YTTRANDE. En framtida spelreglering (SOU 2008:124) Dnr 104/2008 Stockholm den 31 mars Finansdepartementet Stockholm Dnr Fi2008/7967

Transkript

1 YTTRANDE Dnr 104/2008 Stockholm den 31 mars 2009 Finansdepartementet Stockholm Dnr Fi2008/7967 En framtida spelreglering (SOU 2008:124) Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) har ombetts att avge ett remissyttrande över betänkandet SOU 2008:124, En framtida spelreglering. Sammanfattning Sieps anser att det är tveksamt om det föreslagna systemet kan fungera effektivt och om det uppfyller de krav som följer av EG-rätten. Det svenska systemet måste i alla delar kunna rättfärdigas mot bakgrund av ett allmänintresse samt i förhållande till proportionalitetsprincipen. Utredningen anger att syftet med ett tillståndssystem ska vara att kanalisera spelandet till spel med svenskt tillstånd under svensk kontroll. Det s.k. kanaliseringsargumentet fungerar emellertid inte om det handlar om att tvinga över spelare till svenska spel genom blockering av IP-adresser m.m. från lagliga alternativ i andra medlemsländer. Kanalisering ska enligt EG-domstolens rättspraxis användas för att förhindra verksamhet som bedrivs i bedrägliga eller brottsliga syften. För närvarande är två svenska mål rörande den svenska spelregleringen anhängigjorda vid EG-domstolen (C-447/08, Sjöberg och C-448/08, Gerdin). Sieps anser att det är sannolikt att EG-domstolen kommer att göra en annan bedömning av rättsläget än den som framkommer i utredningen. Det finns därför anledning att noggrant följa utvecklingen av dessa mål och även invänta dom innan slutligt beslut fattas om den svenska spelregleringens framtid. Svenska institutet för europapolitiska studier Besöksadress: Svante Arrhenius väg 21 A Stockholms universitet, Frescati backe Stockholm Tfn: Org.nr Fax: info@sieps.se

2 Bakgrund Internets betydelse I Sieps rapport EU och svenska monopol - teori, verklighet och framtid (2006:6, s. 63 f.) anges att det ökade intresset för speltjänster som finns i dag framför allt kan förklaras av den snabba utvecklingen inom elektronik och informationsteknologi som inneburit en utbredning av spelandet, fler spelformer och ökad marknadsföring. Den datatekniska utvecklingen har möjliggjort en helt ny gränslös kommunikationsvärld, vilket även starkt påverkat marknaden för speltjänster. Via Internet har nya spelformer såsom vadhållning på sportevenemang, automatspel, lotterier och andra spel som poker blivit oerhört populära i Sverige. Utvecklingen innebär att tillgängligheten av spel och lotterier förändrats oerhört. Flertalet av de TVkanaler som de flesta svenska hushåll kan se sänds inte från Sverige och kan därför utom räckhåll för den svenska lagstiftarens jurisdiktion frekvent marknadsföra utländska spelaktörers tjänster. Idag kan en majoritet av den svenska befolkningen, dvs. de som har tillgång till Internet eller mobiltelefon, närhelst och i princip hur de vill utnyttja de speltjänster som spelaktörer från andra länder erbjuder. Den svenska spel och lotterimarknaden är därför i realiteten en betydligt mer öppen och konkurrensutsatt marknad än vad den svenska lotterilagstiftningen från första början syftade till att reglera. EG-domstolens förändrade attityd Enligt Sieps bedömning har EG-domstolen attityd till speltjänster och begränsningar av sådana tjänster ändrats i takt med den allmänna samhällsutvecklingen. Domstolen intog länge en försiktig hållning när det gällde att applicera EG-fördragets bestämmelser om tjänster och etablering på spelområdet. Betecknade för detta är EGdomstolens hänvisning till medlemsstaternas skönsmässiga utrymme i Schindlermålet. 1 EG-domstolen uttalade att de speciella omständigheterna på detta område berättigade att de nationella myndigheterna gavs ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gällde att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mer allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart. Detta för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter var det medlemsländernas sak att inte bara bedöma om det var nödvändigt att begränsa lotteriverksamheten, utan även om man skulle förbjuda den, förutsatt att inskränkningarna inte var diskriminerande. Utredningen fäster stor vikt vid detta skönsmässiga utrymme (se t.ex. s. 113). Enligt Sieps uppfattning tar utredningen därmed inte tillräcklig hänsyn till den utveckling som har skett i EG-domstolens rättspraxis till följd av den förändrade konkurrens- och 1 Dom av den 24 mars 1994 i mål C-275/92, Schindler, REG 1994, s. I-1039, punkterna

