Rehabilitering, sysselsättning och arbete för personer med psykisk funktionsnedsättning

Transkript

1 Rehabilitering, sysselsättning och arbete för personer med psykisk funktionsnedsättning En deskriptiv utvärdering av projektet RESA Johanna Gustafsson Julia Peralta Örebro Universitet

2 Sida 2 Innehållsförteckning 1. Inledning Vad är projektet RESA? Projektets metod Utvärderingen Citat Syfte och frågeställningar.7 2. Begrepp och referensramar Psykisk hälsa/ohälsa Funktionsnedsättning och funktionshinder Rehabilitering till arbete Sociala företag.9 3. Metod och genomförande Dokumentation från projektledningen Intervjuer med projektets deltagande aktörer Etiska överväganden Bearbetning och analys Resultat Handläggare Försäkringskassan Metoddokument Urval och bedömning...13

3 Sida Processförfarande Olika syn Främjande och hindrande faktorer Arbetsförmedlingen Metoddokument Urval och bedömning Processförfarande Avbrott Främjande och hindrande faktorer Resultat Sociala företag/handledare Det sociala företagandet En alternativ/annan verksamhetsform Verksamheter som erbjuds Rehabilitering Handledarens roll Anbudsförfarandet Bedömningsförfarandet Processförfarandet Främjande och hindrande faktorer Resultat Deltagare Deltagarna Psykiskt funktionshinder Kontakt med myndighet 36

4 Sida Arbetsförmåga Urval Samverkan vid överskrivning Process i sociala företag Rehabilitering och arbete i det sociala företaget Främjande och hindrande faktorer för rehabilitering och arbete Sammanfattande analys Vägar in i projektet Anbudsförfarandet Bedömningsförfarandet Hur upplever Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan uppdraget? De sociala företagens verksamhet Deltagarnas syn på aktivitetens värde Spridning över landet Eventuella avbrott Att tänka på inför förlängd projekttid Referenser Bilagor..52

5 Sida 5 1. Inledning Projektet Rehabilitering, sysselsättning och arbete för personer med psykisk funktionsnedsättning (RESA) är ett led i regeringens psykiatrisatsning (prop. 2008/09:1) som har sin utgångspunkt ur Nationell psykiatrisamordnings slutbetänkande Ambition och ansvar (SOU 2006:100). Arbetsförmedlingen har fått i uppdrag att i samverkan med Försäkringskassan upphandla rehabilitering och andra typer av stödinsatser för personer med psykisk funktionsnedsättning. Upphandlingen ska genomföras så att även sociala företag kan komma ifråga och på så sätt bidra till att fler sociala företag utvecklas. Som en del av detta projekt har en processutvärdering gjorts av Institutet för Handikappvetenskap vid Örebro universitet. Föreliggande rapport är en utvärdering av projektets startfas vilken utvärderarna följt från september till december Vad är projektet RESA? Projektet avser att ge personer med psykisk funktionsnedsättning rehabilitering, sysselsättning och arbete. För att förverkliga detta avser regeringen, genom Arbetsförmedlingen i samverkan med Försäkringskassan, upphandla 750 platser för rehabilitering. Målgruppen är personer med psykisk funktionsnedsättning som uppbär ersättning från Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som bedöms vara i behov av rehabilitering till arbete. Projektet ska pågå under 2009 och syftet är att ge målgruppen rehabilitering, sysselsättning och arbete. Regeringen anser att det är angeläget att det sociala företagandets möjligheter till att stödja personer med psykisk funktionsnedsättning tas tillvara och en förväntad effekt av projektet är att det sociala företagandet utvecklas, liksom dess möjligheter att skapa arbete för människor som står utanför arbetsmarknaden. 1.2 Projektets metod Projektet är ett samverkansprojekt mellan Arbetsförmedling och Försäkringskassa. Målgruppen för projektet har sin ersättning från Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen. I upphandlingen valde projektledningen att enbart vända sig till sociala företag för att upphandla tjänsten då erfarenheter från tidigare upphandlingar visat att företag inom den sociala ekonomin har svårt att hävda sig i upphandlingar i konkurrens

6 Sida 6 med kommersiella företag. De sociala företagen i upphandlingen uppfyllde de kriterier som Tillväxtverket (dåvarande Nutek) ställer för socialt företagande. Urvalet av deltagare till projektet ansvarar handläggare på Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen för. Om personen uppfyller kriterierna för projektet kontaktar handläggare en avropssamordnare på Arbetsförmedlingen för att få besked om lediga platser. Platsen ska matchas mot personens förutsättningar och behov. Handläggaren kallar till ett informationsmöte där projektet presenteras och det sociala företaget beskrivs. Den försäkrade har möjlighet att välja annan aktör om det finns på orten. Innan start sker ett avstämningsmöte mellan deltagaren och ansvariga myndigheter. Syftet med mötet är att göra en rehabiliteringsplan och klargöra ansvarsfördelningen för de fortsatta åtgärderna. Deltagaren skrivs vid detta möte in som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Deltagaren kan delta i åtgärden upp till ett år under förutsättning att han/hon har rätt till ersättning under minst sex månader framåt. Om den planerade rehabiliteringen bedöms ta längre tid måste ersättningsfrågan lösas innan deltagaren startar åtgärden. Vid start görs en första utbetalning till det sociala företagandet. Efter start ansvarar det sociala företagandet för åtgärden och arbetsförmedlaren ansvarar för en regelbunden kontakt, minst en gång i månaden, med den försäkrade och det sociala företaget under insatsperioden. Avstämningsmöten sker vid start, efter fem månader och vid avslut. Den ansvarige handläggaren deltar vid dessa möten. Vid beslut om fortsatta insatser i ytterligare sex månader sker en andra utbetalning till det sociala företaget. Vid avslut skall en slutrapport skrivas av det sociala företaget. 1.3 Utvärderingen Ett av de utförandevillkor som Arbetsförmedlingen ställde i upphandlingen var att köparen skulle medverka i den utvärdering som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan avsåg att bedriva. Ansvaret för processutvärderingen fick Institutet för handkappvetenskap vid Örebro universitet, där doktorand Johanna Gustafsson anställdes som forskningssekreterare under 6 månader under ledning av biträdande lektor Julia Peralta. Vi har som utomstående aktörer följt och dokumenterat projektets processer under hösten 2009 och är författare av denna rapport. Som utvärderare söker vi anlägga ett perspektiv på verkligheten och granska den på ett systematiskt och medvetet sätt. Eftersom projektet dels handlar om människor och deras upplevelse av en situation använder vi kvalitativa metoder för att söka en verklig förståelse av vad som hänt. Utvärderingen är således processinriktad till sin natur och det innebär att det är projektets genomförande som är det centrala. Inhämtning av information görs utifrån tre källor: de olika aktörernas deltagares, sociala företags och handläggares erfarenheter

