Internrevisionen Dnr SLU ua /07

Transkript

1 Internrevisionen Dnr SLU ua /07 Till Styrelsen VERKSAMHETSSTYRNING Sammanfattning En myndighet styrs främst genom mål- och resultatstyrning samt genom finansiell styrning. Mål- och resultatstyrning är inriktad på de prestationer och effekter som blir resultatet av verksamheten. Det innebär att resultatinformation ska tas fram systematiskt, att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. Den finansiella styrningen är inriktad på de resurser som används i verksamheten och innebär angivande av finansiella ramar med tillhörande villkor och restriktioner. Ledningen vid SLU har tidigare fastställt vision, verksamhetsidé och strategiska mål för verksamheten. Det framgår dock inte klart hur ledningen arbetar med att styra, följa upp och analysera verksamheten mot uppsatta mål. Denna otydlighet kan vara en av förklaringarna till att universitetet haft svårigheter med att ta fram riskanalys och riskvärdering kopplat till de uppställda målen för verksamheten. Regeringen beslutar årligen i regleringsbrev delar av de mål den ställer upp för universitetet. Riksdagens och regeringens mål kommer även till uttryck i lagar, förordningar och andra styrdokument. SLU diskuterar och omprövar årligen stora delar av verksamheten genom anslagsfördelningsprocessen. I universitetets årliga anslagsfördelning redogörs klart för hur resurserna ska användas i verksamheten. Där anges finansiella ramar med tillhörande villkor och ev. restriktioner. Ledningen har varje år möten där strategiska frågor diskuteras. I samband med dessa diskussioner bör kopplingen bli tydligare till vision, verksamhetsidé och ledningens mål. Det blir då naturligt att målen omprövas årligen, vilket ger förutsättningar för en effektiv verksamhetsstyrning. Som underlag till strategidiskussionerna bör de externa mål som Riksdagen och regeringen ställer upp för universitetet gås igenom och sammanställas. Dessa tillsammans med ledningens förslag till mål och styrning skapar en bra grund för diskussioner och beslut. Ledningens mål och styrning, inkl. uppföljning och utvärdering bör sedan diskuteras och förankras i organisationen, för att öka förståelse för verksamhetens strategi och inriktning. De nyckelbegrepp som används av regeringen och ledningen inkl. fakulteterna, för styrning av verksamheten, är inte enhetliga. Olika begrepp förekommer som t.ex. verksamhetsidé, samhällsroll, övergripande vision, vision, strategiska mål, övergripande mål, effektmål, mål, strategi, framgångskriterier, motto, motiv, handlingsplan, utvecklingsplan, centrala faktorer för måluppfyllelse, kännetecken för verksamheten, Postadress Besöksadress Tfn Fax E-post Box 7070 Arrheniusplan 2C ulla-kari.fallman@adm.slu.se UPPSALA

2 ambition. Ett visst begrepp kan dessutom ha olika innebörd. För att det både externt och internt tydligt ska framgå hur universitetets verksamhet styrs, bör enhetliga begrepp identifieras, fastställas och användas. 2 Internrevisionen vill slutligen framhålla vikten av att ledningen har en gemensam övergripande styrfilosofi, en grundläggande syn på hur verksamheten ska styras och utvecklas. Alla medarbetare ska förstå styrfilosofin och styrmodellen och vara medvetna om och arbeta efter denna. En bra styrmodell visar hur visioner, verksamhetsidé, strategier, mål och externa krav hänger samman samt innehåller en systematiskt omprövning av mål och visioner. 1. Bakgrund, avgränsning och metod I den av styrelsen fastställda revisionsplanen för år 2007 ingår att granska verksamhetsstyrningen vid SLU. Internrevisionen har i uppgift att under året kartlägga och granska hur visioner, verksamhetsidé, strategier, mål och uppföljning hänger samman. I riskanalysen som ligger till underlag för revisionsplanen står att Under tidigare års granskningar har internrevisionen noterat att oklarheter finns kring universitetets gemensamma styrning och ledning. Frågor som ställts i samband med dessa granskningar har varit: Uppnår SLU regeringens och de egna målen med verksamheten? Hur vet man det? Finns det någon form av signalsystem om verksamheten inte är på väg mot uppsatta mål? Hur och hur ofta följs verksamheten upp och stäms av mot uppsatta mål? På vilka grunder baseras de strategiska besluten? Arbetar SLU med riskanalys och riskvärdering kopplat till de uppställda målen för verksamheten? Internrevisionens kartläggning och granskning omfattar inte enskilda institutioner, utan avgränsas till universitetsledningen. Ett urval övergripande strategidokument ingår i granskningen. Vid granskning av fakulteternas verksamhetsstyrning har de strategidokument som diskuterades med styrelsen under 2006 använts, samt eventuella ändringar som gjorts i dokumenten senare. I granskningen berörs inte själva verksamheten, utan endast hur strategiarbetet är strukturerat. Granskningen inleddes med en omfattande studie av både interna och andra dokument. Fördelarna med att utgå från dokumentstudier är bl.a. att det ger en överskådlig och sammanfattande bild av området. I syfte att arbeta fram och förankra iakttagelser och förbättringsförslag har ett flertal intervjuer och avstämningar genomförts med ett antal nyckelpersoner inom universitetsledningen och universitetsadministrationen samt med internrevisorer vid andra universitet och Ekonomistyrningsverket, ESV. 2. ESV:s definition av begrepp ESV påpekar 1 betydelsen av att låta det gå en röd tråd genom myndighetens vision, verksamhetsidé, strategier och mål. För att få en kraftfull verksamhetsstyrning är det 1 Verksamhetsstyrning ger resultat, ESV 2006:26