3 omvärldssituation som i synnerhet nationella spelmonopol nu befinner sig i. Mot bakgrund av senare mål från EG-domstolen är det tveksamt om det kan hävdas att det skönsmässiga utrymmet är så stort i praktiken. En annorlunda attityd från EGdomstolen kan framför allt skönjas i Gambellimålet 2 där domstolen underströk att det huvudsakliga syftet med en nationell reglering måste vara att tillgodose ett tvingande hänsyn, t.ex. behovet av att begränsa spelmöjligheterna. Den framhöll, vilket hade fastslagits i tidigare praxis, att syftet att erhålla intäkter för att stärka statskassan inte kan motivera en inskränkning i etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster. Inskränkningarna får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt och måste tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Därefter anförde EG-domstolen att: Om en medlemsstat uppmuntrar till att delta i lotterier, hasardspel eller vadhållning, i syfte att erhålla intäkter, kan denna stat inte åberopa hänsyn till behovet av att bevara ordningen i samhället för att motivera inskränkande åtgärder. Domstolen uttalade i samma mål att det är tveksamt om det är förenligt med proportionalitetsprincipen att bolag som är börsnoterade i andra medlemsstaterna hindras från möjligheten att erhålla koncessioner för att organisera sportvadhållning, eftersom det finns andra medel för att kontrollera sådana bolags bokföring och verksamhet. EG-domstolen tar i Gambellidomen hänsyn till den nya konkurrenssituation som nationella spelmonopol eller spelföretag med exklusiva rättigheter har på marknaden, framför allt till följd av Internets framväxt och ökade betydelse. För att möta den tilltagande konkurrensen av internetbaserade spel har dessa företag dels själva introducerat nya spelformer, dels intensifierat sin marknadsföring. EG-domstolen finner uppenbarligen inte detta agerande skyddsvärt på samma sätt som i fråga om regleringar och monopolordningar som tydligt syftade till att hålla nere spelandet. Kanalisering I Placanicadomen 3 fick EG-domstolen ta ställning till en ny rättfärdigandegrund. I Italien krävs koncession för att kunna bedriva hasardspel. Antalet koncessioner har begränsat till 1000 för hästtävlingar och 1000 för annan sport. I tidigare mål hade Italien misslyckats med att rättfärdiga sin ordning enbart med hänsyn till behovet av att bevara ordningen i samhället (se Gambelli ovan). Enligt den italienska regeringen var emellertid det verkliga syftet med dess lagstiftning att förhindra att hasardspelsverksamhet används i bedrägliga eller brottsliga syften och att styra in den i banor som är möjliga att kontrollera (kanaliseringsargumentet). Mot denna bakgrund kunde, enligt EG-domstolen, en kontrollerad expansiv politik på området 2 Domstolens dom av den 6 november 2003 i mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli.fl., REG 2003, REG 2003, s. I Dom av den 6 mars 2007 i de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica, REG 2007, s. I

4 för hasardspel vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet. Detta mål kunde endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet. Detta kunde i sig innebära att det är nödvändigt att tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och att använda ny distributionsteknik. Domstolen konstaterade att ett koncessionssystem under dessa omständigheter i själva verket kunde utgöra en effektiv mekanism som gör det möjligt att kontrollera de aktörer som är verksamma inom området för hasardspel för att förhindra att de använder sin verksamhet i bedrägliga eller brottsliga syften. I samma mål kom dock EG-domstolen fram till att artiklarna 43 EG och 49 EG (etablering och tjänst) skulle tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en sådan nationell lagstiftning som den italienska, eftersom denna lagstiftning utestängde utländska spelbolag som var lagliga i andra medlemsländer från området för hasardspel i Italien (se punkt 64 i domen). Den nuvarande svenska regleringen är juridiskt sårbar Mot bakgrund av EG-domstolens rättspraxis har den svenska ordningen kritiserats (se bl.a. ovannämnda Siepsrapport, s. 68 och 87). Det övergripande syftet har ansetts vara oklart. Det är besvärande från EG-rättslig utgångspunkt att Svenska Spels verksamhet utgör en betydande intäktskälla för staten samtidigt som bolagets verksamhet inte på något sätt tycks ha bidragit till att minska spelandet i Sverige i numerär mening. Genom omfattande marknadsföring har i stället fler svenskar lockats till spelande och till nya spelformer. Marknadsföringen för speltjänster är i princip fri och återspeglar därmed inte syftet att förhindra spelmissbruk. Därtill kommer att utländska bolag som är lagliga i andra EU-länder inte får etablera sig i Sverige och inte heller får marknadsföra sina tjänster här. Utredningen ser inga större problem med denna ordning. Mot bakgrund av framför allt två domar från Regeringsrätten (Wermdö Krog 2004 och Betsson 2007) hävdas att den nuvarande svenska ordningen är förenlig med EG-rätten (s. 142). Sieps anser i motsats till utredningen att det finns stora betänkligheter med den nuvarande ordningen. Det som utredningen framför allt tycks ignorera är att de företag som utestängs från den svenska marknaden är spelföretag som är lagliga i andra medlemsländer och underkastade dessa länders krav. Om dessa företag lyder under regelverk med samma konsumentskyddsnivå som det svenska bör de som utgångspunkt få tillhandahålla sina tjänster här. Om de önskar etablera sig i Sverige och därmed är beredda att underkasta sig det svenska regelverket bör de även ha denna möjlighet. Utredningen synes präglad av synsättet att utländska bolags verksamhet per definition är illegal eller i vart fall är sämre för konsumenterna och att svenska konsumenter därför ska förlägga sitt spelande hos svenska bolag för sitt eget 4

5 bästa. Sieps saknar en utredning om huruvida skyddet för svenska konsumenter verkligen skulle bli bättre om de håller sig till svenska bolags och organisationers speltjänster. Utan sådana argument framstår försvaret för den rådande ordningen som i högsta grad bräckligt. Utredningens förslag Med tanke på att utredningen bedömt att den nuvarande ordningen är förenlig med EG-rätten är det inte så förvånande att den anser att grunderna i den nuvarande spelregleringen bör finnas krav. Det föreslås därför att de ensamrättigheter som idag finns i stor utsträckning ska finnas kvar. Det föreslås dock att svensk spelpolitik tydligare ska främja de uttalade målen som är att motverka spelberoende och kriminalitet. Utredningen föreslår av denna anledning krav på: Restriktivare marknadsföring Åldersgräns (18 år) Förebyggande åtgärder Högsta vinståterbetalning Lotteriskatt för alla, och Skärpt främjandeförbud (blockering av IP-adresser och domännamn samt blockering av betalningsförmedlingar) Utredningen har också bedömt vilka spel som är särskilt problematiska ur spelberoendesynpunkt och har kommit fram till att det är värdeautomater, kasinospel och interaktiva Internetspel. Utredningen anser inte att det mot bakgrund av EG-rätten eller av andra skäl är nödvändigt att öppna det svenska systemet för utländska aktörer, men om man skulle vilja detta av politiska skäl föreslås att ett tillståndssystem införs för utländska aktörer att erbjuda vadhållning (odds och tipsspel), via spelombud eller Internet med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar. Syftet med ett tillståndssystem ska vara att kanalisera spelandet till spel med svenskt tillstånd under svensk kontroll. Av denna anledning föreslår utredningen att speltjänster från företag i andra EUländer, som inte har svensk licens, ska hindras tillträde till den svenska marknaden genom att betalningar försvåras och IP- och domänadresser blockeras. Innebörden av utredningens förslag Vad utredningen sålunda förordar är en ökad isolering och skydd av den svenska marknaden. Det ska införas en tydligare reglering på den svenska marknaden, bl.a. i form av regler som begränsar marknadsföring och lägger fast villkor för vinståterbäring. Som komplement till det nya regelverket införs effektivare tillsyn och sanktioner. Samtidigt öppnas eventuellt det svenska systemet för utländsk konkurrens i viss utsträckning. Det föreslås i så fall införas ett licenssystem som är öppet för 5

6 utländska bolag men bara avseende vissa spelformer (odds och tipsspel via spelombud eller Internet med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar). Övriga spelformer förbehålls de statligt kontrollerade bolagen eller folkrörelserna. Förslagens förenlighet med EG-rätten Enligt Sieps är det tveksamt om det föreslagna systemet kan fungera effektivt och om det uppfyller de krav som följer av EG-rätten. Det svenska licenssystemet bör inte vara alltför begränsat om ordningen ska fungera. För få spelformer eller alltför stränga krav i Sverige vid licensgivning leder sannolikt till att utländska företag föredrar att inte etablera sig i Sverige utan i stället utmanar det svenska systemet genom att erbjuda sina tjänster via internet och precis som idag marknadsför dessa tjänster genom t.ex. TV-sändningar som utgår från andra medlemsländer och därmed ligger utanför svensk jurisdiktion. Det ska då, enligt utredningens förslag, läggas resurser på blockering av IP-adresser och domännamn samt blockering av betalningsförmedlingar. Men är det verkligen den väg man vill gå? Det är bara i fråga om barnpornografi som denna typ av åtgärder hittills förekommit i Sverige, vilket reser ett varningens finger. 4 Utredningens förslag i denna del framstår som krampaktiga försök att isolera och skydda den svenska marknaden från den gemensamma EU-marknad vi redan är en del av. Är det inte mer framsynt och övervägt att istället acceptera andra länders regleringar, såvida det inte finns tvingande allmänintressen som talar häremot. 5 Om det finns för stora skillnader mellan medlemsländernas regleringar, borde detta problem istället lösas på europeisk nivå genom t.ex. gemensamma regler för marknadsföring och vinståterbäring. Sverige skulle kunna gå i bräschen för en sådan utveckling. Sieps saknar helt ett sådant europeiskt perspektiv i betänkandet. Tvärtom anför utredningen på s. 246 att: Att föreslå en nationell licens och samtidigt möjliggöra för spelbolag från utlandet att med tillstånd från andra stater erbjuda spel över Internet fyller ingen funktion. I det fallet finns inget incitament att söka licens i Sverige om villkoren för licenser är bättre i någon annan stat. För att kunna föreslå en öppning av den svenska spelregleringen krävs att främjandeförbudet kan skärpas. Detta kan ske i två avseenden dels genom IP-blockeringar och dels genom förbud för penningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Ett av syftena med de förslag som nu nämnts är att de spel som i dag sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de 4 Det bör noteras att Kammarrätten i Stockholm den 10 mars 2009 (mål ) har kommit fram till att främjandeförbudet i den svenska lotterilagstiftningen innebär en inskränkning av yttrandefriheten som inte är förenlig med Tryckfrihetsförordningen. 5 EG-domstolen har fastställt att principen om ömsesidigt erkännande även är tillämplig på tjänsteområdet. Enligt EG-domstolen är det i princip inte förenligt med friheten att tillhandahålla tjänster att utsätta en person som tillhandahåller tjänster för inskränkningar som motiveras av hänsyn till allmänintresset om detta intresse redan skyddas genom de regler vilka den person som tillhandahåller tjänster är underkastad i den medlemsstat där han är etablerad (se dom av den 23 november 1999 i de förenade målen C-369/96 och C-376/96, Arblade m.fl., REG 1999, s. I-8453, punkt 34). 6

