Konkretisering av upphandlingsfrågor

Transkript

1 Tjänsteutlåtande Utfärdat Diarienummer: Handläggare Kathrin Ahlstedt Telefon: E-post: Konkretisering av upphandlingsfrågor Förslag till beslut Nämnden för beslutar att konkretisera upphandlingsfrågorna i enlighet med beskrivningen i bilaga 1 och: upphandla kommunal vuxenutbildning med hänvisning till en fördelning av vuxenutbildning om cirka 30% egenregi och 70% extern leverantör. föreslår att lägga ut betygsrätten till godkända utbildningsanordnare. Sammanfattning Nämnden för Arbetsmarknad och Vuxenutbildning, Göteborgs Stad upphandlar kommunal vuxenutbildning (KOMVUX) innehållande svenska för invandrare (SFI) samt grundläggande och gymnasial utbildning för vuxna. Även arbetsmarknadsinsatser i form av skräddarsydd kompetensutveckling inom uppdraget kommer att upphandlas. Syftet är att utifrån förvaltningens professionella kompetens lämna förslag till beslut på hur upphandlingskraven kan konkretiseras i verksamheten genom upphandlingsdokumentet. Utformningen av vuxenutbildning och arbetsmarknadsinsatser representerar en mångfald redo att möta göteborgarens skiftande behov. Inom detta ryms en rad varianter. Detta ger utrymme till kreativa lösningar och utveckling av nya pedagogiska modeller där det systematiska kvalitetsarbetet spelar en central roll. Göteborgs Stad, tjänsteutlåtande 1(3)

2 Ekonomiska konsekvenser Verksamheten inom detta upphandlingsområde omsluter i utförarledet cirka miljoner kronor per år. Upphandlingen förväntas avse cirka 70 procent av denna volym. Cirka 30 procent av verksamheten kommer årligen att utföras i egenregi. Barnperspektivet Kommande upphandling med hänvisning till arbete och utbildning är av stor betydelse i många avseenden. Det finns tydligt vetenskapligt stöd för att bland annat barns hälsa och skolresultat har ett tydligt samband med föräldrarnas utbildningsnivå och arbetssituation. Såväl arbetsmarknadsinsatser samt vuxenutbildning är således långsiktiga investeringar för våra barn- och ungdomar. Jämställdhetsperspektivet Verksamheten inom arbetsmarknad och vuxenutbildning tillgodoser olika behov varför upphandlingarna varierar. Utgångspunkten är att tillgodose och verka för att jämställdhetssäkra verksamheten i alla upphandlingssammanhang. I upphandlingsprocessen tillämpas grundprinciperna om lika och rättvis behandling av leverantörer, objektivitet och öppenhet vilket ger ett gott resultat även ur jämställdhetsperspektiv. Mångfaldsperspektivet Verksamheten inom arbetsmarknad och vuxenutbildning tillgodoser olika behov varför upphandlingarna varierar. Utgångspunkten är att tillgodose och verka för att mångfaldsfrågorna beaktas i upphandlingssammanhang. I upphandlingsprocessen tillämpas grundprinciperna om lika och rättvis behandling av leverantörer, objektivitet och öppenhet vilket ger ett gott resultat även avseende mångfalden i samhället och etiska hänsyn. Miljöperspektivet Miljöhänsyn tas i upphandlingsdokumentet genom att ställa krav som står i proportion till upphandlingsföremålet. Omvärldsperspektivet Omvärldsperspektivet kommer att beaktats vid framtagande av upphandlingsdokumentet. har påbörjat omvärldsanalysen genom att titta på och jämfört liknande upphandlingar som genomförts av andra svenska kommuner däribland Stockholm och Malmö. Samverkan Samverkan har skett med de fackliga organisationerna Göteborgs Stad, tjänsteutlåtande 2(3)

3 Bilagor 1. Konkretisering av upphandlingsfrågor Göteborgs Stad Jan Elftorp Förvaltningschef Kathrin Ahlstedt Stabschef Göteborgs Stad, tjänsteutlåtande 3(3)