7 Sida 7 och upplevelser, projektledningens skriftliga och muntliga information samt våra egna reflektioner under dessa samtal och möten. 1.4 Citat Intervjuerna har transkriberats noggrant för att återge vad som sagts. I transkriberingen har det bokstavliga återgivandet av ord och meningar resulterat i brott mot grammatiska regler. För att underlätta läsandet har skiljetecken införts och en del obegripligheter tagits bort. För att markera att delar av citatet har tagits bort har tre punkter använts. I (enkla) parenteser har förtydligande om vad meningen syftar på skrivits. I något citat förekommer understrykning vilket betyder att personen betonar just det ordet. 1.5 Syfte och frågeställningar Syftet med denna utvärdering är att beskriva hur projektets målgrupper deltagare, sociala företag och handläggare på Försäkringskassa/Arbetsförmedling upplever projektet och ser på dess möjligheter och hinder. Målsättningen är att berika den rapport som projektledningen ska presentera för regeringen. I centrum för utvärderingen står frågorna: Hur har de två verkställande aktörerna (sociala företag och AF/FK) tolkat sitt uppdrag och arbetat utifrån detta? Hur har processen upplevts av de olika aktörerna? Vilken är deltagarnas (personer med psykisk funktionsnedsättning) syn på den aktivitet som erbjuds? Vad har aktörerna upplevt som möjligheter respektive hinder hittills i processen? Vad bör beaktas inför eventuell fortsättning? 2. Begrepp och referensramar 2.1 Psykisk hälsa/ohälsa

8 Sida 8 Det finns ingen enhetlig definition av vad psykisk ohälsa innebär. Psykisk hälsa kan enligt folkhälsorådet definieras som ett tillstånd som varierar över tid och situation och som bygger på att följande förutsättningar finns för individen: att kunna utveckla och hävda en egen integritet att kunna upprätta och bibehålla sociala relationer att ha tillgång till varierande psykiska förhållningssätt att ha en medvetenhet om och tilltro till sina egna resurser Det finns ingen absolut motsatsförhållande mellan psykisk hälsa och psykisk ohälsa och faktorer som minskar den psykiska ohälsan behöver nödvändigtvis inte stärka den psykiska hälsan. (Bergsten Brucefors,A., Cederström, A. & Michélsen, H., 2003) I Sverige görs bedömning av om psykisk sjukdom/störningar föreligger utifrån ICD-10 ( och DSM-IV ( som båda är klassifikationssystem för att diagnostisera sjukdomar. I ICD-10 och DSM-IV kategoriseras sjukdomar/störningar under huvudrubriker så som exempelvis psykossjukdomar och ångestsyndrom. Den diagnos som sätts är en rubricering av ett visst antal definierade beteenden som en person uppvisar under bestämd tid. En diagnos beskriver vissa beteenden hos en person men den förklarar dem inte. Fördelen med att använda klassificeringar är att den ger ett gemensamt språk och riktlinjer för kliniker att kunna sätta diagnos. Nackdelar är att det utifrån patientens information kan vara svårt att definiera tröskelnivån för att ha en sjukdom eller inte när det inte finns givna riktlinjer för graderingen av svårigheterna i beteendena. Det kan vara svårt att sätta diagnoser vid exempelvis samsjuklighet mellan olika sjukdomar. (Brown, 2009) Omgivningsfaktorer kan också ha betydelse. Till exempel påverkar kulturella faktorer vad vi anser vara avvikande beteende vid en viss tidpunkt. Psykisk sjukdom bedöms ha en annan etiologi i det västerländska samhället än till exempel i vissa delar av Afrika. (Leising, 2009) 2.2 Psykisk funktionsnedsättning funktionshinder En funktionsnedsättning innebär att någon fysisk eller psykisk funktion är nedsatt i förhållande till vad som kan kallas normalt. Detta kan innebära begränsningar i det dagliga livet men vilka begränsningarna är och hur de manifesterar sig beror både på individ och på omgivning. För personer med psykisk funktionsnedsättning har nedsättningen sin grund i en psykisk sjukdom eller psykisk ohälsa.

9 Sida 9 Ett funktionshinder uppstår när funktionsnedsättning medför konsekvenser för individen i förhållande till sin omvärld. Begreppet funktionshinder är därför till stor del omvärldsoch situationsrelaterat. Funktionshinder är relativt, beroende av både individ och miljö, och utgår från det miljörelativa handikappbegreppet. (Grönvik, 2007) Ett psykiskt funktionshinder innebär konsekvenser för den enskilde som har sin grund i en psykisk funktionsnedsättning. Konsekvenserna kan vara både i aktivitet och delaktighet och bestå av så väl individuella faktorer som omgivningens utformning och bemötande. Nationell psykiatrisamordning ger följande definition av psykiskt funktionshinder: En person har ett psykiskt funktionshinder om han eller hon har väsentliga svårigheter med att utföra aktiviteter på viktiga livsområden och dessa begränsningar har funnits eller kan antas komma att bestå under en längre tid. Svårigheterna ska vara en konsekvens av psykisk störning. (Rapport 2006:5) 2.3 Rehabilitering till arbete Ett av de övergripande målen för välfärdspolitiken är att rehabilitera människor med funktionshinder till arbete. Synen på arbete har således förändrades, från att främst vara ett försörjningssätt, till att även vara ett medel för rehabilitering kom en utredning om de partiellt arbetsföras problem där man formulerade en av de viktigaste principerna för den senare handikappolitiken; att så många som möjligt utifrån sina förutsättningar skulle kunna erbjudas arbete. (Lindqvist, 2005) Sjukförsäkringen speglar dagens perspektiv på sjukdom och rehabilitering. I sjukförsäkringen betraktas sjukdom som en händelse, med ett före och ett efter, och det är skillnaden i arbetsförmåga mellan nu och då som utgör grunden för försäkringen. I likhet med denna uppfattning har man byggt upp den arbetslivsinriktade rehabiliteringen efter ett linjärt antagande om att först vara sjuk till att i takt med att den medicinska och sociala rehabiliteringen fortskrider bli först frisk och sedan arbetsför. En vanlig syn på rehabilitering inom svensk myndighetsstruktur är den så kallade rehabiliteringstrappan. (Nationell psykiatrisamordning, 2003:9) Denna bygger på tanken att den enskilde stegvis ska avancera från ett läge till ett annat, från sjuk till frisk, från sysslolöshet till arbete, i en linjär riktning. Den enskilde ska först få arbetsförmåga och sedan erbjudas arbetslivsinriktade insatser. 2.4 Sociala företag Tillväxtverket definierar socialt företagande som: driver näringsverksamhet med mål att skapa arbete och rehabilitering för personer med svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden,

