Advokatsamfundet avstyrker Kommitténs förslag till mediekoncentrationslag.

Transkript

1 R 5286/ Till Statsrådet och chefen för Kulturdepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 29 april 1999 beretts tillfälle att avge yttrande över Mediekoncentrationskommitténs betänkande Yttrandefriheten och konkurrensen Förslag till mediekoncentrationslag m.m., SOU 1999:30. Med anledning härav anför advokatsamfundet följande. SAMMANFATTNING Advokatsamfundet avstyrker Kommitténs förslag till mediekoncentrationslag. Kommitténs skäl för de föreslagna ingreppen i tryck- och yttrandefriheten är otillräckliga. Den föreslagna regleringen begränsar tryck- och yttrandefriheten utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. KOMMITTÉNS FÖRSLAG Förslaget till mediekoncentrationslag Advokatsamfundet avstyrker Kommitténs förslag till mediekoncentrationslag. Lagstiftningsbehovet En utgångspunkt för advokatsamfundets ställningstagande är den centrala betydelse som rätten att utge skrifter utan i förväg lagda hinder har för tryck- och yttrandefriheten och att medborgarnas utövning av denna frihet är en grundval för ett fritt samhällsskick. Såsom kommittén själv konstaterar, är grundlagsregleringen i väsentliga delar uppställd i syfte att skydda det fria ordet från ingripanden av det allmänna. Den

2 2 omständigheten att Kommitténs förslag inskränker detta skydd reser krav på att begränsningen måste äga en stor saklig tyngd och vara väl avvägd. Advokatsamfundet instämmer i Kommitténs uppfattning att statsmakten har en skyldighet att verka för att upprätthålla den fria åsiktsbildningen. Den grundlagsfästa rätten enligt TF och YGL att utge skrifter respektive att sända radio- och televisionsprogram är förvisso ett uttryck för detta. Enligt advokatsamfundets mening föreligger inga tydliga och trängande skäl för att ingripa i grundläggande principer för TF och YGL såsom föreslagits. Kommitténs genomgång av mediestrukturen i Sverige bekräftar inte bilden av en minskande mångfald och ökad koncentration. Några reella risker för den fria åsiktsbildningen tycks inte föreligga. Detta gäller också om hänsyn tas till de överlåtelser som skett under 1990-talet. Det verkliga förhållandet synes vara att i vart fall den senaste tioårsperioden istället kännetecknas av en ökad pluralitet och ett större utbud. De strukturförändringar som varit under senare år kan, enligt advokatsamfundet, förklaras av att i vart fall marknaden för dagstidningar är kraftigt konkurrensutsatt. Mot bakgrund av den mognad som kännetecknar denna marknad är det knappast märkligt att benägenheten bland företagen att ingå samarbeten av strukturell och annan art ökar. Minskande upplagor för många tidningsföretag skapar dock utrymmen för nya aktörer. Under 1990-talet har tidningen Metro lanserats på ett framgångsrikt sätt. För närvarande planeras enligt uppgifter i massmedia lansering av en ny afton- eller eftermiddagstidning i Stockholm benämnd Stockholm News. Såvitt känt är vare sig Bonniers eller någon annan etablerad tidningsägare intressent i detta senaste projekt. Att möjligheten till fri åsiktsbildning också främjats av att ny teknik har sänkt kostnaderna för utgivning och produktion av tidningar bör framhållas. Även andra delar av mediebranschen uppvisar exempel på mycket framgångsrika nyetableringar och nylanseringar. Här kan nämnas Ordupplaget som med nya metoder har kunnat attrahera redan framgångsrika författare och viktiga opinionsbildare, såsom Liza Marklund och Jan Guillou. Nya medier, framförallt Internet, ger dessutom möjlighet till spridning av nyheter, åsikter och information till en kostnad som är mycket låg i förhållande till det faktiska eller potentiella antalet läsare. Såsom exempel härpå bör noteras Kommitténs uppgift att Aftonbladets sajt på Internet dagligen sägs registrera ca besök. Advokatsamfundet vill framhålla att den uppmärksamhet som Europeiska Unionen ägnat frågan om koncentration av ägande inom mediesektorn inte är entydig. Det står emellertid fullt klart att särskild lagstiftning för förvärv och ägande av medieföretag är en kontroversiell fråga. Inget enskilt land med lagstiftning på området tycks ha uppnått åsyftade mål; lagstiftningen ger intryck av stor komplexitet och är ibland lätt att kringgå. Mot den angivna bakgrunden vore det fel att nu öppna en möjlighet för det allmänna att ingripa på det område som statsmakten hittills fredat. Det finns, enligt advokat-

