Granskning av integrationsarbetet - strategier och insatser Halmstads kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av integrationsarbetet - strategier och insatser Charlotte Erdtman Helena Richardsson Kommunstyrelsen och utbildningsarbetsmarknadsnämnden November 2017

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfråga Revisionskriterier Kontrollmål Avgränsning Metod Etablering av nyanlända Roll- och ansvarsfördelning mellan myndigheter Framgångsrik lokal integration Mottagande av nyanlända i Granskningsresultat Organisation, roll- och ansvarsfördelning Iakttagelser Bedömning Analysarbete avseende integration och insatser Iakttagelser Bedömning Strategier avseende integrationsarbetet Iakttagelser Bedömning Uppföljning och utvärdering Iakttagelser Bedömning Samverkan Iakttagelser Bedömning Revisionell bedömning Rekommendationer Bilaga December av 18

3 Sammanfattning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i genomfört en granskning av kommunstyrelsens och utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens analys och planering av integrationsarbetet. Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen och utbildning- och arbetsmarknadsnämnden en ändamålsenlig analys och planering av insatser rörande arbetet med integration av nyanlända? Vår samlade bedömning är att kommunstyrelsen och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden inte helt säkerställer en ändamålsenlig analys och planering av insatser rörande arbetet med integration av nyanlända. Granskningens kontrollmål bedöms nedan: Kontrollmål Finns en organisation kring integrationsarbetet med en tydlig roll- och ansvarsfördelning inom kommunen? Finns en analys av utmaningar och möjligheter avseende integration och insatser? Finns en strategi med konkreta och samordnade insatser för kommunens integrationsarbete? Baseras strategin på ovanstående omnämnda analys? Sker uppföljning, utvärdering och analys av resultat från arbete med integration inom olika verksamheter? Finns en samverkan med relevanta samverkansparter, såväl internt som externt? Bedömning Endast delvis uppfyllt Inte uppfyllt Endast delvis uppfyllt Endast delvis uppfyllt Endast delvis uppfyllt Granskningen visar att organisationen kring integrationsarbetet är tydliggjord i styrande dokument, men att det i praktiken råder oklarheter kring roll- och ansvarsfördelningen i vissa hänseenden. Bland annat framkommer att det ofta uppstår otydligheter vad gäller roller och ansvar då flera förvaltningar är engagerade i en och samma fråga samt att delegerat ansvar inte alltid åtföljs av ett tydligt mandat. Integrationsarbetet konkretiseras i kommunens inkluderingsstrategi, men denna är inte politiskt antagen. Under granskningen framkommer även att det förekommer visst analys- och uppföljningsarbete av integrationsarbetet, men att detta är ett stort utvecklingsområde. Vidare framkommer att kommunen har en väletablerad samverkan både internt och externt vad gäller integration. Bland annat beskrivs samverkan rörande placerade barns skolgång och bosättning av nyanlända som framgångsrik. Det framgår dock att samverkan ofta är operativ, vilket leder till att det strategiska arbetet blir lidande samt att samma företrädare förekommer i olika samverkansforum, vilket leder till att samma frågor ofta diskutera i olika forum. Syften och skiljelinjer mellan samverkansforum är således oklara. December av 18

4 Rekommendationer Utifrån granskningens resultat rekommenderar vi ansvariga nämnder att: Genomföra en översyn av kommunens samlade integrationsarbete, med särskilt fokus på ändamålsenlighet i mål och mätetal samt ekonomiska förutsättningar. Revidera kommunstyrelsens samt utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens reglementen så de stämmer överens med nuvarande organisations och verksamhetsstruktur. Tydliggöra roll- och ansvarsfördelning samt mandat inom kommunens arbete med integration och mottagande av nyanlända. Upprätta en strategi för arbetet som antas politiskt för att tydliggöra de politiska ambitionerna och prioriteringarna rörande integration av nyanlända. Upprätta rutiner för ett systematiskt och löpande analysarbete kring målgruppens behov i förhållande till kommunens mål och riktlinjer. Upprätta rutiner för uppföljning och utvärderingsarbetet för att säkerställa att det bidrar till verksamhetsutveckling. Tydliggöra mätbara och tidsatta insatser som är beslutade inom ramen för integrationsarbetet för att tydliggöra uppföljningen av insatserna. Etablera en tydlig väg in för nyanlända som möjliggör en snabbare etablering i kommunen. Säkerställa samverkan med fokus på strategiska frågor både internt och externt. December av 18

