Miljöpolitiska styrmedel och industrins konkurrenskraft. Patrik Söderholm

Transkript

1 Miljöpolitiska styrmedel och industrins konkurrenskraft Patrik Söderholm rapport 6506 juni 2012

2 Miljöpolitiska styrmedel och industrins konkurrenskraft Patrik Söderholm Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle Luleå tekniska universitet E-post: NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation

4 Författarens förord Arbetet med denna rapport har möjliggjorts tack vare finansiellt stöd från Natur vårds verkets miljöforskningsanslag. Kontaktpersoner på Naturvårdsverket har varit Linda Karlsson (Us), Emma Östensson (Us), samt Martin Gustafsson (Af). Författaren vill tacka Sofia Ahlroth, Mats Bladh, Kristoffer Bäckström, Jonas Frycklund, Fredrik Granath, Linda Karlsson, Sindre Langaas, Astri Muren, Petronella Troselius, Henrik Westman, Ficre Zehaie, samt Emma Östensson för värdefull hjälp och kommentarer på ett tidigare utkast av rapporten. Denna tidiga version av rapporten presenterades dessutom på ett seminarium i Stockholm den 18 januari 2012, och seminarie deltagarna bidrog där med ytterligare värdefull input. Eventuella felaktigheter och oklarheter i rapporten skall dock endast tillskrivas författaren. 3

5

6 Innehåll Författarens förord 3 Sammanfattning 7 Summary 10 1 Introduktion Bakgrund och motivering Rapportens syfte Viktiga utgångspunkter och avgränsningar Analysens genomförande och rapportens disposition 18 2 konkurrenskraft: Hur definieras den och hur påverkas den av miljöpolitiken? Introduktion Nationell kontra sektors- och företagsspecifik konkurrenskraft Den miljöpolitiska kontexten Miljöpolitikens reella effekter på konkurrenskraften Effekter på produktivitet, kostnader och konkurrensförmåga Betydelsen av miljöpolitikens utformning 29 3 angreppssätt och empiriska resultat från tidigare studier Bakgrund Effekter på handelsmönster (Heckscker-Ohlin hypotes) Investeringsmönster (pollution-haven hypotes) Effekter på företagens produktivitet, kostnader och vinster Att mäta miljöpolitikens stringens och utformning: några reflektioner 37 4 analyser av konkurrenskrafts effekter i tidigare svenska statliga utredningar Inledning Konkurrenskraftsanalyser i statliga offentliga utredningar Avslutande kommentarer 47 5 miljöpolitik och konkurrenskraft: en sammanfattande checklista 48 Referenser 53 5

7

8 Sammanfattning I denna rapport uppmärksammas den svåra avvägningen mellan ett effektivt uppfyllande av miljömålen å den ena sidan och farhågor om försämrad konkurrenskraft för en industrisektor å den andra. Rapporten syftar till att med utgångspunkt i tidigare forskning: (a) diskutera hur konkurrenskraft kan definieras och mätas för till exempel en industribransch; (b) analysera på vilka sätt miljöpolitikens stringens samt utformning kan påverka industrins konkurrenskraft; samt (c) redovisa och kritiskt granska tidigare studier där olika styrmedels konkurrenskraftseffekter utvärderats. Analysen resulterar bland annat i en syntes av viktiga lärdomar från litteraturen samt en enkel och översiktlig checklista/vägledning för hur en analys av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter kan genomföras (ex ante). Analysen bygger främst på en syntes av tidigare forskning och är indelad i tre huvudsakliga delar. I den första delen diskuteras den miljöpolitiska kontext i vilken industrins konkurrenskraft kan förstås och analyseras, och vi resonerar också kring hur konkurrenskraft kan definieras samt mätas. I rapporten argumenterar vi för att i allmänna termer kan begreppet konkurrenskraft definieras som ett företags eller industrisektors långsiktiga förmåga att tjäna pengar på marknaden. En analys av miljöpolitikens effekter på konkurrenskraften inbegriper därför: (a) en bedömning av i vilken mån samt hur miljöpolitiken påverkar företagens direkta och indirekta kostnader och produktivitet (dvs. tar andra produktiva resurser i anspråk), samt (b) i vilken mån dessa kostnadsökningar kan vältras över på företagens kunder (s.k. cost pass-through ). Effekterna av miljöpolitiken på konkurrenskraften bestäms dessutom inte endast av politikens ambitionsnivå utan i minst lika hög grad av dess utformning och implementering. Den andra delen av analysen består av en litteraturstudie där vi undersöker vilka metoder och angreppssätt som finns tillgängliga för analys av miljö politikens konkurrenseffekter. Vi redogör också för samt granskar en rad relevanta empiriska analyser av hur olika specifika styrmedel i miljöpolitiken påverkat (eller kan påverka) företagens konkurrenskraft. I ett separat kapitel redovisas dessutom hur tidigare statliga offentliga utredningar har försökt utvärdera effekterna på industrin av olika regeländringar och styrmedel i den svenska kemikalie-, miljö- och energipolitiken. Tidigare empiriska forskningsstudier av sambandet mellan miljöpolitik och konkurrenskraft har använt olika angreppssätt varav de vanligaste inkluderar effekterna på: (a) handelsmönster (nettoimport); (b) investeringsmönster och beslut; samt (c) företagens produktivitet, kostnader och vinstnivåer. De flesta av dessa studier är av ex post karaktär, och ett genomgående problem är att det visat sig svårt att fullt ut kontrollera för effekterna på konkurrenskraften av andra faktorer utöver miljöpolitiken. En annan viktig empirisk utmaning har varit att identifiera bra approximationer för miljöpolitikens stringens samt utformning. Detta talar för att det ofta är värdefullt att kombinera kvantitativa och kvalitativa angreppssätt. 7