7 tillståndsgivna aktörerna i Sverige. Detta kan då leda till att omsättningen på den svenska reglerade spelmarknaden kommer att kunna öka med Spelutredningens förslag. Enligt Sieps bedömning grundas utredningens förslag i dessa delar på en felaktig uppfattning av vad som krävs enligt EG-rätten. Vi kommer inte ifrån att det svenska systemet vid en juridisk prövning måste kunna rättfärdigas mot bakgrund av ett allmänintresse samt i förhållande till proportionalitetsprincipen. Det saknas en förklaring till varför man inte enbart lägger de uttalat farliga spelen (värdeautomater, kasinospel och interaktiva Internetspel) under statlig kontroll och låter övriga spelformer bli föremål för licensgivning. Detta borde vara utgångspunkten, eftersom det är konsumentskyddsintressen eller andra allmänintressen som måste ligga i förgrunden; inte att skydda den rådande svenska ordningen och öka omsättningen på den svenska spelmarknaden. Det är mot denna bakgrund bl.a. oklart varför vadslagning inom hästsporten inte kan öppnas för licensgivning. Utredningen anger att syftet med ett tillståndssystem ska vara att kanalisera spelandet till spel med svenskt tillstånd under svensk kontroll. Det s.k. kanaliseringsargumentet fungerar emellertid inte om det handlar om att tvinga över spelare till svenska spel genom blockering av IP-adresser m.m. från lagliga alternativ i andra medlemsländer. Av Placanicadomen framgår att kanalisering ska användas för att förhindra verksamhet som bedrivs i bedrägliga eller brottsliga syften. Denna dom ger inte stöd för att starta elektroniskt handelskrig mot andra EU-länder via Internet. Framtida utveckling I utredningen noteras att det för närvarande pågår ett stort antal spelmål vid EGdomstolen, men inga slutsatser eller konsekvenser dras av detta. Det tycks röra sig om ca 17 mål även om flera av dessa lär förenas i den slutliga domen. 6 För svenskt vidkommande är det av särskilt intresse att främjandeförbudet i den svenska lotterilagstiftningen har ifrågasatts i processer mot svenska annonsörer, bl.a. Aftonbladet och Expressen. Svea hovrätt har i två mål begärt förhandsavgörande från EG-domstolen den 8 oktober 2008 (Mål nr B och B ). Parterna överklagade hovrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Högsta domstolen fann att prövningstillstånd skulle lämnas vid hovrätten med följande huvudsakliga motivering: Det får anses oklart om straffbestämmelserna i lotterilagen ger underlag för en ickediskriminerande tillämpning när det gäller främjande av deltagande i å ena sidan inom landet anordnade lotterier som inte är tillåtna och å andra sidan utom landet anordnade lotterier. [ ] Under alla förhållanden uppkommer dessutom frågan huruvida de inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster som bestämmelserna i 38 och 54 lotterilagen utgör kan godtas på grund av att de omfattas av de undantag som uttryckligen anges i EG-fördraget eller om de kan anses motiverade på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset och härtill kan anses vara proportionerliga (målen nr Ö och Ö ). 6 Tyskland (8), Portugal (2), Nederländerna (3), Frankrike (1), Spanien (1) och Sverige (2). 7

8 Målen är nu anhängiga vid EG-domstolen (C-447/08, Sjöberg och C-448/08, Gerdin). Frågorna är generellt utformade vilket ger EG-domstolen möjlighet att granska det svenska systemet i dess helhet. Sieps anser att det är sannolikt att EG-domstolen gör en annan bedömning av rättsläget än den som framkommer i utredningen. Det finns därför anledning att noggrant följa utvecklingen av dessa mål och även invänta dom innan slutligt beslut fattas om den svenska spelregleringens framtid. Även övriga pågående mål kan ge vägledning. Inom kort kommer troligen EG-domstolens dom i mål C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional (CA/LPFP) och Baw International Ltd, där generaladvokaten lämnade sitt förslag till avgörande den 14 oktober I detta ärende har Anna Stellinger beslutat. Jörgen Hettne har varit föredragande. Anna Stellinger Direktör 8