5 1. Inledning 1.1. Bakgrund En av de viktigaste frågorna för vårt samhälle de kommande åren är integrationen av nyanlända. Sveriges jämförelsevis omfattande mottagande av asylsökande och nyanlända innebär stora och långsiktiga utmaningar. De som kommer hit ska kunna erbjudas bostäder, skola, utbildning och arbete och kommer också att utgöra en tillgång för vårt land. Asyl- och flyktingmottagandet är huvudsakligen ett statligt ansvar, vilket bland annat innebär att staten ska stå för de kostnader som uppkommer. I det praktiska arbetet har dock kommunerna, men också landstingen och regionerna en avgörande roll för ett bra mottagande. I början av 2016 genomförde revisorerna en granskning av flyktingmottagandet i Halmstad kommun med fokus på den akuta situationen som uppkom under hösten I granskningen framkom att barn- och ungdomsnämnden samt utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden inte fullt ut bedrev en ändamålsenlig och ekonomiskt tillfredsställande verksamhet för personer som är asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd. En del lagförändringar har även skett på området under de senaste åren. I och med den så kallade bosättningslagen som trädde i kraft 1 mars 2016 i syfte att åstadkomma en jämnare fördelning av mottagandet av nyanlända med uppehållstillstånd, samt utifrån den kraftiga ökningen av flyktingmottagande (av både ensamkommande barn och familjer) kommer det ställas höga krav på ett framgångsrikt integrationsarbete i landets kommuner. I detta arbete är samverkan och samarbete med aktörer från andra delar av den offentliga sektorn, liksom med aktörer från andra samhällssektorer sannolikt nödvändigt Syfte och revisionsfråga Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen och utbildning- och arbetsmarknadsnämnden en ändamålsenlig analys och planering av insatser rörande arbetet med integration av nyanlända? 1.3. Revisionskriterier Iakttagelserna bedöms gentemot följande revisionskriterier: Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning Kommunens styrdokument December av 18

6 1.4. Kontrollmål För att besvara revisionsfrågan kommer följande kontrollmål vara vägledande: Kontrollmål 1 Finns en organisation kring integrationsarbetet med en tydlig roll- och ansvarsfördelning inom kommunen? Kontrollmål 2 Finns en analys av utmaningar och möjligheter avseende integration och insatser? Kontrollmål 3 Finns en strategi med konkreta och samordnade insatser för kommunens integrationsarbete? Baseras strategin på ovanstående omnämnda analys? Kontrollmål 4 Sker uppföljning, utvärdering och analys av resultat från arbete med integration inom olika verksamheter? Kontrollmål 5 Finns en samverkan med relevanta samverkansparter, såväl internt som externt? 1.5. Avgränsning Granskningen avgränsas till att omfatta analys inför samt planering i form av strategier med insatser för s arbete för en framgångsrik integration av nyanlända kommuninvånare. Granskning avser kommunstyrelsens och utbildning- och arbetsmarknadsnämndens ansvarsområden. Med integration avses den process som för en nyanländ individ krävs för att etablera sig i det svenska samhället i form av en fungerande skolgång, förvärvsarbete samt boende, och vilka strategier och insatser kommunen planerat för i syfte att underlätta processen Metod Granskningen består av både dokumentanalys och intervjuer. Följande moment har genomförts inom ramen för granskningen: Analys av relevanta styrande och stödjande dokument avseende kommunens integrationsarbete, se bilaga 1 Intervju med integrationsstrateg, Stadskontoret Gruppintervju med biträdande kommunchef, förvaltningschef, utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen samt verksamhetschef arbetsmarknadsenheten Intervju med enhetschef modersmål och migration, Barn- och ungdomsförvaltningen Intervju med verksamhetschef ensamkommande barn, Socialförvaltningen Intervju med affärsområdeschef, Halmstads fastighetsbolag AB Intervju med chef för social hållbarhet, Region Halland Intervju med sektionschef etableringsuppdraget, Arbetsförmedlingen Intervju med övergripande samordnare, Arbetsförmedlingen Rapporten har sakgranskats av de intervjuade. December av 18

7 2. Etablering av nyanlända Under 2010 antogs lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare tillsammans med ett antal förordningar som reglerar etableringen av nyanlända hos kommunerna, den så kallade etableringsreformen. Bestämmelserna syftar till att underlätta och påskynda etablering i arbets- och samhällslivet för vissa i lagen angivna invandrare. En viktig målsättning är att ge nyanlända goda förutsättningar för egenförsörjning. Målgruppen för lagen är nyanlända från 20 år upp till 65 år som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande. Ensamkommande barn som fyllt 18 år har också rätt att ta del av etableringsinsatser. Den 1 mars 2016 trädde den nya bosättningslagen i kraft vilket innebär att alla kommuner ska ta emot nyanlända för bosättning. De som anvisas till kommunerna för bosättning är nyanlända som vistas i Migrationsverkets anläggningsboenden samt kvotflyktingar. Hur många nyanlända varje kommun ska ta emot beror på kommunens storlek, arbetsmarknadsläge, hur många nyanlända och ensamkommande barn som kommunen redan tagit emot samt hur många asylsökande som redan vistas i kommunen. Regeringens avsikt med lagen är att kommuner som har en god arbetsmarknad, stor befolkning, lågt mottagande av nyanlända och förhållandevis få asylsökande ska ta emot fler nyanlända än kommuner med sämre förutsättningar Roll- och ansvarsfördelning mellan myndigheter I Sverige samverkar ett flertal aktörer inom ramen för mottagandet och etableringen av flyktingar och nyanlända. Nedan anges en kort beskrivning av det ansvar som åligger Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och kommunerna inom ramen för etableringen av nyanlända. Vidare har även landstingen, länsstyrelserna, CSN, Migrationsverket, regeringen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) del i ansvaret. Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen har det samordnande ansvaret för den nyanländes etablering på den svenska arbetsmarknaden och i det svenska samhället. Myndigheten ansvarar för att en etableringsplan upprättas för den nyanlände och att etableringssamtal genomförs. Arbetsförmedlingen beslutar även om etableringsersättning. Försäkringskassan Försäkringskassan betalar ut den etableringsersättning som Arbetsförmedlingen beslutar om. Myndigheten fattar också beslut om och betalar ut etableringstillägg och bostadsersättning. Kommunerna Kommunerna ansvarar för att ta emot nyanlända för bosättning efter anvisning utifrån sitt kommuntal och sin årsplanering. Dessutom tar kommunerna emot nyanlända som ordnar bosättning på egen hand, anhöriga till personer som redan bor i kommunen samt ensamkommande barn. Kommunerna ansvarar även för undervisning i Svenska för invandrare (SFI), samhällsorientering och annan vuxenutbildning, samt för barnomsorg, förskola och skola och andra insatser för barn och ungdomar. Kommunerna ansvarar också för försörjning för de personer som inte har rätt till en etableringsplan. December av 18