10 Sida 10 skapar delaktighet för sina medarbetare, återinvesterar sina vinster och är fristående från offentlig sektor. ( 3. Metod och genomförande Från projektledning ställdes frågan om hur projektets tre aktörer: handläggare på Försäkringskassa (FK) och Arbetsförmedling (AF), ansvariga på de sociala företagen samt deltagare med psykisk funktionsnedsättning upplevde projektet Resa. Det fanns också frågor om hur den metod som presenterades i projektet fungerade i praktiken och vad som upplevdes som möjligheter respektive hinder. 3.1 Dokumentation från projektledningen Projektledning har gett tillgång till skriftliga dokument i form av projektbeskrivningar, informationsmaterial och produktblad för de sociala företagen. Även utvärderingar av andra projekt med liknande mål har presenterats för utvärderarna. Vi har under utvärderingen deltagit i möten och haft kontakt via e-post. Vid möten med projektledningen har förts anteckningar vilka senare används som grund för frågeställningarna. De skriftliga dokumenten har utgjort empiriskt material och källor för beskrivningen av projektet. 3.2 Intervjuer med projektets deltagande aktörer För att få svar på projektledningens frågor bedömde vi att semistrukturerade intervjuer med projektets aktörer var att föredra. Eftersom projektet kom igång senare än beräknat blev urvalet baserat på de sociala företag där verksamhet var igång den 12 oktober Urvalet togs fram av avropssamordnare och en lista med de sociala företagen skickades via e-post. Det var 12 sociala företag i hela landet med spridning i norr (Umeå, Kramfors och Hudiksvall), söder (Malmö och Lund), öst (Stockholm och Nyköping) och väst (Göteborg och Karlstad). Listor på de handläggare som var knutna till projektet i hela landet skickades också. Brev (se bilaga 1) skickades via e-post till de ansvariga på de sociala företagen med förfrågan om att få göra en intervju. En förfrågan ställdes också om att få intervjua en deltagare i varje företag. Alla sociala företag och deltagare var tillmötesgående i fråga om intervju och tid och plats bestämdes i samråd. Till handläggare som fanns på de orter där de sociala företagen

11 Sida 11 fanns skickades brev (se bilaga 2) via e-post i de fall e-postadress fanns tillgänglig, i andra fall gjordes förfrågan via telefon. Flera av handläggarna på både AF och FK avböjde intervju då de inte hade tid eller hade fått andra arbetsuppgifter. Andra besvarade inte e- posten eller telefonsamtalet. Sammanlagt intervjuades 7 handläggare (tre från Försäkringskassan och fyra från Arbetsförmedlingen) varav en del var handläggare för flera av de sociala företag som intervjuades. Fokus för intervjuerna var att få aktörernas perspektiv på vad som hittills hade skett i projektet och hur de tänkte om det. För att få en bild av projektet utifrån de berörda aktörernas perspektiv valde vi att göra intervjuer med följande aktörer: Handläggare för Resa-projektet på Arbetsförmedling och Försäkringskassa Ansvariga för Resa-projektets deltagare på de sociala företagen Deltagare i Resa-projektet som är i aktivitet på de sociala företagen I intervjuerna med handläggare (bilaga ) fokuserade vi på hur de upplevde metoddokumenten och att arbeta med projektet i deras respektive organisation samt handläggarens roll i processen. Intervjuerna med handläggare tog mellan 1-2 timmar och spelades in på band som transkriberades ordagrant efteråt. Alla intervjuer förutom en genomfördes på handläggarens arbetsplats. En av intervjuerna genomfördes via telefon. I intervjuerna med de ansvariga för Resa-projektet på de sociala företagen (bilaga) fokuserade vi på hur de hanterade myndighetsuppdraget i deras verksamhet samt vad de såg som möjligheter respektive hinder för det sociala företagandet. Intervjuerna tog mellan 1-3 timmar och spelades in på band och transkriberades ordagrant efteråt. Alla intervjuerna genomfördes på de sociala företagen. I intervjuerna med deltagarna på de sociala företagen (bilaga) fokuserade vi på hur de upplevde deltagandet i Resa-projektet samt vad de såg som möjligheter och hinder för dem i rehabilitering. Intervjuerna tog mellan 1-3 timmar och de flesta spelades in på band och transkriberades ordagrant efteråt. Ett par stycken intervjuer spelades inte in men anteckningar fördes under hela intervjun vilka renskrevs efteråt. 3.4 Etiska överväganden Alla som berördes av utvärderingen informerades om dess syfte och gavs möjlighet att själv bestämma över sin medverkan. Uppgifterna som inhämtades vid intervjuer gavs största möjliga konfidentialitet och användes enbart för forskningsändamål. Intervjupersonerna gavs möjlighet att när som helst avbryta intervjun och deras svar betraktades som anonyma.

