Internrevisionen Dnr SLU ua /06

Transkript

1 Internrevisionen Dnr SLU ua /06 Till Styrelsen Hantering av inköp SAMMANFATTNING Universitetsadministrationens uppgift är att skapa goda förutsättningar för utbildningen och forskningen. Administrationen ska undanröja hinder, förenkla, anvisa lösningar, stödja och ge service samtidigt som den har ett särskilt ansvar för att universitetet uppfyller de krav som gäller för en statlig myndighet. Administrationen ska vidare utgöra ett strategiskt och administrativt stöd för universitetets ledning. 1 SLU har decentraliserat inköpsansvaret, vilket innebär att varje enhet själv ansvarar för inköp. Att ha ett decentraliserat ansvar innebär att kontroll och uppföljning är viktiga uppgifter för att säkra god intern styrning och kontroll. För att kunna leva upp till god intern styrning och kontroll och Lagen om offentlig upphandling, LOU, samt till SLU:s egna policys och riktlinjer krävs en effektiv samordning av inköpen, vilken internrevisionen, bedömer saknas. SLU bör skapa en inköpsfunktion. Funktionen bör besitta kompetens för inköp och upphandling. Funktionen bör fungera både som stöd till universitetsledning vad gäller uppföljning och kontroll, men också till övrig verksamhet vad gäller upphandling, leverantörskännedom, förmedling av kontakter, information m.m. Vid SLU finns två stora serviceenheter som tillhandahåller varor och tjänster internt, SLU Service och IT-avdelningen. Serviceenheterna, vars huvuduppgift är att stödja universitetets kärnverksamhet, har bildats och utvecklats successivt. Inga dokumenterade strategiska beslut ligger dock till grund för vilka varor och tjänster som ska tillhandahållas internt. De varor och tjänster som tillhandahålls internt kan även köpas utifrån, med motivet att få servicen konkurrensutsatt och därmed pressa priserna. SLU bör utreda om nuvarande hantering är det mest effektiva för att tillgodose verksamheten med vissa varor/tjänster. Strategiska beslut bör fattas om vilka varor och tjänster som ska tillhandahållas internt. Besluten bör omprövas från tid till annan. IR internrevisionen) anser att de anställda vid inköp av varor och tjänster som tillhandahålls internt i första hand bör vara hänvisade till att vända sig till de egna serviceenheterna. Serviceenheterna bör ha i uppgift att göra en bedömning om de själva kan erbjuda lägsta pris i förhållande till önskad kvalitet eller om andra leverantörer ska anlitas. 1 Verksamhetsutveckling i ett kvalitetsperspektiv, beslutat Dnr /03 Postadress Besöksadress Tfn Fax E-post Box 7070 Arrheniusplan 2C anna-lena.herfindal@adm.slu.se UPPSALA

2 1. Bakgrund, syfte och avgränsning 2 Universitetets styrelse beslutade i revisionsplanen för 2006 att IR ska granska hanteringen av inköp. Bakgrunden är att SLU köper varor och tjänster till stora belopp. Det är därför viktigt att inköpshanteringen är effektiv. Vi har granskat hantering av inköp samt bedömt om interna och externa regler följs. De förslag som lämnas tar inte hänsyn till organisatorisk placering. Vi har valt att granska hantering av inköp av varor och tjänster som både tillhandahålls internt och köps externt. De varor och tjänster som ingått i granskningen är ritnings-, trycknings- och kopieringstjänster samt IT-tjänster. För dessa varor och tjänster uppgår inköpen enligt resultaträkningen för år 2005 till 18 mnkr. Granskningen omfattar inte själva upphandlingsförfarandet utan kontroll görs endast av om upphandling är gjord. 2. Definition av begrepp I statlig verksamhet förutsätter inköp i de flesta fall att upphandling genomförts, antingen av den egna organisationen eller av annan myndighet. Om upphandling är gjord kan avrop på dessa avtal göras. Direktupphandling av varor och tjänster kan endast göras om det totala värdet för hela SLU understiger fyra basbelopp dvs. ca kr. Med direktupphandling menas köp som genomförs utan krav på ett skriftligt anbudsförfarande. Inköp Inköpsbeslut föregås av mer eller mindre omfattande processer som innebär att behoven fastställs, alternativa lösningar görs kända, skilda leverantörer övervägs etc. Inom en organisation berör inköpsaktiviteterna inte bara en central funktion utan alla enheter är inblandade. I en miljö präglad av snabb teknisk utveckling, specialisering, internationalisering och krav på kostnadseffektivitet har inköpsavdelningarna inom många organisationer fått en alltmer strategisk funktion med ansvar för leverantörsval och uppbyggnad av leverantörsstrukturer, exempelvis genom inköps- och beställningssystem. Upphandling Upphandling är en juridisk term som innebär att, vanligen genom ett mer eller mindre formaliserat förfarande, avtal om köp av varor eller tjänster ingår. Detta sker normalt genom att flera leverantörer inbjuds att inkomma med anbud. Sker upphandlingen i myndighetsregi regleras förfarandet i LOU, som säkerställer en upphandling grundad på objektivitet och affärsmässighet.