8 2.2. Framgångsrik lokal integration I Sveriges kommuner och landstings rapport om framgångsrik lokal integration 1 från 2015 anges ett antal framgångsfaktorer för etablering av nyanlända. Bland annat poängteras vikten av kommunens samverkan med Arbetsförmedlingen, kommunens kontakt och samarbete med lokala företag samt kommunens förmåga att styra och leda ett kommunövergripande samlat arbete för integration. Integration ses såldes inte som en enskild förvaltningsfråga. Vidare framhålls att kommunen som arbetsgivare är en stark motor för att öka nyanländas etablering på arbetsmarknaden Mottagande av nyanlända i Enligt kommunens egna uppgifter har kommunen totalt sett under de senaste fyra åren, räknat från år 2014 till och med september år 2017, tagit emot 2937 personer inklusive sekundärer 2. Kommuntalet för var 126 personer år Enligt kommunens egna uppgifter tog kommunen emot totalt 894 personer. Av dessa var 134 personer anvisade till kommunen, 553 personer med eget boende (så kallade EBO) och 207 personer var sekundärer. Kommuntalet för innevarande år är 169 personer. Enligt kommunens egna uppgifter har kommunen hittills, till och med september 2017, tagit emot 597 personer. Av dessa är 109 personer anvisade till kommunen, 345 personer med eget boende och 143 personer var sekundärer. Statistik från kommun- och landstingsdatabasen (Kolada) visar att antalet inskrivna i etableringsuppdraget i Halmstad kommun har ökat de senaste tre åren samt att Halmstad kommun har fler inskrivna i etableringsuppdraget än liknande kommuner (se figur 1) 3. Figur 1: Inskrivna i etableringsuppdraget under året (antal) Halmstad Liknande kommuner Sveriges kommuner och landsting (2015), Framgångsrik lokal integration - en modell för att följa flyktingars etablering på den lokala arbetsmarknaden. 2 Sekundär är en nyanländ person som tidigare anvisats och mottagits av en annan kommun och sedan flyttat vidare till en annan kommun 3 Liknande kommuner innefattar Gävle, Borås, Kristianstad, Växjö, Nacka, Sundsvall, Haninge och bygger på viktningen av antalet asylsökande 20 %, befolkning 25 %, andel utrikesfödda exkl. EU/EFTA 25 % och antal kommunmottagna i flyktingmottagandet 30 %. December av 18

9 Vad gäller de personer som lämnat etableringsuppdraget och från och med dag 1 börjat arbeta eller studera uppvisade Halmstad en nivå på 22 procent år 2014, vilket var lägre än liknande kommuner som uppvisade en nivå på 30 procent (se figur 2). Under år 2015 ökade andelen personer i Halmstad som lämnat etableringsuppdraget och började arbeta eller studera dag 1 till 28 procent jämfört med 25 procent hos liknande kommuner. Figur 2: Personer som lämnat etableringsuppdraget och börjat arbeta eller studera (status dag 1), andel (%) Halmstad Liknande kommuner Vad gäller de personer som lämnat etableringsuppdraget och efter 90 dagar börjat arbeta eller studera uppvisade Halmstad en nivå på 34 procent både år 2015 och år 2016 (se figur 3). Detta visar att trots den stora ökningen av antalet inskrivna i etableringsuppdraget bibehållit en hög grad av personer som kommer ut i sysselsättning inom 90 dagar efter etableringsuppdraget. Liknande kommuner uppvisade under samma period en andel på 28 procent för år 2015 och 31 procent för år Figur 3: Personer som lämnat etableringsuppdraget och börjat arbeta eller studera (status efter 90 dagar), andel (%) Halmstad Liknande kommuner December av 18