12 Sida Bearbetning och analys Den kvalitativa analysen är en innehållsanalys av genomförda intervjuer med syfte att fånga aktörernas upplevelse och erfarenheter hittills i projektet. Metoden innebär att man delar in texten i meningsbärande enheter utifrån deras innehåll och kontext. Dessa enheter förs samman till kategorier som i sin tur utgör grunden för de centrala teman som behandlas i utvärderingen. 4. Resultat Handläggare Målsättningen för intervjuerna med handläggare på Arbetsförmedlingen (AF) respektive Försäkringskassan (FK) har varit att konkretisera hur handläggare har upplevt implementeringen av Resa-projektet och vad de har sett som främjande och hindrande av implementeringen i deras respektive arbetsuppgifter och organisation. För att belysa detta har frågeställningar om handläggarens roll och om urvals- och processförfarande lyfts fram för handläggarna att reflektera över. Följande frågeställningar har lyfts fram i intervjuerna: vad är handläggarens roll, hur fungerar urvals-, bedömnings- och processförfarande och vad beror eventuella avbrott på? Resultatavsnittet för handläggarna i denna rapport presenterar resultat ordnade efter dessa frågeställningar uppdelad på Försäkringskassans handläggare och Arbetsförmedlingens handläggare. För båda kategorierna presenteras faktorer som respektive grupp har upplevt som främjande och hindrande för implementeringen. Utifrån att få handläggare intervjuades vid respektive myndighet kan inte svaren anses vara representativa för alla handläggare i Resa-projektet. De handläggare som valde att ställa upp på intervjuer kan skilja sig från de handläggare som valde att tacka nej till att bli intervjuade. Det är handläggarnas egen upplevelse av projektet som beskrivs i resultatdelen och denna uppfattning kan skilja sig från projektledningens intentioner med projektet. I dessa fall så beskrivs projektledningens intentioner inom parentes ( ). 4.1 Försäkringskassan Kontaktpersonerna på FK har blivit utvalda att arbeta med detta för att de har tidigare erfarenhet av att arbeta med rehabilitering och speciellt av Fördjupad samverkan, numera Handlingsplanssamverkan. (Detta var inget krav från projektledningen utan varje lokalkontor ansvarade själva för hur arbetet med Resa-projektet skulle bedrivas.) Handläggarna i Resa-projektet har en tidigare erfarenhet av att samarbeta med handläggare på AF liksom med öppenvården och detta samarbete har även pågått för deltagare i Resa-projektet. I något fall samarbetar man även med socialtjänsten som då

13 Sida 13 har aktualiserat deltagare till Resa-projektet. Handläggarnas roll upplevs främst som förmedlare av informationen om Resa-projektet till andra handläggare på sitt lokala försäkringscenter (LFC) och att fungera som en länk mellan projektledningen och LFC. Rollen i samverkan med AF upplevs som oklar av handläggarna i Resa-projektet. Vem som ska ta ut personer och ha tillgång till platserna upplevs inte som klarlagt i detalj. Det har även upplevts som oklart vilka personer som stämmer in på både FK:s och AF:s definition av psykisk funktionsnedsättning. Att beställningen ska göras av handläggare på AF upplevs som problematiskt om inte samverkansordningen är klarlagd och samsyn kring ärendet råder. Det har också upplevts som oklart vad handläggarna vid FK:s roll ska vara vid uppföljning och avstämningsmöten. En idé som uttalas av handläggarna är att lägga uppdraget att ta ut deltagare till Resaprojektet inom Handlingsplanssamverkan. Där finns det en upparbetad och befäst samverkan och dessutom ett utbud av personer som tillhör målgruppen men som inte anses ha nått upp till kraven i Handlingsplanssamverkan (10 timmars aktivitetsförmåga i veckan). Det har upplevts som en fördel att få ha en kontaktperson för Resa på varje kontor och detta har även kollegor till kontaktpersonerna lyft fram. Denna ska fungera som informationskälla och ha ett övergripande ansvar enligt handläggare: bra att någon håller i det...att få ha någon att bolla med...någon som är lite mer insatt och har ett övergripande ansvar Metoddokument Information gavs på ett möte med representanter från projektledningen. Mötet beskrivs som bra både utifrån den information som gavs samt att man gavs möjlighet att möta projektledningen. Det upplevs som underlättande att få ett ansikte på dem som man sedan behöver vända sig till för att få ytterligare information. Metoddokumenten upplevs som tydliga och enkla att arbeta efter. Avropssamordnare har varit enkla att få tag på och informationen från dem har varit god. Information om vilka avropssamordnare var och hur man kunde kontakta dem samt kontaktuppgifter till projektledningen upplevs ha varit föredömligt goda Urval och bedömning Målgruppen upplevs som tydlig om man ser till diagnoser. För att deltagarna ska ingå i projektet behöver de en klar och tydlig psykisk diagnos och de ska ha rätt till ersättning i minst sex månader framåt. De som har sjukpenning har inte kommit ifråga då där görs en löpande bedömning av ersättningen. ( Från projektledning har intentionen varit att även de som har sjukpenning kan delta i projektet.) Handläggare har gått igenom de

14 Sida 14 ärenden som har psykiska diagnoser. Många av ärendena har man inte haft någon personlig kontakt med och då blir handläggare tvungen att förlita sig på den dokumentation som finns. En faktor som då kan bli avgörande är om sjukersättningen är tidsbestämd att omprövas inom det närmsta året. För dessa personer är det aktuellt att bedöma arbetsförmåga för att prova rätten till ersättning. Att gå igenom ärenden för att hitta passande deltagare har upplevts som mer tidskrävande än vad en handläggare hade förväntat sig: jag har en tanke om att man måste gå igenom tio ärenden för att hitta ett som passar i slutändan. En av handläggarna har valt att för varje ärende ta kontakt med psykiatrin för att få deras hjälp med att avgöra om person i fråga klarar av att delta i Resa-projektet. Det upplevs som en fördel att ha ett samarbete med psykiatrin i dessa ärenden eftersom personen själv kan känna en otrygghet och rädsla för att delta i vilket psykiatrin kan möta upp personen. Flera av deltagarna har ställt sig tvekande till att delta i Resa-projektet vilket handläggare beskriver som: de har ju varit borta väldigt länge eller kanske knappt har jobbat och kanske tror att vi...vi tvingar ut i arbete De försäkrade som finns i sjukförsäkringssystemet ses som sjuka i den bemärkelsen att de inte klarar kraven i Handlingsplanssamverkan. Deltagare till Resa ska finnas bland de som handläggare betraktar som sjuka och inte bedöms klara den normala arbetslivsinriktade rehabiliteringen: många av de här är ju så dåliga att det skulle aldrig gå Utifrån att dessa människor är sjuka bedöms rehabiliteringen ta lång tid. Deltagare som valdes ut till Resa betraktas som lite bättre, de behöver komma igång men är fortfarande inte klara för Handlingsplanssamverkan. Fokus har varit på unga med funktionsnedsättning hos vissa av lokalkontoren. De unga bedöms vara i behov av mer arbetsinriktade rehabiliteringsplatser med reella istället för konstruerade arbetsuppgifter Processförfarande Efter att ha gjort ett urval av person sker ett samtal med denna person. I det samtalet erbjuds rehabilitering på ett socialt företag. Om personen vill delta i rehabiliteringen på sociala företag ser man vilken plats som kan passa. Produktbladen som ska beskriva arbetsplatserna på de sociala företagen upplevs som något otydliga och har inte underlättat matchningsprocessen nämnvärt.