3 3 viktigt att se helheten samt att använda enhetliga och tydliga begrepp som kan förstås och användas av verksamheten. Nedan följer ESV:s definition av några centrala begrepp. Vad är styrning 2? De statliga myndigheterna är regeringens redskap för att realisera riksdagens och regeringens beslut. Alltsedan mål- och resultatstyrning infördes i statsförvaltningen i början på 1990-talet har de statliga verksamheterna och styrningen av myndigheterna generellt sett genomgått stora förändringar. Tillämpningen av mål- och resultatstyrning inom ramen för budgetprocessen har utvecklats och förbättrats. Den grundläggande styrningen av en myndighet och dess verksamhet finns i lagar, instruktion, regleringsbrev m.m. I regleringsbrevet för SLU står bland annat vilka mål universitetet ska uppnå med sin verksamhet och hur mycket pengar universitetet har till sitt förfogande. Regeringen har med andra ord stora möjligheter att styra universitetets verksamhet. Verksamhetsstyrning Med verksamhetsstyrning avses samtliga åtgärder som ledningen på olika nivåer vidtar för att uppnå ett visst resultat. Ekonomistyrning I och med att målen för statlig verksamhet avser såväl ekonomin som verksamhetens resultat har begreppet ekonomistyrning definierats så att det omfattar både resultat- och målstyrning samt finansiell styrning. I staten är ekonomin och resurserna inte ett mål utan ett medel för att uppnå målen. Relationen mellan mål och medel är alltså omvända mot vinstdrivande företag. Mål- och resultatstyrning Mål- och resultatstyrning innebär att mål anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. Mål- och resultatstyrning avser de delar av ekonomistyrningen som är inriktade på de prestationer och effekter som blir resultatet av verksamheten. Finansiell styrning Styrning av en verksamhet genom angivande av finansiella ramar med tillhörande villkor och restriktioner. Finansiell styrning avser de delar av ekonomistyrningen som är inriktade på de resurser som används i verksamheten. Vision 3 Beskriver ett framtida önskat läge, inte vägen dit. En vision kan skapas av alla, på alla nivåer. Visioner blir ett allt viktigare instrument i styrningen av den statliga verksamheten för att säkerställa de förväntade samhällseffekterna. Men alla myndigheter behöver inte ha en vision. Är uppdraget tydligt, målen tydliga och organisationen enad i sitt arbete att nå målen, behövs kanske ingen vision. Visionen kan utmana, men inte överskrida det uppdrag som riksdag och regering formulerat. Visionen ska ange färdriktning och ambitionsnivå samt ena verksamheten och motivera medarbetarna. 2 Resultat och styrning i statsförvaltningen, ESV 2007:23 3 Verksamhetsstyrning ger resultat, ESV 2006:26