10 3. Granskningsresultat I detta avsnitt redovisas de iakttagelser och bedömningar som gjorts utifrån respektive kontrollmål Organisation, roll- och ansvarsfördelning Kontrollmål 1: Finns en organisation kring integrationsarbetet med en tydlig roll- och ansvarsfördelning inom kommunen? Iakttagelser I kommunfullmäktiges planeringsdirektiv med budget står det angivet att integration av flyktingar och nyanlända är ett prioriterat område. Syftet är att få ut nyanlända i arbete så snabbt som möjligt för att kunna täcka kommunens framtida kompetensförsörjningsbehov. Inkludering och mångfald omfattas även av kommunsstyrelens verksamhetsplan 2017 och etablering anges som ett prioriterat område i utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens verksamhetsplan och verksamhetsplan Kommunens integrationsarbete konkretiseras i s inkluderingsstrategi antagen av kommunchefen Strategin är således inte politiskt antagen. Strategin är framtagen av bland annat kommunens integrationsstrateg och kommunens säkerhetschef i samverkan med representanter från berörda förvaltningar. I inkluderingsstrategin med bilaga återfinns ansvarsförhållandena för kommunens integrationsarbete samt inriktningen och planerade aktiviteter för kommande års arbete. I dokumentet fastställs att ansvaret för det kommunövergripande arbetet åligger biträdande kommunchef, att ansvaret för samordningen av integrationsarbetet åligger kommunens integrationssamordnare samt att varje förvaltning och bolag har ansvar för sitt specifika verksamhetsområde inom ramen för integrationsarbetet. Av strategin framkommer även att kommunen fastställt ambitioner inom fem prioriterade område vilka är: (I) Styrning, ledning och kommunikation, (II) Stöd, kultur och fritidsaktiviteter, (III) Utbildning, (IV) Bygga och bo, samt (V) Arbete och arbetsmarknad. Enligt kommunstyrelsens reglemente, antaget av kommunfullmäktige 1991 och reviderat 2013, ska kommunstyrelsen biträda kommunfullmäktige i uppsikten över och samordningen av de uppgifter och angelägenheter som faller inom det kommunala kompetensområdet. Kommunstyrelsen ansvarar vidare för att bevaka och ta initiativ i frågor som kan ha betydelse för kommunens framtid, utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen ska även leda och samordna utbyggnaden, förnyelsen och utvecklingen av det lokala samhället. I utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens reglemente, antaget av kommunfullmäktige 2010 och reviderat 2015, står det angivet att nämnden har ansvar för mottagning och introduktion av flyktingar, svenska för invandrare (SFI), vuxenutbildning, tolkförmedling, ekonomiskt bistånd samt arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiska insatser. Under intervjuerna framkommer att förvaltningsorganisationen nyligen har förändrats. Tidigare fanns en etableringsenhet som hanterade bosättning, föräldrastöd, ekonomiskt bistånd och integration, men enheten upplöstes i juni Dessa arbetsuppgifter har nu delats December av 18

11 upp inom utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen, vilket innebär att det numera är bosättningsgruppen som har ansvar för det första mottagandet. I inkluderingsstrategin anges att mottagande av nyanlända ska ske förvaltningsövergripande. Enligt intervjuerna ska de som anvisas till kommunen kontakta Halmstad Direkt som sedan ska lotsas vidare den nyanlända inom kommunen. Det framkommer dock att detta inte fungerar fullt ut och att kommunen inte har lyckats skapa en väg in med undantag för barn- och ungdomsnämndens verksamheter. Istället är det enligt intervjuerna upp till den enskilde att lotsa sig mellan de olika förvaltningarna. Att kommunen inte har lyckats etablera en väg in i kommunen uppges även bidra till att det blir svårt att skapa en helhetsbild av kommunens mottagande av nyanlända. Vidare framkommer av intervjuerna att det ofta uppstår otydligheter vad gäller roller och ansvar då flera förvaltningar är engagerade i en och samma fråga eftersom det då inte är tydligt vilken nämnd som bär ansvaret. Detta leder bland annat till att det uppstår problem när det inte går att fatta beslut i konsensus. Under intervjuerna framkommer även att det ansvar som är delegerat inom ramen för integrationsarbetet inte alltid följs av ett mandat vilket också skapar problem. Det framhålls dock att det finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning vad gäller kärnfrågorna kring integration Bedömning Nämndernas roll och ansvar framgår av respektive reglemente och integrationsarbetet konkretiseras i kommunens inkluderingsstrategi. Nämndernas reglementen bör dock uppdateras då det skett förändringar i organisationen sedan de senaste reviderades. Bland annat upphörde etableringsverksamheten i juni I inkluderingsstrategin med bilaga återfinns bland annat ansvarsförhållandena för kommunens integrationsarbete samt inriktning och planerade aktiviteter för arbetet. Av granskningen framkommer dock att det ofta uppstår otydligheter vad gäller roller och ansvar då flera förvaltningar är engagerade i en och samma fråga samt att delegerat ansvar inte alltid åtföljs av ett tydligt mandat. Det påtalas även att kommunen inte lyckats med att skapa en väg in i kommunen, vilket bidrar till att det är svårt att skapa en helhetsbild av kommunens mottagande av nyanlända. Sammanfattningsvis är organisationen kring integrationsarbetet tydliggjord i styrande dokument, men i praktiken råder oklarheter kring roll- och ansvarsfördelningen i vissa hänseenden. Att kommunens inkluderingsstrategi inte är politiskt antagen ser vi som en av orsakerna till detta. Vi bedömer således att kontrollmålet endast är delvis uppfyllt. December av 18

12 3.2. Analysarbete avseende integration och insatser Kontrollmål 2: Finns en analys av utmaningar och möjligheter avseende integration och insatser? Iakttagelser I kommunens inkluderingsstrategi står det angivet att kommunens arbete med integration ska kännetecknas av förändringsbenägenhet för att kunna hantera svårförutsedda prognoser samt progressivitet i planeringen för att kunna möjliggöra nya innovativa lösningar. Det står även att inkluderingsstrategin ska bilda underlag till målanalyser som ska ske inför arbetet med att ta fram verksamhetsplaner för kommande år. Vi har dock inte fått ta del av någon dokumentation som påvisar hur nämnderna har arbetat med målanalyser i förhållande till verksamhetsplanerna. Under intervjuerna framhålls att omvärldsbevakning sker inom ramen för kommunstyrelsens ansvarområde för integrationsarbetet, vilket även framkommer av årsredovisningen Enligt uppgift använder sig arbetsmarknadensenheten av olika former av omvärldsanalys och intern analys samt uppdrag från nämnden när enheten formar sina insatser för målgruppen. Det anges att det utifrån enhetens uppdrag inhämtas information kring integration och etablering genom deltagande i olika forum som exempel arbetsmarknadsoch näringslivsdagar, prognosseminarium, riksnätverk för arbetsmarknad, Delegationen för unga och nyanlända till arbete samt genom möten med kommunens förvaltningar, Arbetsförmedlingen, Samordningsförbundet och Länsstyrelsen i Halland. Det uppges även att det inom ramen för utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens ansvarsområde pågår ett utvecklingsarbete vad gäller analysarbete och verksamhetsutveckling. Bland annat anges att arbetsmarknadsenhetens bosättningsgrupp har fått i uppdrag av enhetschefen att se över bosättningsverksamheten för att kunna identifiera vilka frågor som bör prioriteras, vilka mål som ska sättas upp för verksamheten och hur dessa bör följas upp. Bosättningsgruppen har tidigare bestått av 1,75 tjänster men kommer framöver att innefatta 4 heltidstjänster. Under samtliga intervjuer uppges dock att analysarbetet måste utvecklas. Inom ramen för granskningen har vi dock inte kunnat verifiera nämndernas arbete med analys av utmaningar och möjligheter avseende integration och insatser då analysarbetet inte har dokumenterats i någon större utsträckning. Det påtalas att det i dagsläget inte finns någon uppbyggd struktur för analys- och planeringsarbetet vad gäller integration Bedömning Granskningen visar att kommunstyrelsen arbetar med omvärldsbevakning utifrån sitt ansvarsområde för integrationsarbetet. Enligt uppgift använder sig även arbetsmarknadensenheten av olika former av omvärldsanalys, interna analyser och uppdrag från nämnden när enheten formar sina insatser för målgruppen. Vi har dock inte fått ta del av dokumentation som kan styrka hur analysarbetet fortgått under året varpå det inom ramen för denna granskning inte har gått att verifiera nämndernas arbete med analys av utmaningar och möjligheter avseende integration och insatser fullt ut. Vi bedömer därav att kontrollmålet inte är uppfyllt. December av 18

13 3.3. Strategier avseende integrationsarbetet Kontrollmål 3: Finns en strategi med konkreta och samordnade insatser för kommunens integrationsarbete? Baseras strategin på ovanstående omnämnda analys? Iakttagelser Som tidigare nämnts har kommunen en inkluderingsstrategi. I strategin fastslås att syftet är att skapa ett effektivt, samordnat och framgångsrikt mottagande av nyanlända. I bilagan anges inriktningen för kommande års arbete och de aktiviteter som ska genomföras. Det står bland annat angivet att inkluderingsarbetet ska synliggöras genom strategisk kommunikation, att det ska genomföras en organisationsöversyn och att nyanländas kompetens och erfarenhet ska tillvaratas som en resurs genom nyrekrytering, yrkespraktik eller språkpraktik. Det står även angivet att arbetet ska samordnas och vilka förvaltningar och verksamheter som ska vara del av de specifika aktiviteterna. I förhållande till de prioriterade områdena och aktiviteterna står det angivet vilken funktion som bär ansvaret, men det står inte angivet någon tidsram för när ovanstående nämnda aktiviteter ska vara genomförda. I inkluderingsstrategin med bilaga anges även att strategin ska justeras och omprövas löpande av de verkställande verksamheterna. Detta har dock inte kunnat verifieras inom ramen för denna granskning då vi inte fått del av efterfrågat material. Enligt uppgift pågår emellertid en översyn av kommunens arbete med inkludering där integration utgör en del. Biträdande kommunchef driver uppdraget med mål att skapa en bild av Halmstads kommuns framtida inkluderingsarbete. Uppdraget går ut på att identifiera vilka aktivitet som genomförs och vilka som inte genomförs, samt undersöka hur arbetet bör bedrivas framöver. Under intervjuerna med både de interna och externa samarbetsparterna anges att kommunen ibland uppfattas som reaktiv istället för proaktiv i sitt integrationsarbete. Det uppges att det exempelvis har hänt att kommunen sökt medel för insatser som ännu inte är planerade eller beslutade. Detta leder till att det inte finns någon tydlig strategi för arbetet när kommunen får del av ekonomiska medel vilket leder till snabba lösningar utan eftertanke Bedömning I kommunens inkluderingsstrategi fastslås att syftet är att skapa ett effektivt, samordnat och framgångsrikt mottagande av nyanlända. I strategin framkommer även prioriterade målområden, aktiviteter samt roller och ansvar. Av granskningen framkommer dock inte huruvida de insatser som anges i strategin är utformade som resultatet av ett analysarbete och det finns ingen tidsram för aktiviteterna vilket kan försvåra uppföljningsarbetet. Under intervjuerna beskrivs kommunen som reaktiv istället för proaktiv i sitt integrationsarbete på grund av att det inte finns någon tydlig strategi för arbetet. En tydlig strategi anser vi krävs för att skapa ett långsiktigt och effektivt integrationsarbete som kan utvecklas över tid. Vi bedömer således att kontrollmålet endast är delvis uppfyllt. December av 18

