Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet

Transkript

1 Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet Delrapport :21

2

3 MISSIV DATUM DIARIENR /107-5 ERT DATUM ER BETECKNING U2016/02466/UH Regeringen Utbildningsdepartementet Stockholm Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet (delrapport 1) Regeringen gav den 19 maj 2016 Statskontoret i uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera hur statsbidrag enligt förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda lärarlöner till lärare och vissa andra personalkategorier har implementerats, fungerat och nyttjats av skolhuvudmännen. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1 (2017:21) som en första delredovisning av uppdraget. Tillförordnad generaldirektör Tony Malmborg har beslutat i detta ärende. Utredningschef Jessica Bylund och utredare Susanne Johansson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Tony Malmborg Susanne Johansson POSTADRESS: Box 396, Stockholm. BESÖKSADRESS: Torsgatan 11. TELEFON VXL: registrator@statskontoret.se

4

5 Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning Statskontorets uppdrag Uppdraget ska redovisas vid flera tillfällen Genomförandet av utvärderingen Disposition 15 2 Satsning på lönelyft för lärare Regeringen satsar på lärarna för att möta utmaningarna i skolan Regeringens satsning på lärarnas löner Utformningen av satsningen 21 3 Huvudmännens deltagande i satsningen av 10 huvudmän deltar i satsningen Huvudmännen använder större delen av sin bidragsram 33 4 Satsningens fördelning utifrån elevers behov och förutsättningar Fördelningen är inte styrd av elevers behov och förutsättningar Skicklighet hos läraren har gått före elevernas behov Många har fördelat bidragsramen jämnt 43 5 Prioriteringar vid fördelningen av statsbidraget Huvudmännens utgångspunkter för fördelningen Prioriteringar mellan kriterierna Information och förankring av processen Vilka lärare har fått del av satsningen? 58 5

6 6 Huvudmännens kostnadstäckning Förutsättningar för att ta del av satsningen På kort sikt täcker statsbidraget nästan huvudmännens kostnader Hur analysen har genomförts 71 7 Resultat av satsningen hittills Lärarlönelyftet kan få betydelse för den ordinarie löneöversynen Lärarlönelyftet har sällan påverkat verksamheten De flesta huvudmän och rektorer är nöjda med sitt arbete med lärarlönelyftet 83 8 Slutsatser Mer än 90 procent deltar i satsningen Fördelning efter lärarnas skicklighet, inte elevers behov På sikt täcker statsbidraget inte huvudmännens kostnader Höjda löner och ökad rörlighet men större utmaning att förbättra kunskapsresultat och kvalitet 91 Litteraturlista 95 Bilagor 1 Regeringsuppdrag 97 Följande bilagor finns att hämta på 2 Metodbilaga 3 Analys av kostnadstäckningsgrad för lärarlönelyftet 6

7 Sammanfattning Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera statsbidraget för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier som infördes den 1 juli Det här är den första av tre redovisningar av uppdraget. I den här delrapporten har vi undersökt i vilken utsträckning skolhuvudmännen deltagit i satsningen, hur de har fördelat statsbidraget och hur huvudmännen prioriterat mellan kriterierna i förordningen som styr satsningen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning ersättningen till huvudmännen täcker deras kostnader för att delta i lärarlönelyftet. Vi har även analyserat vilka resultat som huvudmän och rektorer uppfattar att satsningen lett till, ett år efter att den införts. Ett högt deltagande i satsningen Omkring 90 procent av huvudmännen har valt att delta i lärarlönelyftet. De allra flesta huvudmännen använder också över 90 procent av det bidrag som de har fått beviljat. Detta innebär att en viktig grundförutsättning för att nå målet med satsningen, att stimulera skolhuvudmännen att ge särskilt kvalificerade lärare högre lön ska kunna uppnås. Vår analys visar att det främst är små och enskilda huvudmän som har valt att inte delta i lärarlönelyftet. Fördelning till de skickligaste lärarna Både huvudmän och rektorer har valt att premiera de skickligaste lärarna när de har fördelat lärarlönelyftet. Rektorerna har utgått från kriterierna i statsbidragsförordningen som styr lärarlönelyftet när de har bedömt vilka lärare som ska få del av satsningen. Drygt en fjärdedel av huvudmännen och knappt hälften av rektorerna uppger att de har prioriterat mellan kriterierna. Det kriterium som flest har prioriterat är det som handlar om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för 7

8 att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande baserat på vetenskaplig grund. Statsbidraget har i något högre grad fördelats till kvinnor jämfört med till män. I övrigt speglar fördelningen av satsningen lärarkåren relativt väl, till exempel när det gäller fördelningen mellan de som arbetar i grundskolan respektive gymnasieskolan. Sällsynt med fördelning efter elevernas behov Förordningen som reglerar lärarlönelyftet säger att lärarlönelyftet ska fördelas till de mest kvalificerade lärarna, men att huvudmännen också ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar. Statskontorets utredning visar att endast 6 procent av huvudmännen uppger att de har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelat lärarlönelyftet. Rektorerna har till viss del kompenserat för detta i sin fördelning på skolenhetsnivå. Ungefär 10 procent av rektorerna uppger att de har prioriterat lärare som har hand om elever med särskilda behov. På sikt kommer statsbidraget inte att täcka huvudmännens kostnader Statskontorets analys visar att statsbidraget på kort sikt täcker största delen av de ökade kostnader som huvudmännen får till följd av lärarlönelyftet. Kostnaderna för huvudmännen ökar efterhand främst till följd av att en större grupp lärare kommer över brytpunkten för tjänstepension. Detta är kostnader som inte täcks av statsbidraget. Huvudmännen uppger också att de administrativa kostnaderna ökar som följd av lärarlönelyftet. Storleken på dessa har Statskontoret inte undersökt. Statskontoret beräknar att huvudmännen 2018 behöva skjuta till resurser motsvarande ungefär 4 procent av lärarlönelyftet. Det motsvarar 121 miljoner kronor. Från 2019 beräknar Statskontoret att den andel av kostnaderna som inte finansieras av statsbidraget kommer att öka till 7,5 procent, vilket motsvarar 224 miljoner kronor årligen. 8

9 Lärarlönelyftet har vissa förutsättningar att bidra till målen med satsningen Hur huvudmännen väljer att genomföra lärarlönelyftet får betydelse för i vilken utsträckning målen med satsningen kan komma att nås. Det finns goda förutsättningar för att höja lönenivån och attraktiviteten för läraryrket. Det finns däremot sämre förutsättningar att nå målen att fler lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar samt att satsningen ska leda till förändrade arbetssätt. Statskontorets analys av arbetet med att införa satsningen visar att lärarlönelyftet har lett till högre genomsnittslöner för lärare. Den högre lönenivån kan leda till att attraktiviteten i läraryrket på sikt kan öka. Under det första året anser huvudmän och rektorer att satsningen bidragit till att många lärare har fått högre lön än vad de annars skulle fått. Men de ser också att satsningen har bidragit till att lärare väljer att byta arbetsgivare på grund av att de är missnöjda med lönen. Ungefär 40 procent av huvudmännen och mer än hälften av de offentliga huvudmännen har valt att införa satsningen som ett permanent lönepåslag. Det är positivt för att nå regeringens mål om att de utvalda lärarna ska få en långsiktig löneutveckling utöver sin ordinarie lönenivå. Ett mål med satsningen är att fler erfarna lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar. Men huvudmännen har inte fördelat någon större del av satsningen till dessa skolor. Därför bedömer Statskontoret att det saknas förutsättningar för att satsningen ska kunna få sådana effekter. Statskontorets utredning visar också att lärarlönelyftet i mycket liten utsträckning har fått betydelse för verksamheten, exempelvis i form av förändringar i organisation eller arbetssätt. Därför bedömer vi att det finns ganska små förutsättningar för att lärarlönelyftet ska kunna bidra till att undervisningskvaliteten, kunskapsresultaten eller verksamheten i övrigt förbättras. 9

10 10

11 1 Inledning I februari 2016 beslutade regeringen att införa ett riktat statsbidrag för att höja lönerna för särskilt skickliga lärare. 1 Lärarlönelyftet omfattar tre miljarder årligen. Satsningen syftar till att öka statusen och attraktiviteten i läraryrket. Genom satsningen vill regeringen minska bristen på legitimerade lärare. Regeringen vill få fler, och även nya grupper, att vilja utbilda sig till lärare. Regeringen förväntar sig att om statusen för läraryrket ökar kan det också leda till att fler väljer att stanna i yrket. Genom detta kan kunskapsresultaten och måluppfyllelsen öka i skolan. Satsningen ska också belöna skicklighet och utveckling i yrket för yrkesverksamma lärare, vilket förväntas leda till förbättrade kunskapsresultat och högre måluppfyllelse. Satsningen på lärarlönelyftet är även en del i regeringens satsning på nationell samling för läraryrket Statskontorets uppdrag Statskontoret har fått i uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera hur satsningen på statsbidrag för höjda lärarlöner till lärare och vissa andra personalkategorier har implementerats, fungerat och nyttjats av skolhuvudmännen. 3 (Uppdraget redovisas i sin helhet i en bilaga till rapporten). Genom uppdraget ska Statskontoret också utvärdera om de personer som fått del av lärarlönelyftet har fått en varaktig lönehöjning, om statsbidraget har bidragit till ökad kvalitet i undervisningen, förbättrade kunskapsresultat 1 Utbildningsdepartementet. Pressmeddelande. ( ). Nu satsar regeringen på höjda lärarlöner. (Hämtad ). 2 Proposition 2014/15:1. Budgetpropositionen för Utgiftsområde 16. Utbildning och universitetsforskning, s. 160 ff. 3 Regeringsbeslut Uppdrag till Statskontoret att utvärdera statsbidrag för höjda lärarlöner till lärare och vissa andra personalkategorier. (U2016/02466/UH). 11

12 och verksamhetens utveckling i övrigt. Vi ska också utvärdera om bidraget påverkat lärarnas karriärmönster och rörlighet på arbetsmarknaden. Statskontoret ska utgå från syftena med statsbidraget så som det står i förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda lärarlöner till lärare och vissa andra personalkategorier. 4 Vi ska också ta hänsyn till förordningens förarbeten. Utredningsfrågor i fokus Regeringen specificerar sju utredningsfrågor i uppdraget: 1. Vad kan förklara eventuella skillnader i hur huvudmännen använt statsbidraget för höjda lärarlöner? 2. I vilken utsträckning har huvudmännen fördelat satsningen på höjda lärarlöner efter elevers behov och förutsättningar? 3. Vad har huvudmännen prioriterat när de har fördelat lärarlönesatsningen? 4. I vilken grad täcker ersättningen till huvudmännen de faktiska kostnaderna för att delta i satsningen (inklusive sociala avgifter)? 5. Har personer som kommit ifråga för lärarlönesatsningen fått en varaktig lönehöjning utöver den ordinarie löneöversynen? 6. Har statsbidraget bidragit till ökad kvalitet i undervisningen, förbättrade kunskapsresultat och verksamhetens utveckling i övrigt? 7. Har statsbidraget påverkat lärares karriärmönster, rörlighet på arbetsmarknaden och vilken typ av skolor som de valt att arbeta på? 1.2 Uppdraget ska redovisas vid flera tillfällen Statskontoret ska redovisa uppdraget vid tre tillfällen: en delrapport senast den 1 december 2017 (denna rapport), en lägesbeskrivning den 1 december 2019 samt en slutredovisning den 1 juni Utbildningsdepartementet PM Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. (U2015/05040/UH). 12

13 Delrapporten 2017 I delredovisningen 2017 ska vi enligt uppdraget besvara uppdragsfråga 1 till 4. I denna rapport redovisar vi också översiktligt hur vi valt att lägga upp arbetet med hela utredningsuppdraget samt vilka resultat av lärarlönelyftet som går att se redan under det första året (se vidare avsnitt 1.4 om rapportens disposition). Lägesbeskrivningen 2019 I lägesbeskrivningen den 1 december 2019 kommer vi att lämna en översiktlig redovisning av uppdragsfråga 1 till 4 samt en delredovisning av uppdragsfråga 5. Slutrapporten 2021 I slutrapporten som kommer att redovisas den 1 juni 2021 kommer vi att ge en samlad redovisning av hela uppdraget. Förutom att återkomma till uppdragsfrågorna som analyseras i delrapporten och lägesbeskrivningen kommer vi också att undersöka vilken betydelse statsbidraget har för kunskapsresultaten i skolan, undervisningens kvalitet och verksamhetens utveckling i övrigt. Vi kommer också att undersöka vilken betydelse statsbidraget har för lärarnas rörlighet på arbetsmarknaden och deras karriärmönster. En utmaning i arbetet med slutrapporten kommer vara att urskilja vilka förändringar i kunskapsresultat och verksamhetsutveckling som kan relateras till satsningen på lärarlönelyftet. Det beror på att det finns andra både pågående och avslutade satsningar på skolan som också syftar till och kan påverka undervisningskvaliteten och kunskapsresultaten Genomförandet av utvärderingen I detta avsnitt ger vi en översiktlig bild av utvärderingens upplägg och inriktning. En elektronisk bilaga till rapporten (bilaga 1) beskriver mer utförligt upplägget av hela utvärderingen samt de empiriska underlag som analyserna baseras på (se 5 SOU 2017:35. Samling för skolan Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 13

14 Avgränsning av utvärderingen I utvärderingen kommer vi, i enlighet med uppdraget, att fokusera på skolhuvudmännens arbete med att ta del av och genomföra satsningen. Vi kommer inte att undersöka lärarnas syn på satsningen och hur den har genomförts. Underlag för Statskontorets analys Utvärderingen baseras på en kombination av metoder och flera olika typer av empiriska underlag. Vi redovisar resultat från analyser av registerdata, enkät- och intervjuundersökningar. Därutöver har vi tagit del av relevant dokumentation och forskning. Vi kommer att samla in data till utvärderingen kontinuerligt under utvärderingsperioden, Vi har därför under arbetet med den första delrapporten påbörjat datainsamlingen även inför delredovisningen 2019 och slutrapporten Empiriska underlag för analyser som redovisas i denna delrapport Registerdata Vi har tagit del av registerdata som omfattar både huvudmän, skolenheter och lärare. Uppgifterna gäller de individer som har fått del av satsningen samt uppgifter om de individer som arbetar som lärare, förskollärare eller fritidspedagoger hos skolhuvudmännen. Vi har också tagit del av löneuppgifter för de som omfattas av satsningen genom strukturlönestatistiken. Uppgifterna har sammanställts av Statistiska centralbyrån (SCB). Enkätundersökningar Vi har genomfört tre enkätundersökningar. En är riktad till huvudmän som deltagit i lärarlönelyftet och en är riktad till rektorer. Vi har också skickat en enkät till huvudmän som inte deltagit i satsningen. Syftet med undersökningarna är att ta reda på hur huvudmän och rektorer har arbetat med att genomföra satsningen samt vilka skäl som finns till att inte delta. Vi planerar att upprepa delar av undersökningarna inför arbetet med lägesbeskrivningen 2019 respektive slutrapporten

15 Intervjuer med huvudmän, rektorer och aktörer som berörs av satsningen Vi har genomfört intervjuer med ett urval av skolhuvudmän och rektorer. Vi har också intervjuat andra aktörer som på olika sätt berörs av satsningen: representanter för staten, kommunerna och parterna. Några av intervjuerna har genomförts inom ramen för fallstudier hos sex skolhuvudmän. Inom ramen för fallstudierna har vi också tagit del av skriftlig dokumentation från huvudmännen. Analys av kostnader för satsningen Konsultfirman EY har på uppdrag av Statskontoret analyserat huvudmännens kostnader för att delta i satsningen. Våra resultat baseras på deras underlag. Genomförande Statskontorets arbete har genomförts av Hannes Jacobsson, Susanne Johansson (projektledare) och Helena Norman. Under vårterminen 2017 har Ebba Brismark deltagit i projektet som praktikant. En intern referensgrupp har varit knuten till projektet. Professor Jonas Vlachos, Stockholms universitet, har varit extern referensperson i projektet. Under arbetet har vi även diskuterat upplägg och genomförande med företrädare för Skolverket och Skolinspektionen. Skolverket har haft möjlighet att faktagranska vissa delar av rapporten. 1.4 Disposition I kapitel 2 beskriver vi bakgrunden till satsningen och hur den är konstruerad. I kapitel 3 analyserar vi huvudmännen deltagande i satsningen. I kapitel 4 analyserar vi hur huvudmännen har fördelat statsbidraget och om de har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar vid fördelningen. 15

16 I kapitel 5 undersöker vi huvudmännens och rektorernas prioriteringar när de har fördelat statsbidraget på individnivå, till exempel om de har prioriterat några av kriterierna och vem som har fått del av satsningen. Kapitel 6 behandlar frågan om kostnadstäckning och i vilken grad ersättningen till huvudmännen täcker deras faktiska kostnader för att delta i lärarlönelyftet. I kapitel 7 redovisar vi de resultat som huvudmän och rektorer hittills ser av lärarlönelyftet. I kapitel 8 sammanfattar vi våra iakttagelser och slutsatser från denna delrapport. 16