4 Konkretisering av upphandlingsfrågor Bilaga 1 1. Fördelning av vuxenutbildningen i extern respektive egenregi Fokus bör vara att kommunal verksamhet kompletterad med upphandlad verksamhet sammantaget ska erbjuda den bredd och tillgänglighet i utbildningsutbudet som måste finnas för att tillgodose såväl individens som samhällets behov. Inför varje ny avtalsperiod fastställer nämnden den andel av vuxenutbildningen som ska tillgodoses av egenregiverksamheten samt vad som ska upphandlas externt. Göteborgs stads totala behov av vuxenutbildning utgörs idag av cirka 25 % egenregi och 75% externa leverantörer. 1.1.Konsekvenserna av att fortsättningsvis upphandla vuxenutbildning jämfört med att driva den i egenregi Förvaltningen bedömer att det finns möjlighet att öka egenregin till att utgöra cirka 30 % av den totala volymen. Utökningen behöver ta sikte på de utbildningsområden där vi erfarenhetsmässigt har störst behov. Förvaltningen bedömer att egenregin kan ta emot fler elever men en allt för snabb ökning i nära framtid kan enligt förvaltningens bedömning påverka lokalbestånd och lärarkapacitet som finns idag. En ökning kan dock komma att ta tid att genomföra då verksamheten på kommunens gymnasieskolor fortfarande har huvudfokus på ungdomsskolan. Detta påverkar möjligheterna till den flexibilitet och de snabba dimensioneringsförändringar som ofta påkallas inom vuxenutbildningen. I egenregin finns kompetens för nuvarande utbildningsuppdrag och den verksamhet som bedrivs bedöms hålla en god kvalitet. Egenregi bör också ansvara för en sammanhållen utbildningskedja så individer inte riskerar att hamna i en situation med byte av skola gällande undervisning i svenska grundläggande- och gymnasiala vuxenutbildning. Det finns, som framgår av följande beskrivning, dock utbildningsområden som kommunen idag, utifrån rådande förutsättningar, har svårt att hantera på samma sätt som externa utbildningsanordnare. Det handlar om viss distansutbildning och SFI med yrkesförberedande inriktning. 1

5 Distansutbildning i egen regi kräver vanligtvis ett större antal Göteborgselever per kurs för att nå den kostnadseffektivitet som enskilda distansutbildningsanordnare kan skapa genom att man har ett nationellt upptagningsområde. SFI i kommunens egen regi har idag främst fokus på allmän och studieförberedande inriktning. För att kunna genomföra en större del av SFI med yrkesförberedande inriktning, anpassad efter en mängd olika yrkesområden, krävs enligt förvaltningen utvecklingsarbete. En kraftfull ökning av egenregin förutsätter sannolikt nya lokaler med attraktiva geografiska lägen som är anpassade till vuxenutbildning. Nyrekryteringar av ett antal legitimerade lärare måste också genomföras. En ökning av sådan karaktär kommer att kräva en avsevärd omställningstid och en genomgripande analys. En bland många faktorer att ta hänsyn till är också om intresset från de bästa fristående aktörerna minskar om deras marknadsandel blir avsevärt reducerad. En aspekt att ta hänsyn till i sammanhanget är att externa anordnare ofta har utbildningsuppdrag från flera beställare. Detta gör att kostnaderna kan fördelas på en större elevmassa än om egenregin skulle bedriva motsvarande utbildning med enbart elever inom Göteborgs stads vuxenutbildning. Vidare är det konstaterat att de ekonomiska resurserna till vuxenutbildningen kan variera starkt från år till år. Att då bygga upp lokaler och utrustning, som endast används för elever inom Göteborgs vuxenutbildning, innebär ett ekonomiskt risktagande. Även i detta sammanhang är situationen för utbildningsanordnare med uppdrag från olika håll mer gynnsam. I upphandlad verksamhet är det i stället leverantören som står den ekonomiska risken kopplad till volymmässiga förändringar. Den sammantagna bilden är att det på kort sikt finns avsevärda svårigheter om kommunens egen regi ökar allt för mycket. Det kommer, utöver den rena volymökningen, också att ställas krav på ökad servicegrad och tillgänglighet under dygnet men även under hela året. I nuläget bedöms det samlade behovet av vuxenutbildning i Göteborg kunna mötas av utbildning förlagd till kommunens egenregi och externa utbildningsanordnare med hänvisning till en fördelning av vuxenutbildning om cirka 30% egenregi och 70% extern leverantör. Behov finns av en större flexibilitet och tillgänglighet än vad egenregin idag ensam kan erbjuda. 2. Valfrihet 2.1.Kundvalssystem 2

