3.5 INTERNATIONELLA UTBLICKAR

Transkript

1 3.5 INTERNATIONELLA UTBLICKAR LOKAL DEMOKRATI OCH SJÄLVSTYRE I ETT JÄM- FÖRANDE PERSPEKTIV ANDERS LIDSTRÖM Den lokala och regionala politikens villkor i internationell jämförelse är ständigt aktuellt som forskningsområde. Mer fullödiga insikter i hur den europeiska politiken gestaltar sig, och Sveriges roll i denna, förutsätter kunskaper även om de lokala och regionala nivåernas förutsättningar och verksamhet. I flernivådemokratins Europa medverkar kommuner och regioner både när det gäller att formulera och förverkliga politik. De utgör viktiga enheter för medborgerligt inflytande och erbjuder möjligheter att anpassa politiken till de villkor som råder i olika kommuner och regioner. Ibland sker de stora demokratiinnovationerna på lokal, snarare än på nationell nivå. Sammantaget finns ca enheter för lokalt och regionalt självstyre i Europa, av vilka cirka 1400 är regioner av olika slag. Bland dessa finns stora variationer i fråga om befogenheter, resurstillgång samt besluts- och demokratimodeller, men i någon mån homogeniseras villkoren till följd av idéspridning mellan olika länder. Inom ramen för projektet Lokal demokrati och självstyre i ett jämförande perspektiv ingår dels komparativa studier av kommunsystem i främst ett europeiskt sammanhang, dels studier av svenska förhållanden inom ramen för internationella jämförande studier. Sammantaget bidrar dessa till att identifiera mönster i fråga om vad som kännetecknar den lokala och regionala politiken i olika länder samt hur denna förändras. Studierna inom detta område har till en del finansierats via anslag från Vetenskapsrådet för projektet Förändrad styrning och ny territoriell politik, som bedrevs under åren I projektet har förutom projektledaren Anders Lidström, medverkan även skett av professor John Loughlin, Cambridge University, professor Frank Hendriks, Tilburg University och fil dr David Feltenius, statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. I några mindre studier har samarbete skett med professor Jefferey Sellers, University of Southern California, professor Hannu Katjamäki, Vasa universitet och fil dr Niklas Eklund, statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. 220

2 TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER Det övergripande teoretiska ramverket för dessa studier är institutionell teori, med dess antaganden om trögheter men också med betoning av att förändringar är möjliga under särskilda betingelser, exempelvis när strukturella förskjutningar skapar nya möjlighetsrum. Förhållandena vid kommunernas och regionernas tillkomst har betydelse för den ställning de har i samhället. I vissa länder har kommuner rötter i medeltiden och har också påverkats av månghundraåriga traditioner av kyrklig organisering, som ser olika ut i katolska, protestantiska och rysk-ortodoxa stater. Samtidigt har emellertid sentida förändringar, i form av till exempel globalisering, nyliberala idéer, europeiska politiska institutioner och framväxten av mer nätverksbaserade relationer mellan offentliga organ och privata intressen skapat nya förutsättningar som både medfört homogenisering mellan olika system och lokal tillpassning. Under olika epoker står olika aspekter av den territoriella politiken i centrum för förändringarna. Det som nu pågår är om inte en försvagning av nationalstaten så i alla fall en omdefiniering av dess roll, samtidigt som decentralisering och regionalisering förskjutit makten nedåt och medfört framväxten av en lokal och regional mosaik, med en mångfald olika lösningar. Till detta hör också en förstärkt europeisering och i vissa avseenden också en förstärkning av den internationella regimen. Ett viktigt teoretiskt hjälpmedel i många av analyserna utgörs av en klassificering av stater i kommunsystem, efter hur deras grundkaraktäristika och historiska rötter ser ut. I hög grad avspeglar detta också skillnader i administrativa traditioner, statstraditioner och välfärdssystem. I senare analyser görs en indelning i brittiska, rhenländska, nordeuropeiska och sydeuropeiska system samt i tre varianter av nya demokratier i Östeuropa visegradstaterna, de baltiska staterna och balkanstaterna. EMPIRISKA ANALYSER Projektets empiriska analyser bygger i allt väsentligt på studier av dokument och sekundäranalys av annat källmaterial. I någon mån har även intervjuer kommit till användning. En artikel om decentralisering, kommuner och välfärdsstatsmodeller bygger på kvantitativa analyser av data på landnivå. 221

