Alternativ till jobbskatteavdraget

Transkript

1 Alternativ till jobbskatteavdraget Åsa Hansson Lennart och Mikael Flood FORES Policy Paper 2011:3

2 Om författarna Åsa Hansson är docent i nationalekonomi vid Lunds Universitet med inriktning mot skattefrågor. Lennart Flood är professor i ekonometri vid Handelshögskolan i Göteborg och forskar bland annat om arbetskraftsutbud och skattefrågor. Mikaels Flood är jur. kand med inriktning mot internationell handel. Han är speciellt intresserad av den kinesiska marknaden och dess regelverk. ii

3 Innehållsförteckning Om författarna Innehåll Förord ii iii v Ytterligare jobbskatteavdrag Är det rätt väg att gå för att rädda den svenska välfärden? 1. Inledning 2 2. Jobbskatteavdraget 4 3. Vad vill man uppnå med 6 jobbskatteavdraget 4. Alternativt utformat jobbskatteavdrag Andra viktiga skattereformer för att 17 värna den offentliga välfärden 5.1 Värnskatten Kapitalinkomstskatt Slutsatser Referenser 27 iii

4 Likformiga skatter för fler jobb 1. Inledning Enkelhet, enhetlighet och likformighet Jobbskatteavdraget Likformiga skatter Skattebaser Bolagsbeskattning Arbetsgivaravgifter (sociala avgifter) Skatt på arbete, näringsverksamhet och kapital En utvärdering av likformiga skattesystem Tre reformer utvärderas Finansiering Sammanfattning och avslutande 61 diskussion 9. Referenser 65 iv

5 Förord Dags att diskutera alternativ till jobbskatteavdraget Jobbskatteavdraget har inte bara varit sinnebilden för regeringens politik alltsedan Alliansen vann valet Det har även dominerat agendan för hela det politiska systemet, en huvudlinje i svensk ekonomisk politik som alla aktörer behövt förhålla sig till. Halvvägs in i 2011 har fyra så kallade steg genomförts, med en total sänkning av inkomstskatterna om ca 80 miljarder kronor. Ett femte jobbskatteavdrag planeras 2012, därefter diskuteras även införandet av ett sjätte. Med åren har dock allt fler kritiska röster bland ekonomer ifrågasatt vilka effekter jobbskatteavdraget haft för arbetslösheten och arbetsutbudet. Kritiker hävdar att avdraget endast stimulerar till ökat arbetsutbud, men inte till någon ökad efterfrågan, av arbetskraft. Medan tillväxten varit högre i Sverige än i många andra länder efter finanskrisen (första kvartalet 2011 var tillväxten i ekonomin 6,4 procent jämfört med samma period 2010), så har inte arbetslösheten minskat med mer än ungefär en procentenhet från 9,0 procent i mars 2010 till 8,1 procent i mars Regeringens egen prognos är att dessa tal snabbt ska falla under 5 procent till För att öppna en diskussion om andra skattevägar till fler jobb har FORES vänt sig till två av Sveriges främsta skatteforskare. Detta för att analysera effekterna av jobbskatteavdraget och ge alternativ till andra sätt att använda reformutrymmet till att minska arbetslösheten och öka Sveriges konkurrenskraft. v

6 Detta har resulterat i två delrapporter: Ytterligare jobbskatteavdrag Är det rätt väg att gå för att rädda den svenska välfärden? av Åsa Hansson, docent i nationalekonomi vid Lunds Universitet; samt Likformiga skatter för fler jobb av Lennart Flood, professor i nationalekonomi vid Handelshögskolan i Göteborg och Mikael Flood, jur. kand. Författarna riktar kritik mot jobbskatteavdraget på ett antal punkter. De anser bland annat att avdraget är en mycket kostsam skattereduktion och menar att det finns flera alternativ som skulle kunna ha en större effekt på såväl sysselsättningen som det totala arbetsutbudet i ekonomin i form av arbetade timmar. Författarna är överens om att jobbskatteavdraget ger ökade incitament för personer som befinner sig utanför arbetsmarknaden att ta ett arbete. Däremot är det inte säkert att avdraget leder till ett ökat arbetsutbud då det finns en risk att den ökande nettoinkomsten leder till att individer prioriterar att vara lediga mer. Slutligen menar författarna att jobbskatteavdraget har en konstruktion som gör det komplicerat för många löntagare att förstå hur det fungerar. Därmed påverkas inte heller deras beteende. Medan författarna är relativt ense i sin kritik går de skilda vägar i de alternativ de föreslår. I viss mån representerar de två huvudlinjer i debatten om det svenska skattesystemet. Lennart och Mikael Flood pläderar för att den svenska skattemodellen förenklas så långt som möjligt. Sedan Århundradets skattereform i början av 1990-talet anser de att skattesystemet återigen har komplicerats med ett lapptäcke av hundratals undantag och särlösningar. Krav på en ny skattereform har framförts av bland andra förre finansministern vi