6 Lagen om offentlig upphandling (LOU) reglerar i detalj hur offentliga myndigheter får agera när de upphandlar tjänster. Vinnande leverantörer i upphandlingen väljs baserat på bl.a. pris, kvalitet och uppfyllande av ställda krav. Utfallet av utvärderingen avgör vilka som vinner kontrakt/ramavtal och detta tillkännages i ett tilldelningsbeslut. Ramavtalet med utbildningsanordnaren styr därefter leverans av tjänsten. Alternativ till upphandling är att tillämpa kundvalsmodellen där ett sätt kan vara att använda sig av kundval genom ett auktorisationssystem. Det innebär att kommunen sätter upp ett antal villkor som man måste förbinda sig vid för att få etablera sig som anordnare av vuxenutbildning. De anordnare som accepterar dessa villkor skriver avtal och auktoriseras av kommunen. Sedan överlåter kommunen till den studerande att fritt välja anordnare bland de auktoriserade företagen, och den studerande får en utbildningscheck som man lämnar till vald anordnare. Kommunen tillämpar då detta system även för sin vuxenutbildning i egen regi. Ett annat sätt som Stockholms Stad har använt är att tillämpa kundvalssystemet genom tjänstekoncession. Det innebär att man upplåtit rätt till i förväg godkända utbildningsanordnare att erbjuda vuxenutbildning direkt till individerna, där den studerande har rätt att fritt välja mellan dessa anordnare. Göteborgs stad styr de upphandlade utbildningsvolymerna och därmed till viss del valfriheten genom en s.k. Kvalitetsstyrd ekonomisk beställning. Det innebär att utbildningsvolymen bestäms utifrån resultat av utfört utbildningsuppdrag. Förvaltningen utvärderar och följer systematiskt upp kvaliteten på utbildningsuppdraget med hjälp av uppföljning, granskning, enkäter och statistik. Det sammanvägda resultatet från dessa ligger till grund för ekonomiska beställningsram som görs halv- eller helårsvis. Den ekonomiska ramen utgör ingen garanterad volym utan är ett tak som inte får överskridas av anordnaren. Till de ovan redovisade varianterna ska också läggas frågan om LOU i framtiden kommer att behöva användas i samband med köp av skattefinansierad utbildning utifrån att det kan komma att bedömas vara en s.k. icke ekonomisk tjänst. Oavsett modell ansvarar huvudmannen för antagning och ingången till studier. Frågan om valfrihet för eleven väcker ett antal frågor. 2.2.Elevens valfrihet i Göteborgs stad I nuvarande ramavtal Mångfald med kvalitét ger förvaltningen SFI-sökande möjlighet att önska skola och majoriteten av sökande får sina önskemål tillgodosedda. Förvaltningen har idag stora möjligheter att samla elevgrupper med gemensam bakgrund och yrkesmål på en skola/utbildningsanordnare och därmed skapa anpassade studieupplägg, t ex intensivspår inom SFI för legitimationsyrken såsom läkare, sjuksköterskor, pedagoger, 3