15 Sida 15 När det är bestämt att personen ska delta i Resa-projektet bokas ett inskrivningsmöte med AF. Handläggare på AF tar sedan över ärendet och sköter uppföljningen vilket handläggare ställer sig lite kritiska till. De vill veta mer om vad som händer i rehabiliteringen eftersom de känner att de som handläggare har ett ansvar för ärendet då personen uppbär ersättning från FK: det är våran försäkrade, kan man känna Det har i vissa fall fungerat dåligt med överskrivningen till AF. Vem som ska ha ansvaret för Resa på AF har upplevts som otydligt och detta har försvårat samverkan. En idé som påtalas av handläggare är att det hade underlättat om både AF och FK hade fått information vid samma tillfälle och att det klart och tydligt hade framgått vilka som var ansvariga kontaktpersoner vid varje lokalkontor. Diagnoserna för att göra urvalet är tydliga men det som ses som svårt är att bedöma hur diagnosen påverkar arbetsförmåga. Att de sociala företagen gör en bedömning av arbetsförmåga (enligt avtalet ska de sociala företagen göra en slutrapport vilket inte ska likställas med en bedömning av arbetsförmåga) och att man bedömer detta utifrån arbetsuppgifter i en reell miljö upplevs som positivt eftersom man då som handläggare kan få underlag för att bedöma ersättningsnivå: jag tror att det kommer att vara ett jättebra underlag för oss ifall vi ska pröva en sjukersättning till exempel...hur skulle den här personen fungera på en arbetsplats Att vara på de sociala företagen bedömer handläggare som att vara i gränslandet mellan rehabilitering och arbete. Men en av handläggarna påtalar att arbetsförmåga på de sociala företagen kommer att bedömas utifrån definitionen arbete. Om en deltagare klarar av 8 timmars aktivitet i veckan på de sociala företagen kommer detta att räknas som en arbetsförmåga på 25 %. Det kan betyda att ersättningen sänks med motsvarande procentgrad vid nästa omprövning. Handläggaren bedömde att information om detta skulle bli för mycket för deltagare: vi har inte pratat så mycket om arbete och regler och så, för oftast är det ju så mycket ändå, man får nog ta en sak i taget Arbetet på det sociala företaget betraktas som ett väl anpassat arbete men detta kan inte handläggare ta hänsyn till i sin bedömning av arbetsförmåga i förhållande till ersättning då de bara bedömer hur sjukdomen påverkar arbetsförmåga, inte vilken förmåga till anställning den försäkrade har på arbetsmarknaden. Handläggaren beskriver problematiken som att: och där har man ju problemet idag, hur det ser ut på arbetsmarknaden, vilka jobb som erbjuds, det tar vi ju inte någon hänsyn till överhuvudtaget, visar det sig att man klarar åtta till tio timmar i ett mycket väl anpassat arbete så kan man ju aldrig få en hel stadigvarande ersättning idag det bästa vore ju om man kunde få vara kvar på det sociala företaget

16 Sida 16 Begreppet sysselsättning har upplevs som svårt att hantera utifrån att handläggarnas uppdrag är att relatera sjukdom och arbetsförmåga till arbete. FK s uppdrag är att arbeta med ersättning av förlust av arbetsförmåga medan ansvaret för sysselsättning är kommunens Olika syn Det har funnits olika uppfattningar om vad som har upphandlats hos handläggare och de sociala företagen. FK vilar sin bedömning mot upphandlings- och metoddokument där det står att de sociala företagen förbinder sig att ta emot personer som remitteras. De sociala företagen har i vissa fall nekat att ta emot de personer som aktualiserats av FK med förklaringen att dessa personer inte passar in i gruppen eller verksamheten vilket har lett till meningsskiljaktigheter. FK har i dessa fall låtit de sociala företagen bestämma utifrån att de vill värna om personens hälsa. Men det strider mot vad som står i dokumenten och försvårar arbete anser flera handläggare. (I upphandlingen förbinder sig de sociala företagen att ta emot personer som anvisas dem inom två veckor, det är AF och FK som ska göra urvalet av deltagare). Åsikten är också att om man har tagit del i en upphandling så ska man också kunna leva upp till det man har sagt sig kunna erbjuda, vilket innebär att de sociala företagen inte får tacka nej till deltagare Främjande och hindrande faktorer Utifrån de synpunkter som framkommit under intervjuerna redovisas här de faktorer som Försäkringskassans handläggare har upplevt som främjande respektive hindrande för implementeringen av Resa-projektet. Redovisningsordningen är inte rangordnad och avspeglar inte om en faktor tillskrivs större eller mindre betydelse. Främjande faktorer: Löpande behov av förrehabiliteringsplatser, det vill säga, platser där man kan starta på mindre än 10 timmar i veckan. Det finns ett behov av att kunna göra bedömningar av arbetsförmåga även på de personer som inte klarar kraven i samverkan. Det upplevs som frustrerande att inte ha haft något att erbjuda dessa personer: känt frustration över att vi inte har kunnat tagit dem till samverkan för att de är för dåliga De möjligheter som finns idag är oftast i projektform och handläggarna bedömer att en stabilitet i tillgången till den här sortens rehabiliteringsplatser skulle underlätta deras arbete. Regelbundna teammöten och tätt samarbete mellan handläggare underlättar informationsutbyte, liksom att handläggarna har arbetat länge tillsammans. Detta har