7 Kjell-Olof Feldt i en rapport för Globaliseringsrådet 1, liksom Finanspolitiska Rådet i sin rapport från maj och i den del av Långtidsutredningen som lades fram i februari Flood och Flood skissar på en modell som går så långt som möjligt mot likformiga skatter. De utvärderar effekterna av en proportionell skatt på 25 procent för arbetsinkomster, kapital, arbetsgivaravgifter och moms. Deras analys visar att dessa sänkningar till hälften skulle kunna finansieras av så kallade dynamiska effekter, som bland annat innebär ökad efterfrågan på arbetskraft och ökat arbetsutbud och därmed ökade skatteintäkter. Exempel på skatter som skulle kunna införas för att underlätta finansieringen är marknadsvärdesbaserad fastighetsskatt, avskaffade ränteavdrag, reavinstbeskattning på 25 procent utan uppskov, inga avdrag för privat pensionssparande, avskaffade ROT- och RUT-avdrag, höjda miljöskatter samt avskaffade reseavdrag. Även om denna renodlade modell inte är politisk genomförbar idag, är det ett tankeexperiment som visar hur mycket som är teoretiskt möjligt. Åsa Hansson står för den andra huvudfåran, att istället för att göra om dagens system i grunden justera det på bästa möjliga sätt. Den linjen har i annan form också drivits av ESO-utredaren och ekonomen Peter Birch Sørensen Hansson menar att ett alternativ vore att rikta jobbskatteavdraget mot de grupper som har lägre inkomster. Avdraget skapar i dag inte tillräckligt tydliga incitament för de med högre inkomster att jobba mer. För att undvika höjda marginalskatter skulle 1 Feldt, Kjell-Olof (2009), Mot en ny skattereform globalisering och den svenska välfärden, Underlagsrapport nr 27 till Globaliseringsrådet, Stockholm. 2 Finanspolitiska rådet (2011), Svensk finanspolitik Finanspolitiska rådets rapport 2011, Stockholm. 3 SOU (2011:11), Långtidsutredningen 2011 Huvudbetänkande, Statens offentliga utredningar, Stockholm. 4 Sørensen, Peter B. (2010), Swedish Tax Policy: Recent Trend and Future Challenges, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Stockholm. vii

8 jobbskatteavdraget kunna riktas till grupper som är överrepresenterade i utanförskap och där tillhörigheten till den gruppen inte går att påverka genom förändrat beteende. Exempelvis skulle avdraget kunna riktas till ensamstående och sammanboende med hemmavarande barn i en viss ålder, eller till utlandsfödda. Vidare anser Hansson att ett riktat jobbskatteavdrag borde kombineras med avskaffande av värnskatten samt sänkt kapitalinkomstskatt. Flood och Flood bidrar därtill med en analys av sänkta arbetsgivaravgifter som alternativ till jobbskatteavdraget. Detta har ofta i svensk ekonomisk politik avfärdats som likvärdigt eller mindre effektivt för att skapa jobb än inkomstskattesänkningar. Lennart och Mikael Flood poängterar där att det inte finns starka teoretiska eller empiriska bevis för att det är bättre ur sysselsättningssynpunkt med jobbskatteavdrag än att ta bort skattedelen i arbetsgivaravgifterna (dvs. den del som inte motsvaras av socialförsäkringarnas förmåner). Tvärtom finns en del som talar för att sänkta arbetsgivaravgifter är mer effektivt. Sammantaget visar de båda delrapporterna att det finns flera problem med att fortsätta med jobbskatteavdraget. Däremot finns det flera alternativ som skulle kunna leda till ökad sysselsättning och ökat arbetsutbud, samtidigt som de är mindre kostsamma. Alldeles oavsett delrapporternas innehåll står ett klart: efter fem år med jobbskatteavdraget som förhärskande doktrin är det dags för en ordentlig debatt om det svenska skattesystemet. Denna diskussion måste kunna föras fri från dogmatism och enkelspårighet, där det också givet det reformutrymme som finns måste vara tillåtet att ifrågasätta jobbskatteavdraget. Det behöver inte handla om att vara för eller emot skattesänkningar, viii

9 utan snarare inriktas på att beröra hur dessa skattesänkningar ska utformas. De åsikter och förslag som framförs i rapporterna är författarnas egna och FORES tar inte någon ställning i frågan om jobbskatteavdragets vara eller icke vara, nu eller framgent. FORES vill också rikta ett stort tack till Mattias Johansson, Robert Kron och Ulrika Stavlöt som bidragit med värdefulla kommentarer i sammanställningen av rapporterna. Harald Edquist, Forskningsledare, FORES Martin Ådahl, VD, FORES ix

10 Ytterligare jobbskatteavdrag Är det rätt väg att gå för att rädda den svenska välfärden? Åsa Hansson

11 1. Inledning Sveriges offentliga välfärd står inför en rad utmaningar. Den internationella skattekonkurrensen gör det alltmer kostsamt att beskatta rörliga skattebaser och att avvika från andra länders skattetryck. Samtidigt medför den demografiska utvecklingen att efterfrågan på offentliga tjänster ökar och att färre yrkesverksamma ska försörja allt fler och allt äldre individer. För att Sverige ska klara denna utmaning och leva upp till ambitionen om en hög offentlig välfärdsnivå behöver antalet arbetade timmar och produktiviteten i den svenska ekonomin öka. Det räcker dock inte med att produktiviteten höjs eftersom produktivitetsökningar ofta medför större kostnader för den offentliga sektorn där löneökningar inte motsvaras av produktivitetsökningar i lika hög grad som inom andra sektorer. Det krävs därför också att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar. Ett effektivt sätt att göra detta på är att via prismekanismen öka incitamenten till att arbeta, exempelvis genom att sänka skatterna på arbete. Som ett led i denna strävan införde regeringen 2007 det första steget i jobbskatteavdraget, dvs skattelättnader för arbetsinkomster. Införandet av jobbskatteavdraget var den viktigaste komponenten i regeringens s k arbetslinje och utgör den enskilt största, i kronor räknat, skattereform som Alliansregeringen genomfört. Sverige är ett i raden av länder som infört skattelättnader för arbetsinkomster för att öka incitamenten för framför allt låginkomsttagare att arbeta. Jobbskatteavdraget i Sverige ger till skillnad från jobbskatteavdraget i de flesta andra länder skattelättnader inte bara till låginkomsttagare utan till alla med arbetsinkomst oavsett inkomstnivå, och i kronor räknat mer till de med högre inkomst än till de med lägre inkomst. I de flesta andra länder är jobbskatteavdraget riktat mot låginkomsttagare. 2

12 I denna del av rapporten behandlas frågan om jobbskatteavdraget kan utformas på ett mer effektivt sätt och därmed ge utrymme för andra skattelättnader som kan öka antalet arbetade timmar i ekonomin. Rapporten inleds med en kort beskrivning av jobbskatteavdraget i Sverige och en redogörelse av jobbskatteavdragets effekter på arbetsutbudet för olika inkomstgrupper. Detta följs av en diskussion om alternativa sätt att utforma jobbskatteavdraget på för att uppnå målet om ett ökat antal arbetade timmar i ekonomin men till lägre kostnader. Därefter diskuteras andra viktiga skattereformer som bör prioriteras för att öka det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. Rapporten avslutas med förslag till hur ytterligare jobbskatteavdrag bör utformas så att utrymme ges till andra viktiga skattereformer för att värna om den svenska offentliga välfärden. 3

13 2. Jobbskatteavdraget Den 1 januari 2007 infördes det första steget i jobbskatteavdraget. Sedan dess har det utvidgats i ytterligare tre steg och idag beräknas avdraget ge en total skattelättnad på 79 miljarder (Budgetpropositionen, 2011). En del av kostnaderna förväntas dock på sikt uppvägas av högre skatteintäkter från ett ökat antal arbetade timmar. Skattelättnaden ges i form av en reduktion av skattepliktig inkomst från anställning och aktiv näringsverksamhet. Inkomster från sjukpenning, föräldrapenning, ersättning från arbetslöshetskassan eller pension ger däremot inga skattelättnader. Poängen med skattelättnaden är att göra det mer attraktivt att arbeta relativt att inte göra det. Inkomster som uppkommit genom aktivt arbete ger skattelättnader medan inkomster som uppkommit på annat sätt inte göra de. För en enskild individ kan jobbskatteavdraget ge en skattelättnad på maximalt 1771 kr i månaden. Skattelättnaden beror på inkomsten. Tabell 1 visar jobbskatteavdragets storlek för olika månadslöner Som framgår av tabellen får en höginkomsttagare ett större avdrag i kronor räknat men inte som procent av lönen. För personer som fyllt 65 år är jobbskatteavdraget från och med 2009 högre för att stärka deras incitament att fortsätta arbeta. Berättigade individer erhåller jobbskatteavdraget automatiskt utan att behöva ansöka om det och behöver därför inte vara medvetna om dess existens. 4

14 Tabell 1. Jobbskatteavdraget för olika månadslöner 2011 Yrke Månadslön Skattelättnad, kr Skattelättnad,% Vårdbiträde ,8 Metallarbetare ,6 Sjuksköterska ,4 Gymnasielärare ,2 Läkare ,1 Källa: Jobbskatteavdraget, 2011 Regeringen har nu aviserat att ett ytterligare jobbskatteavdrag, det femte i ordningen, kan bli aktuellt. I budgetpropositionen för 2011 fastslår regeringen att höjda jobbskatteavdrag är prioriterat under perioden om utrymme ges. Detta för att minska utanförskapet och öka den varaktiga sysselsättningen. Fredrik Reinfeldt har även i media ställt sig positiv till att nästa år införa ett sjätte jobbskatteavdrag (SVT Rapport 12 april 2011). 5

15 3. Vad vill man uppnå med jobbskatteavdraget? På Finansdepartementets hemsida kan man läsa att: Jobbskatteavdraget är den enskilt viktigaste reformen i regeringens strävan för att fler ska arbeta och minska utanförskapet (Finansdepartementet, 2011). Är jobbskatteavdraget det mest effektiva sättet att få fler i arbete? För att få svar på den frågan måste jobbskatteavdragets inverkan på vårt beteende analyseras. En skattelättnad på arbetsinkomst har två effekter på arbetsutbudet. En är att det blir mer attraktivt att arbeta jämfört med att inte göra det, vilket leder till att individer arbetar mer. Denna effekt brukar benämnas substitutionseffekten. En annan effekt är att skattelättnaden leder till att nettoinkomsten ökar. Om individer föredrar att vara lediga framför att arbeta, vilket brukar antas vara fallet, kommer nettoinkomstökningen innebära att individer har råd att vara lediga mer. Skattelättnaden medför då att individen arbetar mindre. Denna effekt brukar benämnas inkomsteffekten. För att en skattelättnad ska öka arbetsutbudet måste således den första effekten, substitutionseffekten, dominera. Teoretiskt kan det inte förutsägas vilken effekt en skattelättnad får på arbetsutbudet men empiriska studier av individers beteende tyder på att substitutionseffekten tenderar att dominera och att skattelättnader därför ofta leder till att individer arbetar mer. När det gäller jobbskatteavdraget beror nettoeffekten på huruvida individen arbetar eller inte, liksom individens inkomstnivå. Om vi börjar med att analysera vilken effekt jobbskatteavdraget har på utanförskap, dvs de som inte arbetar alls och därför står inför valet att börja arbeta eller inte. I det här fallet är det 6

16 tröskeleffekten, det vill säga hur mycket en individ tjänar ekonomiskt på att gå från att inte arbeta till att börja arbeta, som är intressant för individen. Ju lägre tröskeleffekten är desto mer tjänar en individ på att börja arbeta. Om tröskeleffekten är 100 procent ger en övergång till att arbeta ingen ekonomisk vinst, och vid tröskeleffekter över 100 procent innebär en övergång till arbete en ekonomisk förlust. I många länder har låginkomsttagare höga tröskeleffekter eftersom det är vanligt att bidrag är inkomstberoende. Jobbskatteavdraget minskar tröskeleffekten och gör att det lönar sig bättre att ta ett arbete. Att det finns ett behov i Sverige av att öka lönsamheten för arbetslösa att börja arbeta råder det inga tvivel om. Flera internationella studier påvisar att tröskeleffekterna i Sverige är bland de högsta i världen (se t ex Immorvoll m fl (2007) och Immorvoll och Pearson (2009)). Tabell 2 visar tröskeleffekterna i Sverige 2010 för arbetslösa, sjukpenningstagare och förtidspensionerade samt den förändringen jobbskatteavdraget har haft på tröskeleffekterna. Som framgår av tabellen har tröskeleffekterna för framförallt de med de lägsta inkomsterna minskat och därmed gjort det mer lönsamt att arbeta, men de är fortfarande höga för individer i de lägsta decilerna. 5 Tröskeleffekterna är alltjämt över 100 procent (116,5%) för arbetslösa i decil 1, vilket innebär att de helt saknar ekonomiska incitament att börja arbeta. Anledningen till att de är så höga för denna grupp är att det finns ett lägsta belopp i arbetslöshetsförsäkringen som individen går miste om när han/hon börjar arbeta. En grupp som fortfarande har höga tröskeleffekter är ensamstående med barn och sammanboende med barn, tröskeleffekterna för dessa ligger fortfarande runt 70 procent. Detta innebär att inkomsten ökar med 30 procent om 5 Varje hushållstyp är indelad i 10 lika stora grupper baserat på förvärvsinkomst. Den första decilen utgör således de 10 procent av en hushållstyp som har den lägsta förvärvsinkomsten. 7

17 en individ går från att inte ha arbetat till att börja arbeta. Med tanke på att kostnaderna samtidigt ökar när man arbetar (t ex transport- och lunchkostnader) kan nettoinkomstökningen bli blygsam. Tabell 2. Tröskeleffekter för arbetslösa, sjukskrivna och förtidspensionärer Arbetslösa Sjukförsäkrade Förtidspensionerade Nivå 2010 Förändrig Nivå 2010 Förändring Nivå 2010 Förändring Samtliga 67,6-10,3 69,9-9,8 64,8-5,3 Ensamstående utan barn Ensamstående med barn 65,0-10,8 71,5-9,3 66,7-5,8 68,7-10,8 72,3-11,3 67,8-8,0 Sammanboende utan barn Sammanboende med barn 62,0-10,0 67,1-10,5 63,4-5,0 72,5-11,5 70,9-9,4 64,4-5,0 Decil 1 116,5-12,5 62,3-21,6 65,2-12,4 2 73,1-7,7 70,7-14,1 66,5-8,1 3 67,2-12,3 72,9-8,4 67,6-3,5 4 67,7-10,5 74,9-7,1 67,9-2,5 5 64,9-11,4 75,4-6,2 68,0-2,5 6 62,1-11,1 75,7-5,8 67,7-2,8 7 59,3-10,7 72,6-8,3 65,5-4,4 8 56,9-10,2 69,1-9,4 62,6-6,4 9 54,8-9,4 65,5-9,5 60,2-5, ,1-6,6 60,4-7,8 57,0-4,6 Källa: Bilaga 12 LU2011 För individer som inte arbetar ger jobbskatteavdraget en entydigt positiv effekt på arbetsutbudet. Substitutionseffekten gör det mer 8

18 attraktivt att arbeta relativ att inte arbeta och ökar incitamentet till arbete. Eftersom endast arbetande individer erhåller jobbskatteavdraget gör inkomsteffekten ingen skillnad för nettoinkomsten om man inte arbetar och påverkar därför inte arbetsutbudet negativt. Det är av denna anledning som inkomst från inaktivitet inte ger skattelättnader. Jobbskatteavdraget gör det således entydigt mer attraktivt att arbeta och reducerar därför sannolikt utanförskapet. Detta är hela poängen med jobbskatteavdraget och anledningen till att det införts i en rad länder. När det gäller de som redan arbetar har jobbskatteavdraget en mer tvetydig effekt på incitamenten till att arbeta. Effekterna beror på var i inkomstfördelningen en individ befinner sig. Valet för dessa individer skiljer sig också ifrån dem som helt står utanför arbetsmarknaden. Valet handlar nu primärt om hur mycket man ska arbeta och inte huruvida man ska arbeta eller inte. Här är det marginaleffekten som är intressant, dvs hur mycket en individ får behålla vid en mindre inkomstökning. Vid höga marginaleffekter lönar det sig dåligt att arbeta ytterligare en timme. Tabell 3 visar marginaleffekter för olika individer mellan 2006 och Eftersom vi har en progressiv inkomstbeskattning stiger marginaleffekterna med inkomsten och den är som högst för decil 10, 54 procent. Vid en marginalskatt på 54 procent får en individ behålla 46 procent av en löneökning. För yrkesverksamma ensamstående och sammanboende med barn är marginaleffekterna betydligt lägre än motsvarande tröskeleffekter för de utan arbete. 9

19 Tabell 3. Marginaleffekter Förändring Samtliga 40,0 36,7 35,7 33,6 33,1-6,8 Ensamstående 38,8 34,7 33,1 31,1 30,6-8,2 utan barn Ensamstående 49,5 44,2 42,6 40,8 40,4-9,2 med barn Sammanboende 39,0 36,8 36,5 34,2 33,8-5,2 utan barn Sammanboende med barn 40,7 37,5 37,0 34,8 34,3-6,3 Decil 1 38,7 35,4 31,9 31,4 30,9-7,8 2 32,4 24,8 22,5 21,8 22,1-10,4 3 35,5 30,4 29,4 27,6 25,7-9,8 4 37,6 32,6 31,6 30,6 29,5-8,1 5 37,0 32,4 31,3 30,3 29,5-7,6 6 36,5 32,4 31,3 30,1 29,2-7,3 7 36,2 32,6 32,2 30,9 30,7-5,5 8 39,6 39,1 40,4 32,5 32,4-7,2 9 50,9 51,1 51,2 45,6 45,6-5, ,7 54,7 54,7 54,1 54,1-0,6 Källa: Bilaga 12 LU2011 Jobbskatteavdraget ökar i kronor räknat upp till en lön på drygt kr vilket innebär att det är mer attraktivt att arbeta upp till denna lönenivå (substitutionseffekten gör att det lönar sig bättre att arbeta en extra timme). Löneökningen är dock blygsam. En individ som ökar sin arbetsinkomst från till kr (genom att exempelvis gå upp från deltid till heltid) ökar avdraget med 370 kr. Samtidigt ger jobbskatteavdraget en total skattelättnad på 1364 kr i månaden vid en lön på kr. Denna ökning innebär att individen har bättre råd att vara ledigt (dvs inkomsteffekten gör att individen arbetar mindre). För 10

20 individer som arbetar men tjänar mindre än går substitutions och inkomsteffekten åt motsatt håll. Det är omöjligt att teoretiskt avgöra om jobbskatteavdraget leder till att dessa individer arbetar mer eller mindre. Individer med en inkomst över kr erhåller maximalt avdrag, 1771 kr, och tjänar inget extra på att arbeta ytterligare en timme (substitutionseffekten är noll). Däremot får de 1771 kr extra i månaden vilket minskar arbetsutbud genom inkomsteffekten. 6 Om man tar in i beaktandet att många individer lever i par och fattar beslut baserat på familjens inkomst snarare än individens innebär jobbskatteavdraget för ett par där båda tjänar kr eller mer att de gemensamt erhåller ett avdrag på 3542 kr i månaden. Detta är en betydande ökning av nettoinkomsten som för många säkert möjliggör en minskning av arbetstiden. Det är rimligt att tänka sig att jobbskatteavdraget här minskar arbetsutbudet och får motsatt effekt än den tänkta, dvs att öka antalet arbetade timmar. För alla som tjänar mer än kr i månaden innebär jobbskatteavdraget att de får en skattelättnad som gör att de har råd att ta mer ledigt. Tabell 4. Effekter av jobbskatteavdraget på arbetsutbudet Individgrupp Jobbskatteavdragets effekt på arbetsutbud Arbetar inte Ökar Arbetande individer med Osäker inkomst upp till kr Arbetande individer med Minskar inkomst över kr Tabell 4 visar effekter av jobbskatteavdraget på arbetsutbudet för olika individgrupper. Att jobbskatteavdraget totalt sett skulle öka 6 Såvida inkomsteffekten inte är lika med noll. 11

21 arbetsutbudet är långt ifrån uppenbart. Jobbskatteavdraget har som sagt en entydigt positiv effekt på arbetsutbudet för dem som inte arbetar, men för många andra innebär jobbskatteavdraget en möjlighet att ta ut extra ledighet. Detta är i och för sig inget dåligt men inte jobbskatteavdragets motiv och gör att det blir ett kostsamt och trubbigt sätt att minska utanförskapet på. I den allmänna debatten framförs ibland argumentet att problemet inte är att individer inte vill arbeta (har tillräcklig motivation för att arbeta) utan att det är brist på arbetstillfällen som är problemet. Jobbskatteavdraget beskylls därför vara felriktat eftersom det antas påverka individens incitament att arbeta men inte efterfrågan på arbetskraft. Det är ett problem att efterfrågan på arbetskraft vid rådande löner är låg för lågutbildade men det är fel att påstå att jobbskatteavdraget därför inte har någon effekt på antalet arbetade timmar i ekonomin. Jobbskatteavdraget påverkar efterfrågan på arbetskraft genom att hålla nere de anställdas lönekrav före skatt, vilket på sikt ger lägre lönekostnader för arbetsgivarna som då kan anställa fler. På grund av att lönerna är styrda av avtal som löper över flera år kan det dock ta tid innan denna effekt slår igenom. Det är ännu för tidigt att utvärdera om jobbskatteavdraget fått avsedd effekt på arbetsutbudet. Regeringen själv räknar med att de hittills införda fyra stegen i jobbskatteavdraget på lång sikt kommer att leda till att antalet arbetade timmar ökar med motsvarande årsarbetskrafter och att BNP ökar med 2,2 procent. Regeringens beräkningar tyder på att jobbskatteavdraget har en självfinansieringsgrad (dvs långsiktig dynamisk effekt på statsfinanserna) på mellan 40 och 50 procent för de tre första stegen och ungefär 30 procent för det fjärde steget. Andra studier av de förväntade effekterna har genomförts av bland annat Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet, SNS, och Riksrevisionen. Dessa pekar på att jobbskatteavdraget kan förväntas öka arbetsutbudet men att effekterna av reformens 12

22 tredje och fjärde steg verkar vara mindre i förhållande till de två första. Tabell 5 sammanställer resultat av simuleringar av jobbskatteavdragets förväntade effekter på antalet arbetade timmar och disponibel inkomst för olika hushållsgrupper som har gjorts av Konjunkturinstitutet (Andrén, 2011). Som framgår av tabellen är effekten störst för ensamstående kvinnor. Första steget i jobbskatteavdraget har haft den största effekten på arbetsutbudet, och effekten av de övriga en avtagande inverkan. Tabell 5. Jobbskatteavdragets ökning (i %) av det genomsnittligt arbetsutbud för olika hushållsgrupper Utan jobbskatteavdrag (antal arbetade timmar per vecka) Steg 1 Steg 2 Steg 3 Steg 4 Kvinnor: Ensamstående 26,56 1,185 1,523 1,857 2,191 Sammanboende 28,54 0,496 0,639 0,800 0,921 Sammanboende utan barn 31,38 0,496 0,641 0,785 0,931 Män: Ensamstående 28,74 0,709 0,899 1,082 1,262 Sammanboende 37,36 0,255 0,326 0,396 0,465 Sammanboende 36,04 0,374 0,483 0,590 0,698 utan barn Källa: Andrén, 2011 En förutsättning för att jobbskatteavdraget ska få de förväntade positiva effekterna på arbetsutbudet är att individer känner till avdraget. Riksrevisionens undersökning från 2009 (Riksrevisionen 2009) tyder på att kännedomen om jobbskatteavdraget är bristfällig. Endast 40 procent av de 13

23 tillfrågade påstod sig känna till jobbskatteavdraget och bland grupperna där effekten av avdraget förväntas få störst betydelse - bland arbetslösa, individer utanför arbetskraften och personer som är utrikes födda - kände endast 30 procent till avdraget. Däremot är det troligt att okunskapen om jobbskatteavdraget bland höginkomsttagare inte hindrar dem från att märka att de fått mer pengar i plånboken och därför inte behöver arbeta lika mycket som innan. Jobbskatteavdraget är en relativt ny företeelse i det svenska skattesystemet och det är därför inte förvånande om kunskapen om avdraget ännu är låg. Det är högst troligt att kunskapen om jobbskatteavdraget ökar med tiden och att denna kritik därför på sikt inte är relevant. 14

24 4. Alternativt utformat jobbskatteavdrag Det är inte säkert att dagens utformning innebär att jobbskatteavdraget får en sammanlagt positiv effekt på arbetsutbudet. Hade jobbskatteavdraget istället riktats specifikt mot de lägre inkomstgrupperna och sedan fasats ut, som är vanligt i andra länder, hade kostnaderna blivit betydligt lägre men samtidigt hade denna utformning lett till högre marginaleffekter i utfasningsintervallet. Eftersom marginaleffekterna redan är betydande i Sverige kan ytterligare höjningar av dessa få allvarliga negativa konsekvenser på arbetsutbudet. Frågan är dock om inte jobbskatteavdraget kan utformas på ett mer effektivt sätt utan att höja marginaleffekterna för ett stort antal individer. För att undvika höjda marginaleffekter för ett stort antal individer som ett jobbskatteavdrag riktat mot låginkomsttagare skulle medföra kan jobbskatteavdraget istället riktas till grupper som är överrepresenterade bland utanförskapet och där tillhörigheten till den gruppen inte går att påverka genom förändrat beteende. Exempelvis kunde jobbskatteavdraget riktas till ensamstående och sammanboende med hemmaboende barn i en viss ålder och/eller till utlandsfödda. Deltagarelasticiteterna är generellt sett höga för dessa grupper och riktade jobbskatteavdrag till dem skulle sannolikt få positiva effekter på arbetsutbudet. Det är osannolikt att jobbskatteavdraget skulle snedvrida beslut om att skaffa barn och därför inte troligt att individer väljer att skaffa barn för att kvalificera sig för jobbskatteavdraget. För utlandsfödda finns inte denna risk alls. Om jobbskatteavdraget däremot riktas mot arbetslösa, som också har höga tröskeleffekter, skulle det sannolikt leda till allvarliga snedvridningar och få negativa konsekvenser. En annan negativ 15

25 konsekvens av ett riktat jobbskatteavdrag är ökade administrationskostnader. För att dessa inte ska bli för höga är det också viktigt att de grupper avdraget riktas mot är lättidentifierade och stabila. Att rikta det till ensamstående eller sammanboende med barn och utlandsfödda uppfyller de kraven. I de flesta andra länder är jobbskatteavdraget enbart riktat mot låginkomsttagare (t ex i USA och Storbritannien). I USA är avdragets storlek dessutom beroende av antalet hemmaboende barn. 7 Att i Sverige endast rikta jobbskatteavdraget mot låginkomsttagare skulle sannolikt få negativa konsekvenser på det totala arbetsutbudet eftersom vi redan har höga marginaleffekter. Att däremot rikta jobbskatteavdraget till specifika grupper som möter höga tröskeleffekter och som riskerar fastna i utanförskap skulle dock göra jobbskatteavdraget avsevärt mindre kostsamt. Sannolikt skulle det heller inte påverka arbetsutbudet bland de med högre lön lika negativt som dagens utformning gör. För 79 miljarder skulle jobbskatteavdraget kunna utökas för dessa grupper och/eller ge utrymme för skattelättnader på andra områden som också är viktiga för att öka antalet arbetade timmar i ekonomin uppgick det årliga jobbskatteavdraget till maximalt $5666 för hushåll med tre eller fler barn. För hushåll utan barn var det maximala årliga avdraget endast $457 (IRS, 2011). För hushåll med tre barn fick inkomsten högst uppgå till $43352 för ensamstående och till $48362 för gifta för att kvalificera sig för avdraget. För hushåll utan barn fick inkomsten högst vara $13460 för ensamstående och $18470 för gifta för att berättiga till avdraget (IRS, 2011). 16