4 4 Verksamhetsidé 4 Beskriver vilka vi är och vilken roll vi har. En myndighet kan ha många olika typer av uppdrag. Myndighetens uppdrag framgår av instruktion och regleringsbrev. Verksamhetsidén visar hur myndigheten väljer att tolka eller förtydliga dessa uppdrag. Det är viktigt att vision och verksamhetsidé är väl förankrade både externt och internt. Förankringen bör göras med Regeringskansliet, så att innebörden i begreppen hänger ihop med regeringens avsikt och planer för myndigheten. Förankringen bör även göras internt, genom att vision och verksamhetsidé kommuniceras på ett begripligt sätt. Mål 5 Beskriver ett framtida önskat resultat eller tillstånd i ett kortare perspektiv än visionen. Riksdag och regering styr bl.a. genom att formulera mål. En myndighet behöver tydliggöra och komplettera dessa mål för att lyckas med sitt uppdrag. Mål kan formuleras på olika nivåer. Strategi 6 Beskriver hur vision och mål uppnås. Strategier ska vara tydliga men kan se olika ut på olika nivåer. Oavsett nivå så ska de underliggande strategierna bidra till de centrala. 4. Riskbedömning Oavsett vilken verksamhet som bedrivs så finns det alltid osäkerhet och risker. Det är ledningens uppgift att hantera denna osäkerhet, och att identifiera de verksamhetsrisker som föreligger och som kan resultera i att SLU inte uppfyller uppsatta mål med verksamheten. Möjliga konsekvenser om riskerna inom detta granskningsområde inte tas på allvar kan vara: Verksamheten blir otydlig. Förtroendet försämras, vilket kan leda till svårigheter att få studenter och externa finansiärer. Även regeringens och andra intressenters förtroende kan försvagas. Ineffektiv organisation och förvaltning. Ineffektiv användning av resurser. Otydligt mål med verksamheten leder till att anställda har svårt att se hur de arbetar tillsammans för att uppnå universitetets mål. Det ger liten känsla av samhörighet och lojalitet försämrad arbetsmiljö. Brister i efterlevnad av regelverk. 5. Granskning Regeringen redovisar i regleringsbrev årligen mål för SLU. I regleringsbrev 2007 delas målen in i: mål för verksamheten; utbildning, forskning och fortlöpande miljöanalys, övriga mål; kvalitetsarbete, jämställdhet, samverkan och global utveckling. Styrelsen för SLU fastställde en verksamhetsidé i november Under 2001 fastställdes en vision samt strategiska mål för forskning, utbildning, arbetsmiljö och 4 Verksamhetsstyrning ger resultat, ESV 2006:26 5 Verksamhetsstyrning ger resultat, ESV 2006:26 6 Verksamhetsstyrning ger resultat, ESV 2006:26

5 organisation. Styrelsen beslutade samtidigt att de strategiska målen ska omprövas årligen och uttryckte att den gärna ser att målens offensiva karaktär blir tydligare i samband med pågående utvecklingsprocesser och att tidsatta mål utvecklas. I april 2003 fastställdes syfte och mål inom fortlöpande miljöanalys. 5 Internrevisionen kan inte se att någon omprövning av de strategiska målen som fastställdes har skett. Vid en sådan omprövning bör först de externa mål och krav som Riksdagen och regeringen ställer på SLU, gås igenom och sammanställas. Dessa tillsammans med ledningens förslag till mål och styrning, bör sedan ligga till grund för omprövningen. En omprövning kan med fördel göras i samband med ledningens årliga strategidiskussioner. I nästa avsnitt redovisas hur arbetet med den interna styrningen dokumenteras, dels totalt för universitetet och dels vid varje fakultet. I avsnittet anges de begrepp som ledningen och varje fakultet valt att använda i sin del av ekonomistyrningen. 5.1 Universitetsgemensam styrning Vision SLU skall bli ett av de ledande universiteten i Europa inom de fem ansvarsområdena. Verksamhetsidé SLU utvecklar kunskapen om de biologiska naturresurserna och människans hållbara nyttjande av dessa. Detta sker genom utbildning, forskning, fortlöpande miljöanalys och information. Ansvarsområden Verksamheten vid SLU delas in i fem ansvarsområden. Dessa ska vara vägledande för all verksamhet inom universitetet, från forskning och utbildning till fortlöpande miljöanalys. Varje ansvarsområde omfattar hela kedjan, från råvaruproduktion till färdig produkt på marknaden. Områdena är: MAT - kvalitet i livsmedelkedjan DJUR - djurhållning, djurhälsa och djurskydd SKOG - skogsbruk och förädling av skogsråvara LAND - nationell och global landsbygdsutveckling STAD - skapande av långsiktigt hållbara stadsmiljöer SLU:s strategiska mål SLU:s verksamhet skall kännetecknas av stark koppling mellan utbildning och forskning av internationell klass, och bedrivas i nära samverkan med sektorernas intressenter. SLU:s fyra huvudorter utgör noder i regional och nationell samverkan. Verksamheten utvecklas mot följande strategiska mål Forskning SLU skall ha en strategisk bas av grundforskning vid forskningsfronten som grund för utveckling av ansvarsområdena och för samverkan med andra universitet. Med detta avses en för ansvarsområdena gemensam grundläggande kunskapsutveckling inom t.ex. biologi, markvetenskap, teknik och ekonomi. SLU skall ha en problemorienterad, tillämpad forskning av relevans för de fem ansvarsområdena.