17 2 Satsning på lönelyft för lärare Detta kapitel ger en bakgrund till lärarlönelyftet. I kapitlet beskriver vi också hur satsningen har utformats och vad den är tänkt att resultera i. 2.1 Regeringen satsar på lärarna för att möta utmaningarna i skolan Sjunkande skolresultat Regeringens mål är att Sverige ska bli en världsledande kunskapsnation när det gäller forskning, utbildning och nya innovationer. Skolan och lärarna har en viktig roll för att nå en sådan position. Flera internationella undersökningar har vid upprepade tillfällen under de senaste åren visat på sämre resultat och måluppfyllelse i den svenska grundoch gymnasieskolan. Det är främst resultaten från de internationella studierna PISA (Programme for International Student Assessment) och TIMS (Trends in International Mathematics and Science Study) som har lyfts fram som värdemätare på den negativa utvecklingen. Men resultaten från undersökningarna 2015 pekar i riktning mot att trenden har vänt. Svenska elever presterar i dag i nivå med genomsnittet för OECDländerna. 6 Det råder brist på legitimerade lärare 6 OECD. (2017). Education at a glance 2017: OECD Indicators; OECD. (2015). Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective; SOU 2014:5. Staten får inte abdikera om kommunalisering; SOU 2016:38. Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet; Skolverket. (2016). PISA åringars kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matematik; Skolverket. (2016). TIMSS Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv. 17

18 Det råder brist på legitimerade lärare inom de flesta undervisningsämnen. Både offentliga och enskilda huvudmän vittnar om svårigheten att hitta legitimerade lärare till de utannonserade tjänsterna. Hur stor bristen på lärare är varierar mellan delar av landet och olika delar av skolsystemet. 7 Men i vissa ämnen är bristen på lärare generell i hela landet, exempelvis i matematik och naturvetenskapliga ämnen. 8 Tillströmningen till lärarutbildningen har ökat sedan höstterminen 2015, men den motsvarar inte behovet av nya lärare. 9 Universitets- och högskolerådets analys av de sökande till lärarutbildningen inför vårterminen 2018 visar att antalet sökande minskar. Rådet menar att detta trendbrott är oroande. 10 Lönerna kan vara en förklaring till att läraryrket inte är attraktivt En förklaring till att det i dag råder brist på legitimerade lärare är enligt regeringen att det under en lång period inte har satsats tillräckligt på lärarna och att läraryrket inte uppfattas som tillräckligt attraktivt. Enligt regeringen har lärarnas löner släpat efter i förhållande till den genomsnittliga löneutvecklingen på den svenska arbetsmarknaden Universitetskanslersämbetet. (2016). Fortsatt fler söker sig till lärarutbildningen men långt från det prognostiserade behovet; OECD. (2015). Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective; Arbetsförmedlingen. (2017). Var finns jobben? Bedömning för 2017; Arbetsförmedlingen. (2017). Var finns jobben? Bedömning för 2016 och en långsiktig utblick. 8 SCB. (2016). Arbetskraftsbarometern 2016: Vilka utbildningar ger jobb?; Skolverket. (2016). PISA åringars kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matematik. 9 Universitetskanslersämbetet. (2016). Fortsatt fler söker sig till lärarutbildningen men långt från det prognostiserade behovet. 10 Universitets- och högskolerådet. Pressmeddelande. ( ). Färre sökande till lärarutbildningarna våren (Hämtad ) Utbildningsdepartementet PM Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. (U2015/05040/UH); SOU 2014:5. Staten får inte abdikera om kommunalisering, sid

19 OECD har konstaterat att svenska lärares ingångslöner ligger runt genomsnittet för samtliga OECD-länder. Men svenska lärare med tio års erfarenhet eller mer i yrket släpar efter i förhållande till OECD-genomsnittet OECD. (2017). Education at a glance

20 Löneutvecklingen har förbättrats under senare år Sveriges kommuner och landsting menar att många kommuner under de senaste åren har satsat extra på lärarnas löner. Sedan 2012 har lärarna därför fått en löneutveckling som legat över riktmärket för industrin. Riktmärket 2015 var 2,2 procent i löneökningar. Lärarnas löner ökade i genomsnitt med 4 procent. 13 En förklaring till den förbättrade löneutvecklingen är också bristen på lärare. Bristen medför att många arbetsgivare behöver höja lönerna för att kunna behålla sina lärare och även för att kunna locka med högre löner för att få kvalificerade sökanden till utannonserade tjänster. Bristen på lärare har också drivit upp ingångslönerna. 2.2 Regeringens satsning på lärarnas löner I budgetpropositionen för 2015 beskriver regeringen nationell samling för läraryrket. Regeringen pekar där på behovet av att ta ett samlat grepp om rekryteringen av lärare och förskollärare. 14 Satsningen på lärarlöner är ett led i detta. Regeringen har också satsat på att öka antalet platser på lärarutbildningarna för att möta behovet av nya lärare. Under 2015 och 2016 har lärarutbildningen byggts ut med platser. Fullt utbyggd motsvarar satsningen helårsstudenter Vad ska satsningen leda till? Det övergripande syftet med lärarlönelyftet är att öka statusen och attraktiviteten i läraryrket genom att höja lönen för särskilt kvalificerade lärare. Målet är att få fler att vilja bli lärare, få de mest kvalificerade lärarna att stanna i yrket och öka läraryrkets status i stort. Tanken är att yrkets ökade 13 Uppgifter från Statistiska centralbyrån; Medlingsinstitutet. Pressmeddelande. ( ). Löneutvecklingen till och med augusti (Hämtad ). 14 Proposition 2014/15:1. Budgetpropositionen för Utgiftsområde 16. Utbildning och universitetsforskning, s. 160ff. 15 Proposition 2016/17:1. Budgetpropositionen för Utgiftsområde 16. Utbildning och universitetsforskning, s

21 status och attraktivitet i förlängningen ska bidra till förbättrade kunskapsresultat. Satsningen syftar också till att premiera skicklighet och utveckling i yrket. Regeringen har även pekat ut två andra mål för lärarlönelyftet: att de som får del av satsningen ska få en långsiktig lönehöjning utöver den ordinarie löneöversynen samt att skapa karriärmönster som uppmuntrar erfarna lärare att söka sig till skolor med större utmaningar. Dessa kan ses som två förutsättningar för att nå de andra målen med satsningen. I metodbilagan analyserar vi närmare den tänkta effektkedjan för satsningen. 2.3 Utformningen av satsningen Satsningen på höjda lärarlöner är unik på så sätt att regeringen har avsatt särskilda medel för att prioritera löneökningar för en enskild yrkesgrupp. Satsningen har utformats i samverkan med arbetsmarknadens parter. Löneökningar till särskilt kvalificerade lärare Satsningen riktas till stora delar av den personal som arbetar i grund- och gymnasieskolan. De yrkesgrupper som kan få del av satsningen är legitimerade förskollärare, lärare samt fritidspedagoger som arbetar hos en skolhuvudman som bedriver verksamhet för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Satsningen riktar sig till exempel inte till förskollärare som arbetar hos en huvudman som endast har förskoleverksamhet eller till lärare inom vuxenutbildningen. Det är skolhuvudmannen som beslutar om vem som ska få del av satsningen. Huvudmannen söker medel för att höja lönen för de som bedöms vara särskilt kvalificerade för den undervisning som huvudmannen bedriver. 16 Medlen rekvireras från Skolverket halvårsvis i efterskott. Kriterier för att få del av satsningen Särskilt kvalificerad för den undervisning som huvudmannen bedriver innebär enligt förordningen att läraren ska ha visat intresse för och god förordningen om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 21

22 förmåga att utveckla undervisningen på egen hand eller tillsammans med sina kollegor. Detta ska också ha lett till att kunskapsresultaten i skolan eller måluppfyllelsen i förskolan har ökat. För att få del av satsningen ska arbetsuppgifterna dessutom till största delen bestå av undervisning eller uppgifter som hör till undervisningen, eller bestå av andra uppgifter av pedagogisk natur. Skolverkets föreskrifter till förordningen tolkar detta som att en lärare ska undervisa minst 75 procent av sin tjänst för att kunna ta del av satsningen. 17 Av förordningen som reglerar satsningen framgår att den lärare som ska komma i fråga för satsningen ska ha uppfyllt något eller några av följande kriterier. Läraren ska ha 1. tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande i former som vilar på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet 2. med stöd av formell utbildning på avancerad nivå utöver lärarexamen eller förskollärarexamen förbättrat undervisningens innehåll, metoder och arbetssätt 3. tagit särskilt ansvar för att stödja lärar- eller förskollärarstudenter och kollegor som är nya i yrket eller tagit särskilt ansvar för att utveckla ämnen eller ämnesövergripande områden 4. tagit särskilt ansvar för särskilt komplicerade undervisningssituationer. Fördelning efter elevers behov och förutsättningar Enligt skollagen (2010:800) ska kommunerna fördela resurser till utbildning inom skolan efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. 18 Detta poängteras också i förordningen om lärarlönelyftet. 19 Av förarbetena framgår också att en intention med satsningen är att skapa karriärmönster 17 Skolverkets föreskrifter om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier (SKOLFS 2016:61) kap. 8 a skollagen (2010:800). 19 Förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 22

23 som uppmuntrar erfarna lärare att söka sig till skolor med större utmaningar. 20 Höjd lön med i genomsnitt till kronor i månaden Det finns inget tak för hur mycket högre lön en enskild lärare kan få genom lärarlönelyftet. Det är upp till varje huvudman att besluta om. Men den genomsnittliga löneökningen för varje huvudman ska vara i genomsnitt kronor per månad och lärare. Hur många lärare som får del av satsningen är därmed upp till huvudmannen. Skolverket fastställer varje år en bidragsram för respektive huvudman. Myndigheten fördelar bidragen utifrån antalet elever hos huvudmannen i relation till det totala antalet elever i Sverige. Men det är skolhuvudmännen som lokalt beslutar om vilka lärare som ska få del av satsningen. Vid fördelningen av statsbidraget ska huvudmännen utgå ifrån de kriterier som anges i förordningen för statsbidraget. Permanent eller tidsbegränsat lönepåslag Huvudmannen beslutar om löneökningen ska vara en permanent löneökning eller ett tidsbegränsat tillägg. Men regeringens intention är att lönehöjningen ska vara permanent. Ett påslag utöver den ordinarie lönesättningen Enligt överenskommelsen mellan arbetsmarknadens parter ska satsningen hanteras som ett lönepåslag utöver lärarnas ordinarie lön och utöver resultatet av den ordinarie löneöversynen. Målet är att de som fått del av satsningen ska få en långsiktig löneutveckling utöver den ordinarie löneöversynen. Även i förordningen som styr satsningen och förarbetena till den framhåller regeringen att lärarlönelyftet inte ska påverka den ordinarie lönesättningen. Lönesättningen av lärare ska även fortsättningsvis vara en fråga för arbetsmarknadens parter. Lärarlönelyftets lönepåslag ska vara ett tillägg utöver den ordinarie lönen. För de lärare som har en karriärtjänst ska lärarlönelyftet 20 Utbildningsdepartementet PM Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. (U2015/05040/UH). 23

24 enligt regeringen hanteras som ett lönepåslag även utöver karriärtjänsttillägget. 24

25 Statsbidraget kan kombineras med satsningen på karriärtjänster Regeringens intention är att satsningen på lärarlöner ska kunna kombineras med satsningen på karriärtjänster för lärare. 21 Syftet med båda satsningarna är att bidra till karriärutveckling och ökad lönespridning bland lärarna. Den enskilde läraren kan enligt förordningen få del av båda satsningarna. Men det är upp till respektive huvudman att besluta om att inkludera karriärtjänstereformens förstelärare och lektorer i satsningen på lärarlönelyftet. Skillnaden mellan de två satsningarna är att karriärstegsreformen innebär att lärare som får en karriärtjänst som förstelärare eller lektor också får ett särskilt ansvar på sin skolenhet. Lönehöjningen är också större, kronor för en förstelärare respektive kronor för en lektor Förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier; Utbildningsdepartementet PM Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. (U2015/05040/UH). 22 Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat reformen och den visar att regeringens ambition om antalet tjänster har nåtts liksom att lönespridningen har ökat. Utvärderingen visar också att huvudmännen och rektorerna är mer positiva till reformen än vad lärarna är. Regeringens ambition med satsningen om att nå svaga skolor är inte uppnådd. Se Statskontoret. (2017). Uppföljning av karriärtjänstreformen. Delrapport 3. (2017:1). 25

26 26

27 3 Huvudmännens deltagande i satsningen I det här kapitlet analyserar vi vilka huvudmän som har deltagit i satsningen på lärarlönelyftet. Statskontorets analys visar sammanfattningsvis att: Över 90 procent av huvudmännen har valt att delta i satsningen genom att rekvirera medel för lärarlönelyftet. De som har valt att inte delta är i första hand små och enskilda huvudmän. Det är i övrigt inte några skillnader i vilken utsträckning som olika grupper av huvudmän har valt att delta i satsningen. De huvudmän som har deltagit i satsningen har i genomsnitt ansökt om över 90 procent av sin bidragsram av 10 huvudmän deltar i satsningen Merparten av huvudmännen har valt att delta i satsningen. Ungefär 90 procent av skolhuvudmännen har rekvirerat statsbidrag för lärarlönelyftet. Det innebär att en viktig förutsättning för att nå målet med satsningen är uppfylld. Första halvåret, höstterminen 2016, ansökte 88 procent av huvudmännen om att få del av statsbidraget. Vid den andra rekvisitionsomgången, vårterminen 2017, ökade andelen till 91 procent av huvudmännen. För läsåret 2016/2017 har regeringen avsatt 3 miljarder kronor till satsningen. Skolverkets bidragsram innebar att huvudmän kunde söka statsbidraget under läsåret 2016/2017. Skolverket har fördelat 92 procent av medlen till huvudmännen. 27

28 Tabell 3:1 Bidragsram i kronor och andel rekvirerade medel för 2016/2017 Offentliga huvudmän 1 Kommentar: Bidragsramarna gäller läsåret 2016/ I offentliga huvudmän ingår även de huvudmän som Skolverket räknar som övriga huvudmän. Källa: Skolverket. Data har bearbetats av Statskontoret. Enskilda huvudmän Totalt Bidragsram, kronor Total andel av bidragsramen Totalt rekvirerade medel, kronor Andel rekvirerade medel av total bidragsram 85 % 15 % % 84 % 92 % Enskilda huvudmän tar i lägre grad del av satsningen Våra analyser av registerdata visar att det är små skillnader i deltagandet i satsningen mellan olika typer av huvudmän. Vi ser att andelen offentliga huvudmän som har ansökt om medel är något högre jämfört med andelen enskilda huvudmän. Små och enskilda huvudmän söker statsbidraget i lägre grad Det är främst enskilda huvudmän som har valt att inte ansöka om medel för satsningen. För höstterminen 2016 var det 123 av de enskilda huvudmännen, eller cirka 15 procent, som inte hade ansökt om medel. Detta är ett resultat som känns igen ifrån uppföljningar av andra reformer på skolområdet, exempelvis satsningen på karriärtjänster. 23 Ungefär 15 procent av de enskilda huvudmän som inte ansökt om medel för satsningen har slutat bedriva skolverksamhet under året. Övriga är främst mindre huvudmän som har fått en relativt liten bidragsram på mellan och kronor. Knappt 50 procent av dessa huvudmän har en bidragsram på kronor, och ungefär 75 procent har en bidragsram på max kronor. 23 Statskontoret. (2017). Uppföljning av karriärtjänstreformen. Delrapport 3. (2017:1). 28

29 Huvudmän med särskild pedagogisk profil söker i lägre grad Utmärkande för de enskilda huvudmän som valt att inte rekvirera pengar är att verksamheten ofta har en särskild pedagogisk profil, som exempelvis fokuserar på vissa ämnen eller områden. 24 Därutöver är det flera av huvudmännen som driver någon form av särskola. Inga regionala skillnader De huvudmän som valt att inte ansöka om statsbidrag för lärarlönelyftet är spridda över hela landet. Vår analys av de huvudmän som inte har tagit del av satsningen visar att det inte finns några systematiska regionala skillnader. Men i Norrbottens län, Västerbottens län, Jämtlands län, Dalarnas län, Gotland län och Kalmar län har samtliga huvudmän sökt. Det kan förklaras med att det i dessa län inte finns några etablerade enskilda huvudmän. De skillnader som vi ser kan alltså i första hand bero på om det finns etablerade enskilda huvudmän i kommunen eller inte. 25 I Stockholms län är andelen huvudmän som valt att inte delta i satsningen högre jämfört med andra delar av landet. En förklaring är att andelen enskilda huvudmän är högre i Stockholms län jämfört med resten av landet. Det är också mer vanligt att huvudmän som valt att inte ta del av satsningen finns i större städer och i pendlingskommuner. Denna typ av kommuner finns det också flera av i Stockholmsregionen. Större städer och i pendlingskommuner har också den högsta koncentrationen av friskolor. 24 Statskontorets utvärdering av satsningen på karriärtjänster visar på ett liknande mönster. Skolorna som inte deltog motiverade det med att de inte anser att det gagnar verksamheten och att det riskerar att splittra fungerande arbetslag. Se Statskontoret. (2017). Uppföljning av karriärtjänstreformen. Delrapport 3. (2017:1), s. 28ff. 25 Enligt Friskolornas riksförbund finns det fristående förskolor i 243 kommuner, fristående grundskolor i 186 kommuner (64 procent av landets kommuner) och fristående gymnasieskolor i 100 kommuner (34 procent av landets kommuner). Friskolornas riksförbund. (2017). Fakta om friskolor. 29