3 PRELIMINÄRA RESULTAT Det mest omfattande och därtill mest aktuella utflödet från detta projekt utgörs av The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe". Boken har redigerats tillsammans med professor John Loughlin, Cambridge University och professor Frank Hendriks, Tilburg University. I boken analyseras den lokala och regionala demokratins tillstånd i EU:s 27 medlemsstater samt i Schweiz och Norge på basis av kapitel, författade av välrenommerade lokaldemokratiforskare. Utöver nämnda teorier om kommunsystem och statstraditioner har också en teori om lokal demokrati använts som sammanhållande analysinstrument. I denna skiljs mellan två dimensioner av demokrati (aggregativ vs integrativ respektive indirekt vs direkt) och utifrån dessa utvecklas fyra idealtypiska demokratimodeller pendeldemokrati, konsensusdemokrati, röstningsdemokrati och deltagardemokrati. Modellernas förekomst och lokaldemokratins utvecklingsriktningar undersöktes sedan i var och en av staterna. Med dessa fyra modeller som utgångspunkt undersöks sedan förekomsten av modellerna samt aktuella utvecklingsriktningar i de undersökta staterna. I de jämförande iakttagelser som görs är en huvudpunkt framväxten av ett slags hybriddemokrati på både nationella och subnationella nivåer. Denna innehåller inslag från olika demokratimodeller, men förändringarna sker varken på ett slumpmässigt eller homogeniserande sätt utan avspeglar de modeller som tidigare varit förhärskande inom de olika kommunsystemen. Därmed utövar fortfarande den institutionaliserade traditionen stort inflytande. Även om till exempel borgmästarinstitutet sprider sig från land till land är den danske borgmästaren något annat än en direktvald italiensk borgmästare. Vissa typer av influenser gör sig emellertid gällande i alla stater. Det gäller framför allt framväxten av nyliberalism och marknadsinspirerade administrativa modeller (New Public Management). Det finns också en tydlig tendens att vissa uttryck för nya sätt att se på demokrati växer sig starkare på främst lokal nivå. Detta gäller framför allt tendensen att dels införa ett individuellt exekutiv i form av borgmästare i fler stater, dels att denna funktion i allt högre grad direktväljs. Ett annat uttryck gäller spridningen av möjligheten att använda beslutande folkomröstningar på lokal nivå. Sammantaget har detta förskjutit tyngdpunkten i den lokala och regionala demokratin i många länder från representativ demokrati utövad genom valda församlingar till starkare fokusering på det politiska ledarskapet och en betoning av medborgarnas direkta deltagande i beslutsfattandet. Den politisk-institutionella kulturen i de nordiska staterna har hittills motstått dessa förändringar men de skulle mycket väl kunna komma att aktualiseras i en nära framtid. I boken konstateras också att demokratiska innovationer ofta har sitt ursprung i den lokala nivån där utrymmet för experiment ofta är mycket större. Dessutom gör närheten 222

