3.2.5 SVENSKA STADSREGIONER

Transkript

1 3.2.5 SVENSKA STADSREGIONER ANDERS LIDSTRÖM Detta projekt handlar om utvecklingen mot stadsregioner och dess konsekvenser för det lokala medborgarskapet och de lokala politiska institutionerna. Stadsregioner, som består av en centralkommun och omgivande kranskommuner, får allt större betydelse för ekonomisk utveckling, konkurrenskraft och som livsmiljö. Inom stadsregionerna är det vanligt att individer bor i en kommun men arbetar, gör inköp eller tillbringar fritid i andra kommuner. Ett uttryck för detta är den tilltagande arbetspendlingen. Mellan 1975 och 2004 ökade pendlingen över kommungräns från 18 till 30 procent av arbetskraften. Det pågår en tyngdpunktsförskjutning i fråga om det lokala territoriets användning i Sverige, från ett inomkommunalt nyttjande mot ett mer interkommunalt. Ingenstans är detta så uppenbart som i stadsregionerna. Samtidigt är skillnaderna mellan olika geografiska områden stora. Förändringarna har olika förutsättningar, förlopp och utbredning i till exempel stadsregioner av olika storlek. Stadsregioner är inte politiska beslutsenheter i formell mening, men har ändå i allt högre grad kommit att bli arenor för medborgerligt politiskt handlande och offentlig förvaltning på ett sätt som utmanar existerande enheter för lokal demokrati. Det lokala medborgarskapet med bland annat rösträtt och skattebetalningsskyldighet är knutet till kommunen, men nyttjandet av territoriet sträcker sig ofta utanför detta. Kommuner tillhandhåller tjänster i första hand för de egna medborgarna men får acceptera att denna service i vissa fall också nyttjas av andra. Projektet Svenska stadsregioner demokrati, lokalt medborgarskap och politiska institutioner syftar till att undersöka vilka konsekvenser utvecklingen mot stadsregioner har för det lokala medborgarskapet och de lokala politiska institutionerna. Projektet finansieras genom anslag från Riksbankens Jubileumsfond, pågår mellan 2009 och 2011 och genomförs av en mångvetenskaplig forskargrupp vid Umeå universitet. Det leds av professor Anders Lidström, statsvetenskapliga institutionen. Gruppen består i övrigt av docent Christine Hudson och fil dr Niklas Eklund, statsvetenskapliga institutionen, professor Kerstin Westin, kulturgeografiska institutionen och Johan Lundberg, fil dr i nationalekonomi och verksam vid institutionen för nationalekonomi och Centrum för regionalvetenskap (CERUM). 173

2 TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER Den pågående utvecklingen mot stadsregioner är en samtida och hittills i den svenska statsvetenskapliga forskningen starkt underskattad strukturell förändring med betydande potential att utmana institutioner som har stark förankring i den svenska politiska kulturen. När kollektiva problem i allt mindre utsträckning kan lösas inom kommunens ram, vilket är en realitet i stadsregionerna, blir frågan om hur kommunerna kan hantera detta central. Förmår kommunerna att svara för gränsöverskridande lokal problemlösning med bibehållen legitimitet eller kan till och med själva kommuninstitutionen utmanas? Projektet har en naturlig koppling till grundläggande föreställningar inom framför allt historisk och sociologisk institutionalism, med deras antaganden om institutionella trögheter respektive lämplighetslogik. Med detta som utgångspunkt undersöker projektet bland annat ifall den spårbundenhet som är kopplad till kommunen som etablerad institution rubbas av den tilltagande utvecklingen mot stadsregioner. När, hur och varför sker förändringar? Vilka driver på, vilka håller igen? Studier gäller också vilken typ av lämplighetslogik som aktualiseras i anslutning till val av olika institutionella former. Vilka lösningar uppfattas ge legitimitet i omvärlden? Vad betraktas till exempel som lösningar i tiden? Även det lokala medborgarskapet kan ses som en politisk institution, med hittills självklar koppling till det kommunala territoriet. I och med utvecklingen mot stadsregioner utmanas emellertid detta medborgarskap i den meningen att det kan visa sig vara otillräckligt för de behov som många av stadsregionens invånare har. Rösträtt och poliskt inflytande är traditionellt knutet till den kommun där man bor medan nyttjande av service kan ske i andra kommuner. Försök att påverka politiska beslut kan rikta sig mot beslutsfattare utanför den egna kommunen i stadsregionen. Det är inte säkert att identiteter och känslan av hemmahörighet begränsas till hemkommunen utan den kan lika gärna omfatta stadsregionen som helhet. Det saknas emellertid forskning i fråga om hur pass omfattande denna utmaning mot det lokala medborgarskapet är. I sammanhanget är också en viktig fråga hur mönstret ser ut i fråga om vilka som svarar för dessa utmaningar. Finns det skillnader mellan män och kvinnor? Är högstatusgrupper i stadsregionerna mer utmanande mot kommungränserna än grupper med låg status? Finns det skillnader mellan de som bor i staden och de som bor i kranskommunerna? Projektet har också en koppling till demokratiteori genom dess prövning av hur stadsregionala former för demokrati kan utformas. Finns stöd för att pröva nya former, tillexempel direktvalda beslutsorgan för hela stadsregionen, hearings om gränsöverskridande problem och lokala folkomröstningar som är gemensamma för flera kommuner (jämför med omröstningarna 174