30 Elevsammansättningen har inte påverkat Våra analyser visar att huvudmannens val att nyttja satsningen inte kan kopplas samman med elevsammansättningen. Vi har analyserat om skillnader i hur stor andel av statsbidraget som huvudmannen rekvirerat samvarierar med andelen elever med utländsk bakgrund och andelen elever med föräldrar som har högre utbildning. Men sammansättningen av elever på huvudmannanivå kan varken kopplas till om huvudmännen valt att delta i satsningen eller i vilken utsträckning som de deltagit. Varför har inte alla tagit del av satsningen? Vi har undersökt motiven till varför huvudmännen väljer att inte delta i lärarlönelyftet. Huvudmännen anser inte att lärarlönelyftet främjar verksamheten Det vanligaste skälet till att inte delta enligt resultaten i vår enkätundersökning är att huvudmännen inte anser att lärarlönelyftet främjar deras verksamhet. De menar att de tror på samarbete och inte på konkurrens samt att de inte vill skapa osämja på arbetsplatsen genom att höja vissa lärares löner. Några säger också att de själva vill råda över lönestrukturen i verksamheten eller att de redan har en väl fungerande verksamhet med goda resultat. Dessa resultat går i samma riktning som resultaten från Statskontorets utvärdering av karriärtjänstreformen. Huvudmännen upplever att finansieringen är osäker Den näst vanligaste förklaringen till att inte delta är enligt vår enkät att huvudmännen bedömer att den långsiktiga finansieringen av satsningen är osäker. De uppfattar alltså att det är en ekonomisk risk förenad med att delta. Kort tid för huvudmännen att få information En förklaring till att huvudmän valt att inte ansökta om statsbidrag är den förhållandevis korta tid som de fick på sig i samband med den första rekvisitionsomgången. Flera av de huvudmän som vi har intervjuat pekar på detta. Från att satsningen aviserades och senare beslutades hade huvudmännen ett knappt halvår på sig innan rekvisitionerna skulle vara inne hos Skolverket. 30

31 I samband med den första rekvisitionsomgången avslog Skolverket ansökan från fyra kommunala huvudmän eftersom deras ansökan kom in för sent. Skolverket avslog också ansökan från två enskilda huvudmän eftersom just dessa huvudmän inte var berättigade att ansöka medel ur satsningen. I samband med det andra rekvisitionstillfället, vårterminen 2017, ansökte samtliga kommuner om medel för lärarlönelyftet och samtliga beviljades också medel. Det var svårt att få överblick över regelverket Huvudmännen uppfattar också att det inledningsvis var svårt att få en överblick över regelverket som gäller för satsningen. Det gällde bland annat hur kriterierna för satsningen skulle tolkas och fyllas med innehåll. Debatten i media uppfattades av både huvudmän och lärare som att satsningen skulle fördelas till alla som uppfyllde kriterierna. Skolverket har informerat och gett stöd Skolverket har informerat huvudmännen om satsningen på sin webbplats. Webbplatsen innehåller information om det regelverk som gäller, exempelvis om förordningen som reglerar satsningen och myndighetens föreskrifter. Skolverket har endast rätt att ge ut föreskrifter när det gäller verkställigheten i förordningen. Dessa föreskrifter finns också på webbplatsen. Denna begränsning innebär att myndigheten inte får hjälpa till med att tolka innebörden av exempelvis förordningskriterierna. 26 Skolverket har löpande besvarat frågor via mejl och telefon från huvudmännen. Skolverket menar att de därmed i viss mån ändå hjälpt huvudmännen att tolka förordningen. Myndigheten har exempelvis tolkat vad det innebär att en medarbetare är nyanställd och vilka utbildningar som ska rymmas inom det som förordningen kallar fritidspedagog eller motsvarande. Satsningen är utformad så att huvudmannen måste ansöka om statsbidraget för varje individ som huvudmannen anser ska få en höjd lön. För varje 26 Skolverkets föreskrifter om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier (SKOLFS 2016:61). 31

32 individ måste huvudmannen ange personuppgifter, skolenhet, tjänstgöringsgrad, månadslön och löneökning. 27 För att underlätta för huvudmännen när de rekvirerar statsbidraget har Skolverket utvecklat sitt it-stöd genom systemet mina sidor. De uppgifter som huvudmannen ska lämna för att kunna rekvirera statsbidrag regleras av förordningen och är inget som Skolverket beslutar om. Skolverkets system är tänkt att underlätta huvudmannens hantering av personuppgifter. Men flera stora huvudmän som vi har intervjuat menar att de har fått avsätta resurser i form av administrativt stöd för att kunna hantera satsningen. Flera huvudmän uppger också i enkätsvar att det har krävts mycket administrativt arbete och att hanteringen av rekvireringen behöver förenklas. Eftersom ungefär 90 procent av huvudmännen har deltagit i satsningen menar Statskontoret att Skolverket har genomfört de åtgärder som krävs för att sprida information om satsningen. Statskontoret bedömer också att det tekniska systemet för att rekvirera medel åtminstone fungerat så pass bra att det inte hindrat huvudmän från att delta i satsningen. Huvudmännen uppfattar att det är mycket svårt att avstå från att delta En förklaring till det höga deltagandet i satsningen kan vara att satsningen är konstruerad som ett riktat statsbidrag till lärares löner. Regeringen har tidigare kritiserat huvudmännen för att de inte satsat tillräckligt på lärarnas löner. Flera huvudmän har uppfattat satsningen som en hjälp med extra pengar när de själva inte haft möjlighet höja lönerna. De huvudmän som vi har intervjuat beskriver också valet att rekvirera statsbidraget som självklart. Det omvända, att tacka nej, uppfattas som nästintill omöjligt. De skulle inte heller kunna motivera ett beslut att inte delta inför de fackliga organisationerna. Men i intervjuer och i enkätsvar pekar huvudmännen på nackdelar med satsningen som fick dem att tveka inför att delta. En är att bidraget betalas 27 Av förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier framgår vilka uppgifter huvudmannen måste redovisa till Skolverket i samband med rekvisitionen av statsbidraget. 32

33 ut retroaktivt, vilket uppfattas som problematiskt av mindre huvudmän. Huvudmännen ser också en risk att satsningen kan avslutas. Om huvudmännen valt att införa satsningen permanent får de då stå för kostnaden själva. Huvudmännen menar också att lärarlönelyftet kan leda till arbetsmiljöproblem i skolan eller till att lärarnas motivation minskar. Skälen är snarlika de som anges av de huvudmän som valt att inte delta i satsningen. 3.2 Huvudmännen använder större delen av sin bidragsram De huvudmän som har deltagit i satsningen har i genomsnitt ansökt om över 90 procent av sin bidragsram. Denna andel har ökat mellan första och andra rekvisitionstillfället. I samband med andra rekvisitionsomgången betalade Skolverket ut cirka 95 procent av den totala bidragsramen. Enligt Skolverket var det 24 procent av huvudmännen som rekvirerade mindre än 90 procent av sin bidragsram höstterminen Vårterminen 2017 var motsvarande andel 21 procent. Analysen visar att de offentliga huvudmännen i genomsnitt har rekvirerat 95 procent av sin bidragsram och enskilda har rekvirerat cirka 90 procent av sin bidragsram. Om inte hela bidraget används beror det oftast på att för få lärare uppfyller kraven Det finns flera skäl till varför huvudmännen inte fullt ut använt sin bidragsram. Ofta finns det administrativa eller tekniska skäl till att huvudmannen inte kommer upp i 100 procent användningsgrad. Det kan bero på att ersättningen till huvudmannen minskar om läraren, förskolläraren eller fritidspedagogen inte arbetar heltid. Huvudmännen pekar på att det har försvårat arbetet med att rekvirera medel för satsningen. Drygt hälften av de huvudmän som rekvirerat mindre än 90 procent av sin bidragsram uppger i vår enkät att de inte har tillräckligt många lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som uppfyller kriterierna för satsningen. Sammansättningen av lärarkollegiet påverkar alltså i vilken grad huvudmannen har använt satsningen. 33

34 Huvudmännens svar går också i linje sedan tidigare kända skillnader i sammansättningen av lärarkåren. De kommunala huvudmännen har högst andel lärare med pedagogisk examen och legitimerade lärare. De utnyttjar också lärarlönelyftet i högst utsträckning. Ungefär 25 procent av huvudmännen uppger också att de valt att inte rekvirera hela bidragsramen för att de ser en risk för att det kan leda till splittring och missnöje bland lärarna. 34

35 4 Satsningens fördelning utifrån elevers behov och förutsättningar I det här kapitlet undersöker vi om och hur huvudmännen fördelat lärarlönelyftet utifrån elevernas behov och förutsättningar. Utifrån vår analys av fördelningen drar vi följande slutsatser: Lärarlönelyftet har inte fördelats med hänsyn till elevers behov och förutsättningar. Huvudmännen har inte prioriterat skolenheter med större utmaningar, sett till elevsammansättning eller kunskapsresultat. Huvudmännen ser i stället lärarlönelyftet som en satsning för att premiera de skickligaste lärarna. Det innebär att huvudmännen inte har hanterat den målkonflikt som finns inbyggd i satsningen, att både premiera skickliga lärare och fördela resurser efter elevers behov och förutsättningar. 4.1 Fördelningen är inte styrd av elevers behov och förutsättningar Vår analys pekar på att huvudmännen inte har använt lärarlönelyftet för att utjämna skillnader mellan skolenheter. De har till exempel inte tagit hänsyn till elevsammansättningen och gett en större andel av statsbidraget till de skolenheter som har större utmaningar. Vi ser tvärtom en liten tendens till att en större del av lärarlönelyftet har hamnat på skolenheter med bättre förutsättningar. I vår enkätundersökning anger också 94 procent att de inte har tagit hänsyn till elevernas behov och förutsättningar när det har fördelat satsningen mellan skolenheter (figur 4:3). En sådan fördelning skulle exempelvis kunna gälla socioekonomisk bakgrund eller behov av särskilt stöd. Det är ingen skillnad i svarsmönstren mellan skolor som drivs av en kommunal eller en enskild huvudman. 35

36 Men förordningen ger skolhuvudmännen ett stort utrymme att bestämma hur satsningen på lärarlönelyftet ska genomföras i deras verksamhet. Av förordningen framgår att satsningen ska riktas till de mest kvalificerade lärarna. Men dessutom framgår, med hänvisning till skollagens bestämmelser, att resurserna ska fördelas utifrån elevers behov och förutsättningar. Skrivningarna innebär att huvudmännen ska kompensera för skillnader i behov och förutsättningar mellan elevgrupper när de fördelar lärarlönelyftet. Vi har undersökt om det finns någon samvariation mellan medel från lärarlönelyftet och skolenheter med olika elevsammansättning, exempelvis med större utmaningar sett till elevernas behov och förutsättningar. 28 Troligare med lärarlönelyft i skolor med högutbildade föräldrar Det är mer troligt att lärare som har fått del av satsningen på lärarlönelyftet arbetar på skolor där det finns en högre andel elever med föräldrar som har högre utbildning. 29 På skolor där det finns högst 25 procent elever som har föräldrar med högre utbildning är det 39 procent av lärarna som har fått del av satsningen. På skolor där över 75 procent har föräldrar med högre utbildning har 48 procent av lärarna fått del av satsningen. Samvariationen mellan andelen elever med högutbildade föräldrar och andelen lärare som har fått del av satsningen finns endast för skolenheter som drivs av en offentlig huvudman. 28 Analysen gäller skillnader mellan skolenheter. Uppgifter om elevsammansättning finns endast att tillgå på skolenhetsnivå (se vidare metodbilaga, bilaga 2). 29 Andel elever på skolenheten som har minst en förälder som studerat tre år på universitet- eller högskola. 36

37 Figur 4:1 Andel av lärarna som har fått lärarlönelyft beroende av andelen elever med föräldrar med högre utbildning (procent) 60% 50% 40% 39 % 43 % 45 % 48 % 30% 20% 10% 0% Andel föräldrar med någon högre utbildning Kommentar: Andel lärare som har fått del av satsningen beroende av andelen elever som har minst en föräldrar med eftergymnasialutbildning. Källa: Uppgifter från Skolverket som har bearbetats av Statskontoret. Andel elever med utländsk bakgrund påverkar inte fördelningen Andelen elever som har minst en förälder som är född utomlands har inte påverkat hur stor andel lärare som har fått del av satsningen på lärarlönelyftet. 30 Andelen lärare är ungefär lika stor oavsett om andelen elever med utländsk bakgrund är stor eller liten. 30 Andel nyanlända elever definieras som andel elever som har varit bosatt utomlands, som nu bor i Sverige och som har påbörjat sin utbildning senare än höstterminen det år som eleven fyllt sju år. 37

38 Figur 4:2 Andel av lärarna som har fått lärarlönelyft beroende av andelen elever med utländsk bakgrund (procent) 60% 50% 44 % 45 % 43 % 43 % 46 % 40% 30% 20% 10% 0% Andel som har föräldrar med utländsk bakgrund Kommentar: Andel lärare som har fått del av satsningen beroende av andel elever som har minst en förälder född utomlands. Källa: Uppgifter från Skolverket som har bearbetats av Statskontoret. Troligare med fler lärarlönelyft i skolor med färre nyanlända Däremot kan vi se att det finns en samvariation mellan andelen nyanlända elever och andelen lärare som har fått del av satsningen. 31 Nyanlända elever är de som har kommit till Sverige under de senaste fyra åren. Skolor som har en högre andel nyanlända elever har en lägre andel lärare som har fått del av satsningen. Resultaten gäller för både offentliga och enskilda huvudmän. 31 Nyanländ elev definieras i skollagen som en elev som har varit bosatt utomlands, som nu bor i Sverige och som har påbörjat sin utbildning senare än höstterminen det år som eleven fyllt sju år. En elev räknas inte som nyanländ efter att ha gått i skolan i fyra år i Sverige. 38

39 Ingen tydlig fördelning efter kunskapsresultat Våra analyser visar att andelen lärare med lärarlönelyft inte samvarierar med kunskapsresultaten på skolan. När huvudmännen har fördelat satsningen har de alltså inte tagit hänsyn till elevernas kunskapsresultat. Vi har undersökt sambanden både för grundskolan och gymnasieskolan. För grundskolan har vi analyserat betydelsen av andelen elever med godkänt betyg i samtliga ämnen i årskurs 6 respektive i årskurs 9. För gymnasieskolan har vi analyserat avgångsbetygen. För gymnasieskolan ser vi att det finns en liten, signifikant samvariation mellan andelen lärare som har fått del av satsningen och högre avgångsbetyg. Vi ser inga systematiska skillnader som kan kopplas till om verksamheten drivs av en offentlig eller en enskild huvudman. Hos enskilda huvudmän finns det en liten, signifikant samvariation mellan andelen elever med godkända betyg i samtliga ämnen i årskurs 6 respektive årskurs 9 och lärare med lärarlönelyft på skolenheten. Hos offentliga huvudmän gäller resultaten endast för resultat i årskurs 6. Analysen av betydelsen av andelen elever som är behöriga till yrkesprogrammet, avgångsbetyg från gymnasiet och andelen av lärare med lärarlönelyft pekar i samma riktning som analyserna av skolresultat i årskurs 6 och årskurs 9 och förstärker det mönster som redovisats. 4.2 Skicklighet hos läraren har gått före elevernas behov Resultaten visar sammantaget att huvudmännen inte har använt lärarlönelyftet för att kompensera för skillnader i utmaningar mellan skolenheterna. För att komplettera bilden har vi frågat huvudmän med flera skolenheter vilka utgångspunkter de har haft när de har fördelat lärarlönelyftet mellan sina skolenheter. En lönesatsning för att belöna skickliga lärare Huvudmännen uppfattar satsningen i första hand som en lönesatsning där de ska premiera särskilt skickliga lärare, förskollärare och fritidspedagoger. 39

40 Nästan 50 procent av huvudmännen uppger att utgångspunkten när de fördelat statsbidraget har varit att rikta det till de skickligaste lärarna, oavsett på vilken skolenhet de arbetar. Ungefär 14 procent har fördelat satsningen utifrån den rådande lönestrukturen. Figur 4:3 Utgångspunkt för att fördela statsbidrag för lärarlönesatsningen mellan skolenheter (procent) Till de skickligaste lärarna oavsett på vilken skolenhet de arbetar Jämn fördelning efter antal elever per skolenhet Jämn fördelning efter antal lärare m.fl. per skolenhet Tagit hänsyn till befintlig lönestruktur på skolenheten Med hänsyn till elevers behov och förutsättningar Prioriterat skolenheter med sämre kunskapsresultat Prioriterat skolenheter som har problem med kompetensförsörjning 2 % 2 % 6 % 14 % 31 % 38 % 48 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % Kommentar: Frågan lyder Vilka utgångspunkter har ni haft när ni fördelat lärarlönelyftet mellan skolenheter? Här redovisas en del av svarsalternativen. I figuren redovisas svar från huvudmän som uppger att de har ansvar för mer än en skolenhet. Flera svar kan anges på frågan. Antal svarande N=197. Källa: Statskontorets undersökning till skolhuvudmän. Huvudmännen har inte uppfattat att de ska ta hänsyn till elevers behov Endast 6 procent av huvudmännen säger att de har tagit hänsyn till elevernas behov och förutsättningar när de har fördelat mellan skolenheter. Endast 2 procent har svarat att de prioriterat skolenheter med sämre kunskapsresultat. Det är också 2 procent av huvudmännen som uppger att de prioriterat skolenheter som har problem med sin kompetensförsörjning. Utifrån enkäten och intervjuerna med huvudmän framträder en tydlig bild av att huvudmännen inte uppfattar att syftet med satsningen är att den ska 40

