En framtida spelreglering (SOU 2008:124)

Transkript

1 Enheten för inre marknaden och tekniska regler YTTRANDE Dnr För kännedom Chefen, UD-FIM Finansdepartementet Stockholm En framtida spelreglering (SOU 2008:124) (Er ref. Fi2008/7967) Utredningen finner att den svenska spelregleringen är förenlig med EG-rätten. Utredningen hänvisar särskilt till en dom från Regeringsätten från 2004 och anser att praxisen inte har ändrats efter domen. Kommerskollegium delar inte utredningens bedömning. Vi anser att praxisen från EG-domstolen har utvecklats efter Regeringsättens dom vilket innebär att utredningens EG-rättsliga analys av det svenska regelverket måste fördjupas. EG-domstolens senaste praxis (Placanica-domen) väcker enligt kollegiet flera avgörande frågor som bör övervägas i en sådan analys: medger EG-rätten en spelpolitik vars olika syften kan ha motstridiga effekter? utifrån dessa syften, vilka konkreta risker finns det med att tillåta aktörer som är lagligt etablerade i andra EES-stater att anordna spel i Sverige? Kollegiet ställer sig i princip positiv till utredningens förslag om att öppna upp vissa spelformer till konkurrens. Vi saknar dock en EGrättslig analys av förslagets omfattning och urvalet av de spelformer som föreslås konkurrensutsättas. Med hänsyn till EU-kommissionens pågående överträdelseärenden mot Sverige, marknadens utveckling och EG-domstolens senaste praxis, anser kollegiet att frågan om den svenska spelregleringens förenlighet med EG-rätten bör analyseras närmare. 1 Inledning Kommerskollegium ansvarar för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik. Kollegiets uppdrag är bl.a. att verka för en väl fungerande inre marknad och för ett öppet och starkt multilateralt handelssystem. B OX 6803, STOCKHOLM B ESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89 TELEFON: , FAX E - POST: REGISTRATOR@ KOMMERS. SE WWW. KOMMERS. SE

2 Yttrande 2(7) För att den inre marknaden ska fungera krävs det att EU-länderna tillämpar det gemensamma regelverket på ett enhetligt och korrekt sätt. Denna EU:s rättsgemenskap omfattar bl.a. regler om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Det är i huvudsak mot bakgrund av dessa regler som kollegiet har granskat Spelutredningens slutbetänkande En framtida spelreglering. 2 Syftena bakom den svenska spelregleringen Utredningen har gjort en EG-rättslig analys av lotterilagen (1994:1000) och förslagen om att strama upp denna lag och delvis öppna den svenska spelmarknaden för konkurrens. Enligt utredningen är den nuvarande spelregleringen och de av utredningen föreslagna ändringarna förenliga med EG-rätten. Utredningen hänvisar särskilt i denna del till praxisen från EG-domstolen och Regeringsrätten 1 och anser att [d]å Regeringsrätten [ ] förklarade den svenska regleringen vara i överensstämmelse med EG-rätten och då någon ändrad praxis vare sig i svensk rätt eller EG-rätt tillkommit görs ingen annan bedömning än att den svenska regleringen och dess grunder är i överensstämmelse med EG-rätten.. 2 Kollegiet menar dock att rättsläget är oklart och att praxisen från EGdomstolen har utvecklats efter Regeringsrättens prövning av det svenska regelverket. Denna utveckling berör bland annat valet av legitima syften som kan motivera de hinder som en spelreglering medför och kan påverka den EG-rättsliga bedömningen av de svenska reglerna. Vi anser därför att EG-domstolens senaste praxis bör ha analyserats närmare av utredningen. 2.1 EG-domstolens senaste praxis EG-domstolens senaste praxis tyder enligt kollegiet på att medlemsstaterna kan tvingas prioritera mellan olika syften för att rättfärdiga sina regler när dessa syften leder till motstridiga åtgärder. I Placanica-domen som kom 2007 och rörde den italienska spelregleringen, gjorde domstolen en åtskillnad mellan å ena sidan målet att minska spelmöjligheterna och å andra sidan, i den utsträckning som hasardspel är tillåtna, målet att bekämpa kriminalitet genom att underkasta de aktörer som är verksamma inom detta område kontroll och genom att styra in hasardspelsverksamheten i kontrollerade banor. 3 1 RÅ 2004, ref SOU 2008:124, s Mål C-338/04 Placanica, punkt 52.