3 om trängselavgifter i Stockholm 2006)? Det institutionella perspektivet kombineras med mer specifika genusvetenskapliga, statsvetenskapliga, kulturgeografiska och nationalekonomiska angreppssätt. EMPIRISKA ANALYSER De empiriska analyserna genomförs i två svenska stadsregioner av olika storlek Göteborgsregionen och Umeåregionen. Tidigare studier har visat att de stadsregionala effekterna skiljer sig åt mellan storlekskategorier. Var och en av dessa stadsregioner består av en stad och de omgivande kranskommuner som är funktionellt sammanlänkade med staden. Göteborgsregionen som lokalt arbetsmarknadsområde expanderar kontinuerligt men i projektet har vi valt att avgränsa detta fall till det område som innefattas i det kommunala samarbete som har beteckningen Göteborgsregionen. Detta omfattar 13 kommuner med sammanlagt invånare och är förhållandevis väl etablerat med ansvar för bl.a. gemensamma planerings- och servicefunktioner och utgör även forum för idéutbyte mellan kommunerna. Umeåregionen är landets elfte arbetsmarknadsområde i storlek, består av sex kommuner och har totalt invånare. Även inom detta pågår ett interkommunalt samarbete, som dock är lösligare till sin karaktär. Under genomfördes en enkätundersökning med ett slumpmässigt urval medborgare i dessa stadsregioner. Enkäten, som innehöll frågor om bl.a. identitet, demokrati och medborgarskap, besvarades av 3200 personer, eller 60 procent av urvalet. Parallellt med detta genomfördes en intervju- och dokumentbaserad undersökning av lokalpolitiska ledare och personer aktiva i de bägge interkommunala samarbetsstrukturerna. Detta ligger till grund framför allt för analyser av i vad mån och på vilket sätt den institutionella strukturen anpassar sig till de pågående strukturella förändringarna. I ett senare skede genomförs även en uppsättning fokusgruppsintervjuer i de bägge stadsregionerna. På basis av analyser av enkätsvar identifieras kategorier av medborgare som på olika sätt berörs av den stadsregionala utvecklingen. Dessa intervjuer ligger till grund för mer djupgående analyser av bakomliggande mekanismer och möjliga effekter för medborgare i stadsregioner. Projektet erbjuder vidare möjligheter till jämförelser över tid genom att både Göteborgsregionen och Umeåregionen varit föremål för tidigare studier inom ramen för forskningsprojektet Urban Design, som bedrevs vid Umeå universitet under åren

4 PRELIMINÄRA RESULTAT Projektet har hittills resulterat i flera nationella och internationella publikationer men också i ett antal konferenspapper som är på väg att omarbetas till artiklar. En uppmärksammad och mer populärt hållen sammanfattning av några resultat från projektet publicerades 2010 i Vetenskapsrådets tidskrift Tvärsnitt. På basis av den genomförda enkätundersökningen prövas förutsättningarna för införandet av direktvalt stadsregionalt styre i de två stadsregionerna. Ett sådant styre skulle kunna utgöra komplement till kommunerna, men ha ett mer uttryckligt ansvar för frågor av övergripande stadsregional karaktär. Genom direktvalet skulle de ha starkare demokratisk legitimitet än de nuvarande kommunsamarbetena. I artikeln antogs att tre förutsättningar på medborgarnivå bör råda för att det skall vara möjligt att inrätta direktvalda stadsregionala styren med demokratisk legitimitet. För det första bör det finnas en gemensam stadsregional identitet, för det andra bör medborgarna ha ett intresse för politiska frågor i andra kommuner i stadsregionen än bara i den egna och för det tredje bör det finnas ett uttryckligt stöd hos medborgarna för att inrätta denna typ av organ. I alla tre avseenden finns stöd för att etablera direktvalda politiska beslutsenheter med stadsregionen som verksamhetsområde. Särskilt starkt är detta i Göteborgsregionen, men i hög grad även i Umeåregionen. Det finns en påtaglig stadsregional identitet, stort intresse för politik över kommungränser och fler som är för än emot att inrätta direktvalda beslutsenheter. Det senare är särskilt intressant med tanke på att erfarenheterna från andra länder med få undantag är att medborgarna varit negativt inställda till att inrätta nya beslutsorgan för stadsregioner och att sådana organ till och med avskaffats i storstäder ibland annat Storbritannien och Nederländerna. Resultaten står också i kontrast mot undersökningar som visat att medborgarna i allmänhet är skeptiska mot att inrätta nya storregioner i Sverige. Ytterligare ett antal publikationer är relevanta för de frågeställningar som formulerats i detta projekt. Från det tidigare nämnda projektet Urban Design publicerades flera analyser om pendlingens betydelse för medborgardeltagandet, som kunde visa på samband som till en del motsäger det som tidigare varit känt i litteraturen. Inte minst har Robert Putnam menat att pendling försvårar för medborgarnas aktiva deltagande, men i ett par artiklar har vi i stället kunna visa att åtminstone kort- och medellång pendling medverkar till att deltagandet ökar, efter kontroll för alla andra kända faktorer som är gynnsamma för medborgerligt deltagande. Trots att pendling tar tid antas det ändå kunna bidra med nya insikter och vidgade vyer på ett sätt som skapar aktivitetslusta. 176

5 BETYDELSE Forskningen om demokrati, lokalt medborgarskap och politiska institutioner i stadsregioner har betydelse både för praktisk politik och för den inomvetenskapliga kunskapsutvecklingen inom området. Resultaten har tydlig praktisk betydelse i en brytningstid när stadsregionerna blir allt mer dominerande. Projektet kan bidra med kunskap som kan stimulera till debatt och förslag om hur utvecklingen mot stadsregioner kan mötas med politiska institutioner och hur det lokala medborgarskapets innehåll kan förändras. Projektet har också stor inomvetenskaplig betydelse. Det finns få studier av detta slag i andra länder och därför är en uppgift för forskargruppen att initiera internationell forskning kring den stadsregionala problematiken. Detta sker genom att organisera paneler på internationella vetenskapliga konferenser och ta initiativ till internationella publikationer, men också genom att relatera forskningen till andra studier om styret av stadsregioner. Särskilt relevant är ett motsvarande norskt projekt som finansieras av Norges forskningsråd och bedrivs av Forskare Jacob Aars vid Rokkansentret vid Universitetet i Bergen ( Nye storbyregioner endret deltakelse? Borgere, partier og frivillighet ). Samarbete sker också med The International Metropolitan Observatory, som jämför politik och regionalisering i storstäder i Europa och Nordamerika. PUBLIKATIONER I URVAL Lidström, Anders, 2005, Urban-Regional Cooperation: The Case of Umeå in Sweden. I Hendriks, Frank, Vincent van Stipdonk, och PieterTops (red) Urban- Regional governance in the European Union. Practices and prospects. Amsterdam: Elsevier. Lidström, Anders, 2006, Pendling och medborgardeltagande i Göteborgsregionen. I Nilsson, Lennart (red) Nya gränser. Västsverige. Göteborg: Göteborgs universitet, SOM-institutet. Lidström, Anders, 2006, Commuting and Citizen Participation in Swedish City- Regions. Political Studies, 54 (4): Lidström, Anders, 2010, Citizens inter-municipal political orientations: evidence from Swedish city-regions. Urban Studies, 47(10): Lidström, Anders, Niklas Eklund och Kerstin Westin, 2010, Stort intresse för stadsregionalt politiskt styre. Tvärsnitt, nr 4. Lidström, Anders, Christine Hudson Niklas Eklund, Johan Lundberg och Kerstin Westin, 2009, Svenska stadsregioner. Demokrati, lokalt medborgarskap och politiska institutioner. Statsvetenskaplig tidskrift, 111 (1):

6 Lidström, Anders och Jefferey Sellers, 2011, Governance and redistribution in metropolitan areas a Sweden-US comparison. I Herrschel, Tassilo och PontusTallberg (red) The Role of the Regions. Kristianstad: Region Skåne. 178