behandlar konsekvenserna av den första av dessa två frågeställningar (a) för utvecklingen av en ny importregim. Överprövningsorganet slog fast att den nuvarande bara täcker GATT I:1 och inte GATT XIII (icke-diskriminerande tillämpning av kvantitativa restriktioner). Mot den bakgrunden fällde EG på alla punkter där man ansåg att EG tillämpade kvantitativa restriktioner på ett diskriminerande sätt (se paragraferna 6.29 och 6.50 i panelrapporten). Detta betyder att varje ny lösning som baseras på kvoter vilka ger AVSländerna preferensbehandling, kräver en mer omfattande än den nuvarande. Implementeringsförslagen 2 och 3 i panelrapporten (6.157 och 6.158) förutsätter därför förhandlingar om en som går utöver den som EG har idag. Detta är, enligt kollegiet, något som borde ha betonats tydligare av panelen. Visserligen går det att tänka sig kvoter som är icke-diskriminerande (och därmed förenliga med GATT XIII), men en sådan lösning bidrar inte till att uppfylla Lomé-avtalets krav på preferensbehandling av AVSländerna. Om utgångspunkten är att den nya regimen ska vara WTOförenlig kan denna målsättning, under den nuvarande waivern, bara uppfyllas med hjälp av rena tullpreferenser. I linje med bedömningen ovan att det viktigaste kriteriet vid utformningen av en ny importregimen måste vara dess WTO-förenlighet, menar vi vidare att det är viktigt att ta hänsyn till möjligheterna att få stöd för en förlängning av efter den 29 februari Vår preliminära bedömning är att det bör gå att förhandla fram en som ger undantag från generell MGN-behandling. Detta skulle motsvara omfattningen av den nuvarande. Att inleda förhandlingar om att utvidga denna till att omfatta även kravet på icke-diskriminerande tilllämpning av kvantitativa restriktioner (däribland tullkvoter), förefaller däremot vara en ytterst svårframkomlig väg. Kollegiet vill i sammanhanget påpeka att artikel XIII bara reglerar hur undantagen till det generella förbudet mot kvantitativa restriktioner i artikel XI ska tillämpas (d.v.s. icke-diskriminerande). Undantagen i artikel XI omfattar vidare endast skyddsåtgärder för den egna produktionen. Det finns alltså överhuvudtaget inget utrymme för tillämpning av kvantitativa restriktioner i syfte att ge preferensbehandling åt vissa länder.

5 Sida 5(6) Vår bedömning av möjligheterna att förhandla fram en förlängd för GATT I:1 stöds av att det finns flera historiska exempel på denna typ av undantag. WTO:s medlemsländer har t.ex. funnit det befogat att ge USA undantag för deras preferenssystem gentemot de karibiska staterna ( ). Däremot finns det, såvitt vi känner till, inga exempel på undantag från åtagandena om att tillämpa tillåtna kvantitativa restriktioner enligt icke-diskrimineringsprincipen. Vanliga s.k. bordsbananer omfattas inte av EU:s GSP-system. Färska mjölbananer och torkade bananer ingår i den mest känsliga gruppen av varor för vilka tullnedsättning inom ramen för GSP kan erhållas (15% tullnedsättning). Enligt kollegiets uppfattning måste EU:s importregim reformeras så att ett långsiktigt, enkelt och enhetligt system införs, helst utan kvoter och utan licenser. Reformarbetet ska baseras på de förslag som läggs fram i panelrapporten. Med dessa utgångspunkter framstår panelens förslag som det mest attraktiva. Om en gemensam tullsats för importen av bananer till EU införs, uppnås vidare maximal förenkling och enhetlighet. Detta ligger dessutom i linje med den tariffering av jordbruks- och livsmedelsprodukter som genomfördes i Uruguayrundan. Slopandet av den omfattande hanteringen av kvoter och det krångliga licenssystemet skulle innebära betydande förenklingar och vinster ur såväl administrativ som ekonomisk synpunkt både för myndigheter och berörda företag. En lösning baserad på enbart tullar ger också möjlighet till ytterligare liberalisering genom tullsänkningar inom ramen för kommande multilaterala tullförhandlingar. En tullösning framstår därför också som den mest liberala. Vid vilken nivå en gemensam tullsats skulle kunna ligga är en utrednings- och förhandlingsfråga. Kollegiets tidigare förslag ger en indikation på vad som skulle kunna vara en lämplig nivå. Vad gäller fortsatt tullfri AVS-import framstår detta ur konsumentsynpunkt som angeläget. Mot bakgrund av att över 1 miljon ton AVSbananer per år importeras bör i görligaste mån denna ordning bibehållas.

6 Sida 6(6) Alternativet för EU att bilda ett eller flera frihandelsområden med de berörda AVS-länderna för att komma undan -frågan förefaller mindre realistisk och kan även ifrågasättas ur principiell synpunkt. EU bör inta en öppen attityd för att lämna kompensation för eventuellt brutna tullbindningar vid en tullösning. Förslag nummer, som är det näst bästa alternativet, innebär en tullösning kompletterad med en tullkvot för AVS-länderna. Förslaget medför ett betydande administrativt merarbete både för myndigheterna och företagen jämfört med förslag ett. Bland de ytterligare frågor som måste besvaras är hur kvoten ska fördelas mellan berörda länder, hur fördelningen ska ske mellan företag och över tiden. Hur ska avräkning ske mot kvoten? Kan ett sådant system hanteras utan licenser? Frågorna om den normala tullnivån och preferensnivån finns också kvar i det här scenariot. Som framgår ovan kräver importregimen under alternativ två en utökad för preferensbehandlingen. Det alternativet framstår som den klart minst attraktiva lösningen ur svensk synpunkt. Modellen kommer att kräva betydande resurser för hanteringen av såväl kvoter som licenser och en utökad erfordras. Kollegiet rekommenderar att Sverige avvisar denna lösning. Under hand har kollegiet tagit del av synpunkter från Statens Jordbruksverk vad gäller panelförslagets tre alternativa lösningar. Härvid har framkommit att man delar kollegiets bedömning att alternativ ett är att föredra. **** Ärendet har avgjorts av generaldirektören Peter Kleen i närvaro av kommerserådet Hans Maskåll samt avdelningsdirektörerna Bo Esselius och Per Altenberg, den senare föredragande. Enligt Kommerskollegiums beslut Per Altenberg