9 Vår genomgång av hur olika utredare har analyserat konkurrenskraftseffekterna av olika miljöpolitiska förslag visar att de flesta statliga offentliga utredningar (SOUs) innehåller kvalitativa bedömningar av effekterna. Ofta nöjer sig t.ex. utredarna med att belysa de direkta effekterna på kostnader och företrädesvis de ökade administrativa kostnader som förslagen innebär. Å den andra sidan finns flera studier som i efterhand kastat mer kvantitativt ljus på de olika förslagens effekter, inte minst gäller detta de ekonomiska effekterna av den svenska klimatpolitiken. Dessa bedömningar bygger ofta på relativt djupgående analyser med hjälp av ekonomiska modeller av mikro- eller makrokaraktär. I en avslutande del presenteras samt illustreras sedan en skiss till en generisk checklista för hur framtida analyser av miljöpolitikens konkurrenseffekter kan genomföras (se figur). Denna checklista visar bl.a. vilka frågor som bör uppmärksammas i analysen samt på vilket sätt modellsimuleringar samt branschkompetens kan stödja denna. En bra analys av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter bygger med stor sannolikhet på en kombination av kvalitativa och kvantitativa angreppssätt, och det är en fördel om analysen kan belysa olika scenarier för såväl politikens ambitionsnivå som dess utformning. Indikatorer: merkostnadernas andel av produktionsvärdet och/eller andra kostnader Indikatorer: exportpriselasticiteter och/eller bedömning av cost-pass through från andra studier Typ av styrmedel (bl.a. med avseende på flexibilitet och implementering) Direkta effekter Vilka företag påverkas? Indirekta effekter Effekter på företagens kostnader, vinster och produktivitet Förutsättningar för konkurrenskraft på internationella marknader Sammanfattande bedömningar Analys av hur politiken interagerar med existerande styrmedel Eventuellt modellstöd i form av allmän jämviktsmodeller och/eller ekonometriska studier på industrinivå. Återkom till en analys av om och i så fall hur olika utformningar av politiken kan påverka industrin Komplettera analysen genom att konsultera relevant branschkompetens En checklista för analyser av miljöpolitikens effekter på industrins konkurrenskraft Det är viktigt att analysen belyser såväl de direkta som indirekta kostnaderna av miljöpolitiken. De direkta kostnaderna inkluderar merkostnaderna för t.ex. ny utrustning, administration (inklusive ny personal), produktionsstörningar, och dyrare insatsvaror. Dessa kostnader är dock inte alltid uppenbara utan kan vara förhållandevis dolda, åtminstone för den som utreder miljö politikens konsekvenser. Ett exempel är att den nya politiken kan medföra en högre frekvens av produktionsstörningar, vilket i sin tur leder till försämrad leverans- 8

10 säkerhet gentemot företagets kunder. De försäljningsintäkter som företaget går miste om som ett resultat av detta kan vara svåra att bedöma. Ett företag kan också tvingas byta ut en insatsvara mot en annan; även om den nya insatsvaran är lika billig att köpa in som den utbytta kan effekterna på produkternas kvalitet likväl bli sämre och således implicera lägre vinster. De indirekta kostnaderna uppstår därför att miljöpolitiken kan tränga undan produktiva investeringar i kapital och innovation, och därmed försämrar företagets långsiktiga lönsamhet. Om ett företag väljer att göra annorlunda prioriteringar i sin FoU-budget och lägga mer resurser på miljörelaterad FoU som ett resultat av nya regleringar är den direkta effekten på företagets kostnader noll, men de lägre utgifterna på konventionell FoU kan leda till negativa effekter på sikt. En annan kategori av indirekta kostnader är de kostnader som benämns allmänna jämviktskostnader. Då miljöpolitiska styrmedel införs i en sektor av ekonomin påverkar det kostnaderna och priserna för andra aktörer (t.ex. de som handlar med den direkt berörda sektorn) Då analysen av politikens kostnads- och produktivitetseffekter är slutförd bör analysen fokusera på om och i så fall hur eventuella kostnads ökningar kan resultera i minskad konkurrenskraft och reducerade marknadsandelar på de internationella marknaderna. Detta handlar dels om att förstå storleken på de marknader som företagen konkurrerar på, dvs. dess geografiska avgränsningar, samt på vilka premisser och villkor konkurrensen med andra företag sker (t.ex. pris kontra kvalitet). Även här finns det möjlighet att utifrån tidigare studier göra bedömningar av hur lätt olika industrisektorer kan vältra över ökade kostnader på sina kunder, t.ex. via skattningar av exportpriselasticiteter. Även i detta fall är det dock viktigt att komplettera analysen med information från branschkunniga experter. Ibland kan konkurrenskraften vara kopplad till specifika egenskaper i de produkter och tjänster som industrin erbjuder. I ett avslutande steg görs en sammanfattande bedömning av styrmedlets eventuella effekter på konkurrenskraften där konsekvenserna av olika ambitionsnivåer samt utformningar och/eller styrmedelspaket kan belysas på ett överskådligt sätt. Såsom beskrivs i rapportens avslutande kapitel kan ovanstående checklista också användas i två omgångar för att i ett första steg göra en preliminär bedömning, vilken i sin tur kan användas som grund för att bestämma behovet av fördjupade analyser (t.ex. med modellstöd). 9

11 Summary In this report we highlight the often difficult trade-off between enforcing strict environmental policy targets on the one hand and avoiding negative effects on the competitiveness of the industry on the other. The report synthesizes previous research and: (a) discusses how the concept of competitiveness can be defined and operationalized in the context of an industrial sector; (b) analyzes the ways in which the stringency and the design of environmental policy can influence industrial competitiveness; and (c) provide an overview and a critical assessment of how the relationship between environmental regulations and competitiveness has been investigated in previous work. Important outputs from the analysis include a synthesis of important lessons from the literature as well as a simple manual (checklist) for how the competitiveness impacts of environmental can be assessed ex ante. The report is divided into three parts. In the first part we discuss the environmental policy context in which industrial competitiveness needs to be understood and analyzed, and we also highlight how competitiveness can defined and operationalized. We argue that in general competitiveness can be defined as a firm s or an industry sector s long-run ability to earn money in the market. In order to investigate the impact of environmental regulation in competitiveness one must therefore address: (a) to what extent and in what ways these regulations influences firms direct and indirect costs as well as productivity (i.e., crowd out other productive investments); and (b) to what extent these cost increases can be passed on to the firms customers (so-called cost pass-through ). Moreover, we also stress that the impacts of environmental regulation on competitiveness are not only influenced by the stringency of policy measures, but also by how these measures are designed and implemented in practice. The second part of the study comprises an overview of the literature, and it reviews the methodological approaches used to analyze the competitiveness impacts of environmental regulation. In this part we also critically review a number of empirical studies on how specific policy instruments in the environmental field have influenced (or could influence) industrial competitiveness. In a separate chapter we also comment on how previous government-sponsored evaluations have addressed this issue in the context of specific regulations in the environmental, chemicals and energy policy. Previous empirical studies of the relationship between environmental regulation and competitiveness have employed different methodological approaches, and these typically address the impacts on: (a) international trade patterns (net imports); (b) firms investment behavior; and (c) the productivity, costs and profits of firms and industrial sectors. The majority of these studies address ex post impacts, and a frequently encountered problem has been the difficulty of controlling for the influence on competitiveness of other factors (beyond those of environmental policy). Another important empirical challenge has concerned the identification of appropriate proxy variables for the stringency and design of environmental policy. 10