3 3. Riskbedömning 3 SLU:s styrelse fastställde den juni 2001 strategiska mål, som innebär att SLU bl.a. ska: - ha en väl fungerande och tydlig organisation som leder till effektiv resursanvändning, - erbjuda studenter och personal en arbetsmiljö och arbetsförutsättningar som tillhör de mest attraktiva. En myndighet ska ha en god intern styrning och kontroll. Med det menas att bedriva en effektiv och ändamålsenlig verksamhet, att gällande regelverk följs samt en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering av verksamheten. Utgångspunkten i granskningen har varit att identifiera risker inom inköpsområdet, som kan påverka uppnåendet av universitetets strategiska mål samt arbetet med att uppnå god intern styrning och kontroll. De större risker IR identifierat är: Ineffektiv användning av SLU:s resurser Brister i efterlevnad av interna och externa regelverk Skadeståndsanspråk Irritation och oklarheter bland universitetets personal Förtroendet för SLU skadas 4. Granskningsmetod För att få en uppfattning om hur inköp av utvalda varor och tjänster görs, har ett frågeformulär skickats ut till och besvarats av 20 organisatoriska enheter. De utvalda enheterna är stora konsumenter av ritnings-, trycknings- och kopieringstjänster samt ITtjänster. Våra slutsatser grundas på analys av svaren och på den försäljningsinformation som hämtats från SLU Service och IT-avdelningen samt från redovisningssystemet. Slutsatserna grundas även på intervjuer med dels anställda som svarat på formuläret, dels andra anställda som på olika sätt är berörda av inköpsområdet. 5. Granskning 5.1 Ansvar för inköp och upphandling SLU:s centrala upphandlingsfunktion är organisatoriskt placerad inom ekonomiavdelningen. Funktionen har en övergripande roll och ska verka för en samordning av inköpsverksamheten inom myndigheten. Upphandlingsfunktionen genomför de flesta upphandlingarna för universitetet. Som stöd till verksamheten har funktionen också en konsultativ roll. Enligt den av rektor beslutade upphandlingspolicyn är det endast upphandlingsfunktionen som får sluta ramavtal för SLU:s räkning. I praktiken fungerar det inte så, utan det är beställande enhet som ensam undertecknar ramavtal.