3 3 samfundets mening, således inget behov av lagstiftning om mediekoncentration av det slag som Kommittén föreslagit. Konkurrenslagens tillämplighet inom mediesektorn Enligt advokatsamfundets uppfattning kan det överlämnas till rättstillämpningen att löpande lösa de problem som uppkommer i frågor som avser gränsdragning mellan å ena sidan TF respektive YGL och å den andra sidan vanlig lag. Advokatsamfundet instämmer i Kommitténs uppfattning att det inte finns några skäl att generellt undanta från TF:s respektive YGL tillämpningsområde den verkan bestämmelserna i 6 och 19 konkurrenslagen kan ha för företag inom mediesektorn. Den lagstiftningsteknik Kommittén har valt, dvs att med vissa viktiga undantag förklara att TF och YGL inte hindrar en tillämpning av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och mot missbruk av dominerande ställning, innebär dock en risk för att fler förfaranden kan förbjudas än de som vore angripbara utan sådan lagstiftning. Advokatsamfundet vill påminna om att det har utbildats praxis på området, bl a NJA 1975 s 589, NJA 1977 s 751, MD 1983:18 och MD 1998:18. Enligt nuvarande praxis godtas i flera fall faktiska inskränkningar av TF och YGL om de endast följer indirekt av lag med annat syfte än dessa grundlagar. En förutsättning är dock att inskränkningen inte är betydande. Advokatsamfundet instämmer i uppfattningen att principerna för gränsdragningen ofta är svår men Kommitténs förslag innebär att nya gränsdragningsfrågor uppkommer och det får anses oklart om förslaget verkligen avhjälper den rättsosäkerhet som anses råda. Den möjlighet till behandling och övervägande av olika frågor utifrån de förhållanden som gör sig gällande i ett enskilt fall är enligt advokatsamfundets mening att föredra framför den reglering Kommittén föreslår. Principerna för en ny reglering Advokatsamfundet anser att den föreslagna mediekoncentrationslagen inte står i proportion till ändamålet med regleringen. Bevekelsegrunden för Kommitténs förslag till att i vissa fall förbjuda ägarförändringar av massmedieföretag utgörs av intresset av att säkra en fri åsiktsbildning. Det betyder att avvägningen av den föreslagna regleringen inte i första hand skall ske mot behovet av marknadsrättsliga normer av det slag som representeras av bestämmelserna om företagsförvärv i konkurrenslagen. Enligt advokatsamfundets mening kan det, oavsett att en tillämpning av förvärvsreglerna i konkurrenslagen innebär betydande inskränkningar i möjligheterna att utöva de rättigheter som följer av TF och YGL, inte råda några tvivel om att införandet av en mediekoncentrationslag i och för sig kräver grundlagsändring. Advokatsamfundet konstaterar att Kommittén strävat efter att den nya lagen skall avse de mest opinionsbildande och nyhetsförmedlande medierna, utom de stiftelseägda statliga public service-företagen. Detta visar att den föreslagna ordningen har sin udd

4 4 riktad mot just den frihet för ägande och utgivning av tryckta skrifter samt sändning av radio och TV som garanteras av TF respektive YGL. En sådan viktig begränsning av tryck- och yttrandefriheten har naturligtvis stor betydelse för bedömningen av om begränsningen går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och om den i sig utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Till denna fråga vill advokatsamfundet särskilt framhålla statsmaktens möjligheter att säkra den fria åsiktsbildningen på andra sätt än genom förbud mot ägarförändringar av företag inom mediesektorn. Härutöver måste beaktas det dominerande inflytande som de stiftelseägda statliga public service-företagen har för åsikts- och nyhetsförmedlingen i Sverige. Kommittén konstaterar korrekt, att dessa företag tjänar som motvikt till vad som kallas kommersialisering och likriktning. Därtill kommer att effektiviteten i Kommitténs förslag kan antas bli begränsad eftersom ägandet av ett massmedieföretag erfarenhetsmässigt inte kan sägas prägla nyhetsförmedlingen. Anmälningsskyldighet mm Advokatsamfundet ställer sig avvisande till att den föreslagna lagen skall kunna tilllämpas också på förvärv under de s k tröskelvärdena i konkurrenslagen. Det kan inte utan vidare tänkas att ett mindre företags förvärv skulle kunna hota den fria åsiktsbildningen. Advokatsamfundet vill också peka på den bristande kongruens som finns mellan Kommitténs generella motiv för lagstiftningsbehovet, där Kommittén spår en utveckling mot allt större företag med intressen i flera mediebranscher och i flera länder, och möjligheten, enligt förslaget, att kunna förbjuda också förvärv av mindre medieföretag verksamma på lokala marknader. Förutsättningar för ingripande Advokatsamfundet är kritiskt till uppbyggnaden av bestämmelsen om villkoren för förbud av en koncentration. Kombinationen i lagförslaget av tryck- och yttrandefrihetsrättsliga överväganden, konkurrensrättsliga begrepp, kravet på att förutse ett visst företags uppträdande och vilken betydelse detta uppträdande skall anses ha för den fria åsiktsbildningen inger starka betänkligheter ur rättssäkerhetssynpunkt. Advokatsamfundet vill uttrycka sin tveksamhet till den föreslagna möjligheten att vid bedömningen av ett förvärv - och till skillnad från vad som gäller inom konkurrensrätten - sammanväga ett företags inflytande på olika marknader av betydelse för opinionsbildningen. Den valda lagstiftningstekniken, att inte i lagen uppställa kriterier för sammanvägningen eller på annat sätt ange tydliga normer för tillämpningen, är problematisk. Den bedömning som skall ske förefaller svårförutsägbar och komplicerar tillämpningen av lagen. Enligt advokatsamfundet är rekvisitet kan befaras hämma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning särskilt oklart och svårt att tillämpa. Det är rimligen en mycket vansklig uppgift att bedöma vilka konsekvenser för den fria åsiktsbildningen

5 5 ett visst förvärv kan ha. Även om så skulle kunna ske i ett enskilt fall är bestämmelsens utformning tvivelaktig utifrån intresset av förutsägbarhet och en god rättstillämpning, något som är särskilt framträdande i frågor som berör begränsningar av grundlagsfästa rättigheter. Prövningsorgan I motsats till Kommittén anser advokatsamfundet att uppdraget att pröva om ett visst förvärv hotar den fria åsiktsbildningen inte i första hand bör handläggas av den som besitter affärsmässig, ekonomisk eller konkurrensrättslig expertis. I den Mediekoncentrationsnämnd som Kommittén skisserar skall visserligen ingå personer med särskilda insikter i mediesektorn samt i tryck- och yttrandefrihetsfrågor. Med hänsyn till de svåra avvägningar som en sådan nämnd skulle göra är det dock tveksamt om ett expertorgan, därtill utsett av regeringen, verkligen är rätt forum för beslut av stor betydelse för tryck- och yttrandefriheten i landet. Kommitténs redovisning av Konkurrensverkets uppfattning, att TF:s regler inte ens idag hindrar en tillämpning av konkurrenslagens bestämmelser om företagsförvärv, vittnar inte - låt vara i en omdiskuterad fråga - om en god känsla för grundlagsfrågor. Förslaget till lag om ändring av 1 kap 11 TF och 1 kap 14 YGL Advokatsamfundet anser att förslaget till 1 kap 11 1 st 3 p TF och 1 kap 14 1 st 3 p YGL är onödigt långtgående genom att de i och för sig öppnar för möjligheten att i vanlig lag föreskriva förbud mot förvärv av medieföretag som är skadligt från allmän synpunkt, dvs utöver sådana fall där man kan konstatera ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Sammanfattningsvis menar advokatsamfundet att Kommitténs förslag innebär en viktig begränsning av tryck- och yttrandefriheten. Syftet med begränsningen går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna regleringen. Kommitténs förslag bör inte läggas till grund för lagstiftning. Kabel-TV-företagens ställning Advokatsamfundet har inga erinringar mot förslagen. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Elisabet Fura-Sandström Lars Bentelius