12 Our review of how different government evaluations have analyzed the competitiveness impacts of environmental regulation shows that most of these rely on qualitative assessments. In many cases the analysts only address the impacts on firms direct costs, and in particular on the administrative costs that have to be carried as a result of the policy proposals. However, a number of these evaluations also provide quantitative assessments as well as address indirect effects, not the least in the case of the economic impacts of Swedish climate policy. The latter studies build in-depth studies using econometric models of specific industries and/or general equilibrium models of Swedish economy as a whole. In a final part of the study we present and illustrate a generic check list for how future ex ante assessments of the competitiveness impacts of environmental regulation can be conducted (see figure below). This checklist indicates, for instance, what questions need to be addressed in the analysis as well as in what ways model simulations and industry knowledge can assist this work. The assessment of the relationship between environmental regulation and competetiveness need to rely on a combination of quantitative and qualitative analyses, and it is typically important to highlight different future scenarios regarding the stringency and design of environmental policy. Indicators: the share of the cost of policy out of production value and/or other costs to firms Indicators: Price elasticities of export demand and/or an assessment of cost pass-through Type of policy instrument (e.g., compliance flexibility and implementation) Direct impacts What firms are affected? Indirect impacts Impacts on firms cost, profit levels and productitivity Prerequisites for competitiveness in the international markets Overall assessment Analysis of how the proposed policy interacts with other existing policy instruments Modeling support in the form of general equilibrium models and/or econometric studies of specific industries. Complement the analysis by consulting relevant industrial competence and firm representatives Get back to the issue of if and if so how different policy designs may influence the industry s compliance process A checklist for analyzing the impact of environmental policy on industrial competitiveness It is vital that the analysis highlights the direct as well as the indirect costs of the policies. The direct costs include the extra costs associated with, for instance, new equipment, administration (including new staff), production interruptions and the purchase of more expensive factor inputs. These costs are not necessarily be obvious but can also be hidden, at least from the perspective of those who conducts the evaluation. One example of this is where 11

13 the policy leads to more frequent production stops, which in turn implies a decrease in supply reliability towards the firm s customers. The lost revenues of such impacts can be difficult to assess. A new policy can also imply that a firms needs to substitute one factor input for another; even if the new input factor has the same price as the replaced one this may result in lower profits due to lower product quality. The indirect costs arise since the environmental may crowd out other productive investments in capital and/or innovation, and this leads to a lower long-run profitability. If a new policy leads a firm to make other priorities in its R&D budget and spend more money on environmental innovation the direct effect on the firm s costs may be negligible, but since less attention is now paid to conventional R&D there may be negative impacts on firm competitiveness in the long-run. Another example of indirect costs is those costs that can be referred to as general equilibrium costs. Specifically, if an environmental policy (e.g., a carbon tax) is imposed in one specific sector of the economy this will influence the costs and prices faced by other sectors (e.g., those that sell inputs to this sector). Once the analysis of the policy s impact on costs and productivity has been completed, the analysis should focus on to what extent and if so in what ways any cost increases will result in reduced market shares in the international market. This requires an understanding of the geographical scope of the relevant market, and the prerequisites for competition between firms in this market (e.g., price versus quality). Also here the analyst may consult earlier studies on how easy it is for firms to pass increased costs through to the customers. Estimates of the price elasticity of export demand may assist in this assessment. It is however also often important to also consult relevant industry expertise. Occasionally firms competitiveness can be strongly embedded in specific attributes of the products and services that are offered in the market. Finally, the analysis could provide an overall assessment of the impact of the environmental policy on industrial competitiveness, and this should preferably address also the impacts of different stringency levels (e.g., tax levels), policy designs (e.g., tax differentiation), and/or policy mixes. The checklist can be used twice, the first to provide a preliminary assessment to decide on the need for more in-depth studies (including modeling support. 12

14 1 Introduktion 1.1 Bakgrund och motivering Utformningen av miljöpolitiken innebär ofta svåra avvägningar, och det är viktigt att nya och existerande styrmedel utvärderas på ett ändamålsenligt sätt samt att viktiga trade-offs mellan olika styrmedelskriterier belyses. Ett viktigt kriterium för val av styrmedel är t.ex. samhällsekonomisk effektivitet, dvs. en politik som medför att en given reduktion av miljöskadan kan ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad (s.k. kostnadseffektivitet) samt att reduktionen drivs till den punkt där kostnaden för ytterligare reduktion är lika hög som värdet av den marginella skadan. Andra viktiga kriterier för styrmedelsval kan vara förutsättningarna för måluppfyllelse samt vilka incitament styrmedlen ger för teknisk utveckling. En effektivt utformad miljö politik för med sig en i grunden positiv strukturomvandling av ekonomin (ett s.k. omvandlingstryck ); politiken ger företag tydliga incitament att ändra beteenden i en miljövänlig riktning, samt att identifiera och utveckla nya och mer resurssnåla produkter och teknologier. Nya företag uppstår och existerande företag kan omstruktureras för att bättre kunna konkurrera under de förändrade marknadsförhållandena. Denna process är dock oftast lång och utdragen, och det är normalt sett svårt att ex ante förutse politikens effekter på t.ex. näringslivsstrukturen. Av olika skäl (t.ex. regionalpolitiska, industripolitiska, inkomstfördelningshänsyn etc.) är det dock inte ovanligt att även effekterna på enskilda kategorier av hushåll och företag bedöms vara viktiga att beakta i utformningen av miljöpolitiken. I denna rapport uppmärksammas avvägningen mellan ett effektivt uppfyllande av miljömålen å den ena sidan och farhågor om försämrad konkurrenskraft för en industribransch eller enskilda företag å den andra. Om en ambitiös miljöpolitik urholkar företagens konkurrenskraft kan detta yttra sig i form av lägre exportnivåer samt en långsiktig flytt av produktiv kapacitet till länder med lägre miljökrav. I de fall där produktionen flyttar utomlands kan även de globala miljöeffekterna (netto) bli negativa om den produktionsteknologi som används där är mer utsläppsintensiv än den inhemska tekniken (Jenkins m.fl., 2002). De reella effekterna är dock typiskt sett kontextspecifika, och det finns även exempel där tuffare miljöregleringar (åtminstone på lång sikt) inneburit en ökad medvetenhet om potentiella produktivitetsförbättringar och därmed till högre lönsamhet totalt (Hitchens m.fl., 2001). De mest negativa effekterna av miljöpolitiken på industrins konkurrenskraft uppstår i regel på kort- och medellång sikt, dvs. under den tidsperiod då företagen inte fullt ut har kunnat anpassa sin kapacitet och teknologi. En viktig uppgift för politiken är därför att söka upprätthålla en stark miljöpolitisk styrning som ger tydliga incitament till miljöanpassning samtidigt som industrin ges möjlighet (och tid) att anpassa sig till de nya villkoren. Detta visar sammantaget att det finns ett behov av att utforma riktlinjer och utveckla metodologiska angreppssätt för att bedöma konsekvenserna av 13

15 miljöpolitiska förslag på industrins konkurrenskraft. Naturvårdsverket och andra miljömålsansvariga myndigheter möter ofta kritik från näringslivet om att konsekvensanalyser av förslag om miljöpolitiska styrmedel ofta saknar en gedigen analys av viktiga konkurrenskraftseffekter. Frågan om förhållandet mellan konkurrenskraft och miljöpolitik är central för stora delar av det svenska miljömålsarbetet, inte minst eftersom det inte sällan finns tydliga målkonflikter mellan såväl olika miljömål som mellan miljömål och produktionsmål. En ökad användning av biobränslen i landet och därmed en mer intensiv skogsindustriell verksamhet kommer att vara beroende av tillgången på skogsråvara. Denna begränsas dock om regeringen bestämmer sig för att en stor del av skogsmarken ska avsättas som reservat. Avvägningen mellan miljömål och konkurrenskraft finns också om inte explicit så implicit integrerad i en stor del av miljölagstiftningen. Ett exempel är den svenska miljöbalken där det anges att de miljövillkor som företagen åläggs ska vara ekonomiskt möjliga att genomföra för ett typiskt företag i branschen (se vidare avsnitt 2.3). Ett annat exempel är EU:s vattendirektiv där begreppet icke-proportionerliga kostnader introduceras, och utgör en viktig komponent i tillämpningen av undantag vid etablerandet av miljökvalitetsnormer för landets olika vattenavrinningsområden. I denna rapport läggs därför grunden för en mer fördjupad analys av miljöpolitikens effekter på industrins konkurrenskraft inför framtida styrmedelsval och utredningar; vi diskuterar främst hur konkurrenskraft kan mätas, vilka angreppssätt som använts i praktiken, samt på vilka grunder analyser av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det bör redan nu betonas att fokus i rapporten ligger på att bättre förstå miljöpolitikens effekter på industrin; vilka slutsatser som ska dras gällande miljöpolitikens utformning samt ambitionsnivå är i slutändan en politisk fråga Rapportens syfte Denna rapport syftar till att med utgångspunkt i tidigare forskning: (a) diskutera hur konkurrenskraft kan definieras och mätas för till exempel en industribransch; (b) analysera på vilka sätt miljöpolitikens stringens samt utformning kan påverka industrins konkurrenskraft; samt (c) redovisa och kritiskt granska tidigare studier där olika styrmedels konkurrenskraftseffekter utvärderats. En viktig målsättning för analysen är att den ska kunna bidra till att förbättra kvaliteten på Naturvårdsverkets och andra myndigheters konsekvensanalyser 1 Rapporten ska därför inte heller uppfattas som industrikonservativ i sina utgångspunkter. I vissa fall kan en industri som på kort sikt drabbas hårt av en given miljöpolitik samtidigt besitta central kompetens för att möta miljöproblemen på längre sikt. Om inte denna sektor ges tid att anpassa sig kan denna kompetens gå förlorad. Omvandlingen av den svenska pappersmassaindustrin mot s.k. bioraffinaderier skulle kunna vara ett exempel på detta (se t.ex. Söderholm och Lundmark, 2009). Utvärderingen av konkurrenskraftseffekter kan också visa att effekterna är mindre negativa än vad som ibland hävdas från industrins företrädare (se t.ex. Okereke och McDaniels, 2012). 14

16 av förslag till styrmedel i miljöpolitiken, samt ligga till grund för att ta fram en vägledning för analys av politikens konkurrenskraftseffekter. En central komponent i analysen är därför också att diskutera vilka kriterier som kan användas för att bestämma ambitionsnivån gällande analysens omfattning. Rapporten avslutas med en preliminär och övergripande skiss till en vägledning (checklista) för hur framtida analyser kan genomföras. 1.3 Viktiga utgångspunkter och avgränsningar Rapporten gör inga anspråk på att presentera en heltäckande översikt av den existerande litteraturen samt vilka empiriska resultat som tagits fram; det primära syftet är att klargöra hur miljöpolitikens effekter på industrins konkurrenskraft kan undersökas. Den vägledning för hur framtida analyser kan genomföras och som presenteras i kapitel 5 är också i huvudsak generisk och måste således anpassas/specificeras utifrån de fall som ska studeras. Frågan om miljöpolitikens effekter på konkurrenskraften knyter an till stora delar av den miljöekonomiska litteraturen men endast delar av denna berörs i rapporten. Det finns exempelvis ett stort antal studier som analyserar olika miljöpolitiska styrmedels samhällsekonomiska effektivitet (se t.ex. Stavins, 2000). I dessa studier ligger fokus på hur olika egenskaper hos styrmedlen t.ex. vilken flexibilitet i åtgärdsstrategier som dessa möjliggör påverkar samhällets kostnad för att nå kort- och långsiktiga miljömål. I rapporten diskuteras betydelsen av miljöpolitikens stringens (ambitionsnivå) men vi lägger också stor vikt vid att diskutera den viktiga roll som miljöpolitikens utformning kan spela för utfallet på konkurrenskraften. Den senare aspekten har dock behandlats i mycket litet mån i tidigare empiriska studier av miljöpolitikens effekter på konkurrenskraften. En annan viktig avgränsning är att rapporten inte explicit undersöker förekomsten av s.k. koldioxidläckage (carbon leakage), dvs. den situation där en ambitiös nationell klimatpolitik försämrar konkurrenskraften i den inhemska industrin och därför leder till att utsläppen i stället ökar i konkurrerande företag i andra länder. En del studier försöker att i kvantitativa termer mäta dessa utsläppseffekter (se t.ex. IEA, 2008; OECD, 2009), men i denna rapport uppmärksammas främst politikens ekonomiska effekter på industrin per se (t.ex. på kostnader, produktivitet etc.) och inte på följdeffekterna på utsläppens lokalisering. Frågan om koldioxidläckage är mycket central för att bedöma effektiviteten i den nationella klimatpolitiken, inte minst för en liten öppen ekonomi som den svenska (se Hoel, 2012). Fokus i denna rapport ligger dock på de konkreta effekter av klimatpolitik och annan miljöpolitik som uppstår på enskilda industrisektorer. En viktig utgångspunkt för analysen är att myndigheterna på miljöområdet (samt de ansvariga politikerna) endast har ofullständig information om de nuvarande och framtida ekonomiska effekterna av miljöpolitiken. I allmänhet är det rimligt att anta att de enskilda företagen vet mer om sina anpassningskostnader än vad myndigheterna gör, dvs. informationen om dessa kostnader 15

17 är asymmetriskt fördelad. Detta förhållande kan göra det svårt för myndigheterna att genomföra en konkurrenskraftsutvärdering som upplevs som rättvisande av industrins företrädare, och detta kan i sin tur leda till en situation där myndigheternas bedömningar inte får legitimitet. Ett alternativ skulle kunna vara att industrin bär ansvaret för att genomföra analysen av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter. 2 Visserligen minskar inte detta omfattningen på myndigheternas kunskapsunderläge men i kombination med en långsiktig miljöpolitisk strategi kan det göra att belysningen av frågan blir mer uttömmande och därmed kan komma att utgöra ett bättre underlag för framtida beslut. Risken är dock att även att även industrins analyser möts av misstro; visserligen finns här god kunskap om verksamheten men få företag har starka incitament att underskatta de negativa effekterna av politiska styrmedel som bedöms begränsa valfriheten i verksamheten. Det naturliga är att då att analysen av konkurrenskraftseffekterna genomförs av en oberoende tredje part (t.ex. forskningsinstitut). I rapporten studeras konkurrenskraft med utgångspunkt från de marknadsandelar och vinster som inhemska företag kan förlora gentemot utländska konkurrenter som inte berörs av samma miljöregleringar. Med andra ord diskuteras inte explicit eventuella konkurrenskraftseffekter inom ett land. Ofta är dessa ett mindre problem eftersom företag inom samma bransch normalt möter samma styrmedel och lagstiftning. Det finns dock fall där även nationella styrmedel kan ge upphov till snedvridna konkurrensförhållanden (t.ex. kilometerskatt inom transportsektorn) (Hammar, 2006). Ett annat exempel i Sverige är den individuella miljöprövningen enligt miljöbalken. Den svenska miljöbalken är allmänt hållen, dvs. den ger mycket få riktlinjer för hur avvägningar mellan olika intressen bör göras i enskilda fall. Detta är balkens styrka men även dess svaghet. Å ena sidan är lagen flexibel, och skapar förutsättningar för att identifiera skräddarsydda miljölösningar för en specifik anläggning. Å andra sidan ger de vaga formuleringarna i lagtexten upphov till stora osäkerheter gällande omfattningen samt utformningen av de miljövillkor som kan komma att ställas på verksamheten (se t.ex. Mansikkasalo m.fl., 2011). Ibland kan till och med subjektiva bedömningar hos en remissinstans avgöra vilken tyngd ett visst intresse ges i den slutliga domen eftersom expertmyndigheters (t.ex. Naturvårdsverkets) remissyttranden ofta spelar en betydande roll för domstolarnas bedömningar. Detta innebär att liknande företag inom samma bransch kan mötas av skilda miljövillkor för sina respektive verksamheter, och det finns en risk för att tillämpningen av lagstiftningen upplevs som orättvis och konkurrenssned- 2 Detta görs till viss del inom ramen för den individuella prövningen av industriell verksamhet enligt miljöbalken. I vissa fall uppmanas företagen att utreda effekterna av olika investeringar som syftar till att minska utsläppen och/eller förbättra hushållningen med energi. Under och 1980-talen dvs. innan miljöbalkens införande lyckades miljömyndigheterna (Koncessionsnämnden för miljöskydd) att genomföra en miljöpolitik där ambitiösa gränsvärden för utsläpp kombinerades med att företagen gavs möjligheten att under en given tidsperiod identifiera och testa olika åtgärder för att möta dessa långsiktiga kravnivåer (Bergquist m.fl., 2012). 16

18 vridande. Dessa inhemska effekter på konkurrenskraften är också viktiga att uppmärksamma men innebär dock ofta andra politiska överväganden än de som aktualiseras då konkurrenskraften gentemot utlandet bedöms vara hotad. Utifall den inhemska konkurrensen är snedvriden är det naturligt att försöka harmonisera villkoren så långt det är möjligt, 3 men det finns få skäl att enbart på basis av detta se över ambitionsnivån i miljöpolitiken. Då den internationella konkurrenskraften är hotad kan en differentierad (sektorspecifik) miljöpolitik bli nödvändig (se t.ex. Bergman, 1996), och/eller en politik där högre miljökrav kombineras med kompenserande åtgärder (t.ex. skattesänkningar). En del av de angreppssätt som tillämpats för att empiriskt analysera miljöpolitikens effekter på konkurrenskraft (se t.ex. avsnitt 3.2 om undersökningar som analyserar effekterna på handelsmönster) bygger explicit på en bedömning av konkurrenskraft mellan sektorer i olika länder. Stora delar av den diskussion som förs i rapporten är dock tillämplig även på konkurrenseffekter inom ett land, och den enkla checklista som presenteras i kapitel 5 kan även användas i detta sammanhang. En viktig fråga för förhållandet mellan industrins konkurrenskraft och miljöpolitiken är avsaknaden av en internationell harmonisering av miljöpolitiken, och de incitament som de nationella regeringarna har att ingå i internationella miljöavtal. Dessa frågor behandlas inte i rapporten utan analysen rör främst situationer där miljöpolitikens ambitionsnivå och/eller utformning skiljer sig åt mellan länder. Vi diskuterar inte heller förekomsten av s.k. strategisk miljöpolitik där en nation manipulerar sin miljöpolitik för att ge utvalda sektorer konkurrensfördelar gentemot utländska företag (se t.ex. Barrett, 1994). Denna politiska strategi kan vara ett problem inte bara därför att den leder till en samhällsekonomiskt ineffektiv (och för svag) miljöanpassning utan även för att den är svår att komma åt med hjälp av de WTO-regler som gäller för internationell handel. Avslutningsvis är det värdefullt att göra en distinktion mellan ex ante och ex post analyser av miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter. Det som näringslivet efterlyser är i första hand en ex ante analys, dvs. en bedömning av miljöpolitikens effekter innan politiken implementeras. De flesta empiriska forskningsstudier har dock traditionellt haft ett fokus på ex post bedömningar, dvs. analyser av existerande styrmedels ekonomiska effekter på industrin. I rapporten diskuteras båda ansatserna, men den vägledning som presenteras är tänkt att tillämpas för att genomföra ex ante studier. 3 I fallet med den svenska prövningen av industriell verksamhet enligt miljöbalken skulle myndigheterna kunna utforma mer handgripliga riktlinjer för hur olika avvägningar bör hanteras i fastställandet av miljövillkor. Detta gäller till exempel miljöbalkens krav på energihushållning, vars konsekvenser är oförutsägbara och till och med kan innebära att åtgärder som ligger utanför företagens kärnverksamhet måste vidtas (Mansikkasalo m.fl., 2011). 17

19 1.4 Analysens genomförande och rapportens disposition Analysen bygger främst på en syntes av tidigare forskning och är indelad i tre huvudsakliga delar. I den första delen diskuteras den miljöpolitiska kontext i vilken industrins konkurrenskraft kan förstås och analyseras, och vi resonerar också kring hur konkurrenskraft kan definieras samt mätas (kapitel 2). I detta sammanhang diskuteras även betydelsen av politikens utformning för de effekter som nya miljöpolitiska styrmedel kan få på industrin. Den andra delen av analysen består av en litteraturstudie där vi undersöker vilka metoder och angreppssätt som finns tillgängliga för analys av miljöpolitikens konkurrenseffekter. Vi redogör också för samt granskar en rad relevanta empiriska analyser av hur olika specifika styrmedel i miljöpolitiken påverkat (eller kan påverka) företagens konkurrenskraft (kapitel 3). I ett separat kapitel redovisas dessutom hur tidigare statliga offentliga utredningar har försökt utvärdera effekterna på industrin av olika regeländringar och styrmedel i den svenska kemikalie-, miljö- och energipolitiken (kapitel 4). Den tredje delen av rapporten består av en syntes av ovanstående litteraturstudier. Syftet är att klargöra vilka faktorer som tenderar att vara avgörande för hur stor påverkan ett miljöpolitiskt styrmedel får på svenska företags konkurrenskraft, samt att peka på viktiga riktlinjer för framtida konsekvensanalyser på området. I ett avslutande kapitel presenteras samt illustreras därför en skiss till en generisk checklista för hur framtida analyser av miljöpolitikens konkurrenseffekter kan genomföras. 18

20 2 Konkurrenskraft: Hur definieras den och hur påverkas den av miljöpolitiken? 2.1 Introduktion Begreppet konkurrenskraft används i många olika sammanhang, men det finns egentligen ingen väl etablerad definition. Om man t.ex. slår upp konkurrenskraft (competitiveness) i en nationalekonomisk ordbok (se t.ex. Dickson m.fl., 1992; Rutherford, 1992) är begreppet inte ens omnämnt. I detta kapitel diskuteras olika definitioner och indikatorer på konkurrenskraft och vi lyfter fram att begreppet ofta använts på såväl nationell som på sektors- och företagsnivå (se också Brännlund, 2007). Vi diskuterar också på vilket sätt studier av konkurrenskraft kan komplettera andra samhällsekonomiska analyser av miljöpolitiken, och hur miljöpolitiken kan påverka industrins förmåga att konkurrera med företag i andra länder. Analysen tar upp: (a) de olika typer av ekonomiska effekter på industrin som miljöpolitiken kan ge upphov till; samt (b) betydelsen av miljöpolitikens utformning för bibehållen konkurrenskraft. De flesta tidigare empiriska studier analyserar effekterna av miljöpolitikens ambitionsnivå på industrins konkurrenskraft (se kapitel 3), men erfarenheterna visar också att det sätt på vilket de miljöpolitiska styrmedlen är utformade kan ha en avgörande betydelse för konkurrenskraften. 2.2 Nationell kontra sektors- och företagsspecifik konkurrenskraft Det finns, som antyds ovan, ingen entydig definition på konkurrenskraft i den ekonomiska litteraturen, och olika studier kan ofta anamma varierande förhållningssätt till begreppet. En viktig distinktion bör först göras mellan de studier som diskuterar konkurrenskraft på nationell nivå och de som fokuserar på sektors- eller företagsnivå. Denna distinktion är viktig eftersom länder inte konkurrerar med varandra på samma sätt som företag. Den internationella handelns mest grundläggande egenskap är att den utgör en bytesprocess. Alla länder är både säljare och köpare på världsmarknaden, och marknadskrafterna kommer att säkerställa att försäljning (export) och inköp (import) är ungefär lika stora. Ett givet land kommer att exportera de varor och tjänster som det kan producera relativt sett (men inte nödvändigtvis absolut sett) effektivare än andra länder, samt importera de varor och tjänster som landet är relativt sett ineffektivt på att producera. Vad ett land vinner av att bedriva handel är förmågan att importera varor som landets innevånare vill ha. Idén om att nationer konkurrerar med varandra på samma sätt som företag förkastas därför vanligen av ekonomer (Krugman, 1994). 19

21 Detta ska dock inte tolkas som att miljöpolitiken inte kan få några negativa effekter på ekonomin; den har en kostnadssida som måste vägas mot de miljöfördelar som politiken för med sig (se t.ex. Brännlund, 2007). Om industrisektorns nettoexport reduceras på grund av en sträng miljöpolitik justeras handelsbalansen via justeringar i växelkursen och detta sker genom en depreciering av den inhemska valutan. Importen blir därmed dyrare och den materiella levnadsstandarden reduceras. De sektorer som drabbas av politiken kan också vara av strategisk betydelse, t.ex. äventyra energisystemets försörjningstrygghet. Miljöpolitiken för utöver detta med sig en strukturomvandling i ekonomin, som kan medföra betydande anpassningskostnader. Även om dessa kostnader endast uppstår på kort sikt kan kort sikt vara en relativt lång period i kapitalintensiva sektorer av ekonomin. Poängen här är dock (återigen) att ur ett nationellt perspektiv finns få anledningar att ägna specifik uppmärksamhet åt konkurrenskraft per se; de relevanta effekterna bör (åtminstone i princip) täckas in av en regelrätt samhällsekonomisk kostnadsintäktsanalys (se vidare avsnitt 2.3). Det är således svårt och i stora delar meningslöst att analysera miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter utifrån effekterna på nationens totala nettoexport. Rent konceptuellt skulle det gå att utvärdera miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter genom att utvärdera utfallet på nettoexporten då reallöner och växelkurser konstanthålls (Jaffe m.fl., 1995). Denna empiriska strategi är dock mycket svår att sjösätta i praktiken. I litteraturen finns dock exempel där man utnyttjat nära relaterade indikatorer för konkurrenskraft, som dock alla bygger på analys av politikens effekter på handelsmönstren för specifika sektorer i ekonomin (se avsnitt 3.2). Ett exempel på en sådan ansats är att analysera förändringarna i nettoexporten för specifika sektorer som omfattas av en stringent miljöpolitik och jämföra utfallet med motsvarande nettoexport för sektorer som verkar under mindre reglerade förhållanden. Om miljöpolitiken systematiskt undergräver konkurrenskraften för en sektor i ett land bör detta också yttra sig i att landets marknadsandelar för regleringsintensiva produkter faller och motsvarande marknadsandelar i stället ökar i länder med en mindre stringent miljöpolitik. Dessa negativa effekter bör i så fall också kunna identifieras via studier av investeringars lokalisering. Om miljöpolitiken på olika sätt fördyrar produktionen av en viss vara bör detta dessutom kunna yttra sig i att inhemska producenter (allt annat lika) förlägger fler av sina investeringar i länder med en mindre sträng miljöpolitik (se vidare kapitel 3). På bransch- och företagsnivå har konkurrenskraftsbegreppet en mer tydlig och meningsfull innebörd. På ett grundläggande plan innebär miljöpolitiken att resurser måste tas i anspråk för att leva upp till de nya kraven, resurser som skulle kunna ha använts till att i stället genomföra andra (ur företagets synvinkel) produktiva investeringar. Alternativt kan man se det som att miljöpolitiken gör att företagen nu måste producera två olika varor, dels den konventionella produkten för försäljning dels en miljövara. Detta ökar kostnaderna och sänker produktiviteten för den konventionella produktionen, och de inhemska företagens marknadsandelar på världsmarknaden sjunker (se 20

22 vidare avsnitt 2.4). Hur stor denna effekt blir beror i sin tur på hur höga dessa kostnader är i förhållande till företagens totala kostnader samt på hur priskänslig marknadsefterfrågan på företagens produkter är; det senare påverkas bl.a. av huruvida företagen konkurrerar med pris eller kvalitet samt om det finns närliggande substitut till deras produkter. I grunden handlar konkurrenskraft med andra ord om ett företags eller en branschs långsiktiga förmåga att tjäna pengar på marknaden (se Figur 2.1), och förändringar i kostnader och intäkter för de relevanta företagen kommer endast att utgöra approximationer på de reella effekterna på (den icke-observerbara) konkurrenskraften. Att t.ex. endast mäta konkurrenskraft via förändringar i företagens kostnader innebär att man inte beaktar intäktssidan och eventuella kvalitetsskillnader mellan de produkter som erbjuds på marknaden. Att i stället använda lönsamhet (vinstnivåer) som en indikator på konkurrenskraft innebär dock andra problem, nämligen att beakta att denna också påverkas av en rad faktorer såsom förekomsten av marknadsmakt. I avsnitt 2.4 fördjupas diskussionen om miljöpolitikens effekter på företagens ekonomi, men det kan redan här konstateras att konkurrenskraft på industri- och företagsnivå kan hänföras till två komponenter: (a) företagens handlingsfrihet att själva kunna bestämma vilka produkter det vill producera samt hur dessa bör produceras (t.ex. miljöregleringar som hämmar produktiviteten ger lägre konkurrenskraft); samt (b) vilka konsekvenser en begränsad handlingsfrihet får på företagens intäkter. Den senare effekten bestäms ofta av en rad olika branschspecifika omständigheter, men generellt sett kommer företag som producerar homogena produkter på en marknad med många aktörer att drabbas hårdare av en kostnadshöjande miljöpolitik än om företagets produkt är mer unik och det därmed finns få konkurrenter med liknande produkter. Utöver kostnaderna kan en rad specifika egenskaper hos produkten skapa konkurrenskraft; om miljöpolitiken t.ex. explicit försöker styra bort från användningen av en råvara som i sig gör produkten unik (och därmed värdefull för kunderna) kan effekterna på konkurrenskraften bli omfattande även om kostnaderna inte ökar nämnvärt. 4 Bestämningsfaktorer T.ex. FoU, investeringar etc. Konkurrenskraft förmåga att tjäna pengar på marknaden Observerbara utfall T.ex. nettoexport, vinst, kostnadsökning Figur 2.1: Konkurrenskraftens bestämningsfaktorer och indikatorer. Källa: Alexeeva-Talebi och Böhringer (2011). 4 Diskussionen ovan antyder att förutsättningarna för att upprätthålla konkurrenskraft kan till viss del bestämmas av den marknadsform som kännetecknar den marknad där företagen verkar (t.ex. fullständig konkurrens med många aktörer och homogena produkter kontra marknader med en stor grad av produktdifferentiering). Man bör samtidigt beakta att miljöpolitiken i sig kan ändra förutsättningarna för konkurrens på marknaden; såsom antyds ovan kan t.ex. ett monopolföretag tappa sin monopolmakt om miljöpolitiken direkt styr bort från t.ex. den teknologi som en gång gav företaget en monopolställning. 21

23 Vår genomgång av litteraturen om lämpliga definitioner av konkurrenskraft indikerar sammanfattningsvis att miljöpolitikens konkurrenskraftseffekter kan undersökas empiriskt på ett antal olika sätt (se också Jaffe m.f.l., 1995; Brännlund, 2007): (a) via de effekter på produktivitet, tillväxt och ekonomiska mått för enskilda företag eller branscher som miljöpolitiken ger upphov till; (b) via förändringar i nettoexporten av varor och tjänster som omfattas av mer eller mindre ambitiös miljöpolitik; samt (c) via förändringar i mönstren för investeringar och lokalisering av produktionen av föroreningsintensiva varor och tjänster. I kapitel 3 presenteras och diskuteras ett antal empiriska studier som tilllämpat dessa angreppssätt för att studera sambandet mellan miljöpolitikens stringens och industrins konkurrenskraft. Många av dessa tidigare studier är av ex post karaktär men vi kommenterar också resultaten från några ex ante studier. Det bör noteras att inget av dessa angreppssätt tar explicit hänsyn till de makroekonomiska effekterna av miljöpolitiken och till den strukturomvandling som kan följa; fokus ligger i stället på enskilda branschers förmåga att bära miljöpolitikens kostnader. Det är också viktigt att uppmärksamma att även miljöpolitikens utformning och således inte endast dess ambitionsnivå kan spela en viktig roll för effekterna på konkurrenskraften. Vi återkommer till denna aspekt i avsnitt Den miljöpolitiska kontexten Utifrån ekonomisk välfärdsteori kan miljöpolitikens samhällsekonomiska effektivitet utvärderas med hjälp av en s.k. cost-benefit analys. Den grundläggande idén är att politikens nytta (t.ex. värdet av de förväntade miljöförbättringarna) ska vägas mot dess kostnader (t.ex. kostnaderna för de åtgärder som politiken ger upphov till). Nyttor definieras som ökningar i människors (subjektivt upplevda) välfärd och kostnader definieras i sin tur som minskningar i densamma. Att välja den politiska åtgärd där nyttan överstiger kostnaden kallas för prioritering enligt det s.k. Hicks-Kaldor kriteriet (Mattsson, 2004). Den grundläggande tanken bakom kriteriet är att om samhällets totala välfärd maximeras kan politikens vinnare kompensera förlorarna, men Hicks- Kaldor kriteriet innebär endast att en kompensation ska vara möjlig och inte att den nödvändigtvis måste ske. Normalt utgår dessa analyser från att det är välfärden för det egna landets medborgare som står i fokus, dvs. samhället definieras som alla som bor i ett visst land. I en cost-benefit analys behandlas inte effekterna på industrins konkurrenskraft explicit även om naturligtvis analysen av kostnadssidan också inbegriper industrins eventuella anpassningskostnader (som sedan aggregerats med motsvarande kostnader för andra sektorer i samhället). Frågan om industrins konkurrenskraft utgörs med andra ord av en separat bedömning som rör miljöpolitikens fördelningseffekter, och denna analys bör därför ses som ett komplement till aggregerade cost-benefit analyser (se också avsnitt 1.1). 22

24 Miljöpolitikens ekonomiska konsekvenser kan därför sammanfattningsvis utvärderas i två steg (Pearce och Brisson, 1995; Sorrell, 2002): Ett cost-benefit test: en bedömning av huruvida miljöpolitikens samhällsekonomiska nytta överstiger dess kostnad. Ett sector-affordability test: en bedömning av huruvida de merkostnader som miljöpolitiken för med sig kan bäras utav en viss sektor i ekonomin utan att undergräva dess internationella konkurrenskraft. Som antyds ovan innebär det andra steget att en bedömning måste göras inte enbart av de sektorspecifika kostnader som politiken ger upphov till utan även av den mån i vilken företagen kan vältra över dessa kostnader på konsumentpriserna. 5 Kronor 2 MC A 3 MC A 1 MC A A t +1 A t + 2 A MB A Figur 2.2: Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrenskraft i miljöpolitiken. Källa: Baserad på Nentjes m.fl. (2007) och Bergquist m.fl. (2012). A Figur 2.2 ger en fördjupad illustration av de miljöpolitiska utmaningar som aktualiseras då politiken vill driva igenom samhällsekonomiskt effektiva miljö krav utan att samtidigt äventyra konkurrenskraften för de berörda industrierna. I figuren visar den horisontella axeln utsläppsreduktionen A (t.ex. uttryckt i ton) för ett givet företag. De tre MC A -kurvorna visar marginalkostnaden för att reducera utsläppen med hjälp av kända teknologier, och den heldragna räta linjen som tangerar dessa kurvor representerar därmed den aggregerade marginalkostnadskurvan. De streckade kurvorna indikerar möjliga extrapoleringar av denna kurva och visar således möjliga kostnader för ej 5 Om fokus ligger på nationell konkurrenskraft sammanfaller till stora delar dessa två steg. Då kommer analysen inte att ta speciell hänsyn till effekterna på vissa utvalda sektorer utan den täcker in såväl förlorare som vinnare av politiken (t.ex. i en s.k. allmän jämviktsmodell), och redovisar t.ex. de totala samhällsekonomiska kostnaderna av politiken (Jaffe m.fl., 1995). I detta sammanhang är med andra ord konkurrenskraft ett lands förmåga att hålla uppe realinkomsten på lång sikt. Se t.ex. Söderholm (2012) för en analys av olika angreppssätt för att analysera de totala samhällsekonomiska kostnaderna av klimatpolitiken. 23