4 till medborgarna att frågan om lokalpolitikens demokratiska legitimitet ständigt står på dagordningen. Ytterligare viktiga slutsatser från översikten är att perioden med regionaliseringsreformer nått sitt slut. De pågående reformerna i Nordeuropa är dock ett undantag, som kanske t.o.m. kan ses som en eftersläpande anpassning till det som skett i övriga Västeuropa sedan 1980-talet. En uppdelning råder numera mellan regioner med lagstiftande kompetens och sådana som saknar sådan. Regioner med lagstiftningsmakt är till exempel ett mycket mer intressanta som samarbetspartners för EU, eftersom dessa regioner skall förverkliga EUdirektiv. Andra studier har gällt den diskussion om ansvarsfördelning mellan olika nivåer som pågår i flera europeiska stater. Här har frågan handlat om i vad mån dessa betingas av underliggande och gemensamma drivkrafter eller om förändringarna drivs på av förhållanden som är specifika för varje land. Resultaten visar att det finns generella drag i ansvarsfördelningsdebatten, främst vad gäller behovet att åstadkomma en offentlig organisation som är effektivare och som skapar bättre möjligheter till ansvarsutkrävande. Parallellt med detta finns emellertid olika drivkrafter i olika stater. I Nordeuropa är det i hög grad omsorgen om de offentliga välfärdssystemen som ligger bakom reformeringen. I bland annat. de nya demokratierna i öst har nationella minoriteters krav på självstyre haft stor betydelse för hur ansvar och befogenheter fördelats. I Storbritannien har mångåriga strävanden från Skottland, Wales och Nordirland till självstyre till sist accepterats av regeringen i London. Frankrike är på väg att transformeras från den klassiska föreställningen om staten som enhetlig och sammanhållen till en mer pluralistisk statsuppfattning. Nederländerna genomgår också ansträngningar att stärka de lokala och regionala nivåerna, bland annat vad gäller styret av städerna och stadsregionerna. Några studier har avsett svenska förhållanden relaterade till ett komparativt sammanhang. Det har gällt exempelvis federalismens förutsättningar i Sverige, de pågående regionaliseringsreformerna och den regionala nivåns ställning i förhållande till EU. En särskild studie har gällt lokalt lärande över nationsgränserna mellan Sverige och Finland. BETYDELSE Projektet har stor betydelse genom att det prövar teorier och föreställningar om institutionell stabilitet och förändring i ett sammanhang som inte alltid får så framträdande plats vid studiet av politik. Komparativa analyser bidrar vidare till att relatera det egna systemet till ett vidare sammanhang och utgör därmed en del av den kritiska granskning som är central för utvecklandet av 223

5 ny kunskap. Projektet har också direkt relevans för de praktiker som utformar villkoren för den lokala och regionala politiken samt även för lokala och regionala politiker och tjänstemän verksamma i någon av Europas kommuner och regioner. I en tid när lärande över kommungränser och mellan olika länder betonas har resultaten av analyserna stor betydelse. PUBLIKATIONER I URVAL Lidström, Anders, 2006, Lokala och regionala val. Institutionella förutsättningar i 12 stater. Stockholm: Sveriges kommuner och Landsting. Lidström, Anders, 2007, Territorial Governance in Transition. Regional and Federal Studies, 17(4): Lidström, Anders, 2008, Europas regioner. I Tallberg, Pontus (red) Regioner i Europa. Kristianstad: Region Skåne. Lidström, Anders, 2010, The Swedish model under stress. Waning of the Egalitarian, Unitary State? I Rose, Lawrence E. och Harald Baldersheim (red), Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Lidström, Anders, 2010, The Swedish Regions and the European Union. I Scully, Roger och Richard Wyn Jones (red), Europe, Regions and European Regionalism. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Lidström, Anders, 2011, Sweden Party dominated sub-national democracy under challenge. I Loughlin, John, Frank Hendriks och Anders Lidström (red), The Oxford Handbook on Sub-National Democracy in Europe. Oxford: Oxford University Press. Lidström, Anders, 2011, Regional self-government and democracy. I Herrschel, Tassilo och Pontus Tallberg (red), The Role of the Regions. Kristianstad: Region Skåne. Lidström, Anders och Anders Eklund, 2007, Decentralisering eller maktdelning på allvar: vad är sannolikt i Sverige? I Karlson, Nils och Joakim Nergelius (red) Federalism på svenska. Stockholm: Ratio. Lidström, Anders och Hannu Katjamäki (red), 2009, Kan kommuner lära av varandra över Kvarken. Forskningsrapporter i statsvetenskap vid Umeå universitet 2009:1. Umeå: Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Loughlin, John, Frank Hendriks, och Anders Lidström (red), 2011, The Oxford Handbook on Sub-National Democracy in Europe. Oxford: Oxford University Press. 224

6 Sellers, Jefferey och Anders Lidström, 2007, Decentralization, Local Government and the Welfare State.. Governance, 20(4):