41 kompensera för skillnader mellan olika grupper av elever eller skolenheter med sämre förutsättningar. De har inte uppfattat statsbidraget som en del i den generella resursfördelningen till skolan. Alla huvudmän som vi har talat med ställer sig frågande till att lärarlönelyftet skulle användas för att ge fler lärarlönelyft till skolor med större utmaningar eller så att de kommer elever med större behov till del. De uppfattar att lärarlönelyftet är ett bidrag för att öka lönen för de mest kvalificerade lärarna. Lärare söker sig bort från skolor med utmaningar Förordningen som styr lärarlönelyftet ger huvudmännen möjlighet att prioritera skolenheter som har svårt att rekrytera behöriga lärare. Forskning har visat att lärare söker sig bort från de skolor som har de största utmaningarna. 32 För att bryta detta mönster krävs enligt forskningen lönenivåer som är högre jämfört med andra typer av skolor. 33 Slutsatsen är att huvudmännen generellt sett inte har valt att göra en sådan prioritering. Vi ser inga skillnader mellan offentliga och enskilda huvudmän. Skolverkets information kan ha haft betydelse för huvudmännens beslut Inför fördelningen har många huvudmän haft kontakt med Skolverket. Många huvudmän har också tagit del av Skolverkets skriftliga information om satsningen för att försäkra sig om att de inte ska hantera lärarlönelyftet fel, så att de riskerar att behöva göra om sitt arbete. Men Skolverkets informationsmaterial betonar inte att huvudmännen också ska ta hänsyn till elevernas behov och förutsättningar när de fördelar satsningen. Detta har också flera huvudmän påpekat för oss. Informationen fokuserar på de kriterier som lärarna behöver uppnå för att kunna få del av satsningen. Om huvudmännen enbart har utgått ifrån Skolverkets föreskrifter och inte tagit del av regeringens förordning kan de ha missat kravet på 32 Grönqvist, E. & Vlachos, J. (2008). Hur lärares förmågor påverkar elevers studieresultat. (IFAU 2008: 25); Karbownik, K. & Martinson, S. (2014). Svenska högstadieoch gymnasielärares rörlighet på arbetsmarknaden. (IFAU 2014:11). 33 Clotfelter, C. m.fl. (2008). Would higher salaries keep teachers in high-poverty schools? Evidence from a policy intervention in North Carolina. Journal of Public Economics 92, s

42 fördelning efter elevernas behov och förutsättningar. Detta kan vara en förklaring till huvudmännens uppfattningar. Men Skolverket menar att huvudmännen bör känna till skrivningarna i skollagen. Det beror på att huvudmännen intygar att de följer kraven i förordningen och gällande föreskrifter när de skickar in sin rekvisition. Viss fördel för lärare som bedöms arbeta med komplicerade undervisningssituationer Även om vi kunde se att huvudmannen inte tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelar lärarlönelyftet mellan skolenheter, ser vi att rektorerna i fördelningen till enskilda lärare i viss mån har valt att göra en sådan prioritering. Ungefär 10 procent av rektorerna menar att de har prioriterat lärare som har ansvar för och undervisar elever med särskilda behov. Ett sätt är att premiera de lärare som tar särskilt ansvar för komplicerade undervisningssituationer. En komplicerad undervisningssituation kan innebära att undervisa elever med annat modersmål än svenska eller att undervisa elever med olika funktionsnedsättningar. Det kan också innebära att undervisa på skolor med tuffa förutsättningar i form av låga kunskapsresultat eller en hög andel elever som inte fullföljer studierna. 34 Ungefär 20 procent av huvudmännen och 34 procent av rektorerna säger att de har prioriterat kriteriet om att ta särskilt ansvar för särskilt komplicerade undervisningssituationer. Huvudmännen kan också prioritera speciallärare eller specialpedagoger som har hand om elever med särskilda behov eller bidrar till att utveckla undervisningen för elevgrupper med särskilda behov. Det gör de exempelvis genom att prioritera kriteriet om att förbättra undervisningen med stöd av formell utbildning på avancerad nivå. I vår undersökning svarar 12 procent av huvudmännen och 21 procent av rektorerna att de har prioriterat det kriteriet när de har fördelat pengarna för lärarlönelyftet. 34 Utbildningsdepartementet PM Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. (U2015/05040/UH). 42

43 4.3 Många har fördelat bidragsramen jämnt En stor andel av huvudmännen svarar i vår undersökning att de har fördelat ut sin bidragsram jämnt mellan skolenheterna, antingen efter antal lärare eller antal elever på skolenheten. Av de huvudmän som besvarat vår undersökning uppger 38 procent att de fördelat statsbidraget jämnt utifrån antal elever, och 31 procent att de fördelat det jämnt utifrån antalet lärare. Det finns inte några signifikanta skillnader mellan offentliga och enskilda huvudmän. Många stora huvudmän har i högre grad än mindre huvudmän fördelat lärarlönelyftet jämnt mellan skolenheterna. Som stora huvudmän räknas de som har fått en bidragsram på över kronor. Men utmaningarna för en skola varierar. Exempelvis varierar elevernas behov och förutsättningar. När huvudmannen fördelar lärarlönelyftet jämnt mellan sina skolenheter blir resultatet att resurserna fördelas utan hänsyn till elevernas behov. Med jämn fördelning mellan skolenheter går lärarlönelyftet inte alltid till de mest kvalificerade lärarna En risk med att fördela satsningen jämnt mellan skolenheterna är att huvudmannen inte tar hänsyn till strukturella skillnader i lärarkåren. De mest kvalificerade lärarna, exempelvis andelen lärare med lärarexamen eller andelen lärare med lärarlegitimation, är inte jämnt fördelade mellan skolenheterna. Genom att fördela satsningen jämnt mellan skolenheterna ökar sannolikheten att en lärare på en skola med få kvalificerade lärare får del av satsningen. Den jämna fördelningen minskar därmed sannolikheten att satsningen faktiskt fördelas till de mest kvalificerade lärarna. Däremot kan rektorn i sin fördelning ge löneökningar till de individer som rektorn anser vara mest kvalificerade. Alla skickliga lärare har inte kunnat belönas Statskontorets undersökning visar att 70 procent av de rektorer som har besvarat vår undersökning menar att statsbidraget inte har räckt till alla lärare på skolenheten som de har bedömt som kvalificerade att få del av satsningen. Rektorerna återkommer till att har varit svårt att välja ut lärare. Särskilt svårt har det varit om rektorn är personalansvarig för många lärare. 43

44 Att välja de 10 första är relativt självklart, men därefter är det svårt. Var i personalgruppen ska rektorn dra strecket? Vi har också sett exempel på skolenheter där rektorn inte har behövt välja mellan lärare utan har kunnat fördela lärarlönelyft till samtliga legitimerade lärare. Det är i första hand på skolor med en lägre andel legitimerade lärare. Ingen prioritering av grupper där det är svårt att rekrytera personal Förarbetarna betonar att det i dag är svårt att rekrytera modersmålslärare och yrkeslärare. Dessutom ökar rekryteringsbehoven för dessa grupper av lärare. Därför kan huvudmännen prioritera lönehöjningar till dessa grupper. Men våra analyser visar inte att huvudmännen gjort någon form av medveten prioritering av grupper till tjänster som är svårare att rekrytera till. 44

45 5 Prioriteringar vid fördelningen av statsbidraget I följande kapitel redogör vi för hur huvudmännen har valt att prioritera mellan kriterierna när de har fördelat satsningen. Vi analyserar också vad som kännetecknar de lärare som har fått del av satsningen. Utifrån vår analys drar vi följande slutsatser: De flesta huvudmän och rektorer anser att statsbidraget inte räcker till alla de lärare som de anser är kvalificerade för att ta del av satsningen. För att fördelningen ska uppfattas som tydlig och transparent har 85 procent av huvudmännen fattat någon form av principbeslut för hur lärarlönelyftet ska fördelas mellan lärare. Några av principbesluten riskerar att leda till att satsningen inte når de mest kvalificerade, eftersom vissa grupper av lärare utesluts. Det gäller exempelvis de som har en förstelärartjänst. Ungefär en tredjedel av huvudmännen har prioriterat något eller några av kriterierna för satsningen. De kriterier som huvudmännen oftast prioriterat är att lärare har utvecklat undervisningen genom kollegialt lärande samt tagit särskilt ansvar för särskilt komplicerade undervisningssituationer. Det är något vanligare att kvinnor jämfört med män har fått del av satsningen på lärarlönelyftet, med hänsyn tagen till andelen kvinnor och män i lärarkåren. Huvudmännen menar själva att de inte haft ett uttalat jämställdhetsperspektiv eller eftersträvat jämn könsfördelning när de fördelat lärarlönelyftet, utan fokuserat helt på skicklighet. 45

46 5.1 Huvudmännens utgångspunkter för fördelningen Vid fördelningen av statsbidraget har huvudmännen möjlighet att besluta om lokala tillämpningar av förordningen och principer för vilka grupper som satsningen ska omfatta. Gemensamma ramar för alla skolenheter inom huvudmannens område ökar också möjligheterna att genomföra satsningen på ett samordnat och transparent sätt. Hos över hälften av de kommunala huvudmännen har lärarna möjlighet att ta med sig lärarlönelyftet om de byter tjänst. Hos enskilda huvudmän är det 10 procent av huvudmännen som tillåter det. Principer för vem som har fått ta del av satsningen De allra flesta huvudmän har fattat någon form av generella beslut om hur satsningen ska fördelas. Det är endast 15 procent av huvudmännen som inte har fattat några principbeslut. Vi ser att det är mer vanligt att större huvudmän har fattat principbeslut än mindre huvudmän. Figur 5:1 Inför fördelningen av lärarlönelyftet, fattade ni som huvudman några principbeslut? (procent) Medarbetaren måste vara tillsvidareanställd 67 % 86 % Skolledare kan inte få del av satsningen Lärare med karriärtjänst kan inte få del av satsningen 18 % 34 % 37 % 69 % Krav på anställningstid hos huvudmannen 7 % 24 % Krav på tid i yrket 8 % 19 % 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100% Enskild Kommunal Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande huvudmännen som uppger att de fattat några särskilda beslut inför fördelningen av lärarlönelyftet. Här redovisas en del av svarsalternativen. Antalet svarande är 376. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till huvudmän. 46

47 Tre av fyra ställer krav på tillsvidareanställning Tre fjärdedelar av huvudmännen menar att de endast har fördelat lärarlönelyft till tillsvidareanställda. Vi ser att 86 procent av de offentliga huvudmännen och 67 procent av de enskilda har beslutat att endast fördela lärarlönelyftet till medarbetare som är tillsvidareanställda. En av fyra huvudmän utesluter lärare med karriärtjänst De flesta huvudmän anser inte att det finns något hinder för en lärare med karriärtjänst att också kunna få del av lärarlönelyftet. Vår enkätundersökning visar att 24 procent av huvudmännen har valt att fatta beslut om att lärare med karriärtjänst inte ska kunna få del av lärarlönelyftet. Det är 37 procent av de kommunala huvudmännen och 18 procent av de enskilda huvudmännen som fattat ett sådant beslut. Nästan 30 procent av rektorerna uppger att lärare med karriärtjänst inte har fått del av lärarlönelyftet. Det är 40 procent av rektorerna som anger att lärare med karriärtjänst har kunnat få del av lärarlönelyftet på samma villkor som övriga lärare. Vi ser också att 20 procent av rektorerna har låtit samtliga med karriärtjänst få del av lärarlönelyftet. Enligt förordningen är det inget som hindrar att en lärare får del av både satsningen på karriärtjänstreformen och lärarlönelyftet. Förarbetena till förordningen säger också att en lärare bör kunna komma ifråga för båda satsningarna för att stimulera lönespridningen, som ska premiera skickliga lärare som utvecklas. Ett motiv till beslutet att inte låta lärare med karriärtjänst få del av lärarlönelyftet är enligt huvudmännen och rektorerna att lönespridningen blir alltför stor om en lärare kan få del av båda satsningarna. Dessutom kan vissa lärare få högre lön än rektorer och biträdande rektorer, vilket skapar andra problem med lönestrukturen. Ibland utesluts lärare som nyligen bytt arbetsgivare Ungefär 13 procent av huvudmännen har ställt krav på anställningstid hos huvudmannen för att kunna komma ifråga för lärarlönelyftet. Av de offentliga huvudmännen har 24 procent fattat beslut om att läraren måste varit anställd en viss tid hos huvudmannen för att kunna få del av satsningen. Hos 47

48 enskilda huvudmän är det endast 7 procent som ställer krav på anställningstid. Enligt förordningen som reglerar satsningen får statsbidraget inte användas till nyanställd personal. Skolverket har tolkat regelverket som att det innebär att en lärare, förskollärare eller fritidspedagog kan få del av lärarlönelyftet efter att ha varit anställd minst i en månad. Det innebär att en månadslön ska ha betalats ut. 35 Därefter är det upp till huvudmannen att bestämma när den som anställts inte längre ska räknas som nyanställd. Nästan hälften av huvudmännen har uteslutit skolledare från lärarlönelyftet Närmare hälften av huvudmännen har beslutat att skolledare inte ska kunna få del av lärarlönelyftet. Det är betydligt fler offentliga huvudmän än enskilda som beslutat att skolledare inte ska kunna få del av lärarlönelyftet (69 procent respektive 34 procent). De skolledare som fått del av lärarlönelyftet är ofta undervisande rektorer. Men förarbetena till förordningen säger att även personer i ledande befattning med lärar- eller förskollärarlegitimation ska kunna få del av statsbidraget. Skolverkets analys visar att ungefär en halv procent av de som fick del av satsningen hösten 2016 var anställda som skolledare. 36 Principbeslutet används för att begränsa antalet kandidater Statskontorets enkät visar att 70 procent av rektorerna som besvarat undersökningen menar att medlen inte räckt till samtliga lärare, förskollärare eller fritidspedagoger som de bedömt som kvalificerade för att få del av satsningen. Flera av de principbeslut som huvudmännen fattat inför fördelningen begränsar antalet individer som kan komma ifråga för satsningen. Behovet av att begränsa antalet kandidater har varit en anledning till att huvudmännen valt att fatta principbeslut och även prioritera mellan kriterierna. 35 Skolverket. (2017). Detta är lärarlönelyftet. (Material på Skolverkets hemsida med information om lärarlönelyftet, senast uppdaterad ) (Hämtad ) 36 Skolverket PM Uppföljning av lärarlönelyftet. (Dnr 2016:646). 48

49 Vår analys visar att utmaningen för de kommunala huvudmännen generellt sett är större än för de enskilda huvudmännen när det gäller att välja ut de lärare som ska få del av satsningen. Det är också fler kommunala huvudmän som anser att medlen för lärarlönelyftet inte räcker till alla lärare som rektorn bedömt uppfylla förordningskraven. De kommunala huvudmännen har också ett större behov att begränsa antalet kandidater, vilket syns genom att andelen som har fattat principbeslut är större bland kommunala huvudmän jämfört med enskilda huvudmän. De flesta huvudmän har valt tidsbegränsade lönehöjningar Av de huvudmän som svarat på vår undersökning anger 40 procent att de fördelar lärarlönelyftet som en permanent höjning av lönen. Regeringens intention är att satsningen ska vara permanent. En högre andel av de offentliga huvudmännen jämfört med de enskilda huvudmännen har valt att införa lärarlönelyftet som en permanent satsning: 59 procent jämfört med 28 procent. Vi ser också att stora huvudmän har fördelat satsningen som permanenta lönepåslag i betydligt högre grad jämfört med mindre huvudmän. Figur 5:2 Är löneökningarna som ges med stöd av statsbidraget för lärarlönelyftet tidsbegränsade eller inte? (procent) 80 % 70 % 60 % 60 % 72 % 59 % 50 % 40 % 30 % 41 % 40 % 28 % 20 % 10 % 0 % Tidsbegränsade Total Enskild Kommunal Permanenta Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande huvudmännen som uppger att om lärarlönelyftets löneökningar ges permanent eller för en viss tid. Antalet svarande är 380. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till huvudmän. 49

50 Tidsbegränsade löneökningar kan bli permanenta Vi har inte undersökt hur lång tid de tidsbegränsade lönepåslagen från satsningen gäller hos huvudmännen. Enligt en undersökning genomförd av Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) är det vanligast att de tidsbegränsade löneökningarna gäller för ett läsår i taget. Drygt hälften av de kommunala huvudmännen som har tidsbegränsat lönehöjningen har valt den tidsramen. 37 I praktiken är det inte så stor skillnad i hur tidsbegränsade och permanenta lärarlönelyft hanteras. Våra intervjuer visar att tidsbegränsade lönepåslag inte innebär att huvudmän och rektorer avser ompröva eller göra nya bedömningar av vem som ska få del av lärarlönelyftet varje år. Istället är det ofta samma personer som kommer att fortsätta få del av lärarlönelyftet över tid, även när det ges som tidsbegränsade lönepåslag. Våra intervjuer visar att flera av de som valt att ha lärarlönelyftet som tidsbegränsade lönepåslag överväger att göra satsningen permanent. Det finns exempel på huvudmän som redan har ändrat detta beslut, efter beslut i fullmäktige. Vi har också sett exempel på huvudmän som har gett permanenta lönepåslag men som har en klausul om att höjningen endast gäller så länge statsbidraget finns kvar. Vissa huvudmän ser nackdelar med permanenta löneökningar Vissa huvudmän menar att tidsbegränsade lönepåslag ger lärarna större incitament att fortsätta prestera på jobbet. De säger att det är motiverande för de lärare som inte fått del av lärarlönelyftet hittills att de har möjlighet att få del av det framöver. Genom att tidsbegränsa lönehöjningarna finns det också en möjlighet för framtida lärare att få del av satsningen, vilket kan vara ett sätt att öka attraktiviteten för läraryrket. Huvudmännen lyfter också fram en nackdel med att permanenta lärarlönelyften. Det ger små möjligheter för andra lärare att få del av satsningen framöver, även om de skulle vara minst lika kvalificerade som de som redan har del av satsningen. Om de ska få en lönehöjning som motsvarar den i 37 Sveriges kommuner och landsting. Enkätundersökning om lärarlönelyftet riktad till huvudmän (genomförd under hösten 2016). 50