14 3.4. Uppföljning och utvärdering Kontrollmål 4: Sker uppföljning, utvärdering och analys av resultat från arbete med integration inom olika verksamheter? Iakttagelser Integrationsarbetet följs bland annat upp inom ramen för kommunens årsbokslut och delårsrapportering. I årsredovisningen 2016 står det, i förhållande till kommunfullmäktiges mål 2016 om tolerans och öppna attityder 4, angivet att kommunstyrelsen kontinuerligt redovisat den omvärldsbevakning som genomförts inom integrationsarbetet. Det står även angivet att kommunstyrelsen löpande redogjort för det gränsöverskridande integrationsarbete som skett både internt och externt. Av delårsbokslutet per augusti 2017 framkommer att positiva prognoser återfinns inom bland annat utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Dels till följd av lägre kostnader för gymnasieskolan och dels till följd av överskott inom etablering och arbetsmarknadsenheten. Nämndens totala överskott för helåret 2017 förväntas uppgå till cirka 59 miljoner kronor. Det står beskrivet att överskottet bland annat beror på avvikelser inom etablering, arbetsmarknadsenheten och daglig verksamhet. Inom verksamhetsområdet etablering förklaras avvikelsen till stor del av att intäkterna varit högre än budgeterat eftersom antalet nyanlända var högre än väntat i december 2016, vilket också genererade ökade intäkter från Migrationsverket. Under intervjuerna framkommer att det för tillfället inte finns någon planering för hur dessa pengar ska användas. Integrationsarbetet omfattas även av kommunstyrelsens femte verksamhetsmål för rörande inkludering och mångfald, och följs upp i samband med kommunstyrelsens delårsrapport. Av kommunstyrelsens delårsrapport för 2017 framkommer en beskrivning av hur väl integrationsarbetet fortlöper inom ramen för kommunstyrelsens ansvar och det gör en bedömning hur väl arbetet faller ut utifrån en skala mellan grönt, gult och rött. Grönt betyder att prognosen för året är att målet kommer att nås, gult betyder att prognosen för året är osäker och rött står att prognosen för året är att målet inte kommer att nås. Det framkommer dock inte hur verksamheten ska utveckla integrationsarbetet i förhållande till vad som framgår av uppföljningen. Integrationsarbetet följs även upp inom ramen för utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens ansvarsområde. Nämnden har i relation till kommunfullmäktiges mål om att fler personer ska ha en egen försörjning angett i sin verksamhetsplan för att kommunens nyanlända ska ges goda förutsättningar till etablering på arbetsmarknaden. Målet följs upp med två mätetal vilka är; (I) antal uppstartade samarbetsprojekt mellan vuxenutbildningen och arbetsmarknadsenheten med syfte att matcha individen mot arbetsmarknaden (Målvärde: åtta samverkansprojekt), och (II) andel studerande på SFI som avbryter sina studier med avbrottsorsaker (följer ej studieplan, kom ej, okänd anledning, utskriven enligt skollagen och ändrade planer)(målvärde: 11 %). I nämndens delårsbokslut för 2017 anges att fem projekt hittills har startats i samverkan mellan Vuxenutbildningen och Arbetsmarknadsenheten. Vad gäller andelen studerande på SFI som av- 4 Kommunfullmäktiges nionde mål för 2016: Halmstad ska kännetecknas av tolerans och öppna attityder och av att alla människor kan vara delaktiga i samhällslivet. 5 Kommunstyrelsens femte verksamhetsmål 2017: Kommunstyrelsen agerar för en inkludering som positivt påverkar tillväxt, utveckling och mångfald December av 18