6 SLU skall genom utbyggd och förbättrad forskningssamverkan med näringslivet och samhället i övrigt skapa förutsättningar för tillämpning av kunskaperna för innovationer och nya näringar. 6 Utbildning SLU skall erbjuda grund- och forskarutbildningar som är attraktiva för studenterna och uppfyller såväl högt ställda vetenskapliga kvalitetskrav som samhällets behov av yrkesutbildningar inom de fem ansvarsområdena. Dessutom skall SLU vara ledande inom sina sektorer när det gäller att tillhandahålla fort-, vidare- och uppdragsutbildning för utveckling av det livslånga lärandet. Arbetsmiljö SLU skall erbjuda studenter och personal en arbetsmiljö och arbetsförutsättningar som tillhör de mest attraktiva. Organisation SLU skall ha en väl fungerande och tydlig organisation som leder till effektiv resursanvändning. Fortlöpande miljöanalys Fortlöpande miljöanalys syftar till att följa växlingarna i miljöns tillstånd, värdera problem och lämna underlag för ett hållbart nyttjande av naturresurserna. SLU skall vara en ledande kunskapskälla rörande miljötillståndet i Sverige och omvärlden genom att inom sitt område: o vara utförare av nationell och regional miljöövervakning, o som datavärd insamla, förvalta och tillhandahålla nationella och regionala miljödata, o ha beredskap för och fortlöpande åstadkomma beskrivningar, analyser och prognoser av miljötillståndet relativt miljömålen, o utveckla system för insamling, analys och presentation av miljödata och miljöinformation, särskilt metodik för tolkning, konsekvensanalyser och prognoser, o inom ramen för en SLU-gemensam profil tillhandahålla resultat från fortlöpande miljöanalys i skrift, över Internet och direkt, o medverka i internationellt samarbete på miljöområdet och för olika sakområden utgöra nationellt referenscentrum eller motsvarande. Övrigt styrdokument I dokumentet Verksamhetsutveckling i ett kvalitetsperspektiv som rektor fastställde 2005 redogörs för de kvalitetsprogram som ska stärka och utveckla verksamheten inom SLU. Dokumentet redogör för allmän bakgrund, syfte, kvalitet, ansvar, samordning och generella principer i utvecklingsarbetet. I dokumentet redogörs även för insatser och ansvariga, syfte och mål, samt kvalitetsutvecklande åtgärder för: grundläggande högskoleutbildning, forskarutbildning, forskning fortlöpande miljöanalys, universitetsadministrationen, SLU Omvärld samt biblioteket.

7 Internrevisionen kan inte se hur ansvarsområdena praktiskt används och redovisas i verksamheten annat än för profilering och marknadsföring. Att dessa ansvarsområden finns utan att användas i det strategiska arbetet, skapar osäkerhet bland anställda. Om områdena ska ingå i resultatstyrningen så bör det tydliggöras hur anställda vid universitetet ska förhålla sig till dessa ansvarsområden. 7 Internrevisionen kan konstatera att den finansiella styrningen anslagstilldelningsprocessen) är tydlig till skillnad från styrningen mot vision, verksamhetsidé och strategiska mål. Det är svårt att se ett samband - en röd tråd - mellan regeringens mål och den interna styrningen genom verksamhetsidé, vision och strategiska mål. Eftersom det inte tydligt framgår hur verksamheten arbetar mot målen är det i princip omöjligt att följa upp, utvärdera för att därefter kunna ompröva målen. För att få en effektiv verksamhetsstyrning är det viktigt att ledningen har en tydlig och dokumenterad övergripande styrfilosofi, en grundläggande syn på hur verksamheten ska styras och utvecklas. Alla medarbetare ska kunna förstå styrfilosofin och styrmodellen och vara medvetna om och arbeta efter denna. En bra styrmodell visar hur riksdagens och regeringens mål hänger samman med vision, verksamhetsidé, interna mål och strategier. 5.2 NL-fakulteten Fakultetsnämnden beslutade i februari 2006 om ett strategidokument 7. Avsikten är att dokumentet ska vara ett underlag för verksamhetsplaneringen på alla nivåer inom fakulteten. Dokumentet ska varje år granskas och vid behov förnyas av fakultetsnämnden, i samband med fastställande av verksamhetsplanen. En revidering av dokumentet gjordes våren Dokumentet inleds med fakultetens huvuduppgifter och centrala faktorer för måluppfyllelse. I dokumentet tydliggörs att anställda och studenter vid varje institution/motsvarande regelbundet bör diskutera, konkretisera och revidera lokala mål och strategier så att dessa bidrar till att uppfylla fakultetens övergripande mål. Alla ledningsorgan och personer i chefsställning har ansvar för att så sker. I dokumentet redogör fakulteten för nuläge, övergripande mål, strategier som bidrar till måluppfyllelsen samt utvärdering och återrapportering för områdena: grundutbildning, forskarutbildning, forskning, fortlöpande miljöanalys, samverkan med näringsliv och det omgivande samhället i övrigt, ekonomi, lokaler, dyrbar forskningsutrustning och andra forskningsfaciliteter. Internrevisionen ser positivt på fakultetens arbete med att tydliggöra och arbeta med en strukturerad och dokumenterad ekonomistyrning. Det är dock inte helt lätt att se hur fakulteten brutit ner de universitetsgemensamma målen till fakultetens egna mål. Sambandet skulle troligen bli tydligare om hela universitet använder samma begrepp inom ekonomistyrningen. 7 Verksamhetsstrategi och mål, Dnr SLU ua /06