51 satsningen kräver det att huvudmannen tillför extra medel för egna, lokala lärarlönelyft. 5.2 Prioriteringar mellan kriterierna Huvudmännen och rektorerna har möjlighet att prioritera något eller några av förordningskriterierna när de väljer vilka lärare som ska få del av lärarlönelyftet. Kravet är att minst ett av de fyra kriterierna som förordningen anger ska vara uppfyllda för att läraren ska kunna få del av lärarlönelyftet. Ungefär en tredjedel av huvudmännen och knappt hälften av rektorerna uppger att de har valt att prioritera något eller några av kriterierna. Små huvudmän har i något större utsträckning valt att prioritera mellan kriterierna. Vanligast att prioritera kollegialt lärande och komplicerade undervisningssituationer Det vanligaste är att huvudmännen har prioriterat kriteriet som handlar om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande baserat på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. 38 Vår enkät visar att 27 procent av huvudmännen har valt att göra det. Det näst vanligaste är att huvudmännen har prioriterat kriteriet om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för särskilt komplicerade undervisningssituationer. Enkäten visar att 20 procent av huvudmännen har valt att prioritera detta kriterium. Vår analys visar att offentliga och enskilda huvudmän har gjort likartade prioriteringar mellan kriterierna. 38 Kollegialt lärande är ett samlingsbegrepp för olika former av professionsutveckling där medarbetarna genom strukturerat samarbete ökar sina kunskaper om det praktiska arbetet. 51

52 Figur 5:3 Vid beslut om lärarlönelyftet, har ni prioriterat något/några av kriterierna? Ange i så fall vilket/vilka ni prioritera (procent) Tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande baserat på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. 28 % Tagit särskilt ansvar för särskilt komplicerade undervisningssituationer. 20 % Tagit särskilt ansvar för att stödja lärar- eller förskollärarstudenter och nya kollegor eller tagit särskilt ansvar för att utveckla ämnen eller ämnesövergripande områden. Med stöd av formell utbildning på avancerad nivå förbättrat undervisningens innehåll, metoder och arbetssätt. 13 % 12 % 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande huvudmännen som uppger att de prioriterat något/några av förordningskriterierna. Antalet svarande är 374. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till huvudmän. Rektorerna har valt att prioritera mellan kriterierna i ett liknande mönster. Däremot är det fler rektorer knappt hälften av dem som uppger att de har prioriterat mellan kriterierna när de fördelat satsningen till lärarna. Det pekar på att rektorn har ansvarat för mycket av de praktiska arbetet och avgörandena inom ramen för satsningen. Majoriteten tycker att kriterierna har fungerat bra Majoriteten av huvudmännen och rektorerna tycker att kriterierna har fungerat bra för att välja ut vilka som ska få del av lärarlönelyftet. Vi ser att rektorer hos enskilda huvudmän är mer positiva till kriterierna jämfört med rektorer hos kommunala huvudmän (72 respektive 49 procent). Men flera av de rektorer som vi har intervjuat är kritiska och menar att kriterierna är så vida att de flesta som jobbar inom skolan passar in på åtminstone något av dem. Dessa rektorer upplever inte att kriterierna är 52

53 användbara och vägledande för urvalet av lärare till satsningen. I enkätens fritextsvar är det också många huvudmän och rektorer som påpekar att det är svårt att välja vilka lärare som ska få del av lärarlönelyftet när kriterierna är så breda och så många lärare uppfyller dem. Vår enkät visar att 23 procent av huvudmännen och 28 procent av rektorerna upplever att kriterierna har varit svåra att tolka. Figur 5:4 80 % 70 % 60 % 50 % Hur har förordningskriterierna fungerat för att välja ut vilka som ska få lärarlönelyft? (procent) 70 % 54 % 40 % 30 % 20 % 10 % 23 % 28 % 10 % 17 % 0 % De har fungerat bra De har varit svåra att tolka De identifierar inte de skickligaste lärarna Huvudmän Rektorer Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande rektorerna som svarat på olika aspekter av hur förordningskriterierna har fungerat. Antalet svarande huvudmän är 374 och antalet svarande rektorer är 900. Källa: Statskontorets enkätundersökningar riktade till huvudmän och rektorer. Men totalt sett menar ungefär 90 procent av huvudmännen och 83 procent av rektorerna att kriterierna identifierar de skickligaste lärarna. Däremot fångar kriterierna inte upp alla de kompetenser som det är viktigt att en lärare behärskar. Men några huvudmän påpekar att lärarlönelyftets kriterier visserligen fångar en stor del av de mest kvalificerade lärarna, men att en del av de mest kvalificerade lärarna inte identifieras genom kriterierna. 53

54 Varken huvudmän eller rektorer uppfattar att lärarlönelyftets kriterier är motsägelsefulla i jämförelse med de ordinarie lönekriterierna. Vi kan se att 48 procent av huvudmännen och 38 procent av rektorerna anser att kriterierna för lärarlönelyftet går väl i linje med de ordinarie lönekriterierna. Men 57 procent av huvudmännen och 62 procent av rektorerna uppfattar att de ordinarie lönekriterierna är bredare och fångar fler aspekter av vad det innebär att vara en särskilt kvalificerad lärare. Genom våra intervjuer har vi fått exempel på att huvudmän och rektorer valt olika sätt att hantera det tolkningsutrymme som kriterierna ger. För att kunna använda kriterierna för att identifiera de skickligaste lärarna har vissa huvudmän exempelvis valt att utgå ifrån de egna lönekriterierna eller att knyta lärarlönelyftet till olika roller i organisationen. Kriteriet om ansvar för komplicerade undervisningssituationer är svårast att tolka Det kriterium som uppfattas som svårast att tolka är om läraren har haft ansvar för särskilt komplicerade undervisningssituationer. Exempelvis kan kriteriet användas för lärare som undervisar elever med funktionsnedsättningar eller med annat modersmål än svenska. Det kan även vara att undervisa elevgrupper med låga kunskapsresultat eller där många inte fullföljer sina studier. De huvudmän som vi har pratat med menar att en komplicerad undervisningssituation är beroende av skolmiljön. Det finns exempel på lärare som uppfattar att de har ansvar för en komplicerad elevgrupp, medan rektorn uppfattar att det inte finns den typen av situationer på skolan alls. Enskilda huvudmän och deras rektorer har oftare prioriterat detta kriterium jämfört med kommunala huvudmän. Vår enkät visar att 37 procent av huvudmännen anser att Skolverket kan förbättra sitt stöd i att tolka förordningskriterierna. Bland rektorerna är det dessutom 28 procent som anser att deras huvudman inte gett dem tillräckligt med stöd, till exempel när det gäller att tolka förordningens kriterier. Huvudmännen uppfattar också att Skolverkets stödmaterial har ändrats och uppdaterats över tid. Skolverket säger i sin tur att de har ändrat materialet när de fått frågor om satsningen som de bedömt kräver att materialet uppdateras. 54

55 Utmaning att fördela satsningen på individnivå Rektorn är den som ofta har ansvar för de individuella bedömningarna av lärarna. Rektorn har därför behövt tolka förordningskriterierna, fundera över eventuella prioriteringar, bedöma lärarnas prestationer och hitta ett system för att välja ut vilka lärare som ska få del av satsningen. De rektorer som vi har intervjuat betonar att detta arbete kräver mycket tid och energi. De är samtidigt positiva till att de fått stor frihet och stort ansvar att fördela statsbidraget på sin skolenhet. Även om det kan ha varit en betungande och svår uppgift så ser de fördelarna med att det är den som har störst insyn i lärarnas arbete som gör bedömningarna. Vanligast att utgå från befintlig kunskap om lärarna Det finns olika tillvägagångssätt för att bedöma vem som ska få del av lärarlönelyftet. Det allra vanligaste är att rektorn har gjort bedömningen utifrån sin befintliga kunskap om lärarna. Det har 76 procent av rektorerna gjort enligt Statskontorets enkät. En del av rektorerna har använt någon form av stöd för sina bedömningar. 14 procent av rektorerna har utgått från ett bedömningsmaterial som de själva utformat, och lika stor andel har utgått från ett bedömningsmaterial framtaget av en extern aktör. 13 procent av rektorerna har låtit lärare ansöka om att få del av lärarlönelyftet. I ansökan har lärarna fått motivera på vilket sätt de uppfyller kriterierna. Vår enkät visar också att 28 procent av rektorerna har använt sig av Skolverkets stödmaterial när de har bedömt vilka lärare som ska få del av lärarlönelyftet. De flesta rektorer vi intervjuat menar att de skulle använda ungefär samma process och samma principer igen, om de skulle dela ut lärarlönelyftet igen. Utmaning att dra ett streck mitt i lärarkåren Det är ofta en utmaning för rektorerna att välja ut vilka som ska få del av lärarlönelyftet och inte. Det är ofta fler lärare som uppfyller kriterierna än som kan få del av statsbidraget. I våra intervjuer och i enkätens fritextsvar beskriver flera rektorer att några lärare ansågs självklara, men att det ofta har varit svårt att välja ut och kunna motivera de övriga. Rektorerna beskriver svårigheten med att dra en tydlig gräns mitt i lärarkåren, när det i praktiken är en betydligt mer flytande skala. 55

56 5.3 Information och förankring av processen Nästan alla huvudmän (92 procent) och rektorer (94 procent) har arbetat med att förankra processen för lärarlönelyftet i organisationen. Hur aktivt de arbetat med förankringsarbetet varierar. Enkätundersökningen visar att enskilda huvudmän har förankrat i mindre utsträckning än kommunala huvudmän. Även små huvudmän har i mindre utsträckning arbetat med att förankra processen jämfört med stora huvudmän. Förankringsarbetet har påverkat hur lärarna har tagit emot satsningen. Rektorerna bedömer är att lärarna är mer positiva till satsningen om processen för hur medlen har fördelas är tydlig, att de får information och känner sig delaktiga. Huvudmännen har informerat och involverat Närmare 70 procent av huvudmännen har både informerat om kvalifikationskraven, informerat rektorerna och medarbetarna om urvalsprocessen samt haft dialog med rektorerna. Enkätsvaren från rektorerna bekräftar den bilden. Rektorsenkäten visar också att närmare 80 procent av rektorerna anser att deras huvudman gett dem tillräcklig information om lärarlönelyftet. Av intervjuerna framkommer att huvudmännen dessutom på olika sätt har arbetat med att förankra sina principbeslut. Det har till exempel skett genom referensgrupper, case-diskussioner och dialog med arbetstagarorganisationer. 56

57 Figur 5:5 Huvudmännens och rektorernas arbete med att förankra lärarlönelyftet (procent) Informerat rektorer och medarbetare om urvalsprocessen för satsningen Informerat om vilka kvalifikationer som är meriterande för att få del av lärarlönelyft Motiverat beslut om vem som fått del av lärarlönelyft även till dem som inte fått del av satsningen 40 % 50 % 75 % 66 % 69 % 69 % Dialog med de fackliga organisationerna 40 % 53 % Dialog med rektorer 66 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % Rektorer Huvudmän Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande huvudmännen respektive rektorerna som uppger olika sätt att förankra lärarlönelyftet. Antalet svarande huvudmän är 375 och antalet svarande rektorer är 907. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till huvudmän och rektorer. Kommunala huvudmän har informerat i större utsträckning Det är betydligt större andel kommunala huvudmän som informerat rektorerna och medarbetarna om urvalsprocessen jämfört med enskilda huvudmän (87 procent jämfört med 54 procent). Det är också betydligt fler kommunala huvudmän jämfört med enskilda huvudmän som haft dialog med rektorerna (94 procent jämfört med 50 procent). Detta gäller också för dialogen med fackförbund (95 procent jämfört med 28 procent). Analysen visar också att stora huvudmän i högre utsträckning än små huvudmän har haft dialog med rektorerna. Stora huvudmän har i högre grad arbetat med att förankra lärarlönelyftet, exempelvis genom att informera om urvalsprocessen och vilka kvalifikationer som är meriterande. Det är också mer vanligt att stora huvudmän haft dialog med de fackliga organisationerna och rektorerna. 57

58 Rektorerna är inte helt nöjda med huvudmännens förankringsarbete Vår enkät visar att rektorerna inte är helt nöjda med hur huvudmännen har arbetat med att förankra och skapa acceptans för satsningen. Närmare hälften av rektorerna anser att deras huvudman inte har skapat förutsättningar för att lärarna ska acceptera satsningen och hur den genomförs. Mindre än hälften av rektorerna har motiverat sina beslut Rektorerna beskriver att de har gett kontinuerlig information till lärarna och gett utrymme för diskussioner och frågor och på så sätt skapat delaktighet. Rektorerna säger också att ett sätt att förhindra missnöje bland de lärare som inte får del av lärarlönelyftet är att tydligt motivera besluten, även de som inte fått del av satsningen. 60 procent av rektorerna uppger att de inte har motiverat sina beslut till samtliga medarbetare. 5.4 Vilka lärare har fått del av satsningen? I detta avsnitt analyserar vi vad som utmärker de lärare som fått del av lärarlönelyftet. Analyserna baseras på uppgifter som Skolverket samlat in när huvudmännen rekvirerat statsbidraget och de uppgifter som Skolverket samlar in årligen till registret över pedagogisk personal, det så kallade lärarregistret. 39 Skolverket ska enligt förordningen följa upp hur statsbidraget används. Myndigheten har redovisat en första uppföljning för höstterminen Redovisningen visar till exempel hur många som har fått del av satsningen, fördelningen mellan huvudmän och löneökningar. 40 Ungefär en tredjedel är kvalificerade för satsningen I dag arbetar ungefär personer i förskola eller fritidshem, förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. 41 Ungefär personer eller 39 För en närmare beskrivning av datakällor och definitioner, se bilaga 2 (metodbilaga). 40 Skolverket PM Uppföljning av lärarlönelyftet. (Dnr 2016:646). 41 Uppgifterna är hämtade från lärarregistret och avser den 15 oktober

59 ungefär 60 procent av dem arbetar i någon av de skolformer som omfattas av satsningen samt uppfyller förordningens krav. 42 Vårterminen 2017 fick ungefär lärare en löneökning genom satsningen, det vill säga ungefär 35 procent av de som är kvalificerade för satsningen. Ungefär 97 procent av dessa är legitimerade lärare eller förskollärare. Resterande uppfyller förordningens övriga krav. Ungefär 79 procent av de som har fått del av satsningen är lärare. De resterande består till största delen av speciallärare och specialpedagoger och personal i förskola och fritidshem. Största andel kvalificerade i grund- och gymnasieskolan Det är stora skillnader mellan olika delar av skolan när det gäller hur stor andel av personalen som är kvalificerad för satsningen (figur 5:6). Inom gymnasieskolan är 90 procent av lärarna kvalificerade för att ta del av satsningen och i grundskolan är andelen 77 procent. Inom förskola och fritidshem är 41 procent av personalen kvalificerade att få del av satsningen. Men ser vi till andelen kvalificerade som har fått del av satsningen är den lika hög bland lärare i grundskolan som i gymnasieskolan. Ungefär 46 procent har fått en lönehöjning. Hos enskilda huvudmän har 52 procent av gymnasielärarna fått del av satsningen. Detta kan jämföras med 45 procent av gymnasielärarna hos enskilda huvudmän förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. 59

60 Figur 5:6 Antal personer som är anställda, berättigade och som har fått lärarlönelyft i olika skolkategorier (höstterminen 2016) Förskola/Fritidshem Forskoleklass Grundskola Gymnasieskola Antal anställda Antal berättigade Antal tilldelade Kommentar: Kategorin Grundskola gäller grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola. Gymnasieskola gäller skolformerna gymnasieskola och gymnasiesärskola. Källa: Uppgifter från registret över pedagogisk personal och uppgifter från Skolverket över vem som fått del av satsningen på lärarlönelyftet. Data har bearbetats av Statskontoret. Förskollärare och fritidspedagoger har fått sin del av satsningen 10 procent av lärarna i förskola och fritidshem har fått del av satsningen (figur 5:6). Förordningen ger huvudmännen möjlighet att fördela 10 procent av sin bidragsram till dessa två grupper. Skolverkets uppföljning visar att huvudmännen i genomsnitt har fördelat ungefär 7 procent av bidragsramen till dessa grupper. De har alltså fått en någon lägre andel än vad förordningen medger. Skolverket menar att det tekniskt är mycket svårt för små huvudmän med en mindre bidragsram att fördela 10 procent av satsningen till förskolan. Huvudmännen kan även fördela lärarlönelyftet till speciallärare eller specialpedagoger utan lärarlegitimation men som är anställda som lärare i grundsärskolan, specialskolan eller gymnasiesärskolan. Utifrån det material som vi har tillgång till går det inte att med säkerhet identifiera dessa yrkesgrupper. Men vi ser att ungefär 4 procent av de lärare som har fått del av 60

61 lärarlönelyftet inte är legitimerade. Ungefär 80 procent av denna grupp arbetar som lärare i antingen grund- eller gymnasieskolan. Även skolledare kan få del av lärarlönelyftet. Enligt Skolverkets analys är det ett en mycket liten andel skolledare bland de som har fått del av satsningen. Men det finns också ett visst mörkertal eftersom det är vanligt att lärare en mindre del av sin arbetstid även arbetar som skolledare. Detta gör att det är svårt att urskilja gruppen i datamaterialet. Mer än varannan förstelärare har fått lärarlönelyft Mer än varannan förstelärare (57 procent) har fått del också av lärarlönelyftet. Detta kan jämföras med att 42 procent av lektorerna har fått del av lärarlönelyftet. Hos enskilda huvudmän är det mer vanligt jämfört med hos offentliga huvudmän att förstelärare har fått del också av lärarlönelyftet (66 procent respektive 55 procent). Lärarna som har fått lönelyft är i genomsnitt 46 år De lärare som har fått del av satsningen är i genomsnitt 46 år och har arbetat som lärare i 12 år. Åldersgruppen 41 till 45 år har störst andel som har fått del av satsningen. 61

62 Figur 5:7 25 % Åldersfördelning i gruppen som är berättigade att ta del av lärarlönelyftet och åldersfördelningen i gruppen som har fått del av satsningen (procent) (höstterminen 2016) 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % 25 år w år Berättigade Tilldelade Kommentar: Åldersfördelning i gruppen som är kvalificerade för satsningen respektive fördelningen bland de som har tilldelats satsningen. Källa: Uppgifter från registret över pedagogisk personal och uppgifter från Skolverket över vem som fått del av satsningen på lärarlönelyftet. Data har bearbetats av Statskontoret. Ovanligast att lärare i estetiska ämnen och språk får del av satsningen Drygt hälften av de lärare som undervisar i samhällsvetenskapliga ämnen, naturvetenskap och teknik har fått del av satsningen på lärarlönelyftet. Bland de som undervisar i estetiska ämnen, exempelvis bild och slöjd, samt främmande språk har ungefär en fjärdedel fått del av satsningen. En något större andel kvinnor har fått del av satsningen Av de som kvalificerar sig för lärarlönelyftet är det en något större andel kvinnor jämfört med män som har fått en löneökning genom satsningen. Detta gäller för tre av de fyra undersökta skolformerna. Bland personal i förskola och fritidshem är det en något större andel män som har fått del av satsningen. Men samtidigt är det i förskola och fritidshem som denna fördelning är jämnast. 62

63 Figur 5:8 Andel berättigad personal som erhållit lärarlönelyft efter skolkategori och kön (höstterminen 2016) 50 % 45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % 46% 46% 41% 37% 38% 33% 12% 10% Förskola/Fritidshem Forskoleklass Grundskola Gymnasieskola Man Kvinna Kommentar: Andel män respektive kvinnor som arbetar respektive skolform som har tilldelats lärarlönelyft. Källa: Uppgifter från registret över pedagogisk personal och uppgifter från Skolverket över vem som fått del av satsningen på lärarlönelyftet. Data har bearbetats av Statskontoret. Huvudmän och rektorer har inte strävat efter en jämn könsfördelning Vi ser inget i analyserna av hur statsbidraget fördelats till kvinnor respektive män som gör att vi kan hävda att satsningen har fördelats på ett ickejämställt sätt. Inget tyder på att någon grupp systematiskt har missgynnats i fördelningen av statsbidraget, exempelvis lärare som undervisar i ämnen där könsfördelningen är mycket skev. Trots att statsbidraget har fördelats relativt jämnt mellan kvinnor och män är det ovanligt att huvudmännen eller rektorerna har strävat efter en jämn könsfördelning vid fördelningen. Enligt vår undersökning till rektorerna är det 3 procent som har strävat efter en jämn könsfördelning när de har fördelat statsbidraget mellan lärarna. Även av intervjuerna med huvudmän och rektorer framgår att de helt utgår från individens prestation och inte tar hänsyn till könsfördelningen när de väljer ut lärare till lärarlönelyftet. 63

64 Flera rektorer betonar i intervjuerna att det inte finns några riktlinjer eller uttalade förväntningar om att statsbidraget ska fördelas jämnt efter kön. Det verkar inte heller ha förts några diskussioner om detta. Men vissa huvudmän och rektorer har i efterhand undersökt hur lärarlönelyftet fördelades mellan kvinnor och män. Löneökningar till många Den genomsnittliga löneökningen genom lärarlönelyftet är kronor. Enligt Skolverkets uppföljning är den vanligaste löneökningen kronor. Drygt 60 procent av de som har fått ett lärarlönelyft har enligt Skolverket fått just kronor. Det tyder på att huvudmännen har valt att fördela satsningen till så många som möjligt. Mer än hälften av alla huvudmän har differentierat löneökningarna. Det är vanligare att enskilda huvudmän differentierat löneökningarna jämfört med kommunala huvudmän. Variationen i löneökningarna är stor, mellan 200 kronor till kronor. 43 Huvudmännen menar att det är administrativt betungande att differentiera lönepåslagen. Det tar mycket tid i anspråk att göra individuella bedömningar både om vem som ska få del av satsningen och vilken löneökning denna person ska få. Men rektorn får samtidigt större möjlighet att ta hänsyn till lönestrukturen på skolan genom att differentiera lönepåslaget. Enligt vår undersökning har 18 procent av rektorerna tagit hänsyn till den befintliga lönestrukturen vid urvalet av lärare. Jämn fördelning av löneökningarna mellan grupper Den genomsnittliga löneökningen är lika stor för kvinnor och män. Vi ser ingen skillnad i löneökningen mellan de som arbetar i grundskola respektive i gymnasieskola. Procentuellt sett är löneökningarna något högre för anställda i förskoleklass och förskola och fritidshem. Löneökningarna är lika stora oavsett om lärarna arbetar hos en offentlig eller en enskild arbetsgivare. 43 Skolverket PM Uppföljning av lärarlönelyftet. (Dnr 2016:646). 64

65 Figur 5:9 Genomsnittlig löneökning per skolkategori (höstterminen 2016) (kronor) Förskola/Fritidshem Forskoleklass Grundskola Gymnasieskola Lön Löneökning Kommentar: Lön respektive löneökningar i genomsnitt för de som arbetar i olika skolformer. Källa: Uppgifter från Skolverket över vem som fått del av satsningen på lärarlönelyftet. Data har bearbetats av Statskontoret. 65

66 66

67 6 Huvudmännens kostnadstäckning I detta kapitel undersöker vi om huvudmännen får täckning för sina kostnader för att ta del av satsningen på lärarlönelyftet. Våra sammanfattande iakttagelser är: För 2018 täcker statsbidraget för lärarlönelyftet 96 procent av huvudmännens kostnader för att delta i satsningen. På sikt kommer huvudmännens kostnader att öka. Detta är en följd av ökade inbetalningar för tjänstepensioner för de lärare som har fått del av satsningen. Under perioden 2018 till och med 2023 beräknar vi att huvudmännens sammantagna kostnader för att delta i satsningen är 1,35 miljarder kronor. Analysen baseras på uppgifter från Skolverket om vilka lärare som har fått del av satsningen. Konsultföretaget EY har genomfört analyserna på uppdrag av Statskontoret. I en elektronisk bilaga till denna rapport redovisas konsultrapporten i sin helhet (bilaga 3). 6.1 Förutsättningar för att ta del av satsningen Huvudmännen kan få ökade kostnader till följd av lärarlönelyftet Förarbetarna till förordningen säger att huvudmännen riskerar att få ökade kostnader genom satsningen. Regeringen vill att statsbidraget ska täcka huvudmannens kostnader för löneökningar och sociala avgifter. Däremot inte täcka eventuella ökade kostnader för administration och avsättningar till den förmånsbestämda pensionen (tjänstepensionen) Genom satsningen får huvudmännen får ersättning för löneökningar samt sociala avgifter på högst 42 procent för de lärare som omfattas av satsningen. Övriga kostnader får huvudmannen stå för. 67

68 Regeringen förutsåg när satsningen infördes att det finns en risk att huvudmannens kostnader ökar om lönelyftet fördelas till lärare som ligger nära brytpunkten för tjänstepension. Vi har i vår analys endast tagit hänsyn till eventuellt ökade pensionskostnader. Vi har inte undersökt huvudmännens eventuellt ökade administrativa kostnader för att at del av satsningen. Vår enkätundersökning visar att 75 procent av huvudmännen anser att deras administrativa kostnader har ökat till följd av satsningen. 6.2 På kort sikt täcker statsbidraget nästan huvudmännens kostnader Statskontorets analys av pensionskostnader visar att statsbidraget till största delen täcker huvudmännens kostnader för att ta del av satsningen. För 2018 beräknas 4 procent av de kostnader som uppstår till följd av satsningen inte finansieras genom statsbidraget. Detta motsvarar ungefär 121 miljoner kronor. Kostnaderna ökar på längre sikt Från 2019 beräknas den andel som inte är finansierad att vara 7,5 procent av de 3 miljarder som regeringen varje avsätter till satsningen. Det motsvarar 224 miljoner kronor. Andelen ökar med ungefär en procentenhet per år under perioden 2019 till 2023 (figur 6:1). Under perioden beräknas den del av satsningen som årligen inte är fullt ut finansierad att i genomsnitt till 226 miljoner kronor, eller 7,3 procent av satsningen. Totalt motsvarar det en kostnad för huvudmännen på 1,35 miljarder kronor för perioden 2018 till

69 Figur 6:1 Andel av kostnaderna för lärarlönelyftet som inte täcks av statsbidraget (procent, årligen) 12 % 10 % 8 % 7,5 % 8,5 % 9,3 % 10,2 % 6 % 4 % 4,0 % 5,8 % 2 % 0 % Kommentar: De kostnader som uppstår utgörs främst av ökade avsättningar för tjänstepensionen. Källa: Statskontorets bearbetningar av data från Skolverket Inbetalningarna till tjänstepensionen ökar huvudmännens kostnader Huvudmännens kostnader för satsningen påverkas främst av den generella lönenivån, individens lön och åldersstrukturen i lärarkåren. Arbetsgivarens faktiska kostnader påverkas av om läraren har en inkomst som är högre än 7,5 basbelopp, det vill säga kronor per månad. Om lärarens lön överstiger 7,5 basbelopp måste arbetsgivaren betala in 30 procent av lönehöjningen i premier till tjänstepensionen. Alternativt kan arbetsgivaren kompensera individen genom att höja den förmånsbestämda ålderspensionen. Högre kostnader för kommunala jämfört med enskilda huvudmän Det är främst anställda hos kommunala huvudmän som omfattas av tjänstepensionsavtal (KAP-KL), vilket har en relativt stor förmånsbestämd del. Det innebär också att kostnaderna för lärare som är anställda hos kommunala huvudmän blir högre jämfört med lärare som är anställda hos enskilda 69

70 huvudmän. Andelen av satsningen som inte är finansierad blir därmed större för kommunala huvudmän jämfört med enskilda huvudmän. Vi uppskattar att cirka 5 8,5 miljoner av kostnaderna inte är finansierade fullt ut för de enskilda huvudmännen. 45 För kommunala huvudmän är det motsvarande 1,3 miljarder av kostnaderna som inte är finansierade. Statskontoret beräknar exempelvis att Stockholms stad i genomsnitt får kostnader på kronor per lärare och år utöver statsbidraget. I Malmö beräknas motsvarande kostnad bli kronor per lärare och år. Åldersstrukturen i lärarkåren påverkar Huvudmännens kostnader påverkas också av åldersstrukturen i lärarkåren. Om det är en stor andel av lärarna som har en lång tid kvar till pensionen ger det huvudmannen ökade kostnader. Huvudmännens kostnader kommer att plana ut Huvudmännens kostnader för att delta i satsningen kommer att plana ut (figur 6:1). Den fulla effekten av satsningen uppstår Då har huvudmännens betalat kostnaderna för de lärare som har tilldelats lärarlönelyftet Under förutsättning att samma lärare får lärarlönelyftet år efter år kommer kostnaderna 2024 att falla till 0 för den del av lönen som gäller lärarlönelyftet. Det är mer sannolikt att kostnaderna från 2024 inte sjunker till 0 utan planar ut på en lägre nivå. Det beror i så fall på att andra lärare i stället får del av satsningen. En annan förklaring till att kostnaderna avtar är att i takt med att de äldsta lärarna som har fått del av satsningen går i pension. Det är troligt att denna utveckling kommer att synas inom sex år. De nya och förmodligen yngre lärare som då får lärarlönelyft kommer i större utsträckning att ha en premiebestämd tjänstepension som ger lägre pensionsavgifter. 45 Beräkningen är en approximation. Detta beror på att det inte går att beräkna de exakta effekterna av det avtal som lärare hos enskilda huvudmän omfattas av, ITP-2. 70

71 6.3 Hur analysen har genomförts Analysen syftar till att beräkna hur stor del av huvudmännens kostnader som inte täcks av statsbidraget. Det är enbart möjligt att beräkna kostnader som är kopplade till individens lönenivå. Vi vet inte om det är samma individer som kommer att få del av satsningen under hela perioden. I analysen har vi inte heller kunnat ta hänsyn till eventuella ökade administrativa kostnader eftersom vi inte har några uppgifter om storleken på dessa kostnader. Eftersom det är svårt att göra exakta antaganden för flera av variablerna har vi baserat beräkningarna på antaganden som maximerar kostnaderna. Vi har under utredningsarbetet fått del av exempel på hur huvudmän räknat på sina kostnader för att ta del av lärarlönelyftet. Huvudmännen har valt olika beräkningsmodeller. Exempelvis har Borås kommun har räknat på de administrativa kostnader som kommunen anser tillkommer som följd av att de tar del av lärarlönelyftet. Linköpings kommun har räknat på de lönekostnader som kommunen anser tillkommer till följd av lärarlönelyftet, exempelvis lönestrukturella åtgärder för att kompensera rektorer, ökade personalomkostnader (exempelvis för pensioner) och kostnader för nyrekrytering av lärare. Analysen baseras på uppgifter för vårterminen 2017 Analysen är baserad på de lärare som har fått lärarlönelyft för vårterminen I analysen har kostnaden för respektive lärare beräknats utifrån lön, ålder och tjänstepensionsavtal. I beräkningen har vi tagit hänsyn till kostnader för arbetsgivaravgifter inklusive kostnader för avtalsförsäkringar. Genom beräkningen får vi fram ett över- eller underskott för respektive lärare. Ett antagande för analysen är att anslaget för satsningen kommer att vara oförändrat. Ett annat är att pensionsåldern är 65 år och att den förväntade livslängden är 85 år. Vi antar även att lärarna inte byter arbetsgivare. Resultaten av analysen redovisas för en sexårsperiod. Under den perioden förväntas lärarens lönenivå, och lönepåslag genom lärarlönelyftet, att vara oförändrad. Löneökningar kan få betydelse för lärare som har en inkomst 71

72 som är nära brytpunkten för 7,5 inkomstbasbelopp, det vill säga kronor. Vi bedömer att effekten av detta är marginell eftersom inkomstbasbeloppen kan förväntas öka i takt med lärarnas generella löneökningar. Analysen tar inte hänsyn till en eventuell löneglidning. 72

73 7 Resultat av satsningen hittills Det är för tidigt att dra slutsatser om måluppfyllelsen redan ett drygt år efter att lärarlönelyftet har införts. Det gäller både eventuella förändringar i verksamheten, kunskapsresultat, lärarnas långsiktiga löneutveckling och deras rörlighet på arbetsmarknaden. Men för att ta ett första steg i en sådan analys har vi undersökt vilka resultat som huvudmän och rektorer själva ser ett år efter att satsningen har införts. Vi har också undersökt hur huvudmän och rektorer själva bedömer att satsningen har genomförts. Våra iakttagelser om vilka resultat satsningen resulterat i hittills kan sammanfattas i följande punkter: Huvudmän och rektorer uppfattar att lärarlönelyftet lett till högre löner och en ökad lönespridning bland lärarna. Rektorerna menar att en följd av satsningen är att rörligheten bland lärarna har ökat. Däremot finns inga indikationer på att satsningen underlättat rekryteringen till skolor med större utmaningar. Än så länge har satsningen inte gett några tydliga avtryck i verksamheten. Ungefär 15 procent av rektorerna uppger att de idag arbetar mer med kollegialt lärande och med att utveckla innehållet i verksamheten jämfört med före satsningen. En framgångsfaktor i genomförandet är att det finns en genomtänkt strategi för hur lärarlönelyftet ska införas i verksamheten. Även ansvarsfördelningen mellan huvudman och rektor påverkar hur rektorerna uppfattar genomförandet. 7.1 Lärarlönelyftet kan få betydelse för den ordinarie löneöversynen Lärarlönelyftet ska höja lönen utöver den ordinarie löneöversynen till dem som får del av satsningen. Dessa lärare ska inte heller hållas tillbaka och 73

74 missgynnas i ordinarie löneöversyner. Satsningen ska också öka lönespridningen bland lärarna. Enligt regeringen är det arbetsmarknadens parter som ansvarar för att uppnå dessa mål. Ännu finns det inte tillgång till data som gör det möjligt att analysera utfallet av satsningen när det gäller lönestrukturen för de som har fått del av satsningen jämfört med övriga lärare. Vi har inte heller tillgång till uppgifter som ger möjlighet att analysera lönespridningen. 46 Vi återkommer till detta i delredovisningen 2019 och i slutrapporten Lärarlönelyftet uppfattas ha fått betydelse för lönestrukturen Men en konsekvens av lärarlönelyftet som vi kan se redan nu är att genomsnittslönen för lärare har ökat. Detta resultat är givet med tanke på att löneutrymmet har ökat med knappt tre miljarder. Rektorerna anser att de redan nu kan se att satsningen har förändrat lönestrukturen, med både högre löner och en större lönespridning mellan lärarna. 46 För att analysera detta behöver vi uppgifter om resultaten av 2017 års löneöversyn. Strukturlönestatistiken redovisas i november varje år. 74