7 ingenjörer och tekniker. Möjlighet finns också att idag studera digitalt. För elever med kort skolbakgrund finns också anpassade upplägg, så också för elever med olika funktionsvariationer. Denna styrning menar förvaltningen gagnar SFI-eleverna då det innebär en möjlighet att skapa homogena grupper utifrån ovan nämnda parametrar. Utbudet av varianter ökar men det begränsar då möjligheten till val av anordnare. Det nuvarande arbetssättet innebär dock större administration inom SFI samt risk för att kö bildas. Som ett komplement till valfrihet kan göteborgaren fritt söka sig till en folkhögskola som bedriver reguljär SFI. Ett stort antal av våra göteborgare gör redan detta, troligtvis på grund av skolornas läge. Att notera är att folkhögskolorna är fristående och omfattas inte av förvaltningens kvalitetsarbete. Detta gör det svårt att bedöma huruvida eleven får den utbildning de behöver för sin språkprogression. Däremot lyder folkhögskolorna under Skolinspektionens kvalitetssäkring. 2.3.Konsekvenser av full valfrihet Förvaltningen har övervägt valfrihet genom kundvalssystem. Förvaltningen anser att det finns möjlighet att införa valfrihet, men ser det problematiskt då tillgången till upphandlade utbildningsanordnare som levererar en sammanhållen utbildningskedja för eleven måste säkras. Utöver detta är det också viktigt att förvaltningen ger göteborgarna rätt förutsättningar att välja skola. Valfriheten måste också balanseras mot ambitionen om likvärdighet. Att införa full valfrihet samtidigt som en sammanhållen utbildningskedja eftersträvas innebär att mindre och specialiserade leverantörer riskerar att slås ut. Förvaltningen strävar efter att bibehålla nuvarande mångfald och kvalitet vad gäller vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsutbudet. Med hänvisning ovan angivna anser även förvaltningen att det redan idag finns hög grad av valfrihetsinslag i vuxenutbildning- och arbetsmarknadsutbudet för göteborgaren. 3. Myndighetsutövning och betygsrätt 3.1.Betygsrätt till enskilda utbildningsanordnare De nationella regelverken har tidigare krävt att det ska finnas en kommunal rektor som ansvarar för t.ex. utfärdande av betyg. Enligt Förordning (2010:253) om betygsrätt för vuxenutbildning finns en möjlighet att i vissa fall överlåta rektors uppgifter, såsom utfärdande av betyg, till en enskild utbildningsanordnare. Förändringen innebär att den rätt till myndighetsutövning som tidigare endast innehavts av kommuner ska gälla för enskilda utbildningsanordnare. Observera att enskilda i detta sammanhang betyder icke-offentliga. Idag kan enskilda anordnare dels både sätta och utfärda betyg i entreprenadförhållanden, men 4

8 även använda sin betygsrätt i uppdragsutbildningar. Enskilda anordnare kan dock inte sälja betygsgivande utbildning till individer. Rätten att även utfärda betyg i entreprenadförhållanden har en begränsning i fråga om slutbetyg, där slutbetyg som baserar sig på kursbetyg från flera olika anordnare även fortsättningsvis ska utfärdas av en kommunal rektor. Villkoret för att få betygsrätt är en auktorisation av Skolinspektionen. Att släppa betygsrätten skulle oavsett innebära att huvudmannen fortsatt ansvarar för att skapa strukturer för uppföljning och utvärdering. 3.2.Gällande styrdokument Skolverkets juridiska vägledning ålägger oss följande: Kommunen, landstinget eller den enskilda huvudmannen ansvarar i egenskap av huvudman för verksamhetens innehåll men låter någon annan sköta själva utförandet. Även vid entreprenad beslutar huvudmannen om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Bibehållet huvudmannaskap innebär också att huvudmannen ska försäkra sig om att undervisningen håller den kvalitet som krävs och genomförs i enlighet med skollagen och andra författningar på skolområdet, till exempel läroplaner och kursplaner (Skolverket, 2017). Skolverkets allmänna råd gällande systematiskt kvalitetsarbete ålägger oss följande: Utbildning på entreprenad I många kommuner och landsting bedrivs vuxenutbildning på entreprenad. Som huvudman har kommunen och landstinget ett viktigt ansvar att kvalitetssäkra upphandling, styrning och ledning av den utbildningen, liksom att kontinuerligt och systematiskt planera för hur uppföljning och utvärdering ska genomföras. Det systematiska kvalitetsarbetet är lika viktigt oavsett om utbildningen genomförs av den egna organisationen eller av en extern utförare. Kvalitetsarbetet är en viktig förutsättning för likvärdighet och rättssäkerhet för eleverna. Motsvarande gäller då kommuner lägger ut förskola på entreprenad (Skolverket, 2015) Reglemente för nämnden för arbetsmarknad och vuxenutbildning ålägger oss följande: Kapitel 2 - Uppdrag för nämnden för arbetsmarknad och vuxenutbildning Det kommunala ändamålet 3 I nämndens uppdrag ingår övergripande ansvar för samordning, strategisk planering och kvalitetssäkring av vuxenutbildning och alla kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser. 5 Nämnden ska utifrån fastlagda mål för kommunens vuxenutbildning fördela resurser till utbildningsnämnden som kommunal utförare samt upphandla sådan vuxenutbildning som svarar mot medborgarnas och arbetsmarknadens behov. Detta innebär sammantaget för Göteborgs stad att oavsett var betygsrätten förläggs kvarstår huvudmannaskapet på förvaltningen. 5