17 Sida 17 fungerat bättre i mindre kommuner än större. Det har fungerat bra med samarbetet med AF där det redan innan funnits ett etablerat samarbete i exempelvis Handlingsplanssamverkan. De sociala företagen bedöms som bra rehabiliteringsverksamheter utifrån att de upplevs ha en större öppenhet för människor på olika sätt och att det är mer individanpassat och flexiblare än på andra arbetsplatser där det finns arbetsträning. Om man ska arbeta vidare med Resa-projektet skulle det vara värdefullt att bygga upp ett nätverk med sociala företag i regionen för att få kännedom om vilka sociala företag det finns och vad dessa gör. Hindrande faktorer: Resa är ett nytt projekt som behöver få tid på sig att implementeras i organisationen. I handläggarnas arbete är det ett stort informationsflöde och tiden är alltför begränsad för att hinna sätta sig in i allt nytt som kommer. Den första informationen kom precis innan semestern till en del handläggare och efter semestern till andra vilket gjorde att det dröjde till hösten innan handläggarna började arbeta praktiskt med projektet. Information om Resa-projektet till LFC kommer sent i förhållande till upphandling av platser och det upplevdes av handläggarna som bråttom att ta fram personer för att fylla upp de upphandlade platserna. Informationssystemet bytte utseende på hemsidan och länkarna till projektet fungerade inte. Projektledningen skickade då information om var man kunde finna de nya länkarna men först efter att handläggare fått påtala detta. Detta upplevde handläggare som försvårande omständigheter. Handläggarna har upplevt som att det var för mycket formalia i avropsordningen. Att en plats ska preliminärbokas upplevdes något krångligt i början men det har blivit enklare sedan ordningen befästs. Det är Arbetsförmedlingens kodning av psykisk funktionsnedsättning som styr urvalet, i den gruppen ingår inte Aspergers syndrom och ADHD, vilka har behov av denna långsiktiga och försiktiga rehabilitering. Tidsmässigt bedöms Resa-projektet kommit vid fel tidpunkt, handläggare på FK har fullt upp med de som ska utförsäkras och handläggare på AF är stressade. Det är en geografisk begränsning av platserna på de sociala företagen. Många deltagare har svårt med allmänna kommunikationer på grund av sin funktionsnedsättning eller på grund av sin begränsade arbetsförmåga.

18 Sida Arbetsförmedlingen Handläggare på AF arbetar med ärenden inom Handlingsplanssamverkan eller arbetsinriktad rehabilitering i sin tjänst. (Detta är inget krav från projektledningen.) Handläggarna har en vana av att arbeta med att klargöra arbetsförmåga och att arbeta med människor med funktionsnedsättning. Handläggarna i Handlingsplanssamverkan har en upparbetad samverkan med FK vilket de framhäver som positivt för ärendehanteringen i Resa-projektet. De har arbetat länge tillsammans och vågar tänja på gränserna vilket kan gynna den enskilde som de ska samverka om: (problem är att det går att få) rehabersättningen i bara ett år...jag som har jobbat med de gamla erfarna rävarna från FK som vågar lite grann vet att någonstans där finns en klack som man kan sparka upp, så att det går att få längre Den handläggare som inte arbetar i Handlingsplanssamverkan upplever samarbetet med FK som omständigt och svårt utifrån att man saknar både formell och informell kontakt. Handläggarens roll betraktas av de flesta handläggarna på AF som att skriva under besluten och sedan följa upp en gång i månaden för att se hur det går på de sociala företagen. De flesta handläggare gör studiebesök tillsammans med personen på det sociala företaget innan start för att få personen själv att känna sig delaktig det tror jag är oerhört viktigt, att de är med på banan och sedan uppföljningar efter en tid. En av handläggarna gör inte uppföljningar på de sociala företagen för att denne anser att det är de sociala företagens ansvar att sköta rehabiliteringen. Ansvarsfördelningen har tagits ifrån AF och förlagts på en extern aktör och genom det anser handläggaren att det uppstår en konkurrenssituation: för att de ska ju sköta mitt jobb...af ska ju mätas mot andra aktörer (för att se) vad som är bäst! Metoddokument Informationen kom sent i förhållande till projektets start. I den information som gick ut i början stod inget om vilka de sociala företagen var. Efter sökande av information visade det sig att produktbladen fanns på en annan sida på nätet, vilket inte gick att förstå utifrån den ursprungliga informationen på intranätet. Handläggare upplevde att det kom ambitiösa mail i början med produktblad från hela landet vilket blev rörigt att förstå sig på. Efter sommaren kom ett nytt mail med produktblad som enbart rörde det aktuella området för handläggaren. De handläggare som kände till de sociala företagen sedan förut har upplevt produktbladen som bra. De har använt dem som presentation av tänkbar plats till den person som var påtänkt för Resa men sedan fyllt i det som saknades i produktbladet med