75 Figur 7:1 Vilken betydelse uppfattar ni att lärarlönelyftet har fått för lönestrukturen? Satsningen har resultat i en lönestruktur som vi inte är nöjda med 43% 39% Satsningen har medfört höjd lön för lärare m.fl. som annars inte skulle kommit ifråga för en höjning i ordinarie löneöversynen 27% 30% Satsningen har gett oss möjlighet att korrigera lönen för individer som varit felplacerade Satsningen har inte påverkat lönestrukturen alls 18% 22% 12% 15% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Rektorer Huvudmän Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande rektorerna som uppger att de gjort olika sorts förändringar i verksamheten. Antalet svarande huvudmän är 353 och antal svarande rektorer är 890. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till huvudmän och rektorer. Detta är något som ungefär 40 procent av huvudmännen och rektorerna inte är nöjda med (figur 7:1). Vår analys visar att det är en större andel av de kommunala huvudmännen, jämfört med de enskilda, som uppfattar att satsningen har resulterat i en försämrad lönestruktur. Enskilda huvudmän anser i högre grad att satsningen inte har påverkat lönestrukturen. De uppfattar att den har gett dem möjlighet att korrigera snedsitsar. Vissa har tagit hänsyn till den befintliga lönestrukturen Vi ser att ungefär 18 procent av rektorerna har tagit hänsyn till den befintliga lönestrukturen när de fördelat lärarlönelyftet. Denna grupp rektorer är mer nöjda med hur lönestrukturen ser ut nu efter att satsningen har fördelats jämfört med rektorer som inte tagit sådan hänsyn. De har också i högre grad än andra sett satsningen som en möjlighet att korrigera lönen för lärare som de anser har haft för låg lön. 75

76 Vilken betydelse satsningen uppfattas ha fått för lönestrukturen samvarierar med huvudmännens och rektorernas tidigare arbete. De som inte varit nöjda med lönestrukturen på sin skola har med hjälp av lärarlönelyftet kunnat lyfta lärare som varit felplacerade. På så sätt har lönestrukturen förbättrats. De som redan före satsningen arbetat aktivt med sin lönestruktur uppfattar tvärt om att satsningen har försämrat lönestrukturen. Några av de rektorer som uppfattar att de har förbättrat lönestrukturen upplever att vissa strukturella problem med lönesättningen återkommer. Exempelvis kan nyanställda kan få högre lön än vad personer med lång erfarenhet och anställningstid har. Det beror på att nyanställda ofta har höga löneanspråk och att ingångslönerna ökat till följd av bristen på lärare. Att rekrytera rektorer blir svårare En konsekvens av lärarlönelyftet är att skillnaden mellan lärarnas och rektorernas löner minskar. På vissa håll har satsningen medfört att lärare fått en lön som är högre än rektorers eller biträdande rektorers lön. Ungefär 30 procent av huvudmännen uppfattar att det därigenom blivit svårare att rekrytera rektorer och biträdande rektorer. Bland rektorerna uppfattar 60 procent att lärarlönelyftet gjort det svårare att rekrytera biträdande rektorer. Det är en större andel rektorer hos de kommunala huvudmännen jämfört med enskilda som lyfter detta som ett problem. Utmaning att separera lärarlönelyftet från ordinarie lön Lärarlönelyftet ska vara en lönehöjning utöver den ordinarie löneöversynen. De huvudmän som vi har intervjuat säger att de varit tydliga gentemot sina rektorer med att satsningen inte ska blandas samman med den ordinarie löneöversynen. Men enligt de ordinarie lönekriterierna ska rektorn vid löneöversynen ta hänsyn till lönenivå och prestation när läraren får sin lön. Eftersom lärarlönelyftet höjer lönenivån uppfattar rektorerna att det i praktiken är svårt att helt bortse från lärarlönelyftet vid den ordinarie löneöversynen. Vi ser att det därmed finns en risk att satsningen får inverkan på den ordinarie lönesättningen. Vissa har kompenserat lärare som hamnat utanför satsningen Satsningen har inte räckt till alla de lärare som huvudmännen uppfattar borde få en lönehöjning genom lärarlönelyftet. En del huvudmän har därför 76

77 valt att själva kompensera lärare som nästan kommit i fråga för satsningen. Ungefär 25 procent av huvudmännen uppger att de i den ordinarie löneöversynen redan ger en särskild höjning till de lärare som de bedömt som kvalificerade för lärarlönelyftet men som statsbidraget inte räckte till. Vi ser också att ungefär 10 procent av huvudmännen uppger att de ger en särskild höjning till alla lärare som inte har fått del av lärarlönelyftet. Vi ser vidare att rektorer som är missnöjda med hur lönestrukturen ser ut efter att lärarlönelyftet har fördelats oftare jämfört med andra har delat ut dessa kompensatoriska lönehöjningar. Hälften av huvudmännen säger att de kommer att göra särskilda satsningar på de lärare som inte fått del av satsningen inom ramen för kommande löneöversyner. De som valt permanenta lönelyft kompenserar i högre grad Huvudmän som har valt att ge satsningen som ett permanent lönepåslag prioriterar i den ordinarie löneöversynen i något högre utsträckning lärare som inte fått del av satsningen. De planerar i högre grad att göra särskilda lönesatsningar till de lärare som inte fick del av lärarlönelytet. 77

78 Figur 7:2 Genomför ni som huvudman någon egen satsning på lärarlöner med anledningen av statsbidraget för lärarlönelyft? Ja, vi ger en särskild höjning till alla lärare m.fl. som inte fått del av lärarlönelyftet 9% 14% Ja, vi ger en särskild höjning till de lärare m.fl. som bedömts som särskilt kvalificerade men som statsbidraget inte räckte till 20% 33% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% Permanenta Tidsbegränsade Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande rektorerna som uppger att de gjort olika sorts förändringar i verksamheten. Antalet svarande huvudmän är 171. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till huvudmän. 7.2 Lärarlönelyftet har sällan påverkat verksamheten Ett mål med satsningen är att kvaliteten i undervisningen ska öka och att verksamheten ska utvecklas. Detta är effekter som det kommer att ta tid att uppnå. Men ett första steg är att undersöka om de som är ansvariga för verksamheten i skolan, rektorerna, uppfattar att verksamheten i något avseende påverkats av satsningen på lärarlönelyftet såhär långt. Tre av fyra har inte förändrat verksamheten Statskontorets undersökning visar att tre av fyra rektorer inte har förändrat varken organisation eller arbetssätt på skolan till följd av lärarlönelyftet. Många huvudmän och rektorer menar tvärt om att satsningen inte ska integreras i eller påverka verksamheten. De flesta räknar lärarlönelyftet som en ren lönesatsning. I förarbetena till förordningen som reglerar lärarlöne- 78

79 lyftet står också att satsningen inte innebär några nya befattningar. Regeringen bedömer inte heller att satsning ska innebära några nya uppgifter, utökade personalresurser eller medföra några större konsekvenser för skolornas interna organisation, till exempel hur ett arbetslag organiseras. Men vår slutsats är ändå att avsaknaden av förändring kommer att få betydelse för de långsiktiga möjligheterna att nå målsättningen med satsningen. Vi ser att de rektorer som har integrerat satsningen i verksamheten, exempelvis genom någon form av förändring är mer nöjda med hur satsningen genomförts jämfört med övriga rektorer. Vår bedömning är att om satsningen långsiktigt ska bli framgångsrik behöver den integreras i verksamheten på något sätt. Vår analys visar att lärarlönelyftet har fått en större betydelse för verksamheten hos enskilda huvudmän jämfört med kommunala huvudmän. Där är det genomgående en högre andel av rektorerna som menar att de har genomfört förändringar i verksamheten till följd av lärarlönelyftet. Analysen visar också att lärarlönelyftet har fått ett större genomslag i verksamheten i de fall rektorerna själva har fått bestämma hur satsningen ska fördelas på den egna skolan. Flera av de rektorer som vi har intervjuat jämför satsningen med karriärstegsreformen. Den reformen påverkar mer direkt verksamheten och är mer framåtriktad. Det beror på att den är utformad som tjänster med särskilda uppdrag, där läraren är med och utvecklar verksamheten. Lärarlönelyftet uppfattas snarare som en belöning till läraren och ett kvitto på vad läraren åstadkommit. Även andra satsningar som mattelyftet och läslyftet bedöms påverka verksamheten mer direkt jämfört med lärarlönelyftet. Satsningen ger stöd för befintliga prioriteringar I de fall lärarlönelyftet har påverkat verksamheten menar rektorerna att det främst sker genom att de arbetar mer med kollegialt lärande eller att de har utvecklat undervisningens innehåll, metoder och arbetssätt. 79

80 Figur 7:3 Har du som följd av lärarlönelyftet genomfört några av följande förändringar i organisationen eller arbetssätt på din skola? Arbetat mer med kollegialt lärande Utvecklat undervisningens innehåll, metoder, arbetssätt Förbättrat arbetet med särskilt komplicerade undervisningssituationer Infört system med utvecklingsansvariga lärare 5% 9% 14% 15% Förändrat i organisationen av arbetslag Arbetat mer med mentorsprogram/stöd för nya lärare Förändrat arbetsfördelningen så att lärare får mer tid åt undervisning Arbetat mer med mentorsprogram/stöd för lärarstudenter 3% 3% 2% 1% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande rektorerna som uppger att de gjort olika sorts förändringar i verksamheten. Antalet svarande rektorer är 880. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till rektorer. De rektorer som vi har intervjuat menar att kriterierna i satsningen fokuserar på aspekter som skolan redan arbetar med. Rektorerna ser därför att kriterierna snarare ger stöd för att fortsätta utveckla arbetet med exempelvis kollegialt lärande och särskilt komplicerade undervisningssituationer. Flera rektorer som vi har intervjuat betonar också vikten av att lärare får fokusera på undervisningen. Men i enkäten svarar endast 2 procent av rektorerna att lärarlönelyftet har resulterat i att arbetsfördelningen förändrats så att lärarna ägnar en större del av sin arbetstid åt undervisning. Vissa rektorer har högre krav på lärare med lönelyft Ett sätt att utveckla verksamheten är att höja lärarnas motivation för arbetet. Högre motivation kan antas leda till en ökad prestation. Det ställs inga krav på motprestationer på de lärare som får del av lärarlönelyftet. Men i några av våra intervjuer framgår att en del rektorer ändå har högre krav och 80

81 förväntningar på de som har fått lärarlönelyft jämfört med lärare som de inte har premierat. Men det har inte alltid rektorerna kommunicerat detta tydligt till lärarna. Några huvudmän och rektorer vi intervjuat menar att det är ett problem att lönelyften är så stora utan några tydliga krav på motprestationer. Om det fanns krav på motprestationer skulle satsningen kunna få mer effekt. Flera rektorer anser att motivationen har ökat hos de lärare som har fått del av satsningen, åtminstone på kort sikt. De anser också att motivationen minskat hos de som inte fått del av satsningen. Det gäller särskilt de som varit nära att få del av satsningen. En av de huvudmän som vi intervjuat har valt att knyta lärarlönelyftet till specifika roller och uppdrag. Uppdragen är tidsbegränsade och med tydliga förväntningar om vad uppdraget ska resultera i. Rektorerna hos huvudmannen uppfattar att lärarna motivation därigenom har ökat till följd av lärarlönelyftet. Lärarna har själva har fått söka de utlysta uppdragen. Missnöje med lönen kan öka rörligheten Både huvudmän och rektorer pekar i våra intervjuer på att de uppfattar att lärarna blir allt mer benägna att byta jobb och att lärarlönelyftet är en bidragande orsak till det. I Statskontorets enkät svarar närmare 80 procent av huvudmännen och rektorerna att de tror att lärarnas rörlighet på arbetsmarknaden kommer att öka som följd av lärarlönelyftet. Redan nu menar 45 procent av huvudmännen och 56 procent av rektorerna att lärarlönelyftet i hög grad har bidragit till att lärare har slutat på grund av att de är missnöjda med lönen. I slutrapporten kommer vi att kunna analysera den faktiska rörligheten bland lärarna, kopplat både till om läraren har fått del av satsningen och till löneutvecklingen. Men att rörligheten bland lärarna ökar är troligen inte enbart en följd av lärarlönelyftet. Satsningen sammanfaller också med att det råder stor lärarbrist i hela landet. Bristen har resulterat i höjda ingångslöner och skapat en lärarnas arbetsmarknad. Lärarna kan därför höja sin lön genom att byta arbetsgivare. Detta kan bli extra tydligt på orter med både kommunala och 81

82 enskilda huvudmän. Men i vissa delar av landet är lärarnas möjligheter att byta arbetsgivare begränsade på grund av att det saknas alternativa arbetsgivare eller möjligheter att pendla till ett jobb i en närliggande kommun. Då måste en lärare flytta för att byta jobb. Rörligheten inom en huvudman påverkas av huvudmannens principer Rörligheten kan också påverkas av om läraren kan höja sin lön genom att byta tjänst inom huvudmannen. Där har huvudmännen olika principer. Stora offentliga huvudmän tillåter sällan den typen av intern konkurrens mellan de egna skolorna. Rörligheten inom en huvudman kan också påverkas av om lärarna får ta med sig sitt lärarlönelyft eller inte mellan skolenheterna. Det bestämmer huvudmannen. Vår undersökning visar att 55 procent av de kommunala huvudmännen tillåter detta, men endast 10 procent av de enskilda huvudmännen. Hos huvudmän som inte tillåter att lärarlönlyftet tas med finns det risk för inlåsningseffekter. Men den risken dämpas av lärarbristen som generellt sett ökar möjligheten att höja lönen genom att byta tjänst. Inga indikationer på att satsningen underlättar rekrytering till skolor med större utmaningar I förarbetena till satsningen skriver regeringen att satsningen är viktig för att uppmuntra erfarna lärare att söka sig till skolor med större utmaningar. Men mindre än 10 procent av huvudmännen eller rektorerna bedömer att lärarlönelyftet har resulterat i detta. De bedömer inte heller att denna effekt kommer att synas framöver. De huvudmän och rektorer vi intervjuat menar att lönen visserligen har en viss betydelse för att locka fler lärare till skolor med större utmaningar. Men de betonar snarare betydelsen av goda arbetsvillkor och en bra skolledning för att få fler att söka sig dit och vilja stanna. Exempelvis kan lärare på denna typ av skolor behöva ha mindre undervisningstid, färre elever och pröva nya sätt att organisera verksamheten. Det krävs också att stödjande 82

83 funktioner fungerar väl, som till exempel elevhälsan. Dessutom spelar rektorn en viktig roll. Betydelsen av ett starkt ledarskap och en tydlig organisation framhålls i intervjuerna. 7.3 De flesta huvudmän och rektorer är nöjda med sitt arbete med lärarlönelyftet I vår undersökning har vi frågat huvudmän och rektorer om deras helhetsbedömning om arbetet med att genomföra satsningen på lärarlönelyftet. Överlag är de positiva till hur arbetet fungerat med att införa satsningen i den egna verksamheten. Av enkätens fritextsvar framgår att huvudmän och rektorer är mer missnöjda med själva konstruktionen av lärarlönelyftet än med hur satsningen har genomförts. Huvudmännen är överlag mer positiva än rektorerna. Analysen visar att 68 procent av huvudmännen anser att den egna organisationen har genomfört satsningen ganska eller mycket bra. Ungefär hälften av rektorerna är positiva till hur de genomfört satsningen på den egna skolan. Figur 7:4 80% 70% 60% 50% På det hela taget, hur uppfattar ni att genomförandet av lärarlönelyftet har fungerat hos er som huvudman? 69% 50% 40% 30% 20% 10% 20% 26% 9% 23% 0% Ganska eller mycket bra Varken bra eller dåligt Ganska eller mycket dåligt Huvudmän Rektorer Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de svarande rektorerna som uppger olika sätt att bedöma vilka som ska få del av lärarlönelyftet. Antalet svarande huvudmän är 373 och antal svarande rektorer är 903. Källa: Statskontorets enkätundersökning riktad till huvudmän och rektorer. 83

84 En tänkbar förklaring till att rektorerna är mindre nöjda är att det i allmänhet är de som får meddela lärarna besluten om vem som har fått respektive inte har fått del av satsningen. Vi ser nämligen samtidigt att rektorer som har motiverat beslut till alla medarbetare är mer nöjda med hur satsningen har genomförts. Vi ser också att det är något fler enskilda huvudmän som är nöjda med hur satsningen genomförts. De rektorer som arbetar för en enskild huvudman är också i högre grad nöjda jämfört med rektorer hos en kommunal huvudman. Framgångsfaktorer i genomförandet Vi bedömer att det går att identifiera framgångsfaktorer i arbetet med att genomföra satsningen. Det handlar om att: ha en genomtänkt strategi för arbetet att det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan huvudman och rektor att både rektor och huvudman arbetar med att skapa acceptans för satsningen Mer positiv syn på genomförandet om det finns en strategi Resultaten från vår enkätundersökning visar att de huvudmän som har genomfört en konsekvensanalys inför arbetet med lärarlönelyftet i allmänhet är mer nöjda med sitt genomförande än de huvudmän som inte har gjort det. En framgångsfaktorer enligt de huvudmän som vi har pratat med är att ta sig an satsningen på ett gediget och genomtänkt sätt. Ett sätt är att analysera utgångsläget och ta hänsyn till den lokala situationen. Det kan exempelvis finnas särskilda behov på vissa skolenheter eller skillnader i lönestrukturen. Rektorer som har fått inflytande och stöd är mer nöjda Rektorer som har haft ett stort inflytande över hur statsbidraget ska fördelas i organisationen är mer positiva till hur satsningen har genomförts. Att det finns en tydlig ansvarsfördelning mellan huvudman och rektor har betydelse för rektorns bedömning av genomförandet. Att ha inflytande över fördelningen är positivt även för hur rektorer bedömer vad satsningen kan komma att leda till fram över. Om rektorn själv 84

85 har fått besluta om hur satsningen ska fördelas på skolan är rektorn också mer optimistisk till vilka effekter satsningen kan komma att få. Även om rektorerna är positiva till att ta ett stort ansvar för arbetet med satsningen behöver de samtidigt stöd från huvudmannen. De rektorer som upplever att de fått stöd från huvudmannen, till exempel i att tolka kriterierna, är mer nöjda med hur satsningen genomförts än de som uppfattar att de fått för lite stöd. Detsamma gäller de rektorer som anser att huvudmannen har informerat om satsningen. Vi menar att detta är ett sätt att förankra satsningen och därigenom skapa förutsättningar för att den ska få acceptans bland lärarna. Det är viktigt att lärarna accepterar satsningen Ett sätt att undvika missnöje och öka acceptansen för satsningen är att motivera beslut till alla lärare, även till de som inte har fått del av satsningen. Rektorer som har motiverat sina beslut är också mer positiva till hur satsningen har genomförts. Våra analyser visar också att rektorerna är mer positiva till hur satsningen genomförts om den har integrerats i verksamheten jämfört med om lärarlönelyftet inte har påverkat organisationen av verksamheten alls. 85

86 86

87 8 Slutsatser I det kapitlet sammanfattar vi våra iakttagelser om hur huvudmännen har arbetat med att införa lärarlönelyftet. Vi kommenterar också frågan om statsbidraget täcker huvudmännens kostnader. Våra iakttagelser gäller satsningens första år. Med utgångspunkt i hur satsningen har genomförts hittills blickar vi även framåt och analyserar vilka förutsättningar det finns för att målen med satsningen ska kunna uppnås. Statskontorets övergripande bedömning är att huvudmännen har använt och arbetat med att införa lärarlönelyftet på ett tillfredsställande sätt. Men vi ser också att huvudmännens arbete i vissa delar inte ger långsiktiga förutsättningar för att nå satsningens mål. Det gäller framför allt målen om att lärarlönelyftet ska kunna bidra till förbättra undervisningskvalitet och kunskapsresultat samt att fler erfarna lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar. 8.1 Mer än 90 procent deltar i satsningen Vi ser att över 90 procent av huvudmännen har valt att rekvirera statsbidraget och därigenom delta i lärarlönelyftet. Vår analys visar vidare att över 90 procent har fått nästintill hela sin bidragsram beviljad. Statskontoret anser att det utbredda deltagandet innebär att en viktig grundförutsättning för att uppnå målen med satsningen därmed är uppfylld. Även om det är frivilligt för huvudmän att delta i satsningen är det få som ser det som ett alternativ att inte delta. Detta gäller särskilt när andra huvudmän väljer att delta. Huvudmännens tvekan inför att delta beror främst på de ekonomiska förutsättningarna. De bedömer att det finns en ekonomisk risk inbyggd i satsningen och att det inte finns några garantier för att statsbidraget kommer att finnas kvar. Huvudmännen anger också att det är en administrativ börda att rekvirera statsbidraget. 87

88 Små, enskilda huvudmän har i högre grad avstått De huvudmän som valt att inte ta del av satsningen är ofta små, enskilda huvudmän med en särskild inriktning på verksamheten. Deras motiv till att inte delta är främst att de inte vill välja ut och satsa på enskilda lärare och därigenom splittra lärarkollegiet. I övrigt ser vi inga skillnader i deltagande som exempelvis beror på geografi eller elevsammansättning. 8.2 Fördelning efter lärarnas skicklighet, inte elevers behov Vi kan se att huvudmännen har utgått från regeringens mål om att premiera särskilt kvalificerade lärare när de fördelat satsningen. Närmare hälften av de huvudmän som har fler än en skolenhet uppger att de har fördelat statsbidraget till de skickligaste lärarna oavsett på vilken skolenhet de arbetar. Denna fördelning går igen även inom skolenheterna. Närmare 80 procent av rektorerna uppger att de har fördelat statsbidraget till de skickligaste lärarna oavsett var i verksamheten de arbetar. Huvudmännen har inte hanterat målkonflikten mellan skickliga lärare och elevers behov I förordningen om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier framgår också skollagens krav på att huvudmännen ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelar resurser till skolan. Det innebär att varje huvudman ska balansera att fördela statsbidraget till de skickligaste lärarna och till lärare som arbetar i skolor med större utmaningar sett till elevernas behov och förutsättningar. Det behöver i sig inte vara en motsättning, men vår analys visar att huvudmännen inte uppmärksammat målkonflikten. De har endast i marginell utsträckning fördelat medlen efter elevers behov och förutsättningar. Huvudmännen menar däremot att de tar hänsyn till elevernas behov och förutsättningar, men genom den generella resursfördelningsmodellen hos huvudmannen. Statskontoret har inte undersökt detta närmare. 88

89 Rektorernas fördelning har i vissa fall kompenserat huvudmannens beslut Vi ser däremot att rektorer i något högre grad fördelat satsningen inom en skolenhet med hänsyn till elevernas behov. Detta sker främst genom att rektorerna valt att prioritera kriteriet om att arbeta med särskilt komplicerade undervisningssituationer. Statskontoret menar att rektorernas prioriteringar till viss del, men inte fullt ut, kompenserar för huvudmännens fördelningsbeslut. Sammantaget anser Statskontorets att huvudmännen inte till fullo lever upp till förordningens och skollagens krav om att resurser ska fördelas efter elevers behov och förutsättningar. Men vi bedömer ändå att träffsäkerheten i fördelningen överlag är god eftersom satsningens övergripande mål är att höja lönerna för de mest kvalificerade lärarna. De valda fördelningsprinciperna har vissa svagheter Vi bedömer att det finns vissa svagheter i de fördelningsprinciper som huvudmännen valt, vilket till viss del minskar den överlag goda träffsäkerheten. Det gäller exempelvis metoden att fördela medlen jämnt efter antal elever eller lärare per skolenhet. Jämn fördelning mellan skolenheter kan utesluta kvalificerade Närmare 70 procent av huvudmännen har valt att först fördela satsningen jämnt mellan skolenheter och sedan först på skolenhetsnivå identifiera de skickligaste lärarna. Om inte huvudmannen först kartlagt hur de mest kvalificerade lärarna fördelar sig mellan skolenheter, kan lärare på skolenheter med ett stort antal kvalificerade lärare ha missgynnats vid fördelningen. Statskontoret bedömer att detta medför en risk att bidraget inte alltid har delats ut till de mest kvalificerade lärarna, vilket varit regeringens avsikt. Principbeslut kan utesluta de mest kvalificerade Även om huvudmännen har satsat på att välja ut de skickligaste lärarna har de också fattat beslut som på olika sätt begränsar vilka lärare som kan få del av lärarlönelyftet. Vi ser exempelvis att var fjärde huvudman har bestämt att förstelärare och lektorer inte ska få del av satsningen. 89

90 Det finns också exempel på huvudmän som har valt att exkludera lärare med kort anställningstid hos huvudmannen. De har då exkluderat lärare som kan ha lång erfarenhet som lärare hos andra arbetsgivare. Vi bedömer att denna typ av principbeslut kan leda till att satsningen inte alltid nått de mest kvalificerade lärarna, varken hos huvudmannen eller på nationell nivå. Var tredje huvudman har prioriterat mellan kriterierna Utöver principbesluten har de flesta huvudmän och rektorer inte gjort några andra särskilda prioriteringar. Det är ungefär en tredjedel av huvudmännen och närmare hälften av rektorerna som uppger att de valt att prioritera mellan förordningskriterierna. Huvudmännen har inte prioriterat några särskilda grupper av lärare. Vi ser däremot att det är en något högre andel kvinnor än män som fått del av satsningen. Men det är inte ett utslag av en medveten strategi. Huvudmännen och rektorerna uppger att de inte eftersträvat jämn könsfördelning när de delat ut lärarlönelyftet. 8.3 På sikt täcker statsbidraget inte huvudmännens kostnader Statskontorets analys visar att huvudmännen på kort sikt får ersättning för merparten av de ökade kostnader som följer med lärarlönelyftet. När lärarlönelyftet infördes poängterade regeringen att satsningen skulle kunna medföra vissa kostnader som inte täcks genom statsbidraget. Det gäller kostnader för att administrera rekvisitioner och urval av lärare, men också i vissa delar högre kostnader för pensioner. Efter 2018 kommer 93 procent av kostnaderna att täckas Statskontoret har analyserat huvudmännens kostnader för pensioner till följd av satsningen. För 2018 beräknas huvudmännen behöva skjuta till motsvarande 4 procent av lärarlönelyftet för att täcka kostnaderna för satsningen. Det motsvarar 121 miljoner kronor. Vår analys visar vidare att för perioden 2019 till 2023 kommer andelen av kostnaderna som inte täcks av 90

91 statsbidraget att öka till i genomsnitt 7,3 procent. Det motsvarar 226 miljoner kronor varje år. Hur stor del av respektive huvudmans kostnader som täcks av statsbidraget varierar. Kostnaden för huvudmannen beror främst på lönestrukturen och åldersfördelningen i lärargruppen. Ökade administrativa kostnader enligt huvudmännen Huvudmännen själva uppfattar att satsningen medfört ökade administrativa kostnader. Statskontoret har inte undersökt storleken på dessa. 8.4 Höjda löner och ökad rörlighet men större utmaning att förbättra kunskapsresultat och kvalitet Statskontoret återkommer till resultaten av lärarlönesatsningen i delredovisningen 2019 och i slutrapporten Men redan nu vill vi lyfta fram några aspekter av hur huvudmännen har genomfört satsningen som vi menar kan få betydelse för satsningens effekter både på kort och på längre sikt. Höjda lärarlöner och ökad lönespridning Lärarnas genomsnittslöner har under de senaste åren ökat i högre takt än genomsnittet för arbetsmarknaden. Detta beror bland annat på regeringens satsningar på lärarna genom karriärstegsreformen och lärarlönelyftet. Men ökningarna följer också av att många huvudmän har gjort egna lönesatsningar. Huvudmännen uppfattar att de olika satsningar som har genomförts har medfört att lönespridningen bland lärarna ökat. Det finns flera andra faktorer som också påverkar lärarnas löneutveckling, till exempel den utbredda lärarbristen som ökar ingångslönerna. De höjda lönerna ger förutsättningar för att på sikt öka läraryrkets status och attraktivitet. Permanenta lönepåslag är positiva för den långsiktiga löneutvecklingen, men är en utmaning för rektorerna Ungefär 40 procent av skolhuvudmännen uppger att de har fördelat satsningen som en permanent höjning av lärarnas löner. Statskontoret bedömer 91

92 att en permanent höjning av lönen leder till stabila villkor för läraren och förbättrar förutsättningarna för att individen ska få en långsiktig löneutveckling. Det är också i linje med regeringens intention. Utmaning att separera lärarlönelyftet från ordinarie lön Många rektorer ser det som en utmaning att separera lärarlönelyftet från den ordinarie lönen. Rektorerna menar att den ordinarie lönesättningen utgår från varje individs lönenivå och att det är svårt för dem att bortse från lärarlönelyftets lönepåslag. Extra svårt är det när lönepåslagen är permanenta. Vår analys visar att en stor del av rektorerna planerar att i den ordinarie löneöversynen prioritera lärare som inte fått del av lärarlönelyftet och att det är vanligare bland rektorer som gett permanenta lönepåslag. Detta kan innebära en risk för att de som har fått lärarlönelyftet hålls tillbaka och att lönedifferentieringen kan komma att minska över tid. Den risken förstärks av att en stor del av rektorerna anser att satsningen resulterat i en lönespridning som är negativ för verksamheten. Högre löner förbättrar inte automatiskt kvalitet och resultat I vår slutrapport kommer vi att analysera på vilket sätt satsningen bidragit till att nå de långsiktiga målen om att förbättra kunskapsresultat och undervisningskvalitet samt till att utveckla verksamheten i övrigt. Vi kan redan nu konstatera att en lönesatsning inte automatiskt leder till sådana förbättringar. Sällsynt att lärarlönelyftet har påverkat verksamheten För att lärarlönelyftet ska kunna bidra till förbättringar i undervisningskvalitet och kunskapsresultat åtminstone under de närmsta fem till tio åren räcker det inte med att höja lönen. Det krävs också förändringar i arbetssätt och i själva verksamheten. För att åstadkomma det krävs initiativ från huvudmännen eller rektorerna, men också att lärarna vill vara med och utveckla verksamheten. De allra flesta rektorer uppger i vår enkät att de inte har genomfört några förändringar i verksamheten eller att de inte ställer högre krav på lärare som har fått del av satsningen. Men vi ser att en mindre grupp, cirka 15 procent av rektorerna, uppger att satsningen har haft betydelse för att utveckla det kollegiala lärandet. En lika stor andel uppger att de idag arbetar mer med 92

93 att utveckla innehåll och metoder i verksamheten. Detta innebär att satsningen påverkat verksamheten i skolan för en mindre grupp skolenheter och huvudmän. Detta har hänt trots att förarbetena säger att regeringen inte bedömer att satsningen ska medföra några stora förändringar i verksamheten. Permanenta lärarlönelyft främjar inte lärarnas utveckling Närmare hälften av lärarlönelyftet har fördelats ut som permanenta lönepåslag. Vi bedömer att det främjar målet om långsiktiga löneökningar för de utvalda lärarna. Men en nackdel med att permanenta lärarlönelyftet är att det samtidigt kan minska incitamenten för andra lärare att utvecklas i sitt yrke. Det är endast de individer som bedöms som mest kvalificerade vid en given tidpunkt som belönas med lärarlönelyft. Det kommer vara nästintill omöjligt för övriga lärare och för framtida lärare att få del av satsningen vid ett senare tillfälle, om inte anslaget höjs eller lärare som har fått ta del av lärarlönelyft slutar. Statsbidraget kan därmed inte fungera som ett incitament för lärare att utvecklas i yrket. En för stor rörlighet bland lärare kan bli negativt för verksamheten Vår analys visar att en följd av satsningen kan bli att rörligheten bland lärarna ökar. Många rektorer uppfattar redan att rörligheten har ökat på grund av att fler lärare byter arbetsgivare eftersom de är missnöjda med lönen. Det finns också flera andra faktorer som har betydelse för hur rörligheten utvecklas. Ökad rörlighet kan vara positivt för lärarnas löneutveckling, men det behöver inte alltid vara positivt för utvecklingen av kunskapsresultaten och verksamheten i skolan. En alltför stor rörlighet kan innebära att stabiliteten och kontinuiteten i verksamheten försämras. Det kan i värsta fall vara till nackdel för utvecklingen av kunskapsresultaten i skolan. Vi vill också upprepa att det inte finns något som tyder på att satsningen leder till att lärarnas karriärmönster kommer att förändras så att fler lärare söker sig till skolor med större utmaningar. 93

94 Behov av att sätta in satsningen i ett helhetsperspektiv Statskontoret vill betona att lärarlönelyftet bör ses som en del i en större helhet av åtgärder för att förbättra skolan. Förväntningarna på vad just denna lönesatsning kan åstadkomma bör inte vara alltför stora. Ett sätt att öka förutsättningarna för att nå de önskade långsiktiga målen med satsningen är att tydliggöra hur lärarlönelyftet ska samspela med andra satsningar inom skolområdet. 94

95 Litteraturlista Arbetsförmedlingen (2016). Var finns jobben? Bedömning för 2016 och en långsiktig utblick. Arbetsförmedlingen (2017). Var finns jobben? Bedömning för Clotfelter, C. m.fl. (2008). Would higher salaries keep teachers in highpoverty schools? Evidence from a policy intervention in North Carolina. Journal of Public Economics 92, s Grönqvist, E. & Vlachos, J. (2008). Hur lärares förmågor påverkar elevers studieresultat? (IFAU 2008: 25). Karbownik, K. & Martinson, S. (2014). Svenska högstadie- och gymnasielärares rörlighet på arbetsmarknaden. (IFAU 2014:11). OECD. (2015). Improving Schools in Sweden: An OECD Perspective. OECD. (2017). Education at a glance Proposition 2014/15:1. Budgetpropositionen för Utgiftsområde 16. Utbildning och universitetsforskning. Proposition 2016/17:1. Budgetpropositionen för Utgiftsområde 16. Utbildning och universitetsforskning. SCB (2016). Arbetskraftsbarometern 2016: Vilka utbildningar ger jobb? SFS (2010:800). Skollagen. SFS (2016:100). Förordning om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. SKOLFS 2016:61. Skolverkets föreskrifter om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. Skolverket (2016). PISA åringars kunskaper i naturvetenskap, läsförståelse och matematik. 95

96 Skolverket (2016). TIMSS Svenska grundskoleelevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i ett internationellt perspektiv. Skolverket (2016). Uppföljning av lärarlönelyftet. (Dnr 2016:646). SOU 2014:5. Staten får inte abdikera om kommunalisering. SOU 2016:38. Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. SOU 2017:35. Samling för skolan Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. Statskontoret (2017). Uppföljning av karriärtjänstreformen. Delrapport 3. (2017:1). Universitetskanslersämbetet (2016). Fortsatt fler söker sig till lärarutbildningen men långt från det prognostiserade behovet. Utbildningsdepartementet (2015). Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. (U2015/05040/UH). 96

97 Bilaga 1 Regeringsuppdrag 97

98 98

99 99