4 4 Upphandlingsfunktionen anser sig inte ha mandat eller de resurser som krävs för uppföljning av universitetets samlade inköp, bevakning av alla upphandlingsavtal som är ingångna, bevakning av att upphandlade avtal följs eller att ramavtal används. Funktionen arbetar i huvudsak med upphandlingsfrågor och inte inköpsfrågor. Det saknas därför en central inköpsfunktion som ger stöd till universitetsledningen vad gäller uppföljning och kontroll, men också till övrig verksamhet vad gäller upphandling, leverantörskännedom, förmedling av kontakter, information m.m. Varje institution/enhet ansvarar själv för sina inköp. Prefekter/enhetschefer utser en upphandlingssamordnare vid sin enhet. Prefekten/enhetschefen ansvarar för att anskaffningar görs enligt gällande lagstiftning och universitetets upphandlingspolicy 2. Samordnarens uppgift är bl.a. att vara kontaktperson för information från upphandlingsfunktionen, att sprida informationen inom institutionen/enheten och att vara en resurs vid större inköp. Genom den decentraliserade organisationen finns för närvarande drygt 55 upphandlingssamordnare. För samordnarna håller den centrala upphandlingsfunktionen frivilliga utbildningar och informationsdagar inom upphandlingsområdet. Vid den senast anordnade informationsdagen deltog 16 personer varav 6 från administrationen. Enkätsvar Inte helt oväntat visar svaren på enkäten att priset är en avgörande faktor vid val av leverantör. Även snabbhet, närhet, tidigare relationer och bemötande anses som viktiga faktorer. De flesta anger att de köper internt tillhandahållna varor och tjänster i de fall de upplever att priset är lågt, inköpet är enkelt och att servicen är bra. Priset anges som en konkurrerande faktor, men köparna räknar sällan in den egna arbetstiden som lagts ner för att hitta lämplig leverantör. I stort sett varje institution/enhet har en utsedd upphandlingssamordnare. Utifrån enkätsvaren och intervjuer bedömer IR att kunskapen inom området varierar och att det råder stor osäkerhet om vad som gäller inom inköpsområdet. Många anställda lägger ner mycket tid på att hitta en lämplig leverantör, andra använder samma leverantör av gammal vana, utan att ifrågasätta pris, kvalitet, om upphandling är gjord m.m. Under 2005 har SLU anlitat ca 220 olika externa leverantörer, uppgående till totalt tkr, för köp av ritnings- trycknings- och kopieringstjänster. Inom området för dessa tjänster finns 12 leverantörer upphandlade. Förutom dessa externt anlitade leverantörer tillhandahåller även SLU Service liknande tjänster. För fyra av leverantörerna överstiger årets samlade inköp 500 tkr, för fem stycken mellan tkr och för åtta stycken mellan tkr. Detta tyder på att många olika leverantörer anlitas för mindre inköp. Många av de anlitade företagen är därmed inte upphandlade, vilket innebär att gällande regelverk inte följs. 2 Upphandlingspolicy för SLU, fastställd av rektor , rev , Dnr SLU uf /01.

5 5 IR bedömer att kunskapen inom inköpsområdet i många fall är bristfällig. SLU saknar en central funktion som ansvarar för inköpsfrågor. Ansvaret för inköp och upphandling bör vara mer koncentrerat, då det är ett alltför komplicerat område för att varje enhet ska kunna upprätthålla egen kompetens inom området. Uppgifterna och ansvaret vid den centrala funktionen bör, förutom information om upphandlingsregler samt vilka egna avtal och statliga ramavtal som finns, även innefatta uppföljning och bevakning av vilka större varugrupper och tjänster som efterfrågas samt bevakning av vilka avtal som är ingångna och att avtalen följs. Stöd och service till övriga verksamheten bör även ges genom leverantörskännedom och förmedling av kontakter. Detta bidrar till en mer effektiv inköpsorganisation som också bevakar att det interna och externa regelverket följs. Institutioner/enheter ska inte själva behöva göra pris- och kvalitetsjämförelser eller överväga om en viss vara eller tjänst är korrekt upphandlad, utan ska koncentrera sig på sin huvuduppgift. Därmed kan mer av universitetets resurser användas för utbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys samt medverka till arbetet med att nå SLU:s strategiska mål samt arbetet med att uppnå god intern styrning och kontroll. IR anser att SLU behöver se över rutinerna så att de överensstämmer med upphandlingspolicyn vid slutande av ramavtal. 5.2 Internt utbud av varor och tjänster Inom SLU finns två stora serviceenheter som tillhandahåller varor och tjänster internt, SLU Service och IT-avdelningen. Enheterna, vars huvuduppgift är att stödja universitetets kärnverksamhet, har, enligt uppgift, tillkommit och utvecklats utifrån ett behov som funnits i organisationen. Grunden för denna service är, som en av cheferna uttrycker det, att underlätta det vardagliga arbetet för alla vid universitetet och därmed frigöra resurser, så att de anställda kan fokusera på kärnverksamheten. Enheterna har ett brett utbud av varor och tjänster. SLU Service erbjuder t.ex. kontorsmaterial, lokalvård, verkstadsarbeten, transporter, publikationsservice och reproarbeten. IT-avdelningen erbjuder support och service för persondatormiljöer. Avdelningen sköter även drift, underhåll och support av olika operativsystem samt kan bistå i arbetet med webbproduktion och systemutveckling. Den tillhandahåller även säkert lagringsutrymme, både med avseende på åtkomst och bevarande. Numera kan ITavdelningen tillhandahålla servicen på alla SLU:s verksamhetsorter.