9 3.3. Överlämnande av betygsrätt För myndighetsutövning och tillsyn av entreprenadförlagd utbildning ställs rektorerna inför olika utmaningar. Rektorernas nuvarande uppdrag på gör det svårt att leva upp till nationella styrdokument. Detta eftersom delar av vuxenutbildningsverksamheten, som utförs av utbildningsanordnaren, har delegerats genom upphandlade ramavtal. Enligt skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ledas och samordnas av en rektor och det får inte råda någon oklarhet om vem som har det övergripande ansvaret. Ledningsansvaret bör därför inte delas av flera. Förvaltningen följer upp kvalitén hos utbildningsanordnare genom uppföljningsrapporter, granskningsverksamhet samt rektorernas verksamhetsavstämningar och utvecklingsdialog. På förvaltningen finns idag sju rektorer som leder olika delar av vuxenutbildningen. Rektor i sin myndighetsutövning ansvarar för elevers trygghet och studiero, påskrifter av betyg, intyg, utfärdande av slutbetyg, examensbevis samt antagning av elever. Rektorerna är idag geografiskt åtskilda från skolenheterna, men deras uppföljning av utbildningsanordnarna säkerställs genom en regelbunden utvecklingsdialog. Fördelen med denna organisationsstruktur är att det finns en närhet till de beslut som huvudmannen fattar. Det geografiska avståndet kan dock försvåra huvudmannens ansvar för elevers trygghet och studiero. Detta eftersom rektorn inte fysiskt befinner sig på skolenheten. Vi bedömer även att avståndet påverkar det pedagogiska arbetet som rektor och lärare, med elevers inverkan, leder vid skolenheterna. På flertalet av de upphandlade skolorna är kännedomen bland eleverna om vem som är ansvarig rektor svag. Det är också relevant, utifrån ett likvärdighetsperspektiv, att ta ställning till frågan. Varför skall inte våra upphandlade, av skolinspektionen godkända skolor, ha samma möjlighet att utfärda betyg? Förvaltningens ansvar som huvudman kvarstår även vid överlämnande av betygsrätt. Det kommer fortsatt åligga förvaltningen att kvalitetssäkra utbildningens genomförande samt utveckla vuxenutbildningen i Göteborg stad utifrån göteborgaren och samhällets skiftande behov. 4. Fackförvaltningsöversynen Den pågående utredningen av fackförvaltningarna kan komma få stor påverkan på ovan angivna resonemang avseende konkretisering av upphandlingskrav. I förslaget ligger att ansvaret för att utföra den kommunalt genomförda vuxenutbildningen, uppdragsutbildningar 6

10 och yrkeshögskoleutbildningar överförs från utbildningsnämnden till nämnden för arbetsmarknad och vuxenutbildning. Referenser Skolverket (2017) Juridiska vägledning verkan.pdf [hämtat ] Skolverket (2012) Allmänna råd, Systematiskt kvalitetsarbete - för skolväsendet Fwpubext%2Ftrycksak%2FRecord%3Fk%3D2901 [hämtat ] Reglemente för nämnden för arbetsmarknad och vuxenutbildning /900BDD621C0B5EECC1257E9E003FEEAB/$File/WEBVAMW227.pdf?OpenElement [hämtat ] 7