3 Yttrande 3(7) När det gäller den första typen av mål ska enligt domstolen de nationella åtgärderna verkligen minska spelmöjligheterna på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Detta är enligt EG-domstolen inte förenligt med en politik som lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i lotterier, hasardspel eller vadhållning i syfte att öka skatteintäkterna. 4 Den andra typen av mål däremot kan medge en expansiv spelpolitik i syfte att kanalisera spelare till de lagliga aktörerna. Domstolen menar att målet endast kan uppnås om dessa aktörer utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet och kan tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och att använda ny distributionsteknik. 5 Placanica-domen visar på en oförenlighet mellan de mål som åberopades av Italien eftersom dessa hade motstridiga effekter. Italien tvingades därför välja mellan dessa olika syften. Det är inte möjligt för kollegiet att inom ramen för detta remissvar dra några definitiva slutsatser om domen och särskilt bedöma hur domstolens resonemang kan överföras till andra länders spelpolitik. Det finns exempelvis väsentliga skillnader mellan de italienska och svenska regelverken. 6 Vi kan dock i detta skede konstatera att Placanica-domen kan försvåra medlemsstaternas möjlighet att bedriva spelpolitik som syftar till att å ena sidan skydda konsumenterna och samtidigt bekämpa kriminalitet och öka statens inkomster Betydelsen för den svenska spelregleringen Enligt kollegiet bör domen vara av intresse för Sveriges del eftersom syftet med lotterilagen är just att förhindra kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet. 8 4 Mål C-338/04 Placanica, punkterna 53 och 54. Se även mål C-243/01 Gambelli, punkterna Mål C-338/04 Placanica, punkt Det finns exempelvis 2000 spelföretag som i Italien erhåller koncessioner för att kunna bedriva hasardspel medan Sverige har ett monopolsystem där endast tre aktörer får tillstånd att bedriva lotteriverksamhet inom sina respektive områden. 7 Se Cuyvers som i en kommentar till domen drar följande slutsats: In a nice example of legal jiu-jitsu, the ECJ now seizes this move to confront Italy, and indirectly all Member States, with a choice between real restriction or further liberalization. Either a Member States sees gambling as something that needs to be restricted, although condoned to a certain level, or it is seen as in principle acceptable, albeit that certain negative side effects, such as crime must be prevented. (CML Rev. 2008, s.126). 8 SOU (2008:124), s. 90. Vi noterar att alla dessa mål, med undantag för styrningen av överskottet, utgör var för sig tvingande hänsyn av allmänintresse som enligt EGdomstolens praxis kan åberopas för att rättfärdiga handelshinder. Vad gäller styrningen av överskottet har domstolen i tidigare mål slagit fast att den inte kan utgöra ett legitimt skyddsintresse och att finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast får utgöra en accessorisk positiv konsekvens och inte det