8 5.3 S-fakulteten Fakulteten arbetar för närvarande med en strategi och handlingsplan för I utkast till dokumentet har motto och övergripande vision fastställts. I dokumentet redogörs övergripande mål, effektmål och handlingsplan/strategier för områdena: grundutbildning, forskarutbildning, forskning, fortlöpande miljöanalys, organisation 8 Internrevisionen ser även här positivt på fakultetens arbete med att tydliggöra och arbeta med en strukturerad och dokumenterad ekonomistyrning. I begreppet mål- och resultatstyrning ingår både att mål anges för en verksamhet och att resultatinformation tas fram systematiskt samt att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. I fakultetens utkast saknas dock uppföljning och analys. Fakultetens styrning skulle bli mer effektiv om dokumentet även innefattar uppföljning och utvärdering mot de efterfrågade resultaten. Internrevisionen kan konstatera att det inte är helt lätt att se hur fakulteten brutit ner de universitetsgemensamma målen till fakultetens egna mål. Sambandet skulle troligen bli tydligare om hela universitet använder samma begrepp inom ekonomistyrningen. 5.4 LTJ-fakulteten Fakulteten arbetar för närvarande med en gemensam utvecklingsplan. I utkast till dokument tydliggörs vad fakulteten står för och vilka verksamhetsområden fakulteten anser sig kunna ta ansvar för. I dokumentet redogör fakulteten för sina verksamhetsområden och deras utveckling samt: nuvarande tjänstestruktur och dess utveckling, grundutbildning, status idag samt dess utveckling, forskarutbildning, status idag samt dess utveckling, forskning, status idag samt dess utveckling, tredje uppgiften, status idag samt dess utveckling, medelsfördelning idag och framtida utveckling, internationalisering, idag och i framtiden, sektorssamarbeten idag och i framtiden. Internrevisionen ser även här positivt på fakultetens arbete med att tydliggöra och jobba med en strukturerad och dokumenterad ekonomistyrning. I begreppet mål- och resultatstyrning ingår både att mål anges för en verksamhet samt att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet analyseras och bedöms mot uppställda mål. I fakultetens dokument saknas uppföljning och analys. Fakultetens styrning skulle bli mer effektiv om dokumentet även innefattar uppföljning och utvärdering mot de efterfrågade resultaten. Internrevisionen kan konstatera att det inte är helt lätt att se hur fakulteten brutit ner de universitetsgemensamma målen till fakultetens egna mål. Sambandet skulle troligen bli tydligare om hela universitet använder samma begrepp inom ekonomistyrningen.

9 9 5.5 VH-fakulteten Fakultetsnämnden fastställde i juni 2006 forskningsstrategi för I dokumentet redogörs för fakultetens vision. Dokumentet behandlar till största delen forskning men utbildningsverksamheten finns insprängt i texten. Dokumentet är indelat i: motiv till ny organisatorisk struktur, arbetsgången, omvärldsbeskrivning, utgångspunkter, överväganden, handlingsplan. Internrevisionen saknar ett av fakulteten fastställt styrdokument som tydligt omfattar fakultetens hela verksamhetsområde. I dokumentet bör mål anges för verksamheten. Resultatinformationen bör kunna tas fram systematiskt och resultatet bör analyseras och bedömas mot uppställda mål. Internrevisionen kan konstatera att det inte är helt lätt att se hur fakulteten brutit ner de universitetsgemensamma målen för styrning av fakulteten. Sambandet skulle troligen bli tydligare om hela universitet använder samma begrepp inom ekonomistyrningen. Ulla-Kari Fällman Internrevisionschef Anna-Lena Herfindal Internrevisor