6 6 Vi kan inte se att några dokumenterade strategiska beslut ligger till grund för vilka varor och tjänster som ska tillhandahållas internt. Det finns inte heller några direktiv som styr serviceenheterna, utan endast åligganden som återfinns i delegationsordningen och de uppdrag de har fått i samband med resurstilldelningen. Eftersom det inte är tvingande för anställda att anlita serviceenheterna för inköp, så verkar de i en sorts konkurrensutsatt miljö. De kan dock inte själva konkurrera på den externa marknaden utan måste vända sig till interna kunder. Vid överkapacitet kan också andra fysiskt närliggande verksamheter utanför SLU anlita de tjänster som tillhandahålls. Med överkapacitet menas inte att bygga upp en permanent verksamhetsnivå, utan tillfälligt utrymme mellan arbetstoppar. En myndighet är på grund av sin konstruktion inte gjord för att arbeta enligt affärsmässiga villkor och har därför inte samma möjlighet att bedriva konkurrensutsatt verksamhet. Att inte ha möjlighet att konkurrera externt gör att det är svårt att få tillräckliga stora volymer om det interna kundunderlaget sviker. Minskat kundunderlag är svårt att ta igen och kan leda till uppsägning av personal. Det kan till viss del vara positivt för all verksamhet att vara konkurrensutsatt, då pressen ökar på att vara effektiv och minimera kostnaderna. Då serviceenheterna får anslagsmedel som kompensation för att de är konkurrensutsatta, är det svårt att bedöma enheternas effektivitet. På Ultunaområdet finns en kontorsbutik som drivs i SLU:s regi, som tillhandahåller ett sortiment av kontors- och dagligvaror samt profilprodukter. Idén med butiken är att anställda, studenter och i viss mån andra intressenter ska ha tillgång till dessa varor utan att behöva åka från området. Denna service ges inte på övriga orter. Butiken har gått med underskott under några år. IR anser att SLU bör ompröva vilka varor och tjänster som ska tillhandahållas internt. En väl fungerande inköpsfunktion kan vara ett stöd till universitetsledningen genom att tillhandahålla underlag för beslut. Att återkommande ompröva det interna utbudet kan troligen ge ett större incitament för SLU Service och IT-avdelningen att kunna ha låga priser och önskad kvalitet på utbudet, än att låta begränsade marknadskrafter råda. Om universitet har egna serviceenheter som ska stödja kärnverksamheten med att tillhandahålla t.ex. kontorsmaterial, lokalvård, verkstadsarbeten, transporter, publikationsservice, reproarbeten och IT-stöd, så bör de anställda vara hänvisade till att använda sig av dessa varor och tjänster. Serviceenheterna bör ha i uppgift att göra en bedömning om de själva kan erbjuda lägsta pris i förhållande till önskad kvalitet eller om andra leverantörer ska kontaktas. Serviceenheterna besitter en specialistkompetens inom vissa områden och denna kan förmodligen användas mer effektivt än vad som sker idag.

7 7 IR anser att om ska SLU driva en kontorsbutik som inte bär sig ekonomiskt, så bör det finnas ett ställningstagande bakom. Utbudet i butikens sortiment bör ses över, då SLU inte har regeringens tillstånd att sälja dagligvaror till anställda och studenter. Det finns andra alternativ som kan övervägas än en kontorsbutik med nuvarande utformning. Exempelvis att det skapas ett mindre försäljningsställe riktad mot studenter och för att tillhandahålla profilprodukter, samt ett inköps- och beställarsystem kopplat direkt till upphandlade och godkända leverantörer. En grupp inom ekonomiavdelningen har tittat på möjligheterna med ett sådant system. Ledningsgruppen inom ekonomiavdelningen enades om att låta projektet vila när GAIA- projektet 3 startades. Genom ett inköps- och beställarsystem skulle samma utbud kunna erbjudas hela SLU. Systemet skulle också möjliggöra enhetliga rutiner, förbättrat statistikuttag för bevakning av inköp och att LOU följs. Anna-Lena Herfindal Internrevisor Ulla-Kari Fällman Internrevisionschef 3 Ett projekt tillsatt våren 2006 för en översyn av universitetsadministrationens verksamhet kallad GAIA. Syftet med översynen är att identifiera, beskriva och förbättra de administrativa processerna och därigenom kunna effektivisera verksamheten.