19 Sida 19 deras egen kunskap om företaget. Handläggare som saknar tidigare kunskap om de sociala företagen upplever produktbladen som otydliga. Det finns inte mycket tid avsatt för Resa-projektet i tjänsten, det krockar med utförsäkringarna och Handlingsplanssamverkan och de mål som finns för det. Administration upplevs som omfattande och ska gå genom flera led. Målen för handläggarna i Resa-projektet är inte uttalade vilket tillsammans med en relativt omfattande administration i projektet gör att handläggarna inte prioriterar Resa-projektet bland sina andra uppdrag. Detta påtalar handläggare tydligt: det är ju väldigt skiftande information...råddigt...jag sköter det här med lillfingret Informationen om vilka kontaktpersonerna är i projektledningen för Resa-projektet har varit klar och tydlig. Kontaktpersonerna och avropssamordnare för Resa-projektet har varit lätta att kontakta vid behov Urval och bedömning Informationen om Resa-projektet kom precis innan semestertiden vilket påverkade starten. På AF i syd kom informationen på intranätet dagen innan midsommarafton och då var det många handläggare som gick på semester. När handläggare på AF var tillbaka behövde de arbeta i kundtjänst istället för att arbeta med sina ordinarie uppgifter. Tillsammans med att handläggare på FK också var på semester dröjde det till månadsskiftet augusti/september innan urvalet till Resa kunde påbörjas. Af s handläggare bedömning om deltagare i Resa-projektet är att de ska vara rejält dåliga och ha en kodning hos oss som är 61. Urvalet har i de flesta fall skett utifrån att handläggare har tittat i registren efter de som är inskrivna med psykiskt funktionshinder och letat efter de personer som de trott skulle kunna vara hjälpta av en rehabilitering på något av de sociala företagen. Flera av handläggarna beskriver att personerna som de har valt ut är högutbildade och att de har en tanke om att rehabilitering på de sociala företagen ska kunna fungera som en sluss ut mot arbetsmarknaden. Att ha en hög akademisk utbildning och arbetslivserfarenhet samtidigt som man har en psykisk sjukdom gör arbetsförmåga svårbedömt. Upplevelsen av de personer som handläggare på FK har tagit ut till Resa är att de har varit borta länge från arbetslivet, i genomsnitt sju år, och att det blir svårare att hjälpa dem som varit borta från arbetslivet så lång tid. Flera av deltagarna har tidigare varit påtänkta för Handlingsplanssamverkan men har upplevts som för dåliga och inte klarat de krav på 10 timmars arbetsförmåga som man bör ha för att vara aktuell för det. Resa-projektet ses som en förrehabilitering och flera handläggare har inga förhoppningar om att det kommer att leda till arbete mest för att deltagarna betraktas som för sjuka för arbete. Speciellt en av handläggarna betonar noga att det är FK s

20 Sida 20 ärenden, de borde inte vara här på AF. För andra handläggare har det inte upplevs som något problem att skriva in människor som har sjukersättning då personerna själva har velat delta i projektet. Om så inte hade varit fallet, om personen känt sig tvingad, hade det troligtvis känts annorlunda. FK har sagt nej till personer som AF s handläggare har velat aktualisera i Resa utifrån att det inte har funnits en samsyn om sjukdomens grad och hur detta kopplas mot arbetsförmåga. FK har också sagt nej då det har saknats medicinska intyg som kan styrka sjukdomen. När det gäller deltagarna är könsfördelning jämn fördelad över landet, däremot kan det vara en ojämn fördelning hos deltagarna på de sociala företagen, oftast utifrån handläggarens syn på vilka uppgifter som erbjuds och till vilket kön dessa uppgifter passar. Det finns en stereotyp föreställning hos en del handläggare om vad som anses vara kvinno- respektive mansyrken. I fråga om etnicitet så har alla deltagare utom en haft svenskt ursprung. Handläggare förklarar detta med att det inte är något medvetet urval. En av handläggarna beskriver att man försökt leta i registren efter vilka som har mest möjligheter att lyckas. Upplevelsen är att personerna man väljer ut ska stämma in på de sociala företagen, vad handläggaren upplever att de vill ha och utifrån det görs matchningen. Matchningen beskriver man bygga på sånt där som inte finns någonstans på papper utan iakttagelser man gör. Produktbladen upplevs av en handläggare som luddiga och att ha ansvar för vägledning utan att ha tillgång till annan information om företagen känns otryggt och gör matchningsprocessen svår. I en del mindre kommuner har det bara funnits ett socialt företag att välja. Det har utifrån det upplevts som svårt att matcha rätt person mot rätt plats Processförfarande Att lämna över ansvaret på rehabiliteringen till externa aktörer är flera av handläggarna vana vid. I en del fall upplevs det inte som något problem, speciellt inte då de externa aktörerna är kända sedan tidigare och samarbetet mellan AF och dem har fungerat bra. Handläggare ser då inga problem med att låta någon annan ta över rehabiliteringen: måste man lägga bort ansvaret över sitt arbete är det bra att göra det på personer som man kan lita på I andra fall upplever man att de sociala företagen inte har förstått uppdraget och att man hade inte trott att folk skulle vara så dåliga. I de fall då uppdraget har hanterats av en underleverantör, till det företag som har gjort upphandlingen upplevs handläggarna ibland att det har funnits brister i informationen mellan de som gjort upphandlingen och de som ska utföra uppdraget. Det påpekas också av handläggare att även om man kan och vill så betyder inte det att man är lämpad för att utföra uppdraget och förstår vad man åtagit sig. I en upphandling bör man kunna ställa krav på rehabiliteringsinsatsen

21 Sida 21 men det kan vara svårt att göra om inte leverantören har förstått sitt åtagande. Arbetsplatserna behöver kollas upp för att handläggaren ska få en personlig uppfattning och känna av stämningen, det upplevs som viktigt för att inte den deltagare som kommer dit ska råka illa ut. Men i det här upplevs det mycket av lycka till därute! Handläggare på FK och AF har i ett fall haft olika syn på de sociala företagens kvalitet men det har de vänt sig till projektledning för att avgöra. Det finns ett ifrågasättande hos flera av handläggarna om de sociala företag som har fått anbudet men som inte arbetar efter vad som handläggarna definierat som ett socialt företagande. I de fall ett socialt företag använder sig av underleverantörer så upplever handläggare att det finns ingen garanti för att dessa är sociala företag. Flera av underleverantörerna är ideella föreningar som i och för sig saknar vinstintresse och är fristående från offentlig verksamhet samt tar emot många personer som står utanför arbetsmarknaden men som inte upplevs arbeta med delaktighet och arbetsintegration i att stödja människor till att hitta sin förmåga. De sociala företag som arbetar i linje med vad som definieras som socialt företagande och har en välbetänkt planering av uppdraget och insikt om den specifika problematiken är att föredra. Den bedömning av arbetsförmåga som de sociala företagen ska göra ses som värdefull av handläggarna. (Enligt avtalet är det en slutrapport som ska ges av de sociala företagen, inte en bedömning av arbetsförmåga.) Både att få klarlagt om deltagaren har arbetsförmåga och om han inte har det är viktigt att få fram i bedömningen från det sociala företaget. I första hand ses Resa som ett sätt att hitta en arbetsförmåga, i andra fall att konstatera att det inte finns arbetsförmåga hos den enskilde i dagsläget. Det har bedömts som bra av vissa handläggare att lämna över ansvaret på bedömning till andra och att bedömningen görs i förhållande till reella arbetsuppgifter. Arbetsförmåga upplevs som svårbedömt och beroende av en mängd faktorer både hos individ och i omgivning vilket en handläggare beskriver som: det är så individuellt...det finns alltså ingen norm Avbrott De avbrott som har gjorts har främst varit innan start då personen inte velat delta i Resaprojektet eller att handläggare på AF och FK har haft olika syn på om funktionsnedsättningen tillhör målgruppen eller inte. Ett par avbrott har skett sedan deltagaren startat och de har berott på att deltagaren och det sociala företaget inte fungerade tillsammans. I ett fall ifrågasätter handläggare om det verkligen är ett socialt företag som har upphandlas, det fungerar mer som en avstjälpningsplats för individer med svårigheter anser handläggaren.