4 Yttrande 4(7) Det finns en inneboende friktion i den svenska regleringen mellan dessa olika mål. Kriminalitetsbekämpning och styrning av överskottet kan leda till en ökning av spelmöjligheterna som erbjuds av de lagliga aktörerna vilken i sin tur kan ha motstridiga effekter till konsumentskyddssyftet. Regeringsrätten gjorde år 2004 en avvägning mellan dessa olika syften och fann att det svenska systemet ändå totalt sett får anses förenligt med EG-rätten. 9 Det är enligt kollegiet osäkert om Regeringsrättens analys fortfarande är hållbar med beaktande av senare tillkommande praxis från EG-domstolen. Frågan som EG-domstolen nu väcker är inte vilken avvägning som ska göras mellan dessa olika syften utan i vilken utsträckning dessa syften överhuvudtaget får finnas till samtidigt. Enligt kollegiet bör en analys av de svenska spelreglerna innehålla en mer fullständig analys av EG-domstolens senaste praxis. En sådan analys bör föregå de förslag på ändringar som Spelutredningen lägger fram eftersom syftet med spelpolitiken är avgörande för att bedöma proportionaliteten i dessa förslag. 3 Ensamrätter eller reglerad konkurrens? Kollegiet anser att de EG-rättsliga aspekterna i valet mellan olika modeller ensamrätter eller reglerad konkurrens bör ha utretts närmare i Spelutredningen. 3.1 Utredningens bedömning om den nuvarande regleringen Om huvudsyftet med den svenska spelregleringen är att bekämpa spelmissbruk, delar vi i princip utredningens slutsats om att ett monopolsystem kan vara lämpligare än reglerad konkurrens. Utredningen har dock inte visat att proportionalitetsprincipen skulle vara uppfylld med ett sådant system. Utredningen hänvisar i denna del till EFTA-domstolens resonemang enligt vilken it is reasonable to assume att en monopoloperatör under tillsyn av en effektiv myndighet vill lägga större ansvar på att bekämpa spelmissbruk än kommersiella operatörer. 10 Utredningen ger dock inga konkreta exempel på risker som en reglerad konkurrens skulle medföra. Utredningens förslag på att öppna upp marknaden till vissa spelformer tyder på en bedömning att spelpolitikens skyddssyften kan upprätthållas även i en konkurrensutsatt marknad (se avsnitt 3.2 nedan). verkliga syftet med den restriktiva politik som förs (Gambelli-domen, punkt 62). Placanica-domen skulle kunna tolkas som ett förtydligande av vad som anses som ett accessorisk syfte, dvs. ett syfte som inte leder till effekter som underminerar spelpolitikens legitima syfte. 9 RÅ 2004, ref SOU 2008:124, s. 117 och 138 som hänvisar till EFTA-domstolens dom i mål E-1/06.

5 Yttrande 5(7) Utredningen hänvisar också till EFTA-domstolens resonemang om att det är plausible to assume att det är enklare att kontrollera och ge direktiv i ett helägt statliga bolag. Genom sitt ägande kan staten agera mer effektivt mot ett statligt bolag än bara genom lagar, förordningar och tillsyn.. 11 Kollegiet ifrågasätter betydelsen av detta resonemang för Sveriges del eftersom de svenska ensamrätterna tilldelats både statliga och privatägda aktörer. Om huvudsyftet med den svenska spelregleringen är att bekämpa kriminalitet anser vi att utredningen inte har bevisat riskerna med att tillåta aktörer som är lagligt etablerade i andra EES-stater att anordna spel i Sverige. Kollegiet hänvisar i denna del till Hettnes artikel Monopol i förändring EU anpassning eller samhällsutveckling? som i ljuset av Placanica-domen ifrågasätter Regeringsrättens proportionalitetsbedömning av kanaliseringsargumentet Utredningens förslag Spelutredningen föreslår att vissa spelformer öppnas upp för konkurrens. Kollegiet anser principiellt att en öppning av den svenska marknaden till utländska aktörer är ur ett handelspolitiskt perspektiv positiv. 13 Vi saknar dock en EG-rättslig analys av utredningens förslag, särskilt vad gäller förslagets omfattning och urvalet av de spelformer som föreslås konkurrensutsättas. Det är för kollegiets del oklart varför just oddsspel och tipsspel skulle öppnas för konkurrens medan vadhållning i samband med hästtävlingar och andra spelformer skulle förbli monopoliserade. Kollegiet noterar särskilt att vissa spelformer som av utredningen inte bedöms vara de mest problematiska, 14 exempelvis vadhållning i samband med hästtävlingar eller bingospel, inte föreslås konkurrensutsättas. Vidare kan den faktiska verkan av ett monopolsystem för Internetspel ifrågasättas i ljuset av den internationella konkurrensen som just föreligger inom detta område. Ett sådant system är oförenligt med EGrätten om det inte kan uppnå det eftersträvade skyddssyftet. Det är för kollegiets del osäkert i vilken utsträckning utredningens förslag tillgodoser skyddssyftet mot bakgrund av marknadens utveckling kring Internetspel. En EG-rättslig analys av förslaget bör enligt kollegiet innehålla dels en diskussion kring syftet med den svenska spelregleringen, dels en riskanalys av de olika spelformerna i ljuset av detta syfte och marknadens utveckling. 11 Idem. 12 Hettne Monopol i förändring EU anpassning eller samhällsutveckling? (Europaperspektiv 2009 Hur gemensam är den europeiska gemenskapen?, s ). 13 Se kollegiet remissvar på Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (Dnr ). 14 Enligt utredningen bedöms de mest problematiska spelen vara värdeautomater, kasinospel och interaktiva Internetspel (Internet-poker, Internet-bingo och skraplotter på Internet), SOU 2008:124, s.233.

6 Yttrande 6(7) 4 Främjandeförbudet Enligt kollegiet utgör främjandeförbudet en del av den svenska spelregleringen och kan inte bedömas skiljt från det regelsystem som det återfinns inom. Vi anser att förbudet kan motiveras EG-rättsligt om den svenska modellen med ensamrätter bedöms vara förenlig med EGrätten. 15 Eftersom rättsläget kring valet mellan olika modeller ensamrätter eller reglerad konkurrens är oklart (se avsnitt 3 ovan) kan kollegiet inte uttala sig närmare om det svenska främjandeförbudets förenlighet med EG-rätten. Vi noterar dock att vissa av utredningens förslag innebär en skärpning av främjandeförbudet, dels blockeringen av IP-adresser och domännamn för lotterier som inte är tillåtna och dels blockeringen av betalningsförmedlingar av insatser i sådana lotterier. Enligt kollegiet kan i princip en skärpning av främjandeförbudet motiveras EG-rättsligt om spelregleringens huvud- eller enda syfte är att motverka spelmissbruk. Proportionalitetsprincipen skulle dock, enligt kollegiet, ställa högre krav på förbudets omfattning ifall huvudsyftet med den svenska spelpolitiken är att bekämpa kriminalitet. I detta fall skulle EG-rätten kräva att förbudet begränsas till de spelanordnare som verkligen utgör en risk för exempelvis penningtvätt och bedrägeri. 5 Övriga synpunkter Kollegiet delar Spelutredningens slutsats om att såväl de regler utredningen föreslår som de följdförfattningar som behöver utfärdas bedöms vara anmälningspliktiga enligt direktiv 98/34/EG. 6 Slutsatser Som visats ovan är det kollegiets uppfattning att Spelutredningens EGrättsliga analys brister på flera avgörande punkter. Med hänsyn till EUkommissionens pågående överträdelseärenden mot Sverige, marknadens utveckling och EG-domstolens senaste praxis, anser kollegiet att frågan om den svenska spelreglerings förenlighet med EG-rätten bör analyseras närmare. 15 Kollegiet tar i denna del inte ställning till förbudets straff- och sanktionsbestämmelsers förenlighet med EG-rätten som nu prövas av EG-domstolen (målen C-447/08 och C-448/08 Åklagaren mot Otto Sjöberg respektive Anders Gerdin).

7 Yttrande 7(7) Ärendet har avgjorts av generaldirektören Lena Johansson i närvaro av enhetschefen Christer Arvíus, SOLVIT-chefen Markos Stavroulakis, utredaren Fredrik Olsson och ämnesrådet Olivier Linden, föredraganden. Lena Johansson Olivier Linden