15 bryter sina studier anges inget utfall. Vidare framkommer av utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens delårsbokslut för 2017 att Skolinspektionen förelagt Halmstads kommun om vite på kr gällande vuxenutbildningen efter inspektioner under våren En av anledningarna till detta var att verksamheten inte varit tillräckligt bra på att analysera och besluta om nödvändiga åtgärder för att utveckla vuxenutbildningen. Under intervjuerna framkommer att inkluderingsstrategin inte följs upp på något strukturerat sätt. Det framkommer att de aktiviteter som anges i inkluderingsstrategin inte utvärderas och att det inte sker någon analys kring hur dessa aktiviteter ska utvecklas för att förbättra integrationsarbetet. Som tidigare nämnts står det inte angivet i inkluderingsstrategin hur eller när uppföljning ska genomföras. I övrigt uppges under intervjuerna att arbetet med uppföljning och utvärdering behöver utvecklas, och då främst genom bättre mätmetoder och analysarbete. Enligt intervjuerna finns det i dagsläget ingen tydlig uppföljningsstruktur för kommunens samlade integrationsarbete. Det framhålls dock att de arbetsmarknadspolitiska insatserna för målgruppen i ordinarie verksamhet följs upp på enhetschefsnivå varje kvartal och löpande på handläggarnivå utifrån individens planering. Det uppges att verksamhetschefen för Arbetsmarknadsenheten rapporterar verksamhetens insatser och resultat för utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden med jämna mellanrum och under 2017 ska detta ha skett vid fem tillfällen Bedömning Kommunens integrationsarbete följs upp inom ramen för nämndernas årsbokslut och delårsrapportering. Det framkommer bland annat att kommunstyrelsen kontinuerligt har redovisat den omvärldsbevakning som genomförts inom integrationsarbetet samt redogjort för det interna och externa gränsöverskridande integrationsarbetet. Granskningen visar även att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har följt upp nyanlända förutsättningar till god etablering på arbetsmarknaden. Vi anser dock att nämndernas uppföljnings- och utvärderingsarbete bör utvecklas för att kunna leda till faktisk verksamhetsutveckling. Nämnderna bör bland annat se över sina mål och mätetal. Vi anser exempelvis att antalet samverkansprojekt inte bör vara ett målvärde då det är hur samverkan bedrivs och vilka effekter den får som faktiskt kan leda till verksamhetsutveckling. Vidare anser vi att det är anmärkningsvärt att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden redovisar överskott. Intäkterna från Migrationsverket i form av grundersättning och schablonersättning är avsedda för de nyanländas etablering och överskottet tyder på att medlen inte går ut i verksamhet och insatser för de nyanlända. Vi bedömer således att kontrollmålet endast är delvis uppfyllt. December av 18

16 3.5. Samverkan Kontrollmål 5: Finns en samverkan med relevanta samverkansparter, såväl internt som externt? Iakttagelser Kommunens integrationsarbete samordnas som tidigare nämnts av integrationsstrategen. Av intervjuerna framkommer att samverkan till stora delar fungerar bra, men att både den interna och den externa samverkan tenderar att bli personberoende och att samverkan ofta sker på chefsnivå. Intern samverkan Enligt uppgift har kommunen ett flertal interna samverkansgrupper som berör kommunens integrationsarbete. Det finns bland annat en samverkansgrupp med fokus på skola, en grupp med fokus arbete och en grupp med fokus på bostäder. Under intervjuerna framkommer att den interna samverkan fungerar bra. I delårsrapporten per april 2017 framhålls att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har, tillsammans med socialnämnden, barn- och utbildningsnämnden samt kommunens integrationssamordnare, utarbetat en gemensam struktur för att stötta placerade barns skolgång. Under intervjuerna framhålls att den generella samverkansgruppen främst arbetar operativt istället för strategiskt vilket gör att det övergripande utvecklingsarbetet blir lidande. Det framkommer även att samma företrädare förekommer i olika samverkansforum vilket leder till att samma frågor ofta diskutera i olika forum. Det påtalas även att beslutsprocessen ofta är långsam och att det uppstår problem när företrädarna för de olika verksamheterna har olika mandat. Detta är ett problem som även omnämns av de externa samverkansparterna. Det framhålls att kommunen hade en välfungerande intern samverkan innan nya etableringslagen trädde i kraft Bland annat anges att den interna organisationen samt rollerna- och ansvaret rörande mottagandet av flyktingar och nyanlända var tydligare vilket möjliggjorde en bättre samverkan. Extern samverkan Enligt intervjuerna har kommunen en välutvecklad samverkan med externa parter. I kommunstyrelsens delårsrapport 2017 anges bland annat att kommunen deltar aktivt i regionalt strategisk arbete med Länsstyrelsen, Region Halland, Högskolan och Migrationsverket. Det framkommer även att kommunen samverkar både regionalt och lokalt med Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Under intervjuerna med de externa parterna beskrivs kommunens organisation kring integration till stora delar som tydlig. Det framkommer även att samtliga parter som har blivit intervjuade har god kontakt med kommunen och att de blir inbjudna till samverkansmöten med kommunen. Samverkan med Halmstads fastighetsbolag bidrar bland annat till bosättningen av nyanlända då det kommunala bolaget årligen levererar ett antal lägenheter till kommunen som kommunen får fördela till sociala ändamål. Genom samverkan får nyanlända via anvis- December av 18