22 Sida Främjande och hindrande faktorer Utifrån de synpunkter som framkommit under intervjuerna redovisas här de faktorer som Arbetsförmedlingens handläggare har upplevt som främjande respektive hindrande för implementeringen av Resa-projektet. Redovisningsordningen är inte rangordnad och avspeglar inte om en faktor tillskrivs större eller mindre betydelse. Främjande faktorer: Grunderna i Resa, rehabilitering, sysselsättning och arbete, fyller ett behov som saknas idag. Att det är sysselsättning och inte anställning är bra för dem som inte klarar av ett lönearbete vilket handläggare inte anser att alla gör: en del människor mår bra av sysselsättning och kan tillföra något men det är väldigt långt från lönearbete men vem säger att vi alla måste kunna arbeta? Det erbjuds idag få möjligheter för dem som inte uppfyller kraven i Handlingsplanssamverkan. Oftast är de insatserna i projektform vilket ger en osäkerhet i utbudet eftersom det varierar över tid. Denna osäkerhet är försvårande i arbetet för handläggarna eftersom de upplever att kortsiktigheten gör att man ibland väljer bort det alternativet eftersom man inte vet hur länge det kommer att existera. Att deltagarna får en lång rehabilitering på samma ställe utan krav på att förbättra arbetsförmåga upplevs som en morot för dem som inte vågar prova annars av rädsla för att bli bedömda att ha en arbetsförmåga och på så sätt förlora sin ersättning från FK. Det uttrycker handläggare sin förståelse för: dom har ett år på sig med ersättning och behöver inte känna den paniken. Det är viktigt att ersättningen är tryggad under minst sex månader framöver, efter det kan sedan AF bevilja aktivitetsstöd. Att ha en kortare tid i rehabilitering upplevs som relativt verkningslöst utifrån att sjukdomen oftast inte har ett traumatiskt förlopp. Handläggare är väl medvetna om problematiken: de har ju byggt upp diagnosen, eller vad ska man säga, under flera år men tillbaks ska man på ett halvår, det funkar ju inte. Rehabiliteringen behöver följas av en ekonomisk trygghet för att vara lyckad. Normalt sett är AF styrda av budgetläge och ramavtal vilket kan motverka möjligheterna till en långsiktig rehabilitering. problemet är då kanske långsiktigheten i det hela Just det faktum att personerna har en sjukersättning och per definition är i avsaknad av arbetsförmåga på grund av en sjukdom anser handläggare talar för att rehabiliteringen ska vara under längre tid. de har ju ändå en ersättning för sjukdom som beräknas finnas under en lång tid.

23 Sida 23 Att Resa-projektet bör hanteras inom Handlingsplanssamverkan där det finns en strukturerad samverkan och en samsyn på de insatser som behövs för en lyckad rehabilitering där lång tid (Denna tid kan dock max vara i ett år.) lyfts fram som en av de viktigaste faktorerna. Det upplevs finnas en fördel i mindre kommuner där samverkan redan finns uppbyggd runt personer med psykisk funktionsnedsättning. I större städer upplevs samarbetet med FK som svårt mest för att man inte har någon personlig kontakt med handläggare där och då är det främst dialogen som handläggare påtalar: svårt när man inte har någon riktigt bra etablerad kontakt på FK för att kunna föra en mer informell dialog Det är fördelar med en bestämd kontaktperson för Resa som är mer insatt, det är så stort informationsflöde av annan information så handläggare upplever att de inte kan ta till sig alla information som kommer. Kontaktpersonen ska helst finnas i en relativ närhet för att upplevas som lättillgänglig. Uppdraget att vara kontaktperson ska ges under längre tid så att man kan etablera en ordning kring det och att de som ska samverka lär känna varandra för att kunna etablera både en formell och informell kontakt. Det är också viktigt att kunna samverka med andra professioner eftersom personer med psykisk funktionsnedsättning ofta har stöd från exempelvis psykiatrin. Det upplevs som verkningsfullt att bygga upp ett nätverk med arbetsplatser, till exempelvis sociala företag, som är långsiktiga och kan ta emot större volymer. Enskilda arbetsgivare kan erbjuda bra arbetsplatser men det är oftast bara till en person och det krävs ett gediget arbete och stort nätverk för att hitta dessa arbetsplatser. En idé är att skapa arbetsgivarringar med både sociala företag och privata arbetsgivare som stödjer varandra vid omplaceringar och uppsägningar men då behöver det bli ett enklare regelverk runt övergångar och omplaceringar. Det problematiska med nätverk anses vara att man hellre hjälper dem som man känner tillhörighet med vilket gör det svårt för avvikare att komma in i dem. Handläggare beskriver att det sociala företagandet drivs av en viss typ av människor som gärna engagerar sig i andra människor och där finns då en kraft och det är denna kraft som man vill åt. Kan man skapa överenskommelser för att komma åt denna kraft är det en vinst för både samhället och för människor som står utanför arbetsmarknaden. Sociala företag lyfts av de handläggare som har en positiv erfarenhet av företagsformen fram som guld värda för deltagarna: där blir man bekräftad, där ställs inte för höga krav, där känner dom att dom är värdefulla och att de duger och bara det gör ju att de växer, att de vågar gå vidare Hindrande faktorer: