Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna september Sundsvalls kommun. Arbetet med likvärdighet i skolan

Transkript

1 Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna september 2017 Sundsvalls kommun Arbetet med likvärdighet i skolan

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning... 4 Bakgrund... 4 Syfte... 4 Revisionsfrågor... 4 Avgränsning... 4 Revisionskriterier... 5 Ansvarig nämnd... 5 Metod... 5 Kvalitetssäkring Lagstiftning och rekommendationer Granskningsresultat... 6 Resursfördelning... 6 Stödinsatser... 9 Kompetens och kompetensutveckling...10 Uppföljning Sammanfattande bedömning, svar på revisionsfrågor och rekommendationer...12 Källförteckning

3 Sammanfattning EY har på uppdrag av kommunens revisorer granskat barn- och utbildningsnämndens arbete med likvärdighet i grundskolorna. Syftet har varit att bedöma om barn- och utbildningsnämnden genom sin styrning och ledning säkerställer likvärdiga förutsättningar för måluppfyllelse inom de kommunala grundskolorna. Vår sammanfattande bedömning är att barn- och utbildningsnämnden genom sin styrning och ledning inte till fullo säkerställer likvärdiga förutsättningar för måluppfyllelse inom de kommunala grundskolorna. Bedömningen baseras på nedanstående. Revisionsfråga Svar (för utförligare svar se avsnitt 4) Vad har legat till grund för utformningen av resursfördelningsmodellen? Hur styr nämnden resurser till de elever som verkligen behöver stöd på respektive skola? Beaktar resursfördelningsmodellen behoven på olika skolor och hos enskilda elever? Hur styr rektor resurser till de elever som verkligen behöver stöd? Vilket stöd ges till elever som behöver särskilt stöd? Vilka stödresurser finns inom förvaltningen respektive på skolan? Är någon del av resurserna öronmärkta för lärarnas kompetensutveckling? Vilken kompetensutveckling ges till lärarna? Hur säkerställer rektor att lärarna har rätt kompetens? Hur följs resursfördelningen upp? Har resursfördelningsmodellen genomslag i respektive skola och för respektive elev? Forskning, rekommendationer från SKL, tidigare erfarenheter och utvärdering har legat till grund för modellen. Nämnden styr resurserna baserat på elevens ålder, föräldrarnas utbildning samt om barnen är nyanlända. Denna del av nämndens resursfördelning beaktar i tämligen hög grad behoven på olika skolor. Det finns dock i dagsläget ökade risker för att elever inte får stöd på ett sätt som främjar likvärdigheten då den pott som avsåg kompensera för elever med omfattande behov inte får användas. Vi har inte kunnat styrka något exakt samband mellan nämndens resursfördelning och hur de kompenserande resurserna fördelas och används i skolorna. Många rektorer ger uttryck för att tilldelade resurser är knappa och att de har svårt att tillgodose alla behov. Ute på skolorna finns skolsköterska, specialpedagoger och kuratorer i varierande omfattning. Elevassistenter finns också vid flertalet skolor. Teknisk utrustning används och läxhjälp efter skoltid erbjuds. Ett flertal stödresurser har dessutom samlats centralt på förvaltningen i CFK. Dessa finns att tillgå för samtliga skolor. Ja. På central nivå finns medel avsatta för generell kompetensutveckling riktad mot samtliga lärare årligen under v. 44. De flesta rektorer avsätter medel i sin budget för kompetensutveckling. Den kompetensutveckling som anordnas centralt är oftast generell och baseras på aktuella ämnen och vad som efterfrågas bland lärare och rektorer. Mycket av lärarnas övriga kompetensutveckling sker internt på skolan. Detta sker i samband rekryteringsprocessen. Samtliga lärare som tillsvidareanställs för undervisning ska vara legitimerade. I övrigt säkerställs kompetensen via fortbildningsinsatser. Formell uppföljning av resursfördelningen och dess effekter i verksamheterna har till viss del skett i juni I övrigt konstaterar vi att uppföljning av resursfördelningsmodellens genomslag för eleverna inte genomförs. 2

4 I syfte att utveckla verksamheten rekommenderar vi följande: Att nämnden utvecklar tillförlitliga metoder för kontinuerlig uppföljning av hur resurserna används och vilken effekt de får för likvärdigheten (både på kommunnivå och skolnivå). Att nämnden ser över hanteringen av kompenserande resurser för de elever som har omfattande behov av stöd. Det är viktigt att nämnden säkerställer att det är tydligt för varje rektor hur de ska hantera och finansiera stöd till samtliga elever utifrån behov. 3

5 1 Inledning Bakgrund Att skolan inte är likvärdig har uppmärksammats av bl.a. Skolverket och Statskontoret. Forskningen visar att resurstilldelningen har stor betydelse för grundskolans likvärdighet och elevernas resultat. Betydelsen är allra störst för yngre elever samt för elever med mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund. Såväl Statskontoret som Skolverket har i studier visat att kommunerna i högre grad än tidigare beaktar socioekonomiska förhållanden när de fördelar resurser men anpassningen är otillräcklig varför skolan inte är likvärdig. Mot bakgrund av detta skärp-tes skollagen 2014 för att än tydligare markera att resurser ska styras utifrån elevernas behov och förutsättningar. Enligt Skolverket finns ingen generell resursfördelningsmodell som kommunerna kan använda utan resursfördelningen måste formas av varje kommun för att anpassas till lokala förutsättningar. Skolans likvärdighet påverkas inte bara av resursernas omfattning utan även av hur de används på varje enskild skola. Forskning och erfarenhet visar att lärarnas kompetens och föräldrarnas utbildningsbakgrund är viktiga faktorer för elevernas studieresultat. En viktig uppgift för rektor är därför att säkerställa att lärarna har rätt kompetens och ges möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling. De förtroendevalda revisorerna i Sundsvalls kommun har efter genomförd riskanalys valt att granska hur kommunen arbetar med likvärdighet i skolan. Syfte Syftet är att granska om barn- och utbildningsnämnden genom sin styrning och ledning säkerställer likvärdiga förutsättningar för måluppfyllelse inom de kommunala grundskolorna. Revisionsfrågor I granskningen ska följande revisionsfrågor besvaras: Vad har legat till grund för utformningen av resursfördelningsmodellen? Beaktar resursfördelningsmodellen behoven på olika skolor och hos enskilda elever? Exempelvis resursfördelning för elever vars föräldrar har låg utbildningsbakgrund. Hur styr nämnden resurser till de elever som verkligen behöver stöd på respektive skola? Hur styr rektor resurser till de elever som verkligen behöver stöd? Vilket stöd ges till elever som behöver särskilt stöd? Vilka stödresurser finns inom förvaltningen respektive på skolan? Är någon del av resurserna öronmärkta för lärarnas kompetensutveckling? Har resursfördelningsmodellen genomslag i respektive skola och för respektive elev? Hur följs resursfördelningen upp? Hur säkerställer rektor att lärarna har rätt kompetens? Vilken kompetensutveckling ges till lärarna? Avgränsning Granskningen avgränsas till barn- och utbildningsnämnden och dess grundskoleverksamhet. 4

6 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer beslutade av fullmäktige. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Skollagen (2010:800) Nämndens mål och resursplan med plan för Ansvarig nämnd Granskningen omfattar barn- och utbildningsnämnden. Metod Granskningen har genomförts genom insamling och analys av dokumentation inom området (tex Mål- och resursplan 2017, protokoll samt tillhörande beslutsunderlag). Därutöver har intervjuer genomförts med Ekonomichef, Utvecklingschef samt Verksamhetscheferna för grundskolan. Information har även inhämtats från 12 rektorer i grundskolan. Granskningen är genomförd under perioden maj-augusti Kvalitetssäkring Utöver vår interna kvalitetssäkring har samtliga intervjuade fått möjlighet att komma med synpunkter på rapportutkastet. Detta för att säkerställa att revisionsrapporten bygger på korrekta fakta och uttalanden. 5

7 2 Lagstiftning och rekommendationer Kommuners bidrag till fristående skolor ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska avse ersättning för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokalkostnader. Tilläggsbeloppet ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller för elever som ska erbjudas modersmålsundervisning. Lagen anger inte närmare hur resursfördelningen för de egna kommunala skolorna ska ske, annat än att kommuner ska fördela resurser efter elevernas olika förutsättningar och behov. På tjänstenivå är det rektorn som beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens olika förutsättningar och behov. (2 kap. 10). Skolverket bedömer att det inte är möjligt att identifiera det för alla kommuner mest effektiva resursfördelningssystemet. Skolverket konstaterar dock att en framgångsrik resursfördelning lyckas med att fördela resurser till de områden och skolor som behöver dem mest, att göra utbildningen likvärdig och att få fler elever som når grundskolans mål. En förutsättning för att resurserna inom skolan ska kunna fördelas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt är att kommunerna är aktiva och medvetna, både när det gäller fördelning av resurser, samt uppföljning av hur resurserna används och analys av vilken effekt de får för likvärdigheten. Vidare konstaterar Skolverket att möjligheterna att skapa en likvärdig utbildning av god kvalitet med hjälp av tillgängliga resurser i hög grad handlar om hur resurserna används i skolan. (Skolverket, Kommunernas resursfördelning till grundskolor, Rapport 391). När det gäller stödfunktionerna regleras i Skollagen att det för eleverna i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses. Stöd till elever som är i behov av detta organiseras på olika vis i olika kommuner. Resurserna kan organiseras centralt på förvaltningen så att alla skolenheterna kan ta del av dessa eller lokalt på respektive skolenhet. Det finns fördelar och nackdelar med båda alternativen och vanligtvis finns en blandning av både centralt och lokalt placerade (och finansierade) stödresurser. 3 Granskningsresultat Resursfördelning Nämndens resursfördelning Granskningen visar att nämnden under de senaste åren vid ett flertal tillfällen justerat och vidareutvecklat sin modell för resursfördelning till kommunens grundskolor. Nämnden har 6

8 senast, inför år 2017, justerat modellen något baserat på utfall av tidigare resursfördelning samt synpunkter från skolledare. Grundbelopp I den nuvarande modellen beräknas det generella grundbeloppet (85 % av den totala pengen som skolorna får) på samma vis som tidigare d.v.s. baserat på elevens ålder. F-5 faktor faktor 1,2 (vilket innebär att bidragsbeloppet för dessa elever är 20 % högre). Strukturtillägg I den nuvarande modellen avsätts 15 % av den totala skolpengen till ett strukturtillägg som fördelas till skolorna utifrån socioekonomiska faktorer. Strukturtillägget baseras till lika delar på två parametrar: Utbildning (barn vars föräldrar saknar eftergymnasial utbildning). 1/2 Nyanlända (hur länge barnen varit i svensk skola). 1/2 Av intervjuer framgår att valet av båda ovanstående parametrar baseras på forskning om skolors och elevers förutsättningar och behov. Forskning visar starkast samband mellan elevernas studieresultat och bakgrundsparametern föräldrarnas utbildning. Parametern nyanlända har förändrats inför år Tidigare erhölls en peng per barn vars föräldrar var utomlandsfödda och som vistats i Sverige kortare tid än 6 år. Från och med år 2017 ges strukturtillägg utifrån barnets ålder vid ankomsten, dvs skolan får bidrag för fler terminer ju äldre barnet är vid ankomsten. Vid intervjuer uppges orsaken till detta vara att forskning visat att barn som kommer till Sverige i tidig ålder lättare klarar av språket och resten av skolgången. Tidigare fanns också ekonomiskt bistånd som parameter i nämndens resursfördelning. Denna parameter plockades bort inför 2017 främst av tre orsaker; Kompensationen blev för stor för vissa skolenheter (i huvudsak 3 skolor). Detta eftersom denna parameter i hög grad samvarierar med de andra parametrarna. Samma barn kunde därför omfattas av flera parametrar (och generera ersättning) för flera av parametrarna. Det finns inte något starkt vetenskapligt stöd för parametern ekonomiskt bistånd. Eftersläpning i statistik från SCB om vilka familjer som får ekonomiskt bistånd. Tilläggsbelopp Tidigare tilldelades även kommunala skolenheter eventuella tilläggsbelopp 1 efter ett ansökningsförfarande. Tilläggsbeloppet avsåg ersättning för elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Inför år 2017 har dock tilläggsbeloppet plockats bort för de kommunala grundskolorna. Orsaken till detta uppges vara att nyttjandet av pengarna visade sig vara väldigt ojämnt mellan skolor. Vissa rektorer sökte aktivt stora belopp medan andra rektorer inte ansökte om dessa pengar, vilket skapade en ojämn fördelning av pengar samt onödig administration i samband med ansökningsförfarandet. Varje skola får nu istället ett något högre grundbelopp än tidigare. Ersättning för modersmålsundervisning ligger i en separat pott och organiseras centralt. 7

9 Övrigt Förändrad förvaltningsorganisation Förvaltningsorganisationen har förändrats från och med 1 februari Tidigare fanns 8 områdeschefer, nu finns istället 2 verksamhetschefer med ett övergripande ledningsansvar för kommunens grundskolor. Dessa uppger att de har ett tydligt uppdrag att öka likvärdigheten på skolorna. Pott hos verksamhetscheferna Av intervjuer framgår att 9 mnkr avsattes inför år 2017 i en pott hos verksamhetscheferna. Avsikten med dessa medel var att inom respektive område ha möjlighet att utjämna de eventuella skillnader som finns och som inte nuvarande resursfördelningssystem mäktar med. En fördel som förväntas är att verksamhetschefer och rektorer inom respektive område träffas och samtalar om utmaningar och hur man kan hantera dem för en ökad likvärdighet. En annan fördel är att ansökningsförfarandet och administrationen kring tilläggsbeloppet försvinner. Av intervjuer framgår dock att verksamheterna inte får använda de medel som avsatts i potten för år Anledningen till detta är det stora underskott som prognostiseras i verksamheten för år 2017, - 32 mnkr per april. Fortsatt arbete med resursfördelningsmodellen Av våra intervjuer framgår att de förändringar som gjorts inför år 2017 upplevs ha förbättrat resursfördelningsmodellen väsentligt, jämfört med tidigare. Fortfarande upplevs det dock finnas vissa brister kvar, tex att modellen inte kompenserar för skolornas storlek eller för barn med mycket stora behov av extra stödåtgärder. Förvaltningen uppger dock att de arbetar vidare med att utveckla modellen i syfte att öka likvärdigheten. Ekonomichefen har för närvarande i uppdrag att utreda hur modellen ytterligare kan utvecklas för att exempelvis hantera skillnaderna i skolornas storlek. Nämnden arbetar samtidigt med att anpassa verksamheten mot bakgrund av det stora underskott som prognostiseras. Omfördelning till lägre åldrar och fokus på kuratorer De senaste 3 åren har nämnden omfördelat resurser till de tidigare åren, dvs medel har flyttats från gymnasiet till för- och grundskolan. Denna omfördelning har gjorts eftersom forskning har visat att det är viktigt med tidiga insatser samt att nämnden tidigare hade högre kostnader för gymnasieskolan, jämfört med liknande kommuner. År 2017 har nämnden också satsat 1,5 mnkr extra på att öka omfattningen av centralt placerade kuratorer Skolenheternas resursfördelning Förvaltningen genomförde våren 2016 en enkätundersökning bland rektorerna där dessa fick lämna synpunkter på resursfördelningsmodellen. Av denna undersökning framgick att de flesta rektorer låter strukturtillägget gå in i den totala ekonomin. Det gick därmed inte att bekräfta eller kontrollera att de extra resurser som erhölls på grund av socioekonomiska förutsättningar faktiskt användes till att kompensera för detta. Inför år 2017 har, som tidigare nämnts, kompensationen för strukturtillägg förtydligats i resursfördelningen till skolorna. 8

10 Rektorerna uppger att de nu kan utläsa hur stort det tilldelade beloppet för strukturtillägget är. Vid rektorernas budgetering tas dock inte exakt hänsyn till detta då budgetering sker utifrån andra principer. Först budgeteras för grundbemanningen utifrån timplan och sen sker budgetering för andra faktorer såsom elevers behov extra stöd. Stödinsatser Centralt placerade stödinsatser Vid våra intervjuer framhålls att de centralt placerade stödinsatserna är tämligen omfattande i Sundsvalls kommun. De vi intervjuat på förvaltningen upplever det därför också problematiskt att skolresultaten generellt sett är låga och inte likvärdiga i kommunen. Samtliga stödresurser har samlats inom Centrum För Kunskapsbildning (CFK). År 2017 har drygt 126 mnkr avsatts för dessa centrala resurser inom CFK och enheten har ca 60 anställda. Barn-, elevhälsa och skolutveckling är en enhet inom CFK som arbetar med förebyggande och hälsofrämjande insatser. I enheten finns skolläkare, psykolog, socionom, logoped, beteendevetare, specialpedagoger samt pedagoger med olika spetskompetenser (tex syn och hörselproblematik). Enhetens uppgift är att stödja skolornas egna arbete med att hitta lösningar som fungerar för alla elever och enheten har tillskapats i syfte att öka likvärdigheten. Inom enheten finns exempelvis följande specialinriktningar: Närvaroteamet Arbetar med elever med mycket hög frånvaro. Sjukhusskolan Anordnar undervisning för sjuka elever, på sjukhusskolan eller sjukhuset. Skoldatatek För elever med svårigheter, tex språksvårigheter, läs- och skrivsvårigheter eller koncentrationssvårigheter som behöver andra lärverktyg (tekniska hjälpmedel) än de som skolan vanligtvis tillhandahåller. Centrum för flerspråkigt lärande är en enhet inom CFK som tillhandahåller modersmålsundervisning och språkstöd i 43 språk samt studiehandledning i ett flertal språk. Forskningsavdelningen är en enhet inom CFK som arbetar med att stärka den vetenskapliga grunden för den verksamhet som bedrivs i Sundsvalls förskolor och skolor. Forskningen utgår från aktuella problemområden i skolorna. Av våra intervjuer med företrädare för förvaltningen framgår att det upplevs finnas några problem när det gäller nyttjandet av de centrala stödresurserna; De centrala resurserna efterfrågas i olika omfattning av rektorerna och nyttjas därmed inte av alla skolor på ett likvärdigt vis. Otydligheter när det gäller ägandeskapet av elever i behov av särskilda insatser. Det upplevs finnas ett förhållningssätt att det är de centrala resurserna som ska lösa elevernas problem, inte skolan. 9

11 De centrala resurserna fungerar i praktiken som ett sidospår, dvs de är inte en naturlig del i skolorganisationens arbete vilket leder till att de lösningar som erbjuds ofta blir tillfälliga Lokalt placerade stödinsatser På varje skola finns, enligt intervjuer, tillgång till ett lokalt elevhälsoteam bestående av lokalt placerad skolsköterska, kurator och specialpedagog/speciallärare samt centralt placerad skolläkare och psykolog. Tillgången till dessa funktioner varierar dock mellan skolorna. En central sammanställning av funktioner som är anställda inom elevhälsan visar att sammanlagt drygt 120 personer är anställda inom elevhälsan på skolorna lokalt. Rektorerna uppger att de har god kännedom om vilka behov eleverna på skolan har. Detta får de genom kontinuerliga diskussioner med lärarna och elevhälsoteamen. Rektorerna ger även ett flertal exempel på hur de försöker ordna lämpliga stödinsatser för elever som har behov av detta, tex.: Extra personal (tex i form av elev-/klassresurs). Särskilda undervisningsgrupper. Läxhjälp efter skoltid. Kommunen har sökt och erhållit statsbidrag för detta. Särskild utrustning såsom datorer, skrivbord, ljudförstärkningssystem. Rektorerna uppger att de vidtar åtgärder och stödinsatser utifrån behov men flera av rektorerna menar att resurserna för dessa insatser är alldeles för knappa. Vid våra intervjuer framhålls vidare att det råder generell brist på specialpedagoger ute på skolenheterna, beroende på att det finns för få specialpedagoger att anställa. Det upplevs även finnas för liten tillgång till kurator och skolpsykolog på skolorna. Samtliga rektorer vi talat med uttrycker oro för konsekvenserna av att tilläggsbeloppet plockats bort från och med i år. Rektorerna ser risker i att skolans budget kommer att övertrasseras eller att ambitionsnivån behöver minskas när det gäller stödet till elever med omfattande behov av stöd. Kompetens och kompetensutveckling Av intervjuer framgår att de lärare som anställs för undervisning i kommunen ska vara legitimerade. I de fall det finns lärare som inte är legitimerade så erbjuds de fortbildning med stöd av skolan i syfte att få legitimation Centralt anordnad kompetensutveckling Kompetensutveckling till lärarna anordnas årligen centralt, av CFK, främst under v. 44 samt det sk Mittlärandet som anordnas under 2 dagar i februari. Innehållet i dessa dagar är generellt och riktat till samtliga lärare och sätts samman utifrån vilka områden som är aktuella och efterfrågade. Föreläsningar varvas med kollegialt lärande och gemensamma reflektioner. Förutom ovanstående har ett flertal insatser initierats av förvaltningen centralt år 2017, följande kan nämnas: Mattelyft och Läslyft, där ca 500 lärare har deltagit eller deltar. Handledarutbildning för 20 pedagoger som sedan ska leda specialpedagogik för lärande med 160 pedagoger som är anmälda att delta. 10

12 Ett 10-tal nätverk för olika professioner inom skolområdet, varav ett flertal är inriktade mot likvärdighet och samsyn. Enligt nämndens mål- och resursplan 2017 har nämnden avsatt 3 mnkr i en satsning på hantering av, och stöd till, elever med Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Pengarna ska användas till kompetensutveckling för personal, kommission för ökat samarbete mellan inblandade aktörer samt licenser till stödprogram mm. Arbetet ska fortsätta även under år Förvaltningen medverkar också i Skolverkets satsning Bästa skola, som syftar till att öka likvärdigheten inom skolan. Satsningen är riktad mot Nivrenaskolan, Hagaskolan och gymnasiets särskola (Hedbergska). Hittills har nulägesanalyser genomförts och åtgärdsplaner utformats. Vissa insatser har också påbörjats. Förutom ovanstående kan alla rektorer dessutom beställa stöd eller kompetenshöjande insatser från Barn- elevhälsa och Skolutveckling Lokalt anordnad kompetensutveckling Förutom de centralt avsatta resurserna ansvarar varje rektor för att avsätta resurser till kompetensutveckling på sin skolenhet. De flesta av rektorerna vi pratat med uppger att de årligen avsätter resurser för fortbildning i skolans budget. Vår uppfattning, utifrån rektorernas svar, är att fortbildning utöver v. 44 till störst del sker internt på skolorna, tex via kollegialt lärande och handledning, egna studiecirklar utifrån aktuell forskning osv. I begränsad utsträckning sker individuell externt anordnad fortbildning. Vi noterar att summan som avsätts för fortbildning varierar mellan skolorna. Några rektorer uppger även att hårda prioriteringar görs då resurserna är knappa och att det endast är de resurser som blir över när andra kostnader är täckta som avsätts till fortbildning. Flera rektorer uttrycker att det i dagsläget saknas tillräcklig kunskap när det gäller att möta barn med olika diagnoser exempelvis Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Uppföljning Av intervjuer framgår att det tidigare var svårt för rektorerna att särskilja hur mycket de erhöll i grundbelopp respektive strukturtillägg till sin skola vilket gjorde att det var svårt att följa upp hur pengarna användes och vilka effekter resursfördelningsmodellen fick i verksamheten. Förutsättningarna för uppföljning av modellens effekter upplevs ha förbättrats väsentligt i och med den nya modellen för resursfördelning, från år Detta eftersom det nu har tydliggjorts vilka summor som avser strukturtillägg. Av nämndens tertialrapport per april framgår under bedömningen av måluppfyllelse att det är svårt att bedöma om de insatser som genomförts under innevarande år kommer att resultera i en ökad måluppfyllelse (för fullmäktiges prioriterade område likvärdig skola) eftersom effekterna av de insatser som görs synliggörs först på längre sikt. 11

13 Granskningen visar att nämnden i juni 2017 fått muntlig information av ekonomichef om hur den del av strukturtillägget som avsett nyanlända elever används i verksamheten. Den största delen av de tilldelade resurserna har enligt protokollet använts till undervisning i svenska som andraspråk, enskild undervisning och tolkar. 4 Sammanfattande bedömning, svar på revisionsfrågor och rekommendationer Vår sammanfattande bedömning är att barn- och utbildningsnämnden genom sin styrning och ledning delvis säkerställer likvärdiga förutsättningar för måluppfyllelse inom de kommunala grundskolorna. Denna bedömning avgränsas till, och baseras på, nedanstående. Resursfördelning Vad har legat till grund för utformningen av resursfördelningsmodellen? Till grund för den resursfördelningsmodell som används innevarande år har främst följande faktorer legat som grund: Forskning, rekommendationer från SKL, tidigare erfarenheter och utvärdering av modellen. Vi finner detta ändamålsenligt och i enlighet med Skolverkets rekommendationer. Vi finner det vidare positivt att nämnden kontinuerligt justerar modellen utifrån de erfarenheter som görs. Hur styr nämnden resurser till de elever som verkligen behöver stöd på respektive skola? Beaktar resursfördelningsmodellen behoven på olika skolor och hos enskilda elever? Nämnden styr resurserna genom sk elevpeng där grundbeloppet (85%) baseras på elevens ålder, strukturtillägget (15%) erhålls om föräldrarnas utbildning är låg samt om barnen är nyanlända. Vår uppfattning är att denna del av nämndens resursfördelning är ändamålsenlig och att den i tämligen hög grad beaktar behoven på olika skolor. Nämnden har inför år 2017 plockat bort det sk tilläggsbelopp som tidigare gavs till elever i extra stort behov av stöd och den pott som var tänkt att användas av verksamhetscheferna i syfte att justera för detta får i praktiken inte användas. Det finns inget i skollagen som hindrar kommunen från att plocka bort tilläggsbeloppet och vi finner tanken med en kompenserande pott hos verksamhetscheferna positiv. Vi vill dock uppmärksamma nämnden på att det i dagsläget finns ökade risker för att elever inte får stöd på ett sätt som främjar likvärdigheten. Detta då möjligheten till kompenserande resurser för elever med omfattande behov inte finns. Vi ställer oss tveksamma till att detta är ändamålsenligt eller i linje med lagstiftningens intentioner. Hur styr rektor resurser till de elever som verkligen behöver stöd? Rektor prioriterar och fördelar skolans tilldelade resurser till de elever som de bedömer har extra behov. Generellt kan sägas att resurser först säkerställs i grundorganisationen för att säkra alla elevers rätt till utbildning och i ett senare led fördelas resurser till stödinsatser. Vi har inte kunnat styrka något exakt samband mellan nämndens resursfördelning och hur de kompenserande resurserna (tex strukturtillägg) fördelas och används i skolorna. Här uppmärksammar vi också att många rektorer ger uttryck för att tilldelade resurser är mycket knappa och att de har svårt att tillgodose alla behov på det sätt som önskas. Stödinsatser 12

14 Vilket stöd ges till elever som behöver särskilt stöd? Vilka stödresurser finns inom förvaltningen respektive på skolan? Generellt kan sägas att det ute på skolorna finns; skolsköterska, specialpedagoger och kuratorer i varierande omfattning. Elev- och klassassistenter finns också vid flertalet skolor. Även olika typer av teknisk utrustning används vid skolorna och läxhjälp efter skoltid erbjuds. Rektorerna uttrycker dock en generell brist på vissa stödfunktioner såsom; specialpedagoger, kuratorer och skolpsykologer. Ett flertal stödresurser har dessutom samlats centralt på förvaltningen i CFK. Dessa finns att tillgå för samtliga skolor efter ett ansökningsförfarande. Vår uppfattning är det råder generell brist på vissa stödfunktioner och tillgången till lokala stödresurser varierar mellan skolorna. Dessutom nyttjas de centrala stödresurserna för närvarande inte på ett likartat sätt bland kommunens skolor. Ifall ovanstående innebär att vissa elever inte får det stöd de behöver är det naturligtvis inte ändamålsenligt ur ett likvärdighetsperspektiv. Kompetens och kompetensutveckling Är någon del av resurserna öronmärkta för lärarnas kompetensutveckling? På central nivå finns medel avsatta för generell kompetensutveckling riktad mot samtliga lärare årligen under v. 44. De flesta rektorer har uppgett att de i sin budget har avsatt medel för lärarnas kompetensutveckling. Vår tolkning är att det är en mycket liten del av skolornas egen budget som öronmärks för lärarnas kompetensutveckling och att denna post inte sällan bortprioriteras vid ekonomiskt underskott. Däremot arbetar rektorer och lärare med olika typer av skolintern kompetensutveckling (tex kollegialt lärande, studiecirklar) vilket är värdefullt. Vilken kompetensutveckling ges till lärarna? Den kompetensutveckling som anordnas centralt är generell och baseras på aktuella ämnen och vad som efterfrågas bland lärare och rektorer. Innehållet varierar därför år från år. Nämnden har utöver detta gjort ett antal satsningar i syfte att höja lärarnas kompetens inom några områden, tex Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Även specifika kompetenshöjande insatser kan erhållas från Barn- elevhälsa och Skolutveckling på central nivå. Mycket av lärarnas övriga kompetensutveckling sker internt på skolan, exempelvis genom kollegialt lärande eller egna studiecirklar. Hur säkerställer rektor att lärarna har rätt kompetens? Detta sker i samband rekryteringsprocessen, då samtliga lärare som tillsvidareanställs för undervisning ska vara legitimerade. Vi är dock medvetna om att bristen på legitimerade lärare är stor. De lärare som redan har en anställning men som inte är legitimerade erbjuds fortbildning i syfte att få legitimation. I övrigt säkerställs kompetensen via ovan beskrivna fortbildningsinsatser. Här uppmärksammar vi dock att flera rektorer ger uttryck för att tillräcklig kompetens saknas inom vissa specifika områden, tex bemötande av barn med 13

15 Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Som tidigare nämnts har dock förvaltningen initierat ett arbete i syfte att höja kompetensen inom detta område. Uppföljning Hur följs resursfördelningen upp? Har resursfördelningsmodellen genomslag i respektive skola och för respektive elev? Formell uppföljning av resursfördelningen och dess effekter i verksamheterna har till viss del skett i juni 2017 (användningen av resurser riktade till nyanlända). I övrigt konstaterar vi att uppföljning av resursfördelningsmodellens genomslag för eleverna inte genomförs. Vår uppfattning är att det, trots att formell uppföljning saknas, finns en kunskap och medvetenhet i förvaltningen om skolornas problem och utmaningar samt vilka förutsättningar resursfördelningen skapar för skolorna. Vi bedömer dock att uppföljning för närvarande inte sker på ett heltäckande sätt och det är inte möjligt att ge svar på hur resurserna används och vilken effekt de får för likvärdigheten. Rekommendationer I syfte att utveckla verksamheten rekommenderar vi följande: Att nämnden utvecklar tillförlitliga metoder för kontinuerlig uppföljning av hur resurserna används och vilken effekt de får för likvärdigheten (både på kommunnivå och skolnivå). Att nämnden ser över hanteringen av kompenserande resurser för de elever som har omfattande behov av stöd. Det är viktigt att nämnden säkerställer att det är tydligt för varje rektor hur de ska hantera och finansiera stöd till samtliga elever utifrån behov. Sundsvall den 11 september 2017 Linda Marklund Petra Nylander 14

16 Källförteckning Intervjuade funktioner: Ekonomichef Utvecklingschef Verksamhetschefer grundskolan (2 st) Rektorer grundskolan (12 st) Dokument: Nämndens mål- och resursplan 2017 Nämndens protokoll 2016 och 2017 samt tillhörande beslutsunderlag Nämndens delårsrapport 2017 Kvalitetsrapport för grundskolan 15