17 ning direkt egna förstahandskontrakt och de som får bostad för andra sociala ändamål får en form av andrahandskontrakt som sedan ska gå över till förstahandskontrakt. Halmstadsfastighetsbolag levererar omkring bostäder om året till kommunen. Av intervjuerna framkommer att kommunen utvecklingsområden vad gäller integrationsarbete och den externa samverkan främst berör diskrepansen mellan det strategiska och operativa arbetet samt kommunens analysarbete. Det beskrivs som att det operativa arbetet ofta tar överhanden och att kommunen har svårt att hitta en strategisk nivå. Kommunen uppges genomföra många bra insatser och åtgärder inom området, men upplevs springa på många bollar samtidigt utan en grundlig analys och plan. Det upplevs även som att förvaltningarna är övermäktiga vilket kan göra det svårt att skapa en sammanhållen intern samverkan och i sin tur problem för samverkan med externa parter. Bland annat framhåller Arbetsförmedlingen att de skulle vilja få möjlighet att skapa en direktkontakt med samtliga förvaltningar för att kunna berätta om sitt myndighetsuppdrag, men att denna information alltid måste gå via utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen Bedömning Granskningen visar att det finns en väletablerad samverkan inom ramen för kommunens integrationsarbete, både internt och externt. Det framhålls bland annat att samverkan rörande placerade barns skolgång och bosättning av nyanlända fungerar framgångsrikt. Det framgår dock att samverkan ofta är operativ, vilket leder till att det strategiska arbetet blir lidande. Det framkommer även att samma företrädare förekommer i olika samverkansforum, vilket leder till att samma frågor ofta diskutera i olika forum. Det framkommer också att beslutsprocessen ofta är långsam och att det internt uppstår problem när företrädare för olika verksamheterna har olika mandat. Vi anser att de nuvarande formerna för samverkan riskerar att leda till dubbelarbete och ineffektivitet. Vi bedömer utifrån ovanstående att kontrollmålet endast är delvis uppfyllt. December av 18

18 2. Revisionell bedömning Vår samlade bedömning är att kommunstyrelsen och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden inte helt säkerställer en ändamålsenlig analys och planering av insatser rörande arbetet med integration av nyanlända. Vår bedömning grundar sig på iakttagelser och bedömningar för respektive kontrollmål, vilka framkommer av rapporten Rekommendationer Utifrån granskningens resultat rekommenderar vi ansvariga nämnder att: Genomföra en översyn av kommunens samlade integrationsarbete, med särskilt fokus på ändamålsenlighet i mål och mätetal samt ekonomiska förutsättningar. Revidera kommunstyrelsens samt utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens reglementen så de stämmer överens med nuvarande organisations och verksamhetsstruktur. Tydliggöra roll- och ansvarsfördelning samt mandat inom kommunens arbete med integration och mottagande av nyanlända. Upprätta en strategi för arbetet som antas politiskt för att tydliggöra de politiska ambitionerna och prioriteringarna rörande integration av nyanlända. Upprätta rutiner för ett systematiskt och löpande analysarbete kring målgruppens behov i förhållande till kommunens mål och riktlinjer. Upprätta rutiner för uppföljning och utvärderingsarbetet för att säkerställa att det bidrar till verksamhetsutveckling. Tydliggöra mätbara och tidsatta insatser som är beslutade inom ramen för integrationsarbetet för att tydliggöra uppföljningen av insatserna. Etablera en tydlig väg in för nyanlända som möjliggör en snabbare etablering i kommunen. Säkerställa samverkan med fokus på strategiska frågor både internt och externt. December av 18

19 Bilaga 1 Vi begärde ut relevanta styrdokument och fick följande dokument tillsänt oss: Ansökan medel med vägledning, undertecknat av kommunens integrationsstrateg. Delårsbokslut 2017, antaget av KF. s inkluderingsstrategi, från migration via ankomst, integration & inkludering till hemstad, fastställd av kommunchefen Kommunstyrelsens reglemente, antaget av KF den 19 december 1991, 317, med senaste ändring den 17 december 2013, 135. Kommunstyrelsens verksamhetsplan 2017, antaget av KS 2016/0051. Kommunstyrelsens delårsbokslut 2017, antaget av KS 2017/00020, 243. Länsstyrelsens rapport angående flyktingsituationen i Halmstad sammanställning, undertecknad av kommunens integrationsstrateg Planeringsdirektiv med budget , antaget av KF den 14 juni Planeringsdirektiv med budget Utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens reglemente, antaget av KF den 22 juni 2010, 67 med senaste ändring den 29 september 2015, 104. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens verksamhetsplan, antaget av UN. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens delårsbokslut 2017, antaget av UN. Årsredovisning 2016, antaget av KF. Vi har även fått ta del av diverse presentationer av kommunens organisation samt rolloch ansvarsfördelning inom ramen för integrationsarbetet. December av 18

20 Charlotte Erdtman Projektledare Carl-Magnus Stenehav Uppdragsledare November 2017