En livskraftig kommunoch

Transkript

1 En livskraftig kommunoch servicestruktur Utredning av strukturgruppen för kommunförvaltningen DEL I Utredningsdel 5b/2012 Kommunerna

2

3 Del I Utredningsdel En livskraftig kommun- och servicestruktur Utredning av strukturgruppen för kommunalförvaltningen Finansministeriets publikationer 5b/2012 Kommunerna

4 Painotuote FINANSMINISTERIET PB 28 (Snellmansgatan 1 A) STATSRÅDET Telefon (växeln) Internet: Layout: Anitta Türkkan/FM, informationen Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy, 2012

5 Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, februari 2012 Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Publikationsserie och nummer Beställningar/distribution Tryckeri/tryckningsort och -år Arbetsgruppen för kommunalförvaltningens struktur Ordförande avdelningschef, överdirektör Päivi Laajala En livskraftig kommun- och servicestruktur, del I: Utredningsdel En livskraftig kommun- och servicestruktur, del II: Regional genomgång Finska: Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne, osa I: Selvitysosa. Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne, osa II: Alueellinen tarkastelu (5a/2012) Finansministeriets publikationer 5b/2012 Publikationen finns i PDF-format på Anvisningar för beställning av en tryckt version finns på samma adress. Juvenes Print, Tampereen Yliopistopaino Oy ISBN (hft.) ISSN (hft.) ISBN (PDF) ISSN (PDF) Sidor 250 Språk Svenska Sammandrag Arbetsgruppen för kommunalförvaltningens struktur skulle utarbeta en i regeringsprogrammet avsedd utredning över ändamålsenliga kommun- och servicestrukturer för varje område. Utredningen skulle inkludera förslag till kriterier och genomföringssätt för kommunreformen samt ett förslag om reformen i kartform. Arbetsgruppen granskar i sin utredning både kommunernas nuvarande och framtida utmaningar. Kommunerna analyseras ur flera olika perspektiv med beaktande av servicebehoven, kommunalekonomin, region- och samhällsstrukturen, pendlingen och uträttandet av ärenden, ordnandet av service samt de regionala särdragen. Arbetsgruppens förslag till kommunreform utgår från skapandet av en sådan livskraftig och funktionell kommunstruktur som på ett bättre sätt än i dagsläget kunde trygga ordnandet av den grundläggande servicen och som är förenligare med människornas vardag och omgivning. Den föreslagna ändringen av kommunstrukturen ska även hjälpa att förstärka kommunernas ekonomi och de ekonomiska marginalerna. I motiveringarna framhävs framför allt faktorer som har samband med den demografiska utvecklingen och kommunalekonomin. De lösningar som föreslagits för de stora stadsregionernas del baserar sig till stora delar på samhällsstrukturella faktorer som berör samordnandet av markanvändningen, boendet och trafiken samt kommunalekonomiska faktorer. Arbetsgruppen drar slutsatsen att regeringens riktlinjer om livskraftiga kommuner förutsätter en stor strukturell reform. Kommunerna behöver stöd för genomförandet av reformen. Utvecklingen av kommunalekonomin kräver framför allt att kommunsammanslagningarna genomförs effektivare än hittills. För att reformen ska kunna genomföras planmässigt föreslår arbetsgruppen att det inom områdena för de nya kommunerna som ett led i förändringsstödet åt kommunerna förrättades statens särskilda kommunindelningsutredningar. Den föreslagna kommunreformen utgör enligt arbetsgruppen en grund för förnyandet av social- och hälsovårdsstrukturerna, men dessutom behövs en servicestrukturutredning över social- och hälsovården. Arbetsgruppens utredning har indelats i två delar. I del I beskrivs tidigare reformer, behoven och målen med reformen, de villkor som ställs av grundlagen, infallsvinklarna på reformen, genomföringssätten samt förändringsstödet. I del II presenteras de föreslagna landskapsspecifika kommun- och servicestrukturerna.

6

7 Kommunreformen Till finansministeriet Den 4 mars 2011 tillsatte finansministeriet Arbetsgruppen för kommunalförvaltningens struktur för att utreda alternativa strukturmodeller för kommunalförvaltningen. Alternativen ska ligga till grund för en fullständig omarbetning av kommunallagen. Mandattiden för projektet fastställdes till den 4 mars december Genom ett beslut av den 2 september 2011 ändrade finansministeriet arbetsgruppens uppdrag så att den fick i uppgift att bereda genomförandet av kommunreformen i enlighet med riktlinjerna i regeringsprogrammet. Enligt uppdraget skulle arbetsgruppen utarbeta en sådan utredning av ändamålsenliga kommun- och servicestrukturer för olika områden som avses i regeringsprogrammet. Arbetsgruppen skulle utforma sin framställning om kriterierna för kommunreformen så att regeringen utifrån dem kan fastslå noggrannare kriterier för kommunreformen samt så att de kan ligga till grund för beredningen av en regeringsproposition med förslag till en lag som gäller kommunstrukturen. Kommunreformförslaget skulle utarbetas även i form av en karta. Enligt uppdraget omfattade arbetsgruppens arbete också kommun- och servicestrukturen i landskapet Kajanaland och i metropolområdet. Arbetsgruppen skulle inte bedöma om man behöver utreda behovet av en särskild lag som gäller förvaltningsstrukturerna i metropolområdet. Avdelningschef, överdirektör Päivi Laajala från finansministeriet var ordförande för Arbetsgruppen för kommunalförvaltningens struktur. Till medlemmar i arbetsgruppen utsågs finansråd Rainer Alanen från finansministeriet, direktör Kirsi Kangaspunta från undervisnings- och kulturministeriet, projektchef Arto Koski från finansministeriet, regeringsråd Päivi Salo från social- och hälsovårdsministeriet, regeringsråd Auli Valli-Lintu från finansministeriet och byggnadsråd Matti Vatilo från miljöministeriet. Till permanenta sakkunniga utsågs konsultativ tjänsteman Inga Nyholm från finansministeriet samt utvecklingsdirektör Kaija Majoinen och ledande jurist Kari Prättälä från Finlands Kommunförbund. Lagstiftningsråd Eeva Mäenpää samt överinspektörerna Anu Hernesmaa och Markku Mölläri från finansministeriet var sekreterare för arbetsgruppen. Beslutet om tillsättandet av arbetsgruppen ändrades den 5 januari 2012 så att konsultativ tjänsteman Vesa Lappalainen från finansministeriet utsågs till medlem i arbetsgruppen i stället för Rainer Alanen. Under arbetets gång kallade arbetsgruppen som sina sakkunniga regeringsråd Tuula Lybeck från undervisnings- och kulturministeriet, medicinalråd Jukka Mattila från social- och hälsovårdsministeriet, konsultativ tjänsteman Katja Palonen från

8 finansministeriet och överinspektör Suvi Savolainen från finansministeriet. Arbetsgruppen samlades 17 gånger under sin mandattid. De permanenta sakkunniga från Finlands Kommunförbund deltog inte i arbetsgruppens möten i januari Under arbetets gång hörde arbetsgruppen ledarskapet vid landskapsförbunden, Finlands Kommundirektörer rf samt förv.dr Jenni Airaksinen från Tammerfors universitet, regionutvecklingsdirektör Janne Antikainen från arbets- och näringsministeriet, pol.dr Timo Aro, förv.lic Kauko Aronen från Finlands Kommunförbund, programdirektör Juha Kostiainen från Sitra, professor emeritus Pentti Meklin från Tammerfors universitet, forskningsdirektör Antti Moisio från Statens ekonomiska forskningscentral VATT, professor Olli Mäenpää från Helsingfors universitet, professor Raine Mäntysalo från Aalto-universitetet, direktör Anssi Paasivirta från arbets- och näringsministeriet, specialforskare Mika Ristimäki från Finlands miljöcentral, forskare Siv Sandberg från Åbo Akademi, professor Jari Stenvall från Lapplands universitet, professor Kaarlo Tuori från Helsingfors universitet och professor Veli-Pekka Viljanen från Åbo universitet. De som medverkade i arbetsgruppen hörde dessutom sakkunniga från sina egna sektorer. Arbetsgruppen drar den avslutande slutsatsen att regeringens linjedragningar om livskraftiga kommuner förutsätter en omfattande strukturell reform. Utgångsläget för arbetsgruppens förslag till kommunreform är att skapa en sådan livskraftig och funktionell kommunstruktur som på ett bättre sätt än i dagsläget skulle trygga ordnandet av den grundläggande servicen och vara förenlig med människornas vardag och omgivning. Målet är att den föreslagna förändringen av kommunstrukturen även skulle stärka kommunernas ekonomi och utöka de ekonomiska marginalerna. Faktorer som har samband med den demografiska och ekonomiska utvecklingen utgör en synnerligen kraftig motivering i stora delar av landet. Inom de stora stadsregionerna baserar sig lösningarna främst på samhällsstrukturella faktorer som gäller samordnandet av markanvändningen, boendet och trafiken samt på kommunalekonomin. För att reformen ska kunna genomföras planenligt föreslår arbetsgruppen att man inom områdena för de nya kommunerna förrättar särskilda statliga kommunindelningsutredningar som ett led i förändringsstödet åt kommunerna. Arbetsgruppen föreslår särskilda kommunindelningsutredningar inom områden. Kommunernas ekonomiska utveckling förutsätter enligt arbetsgruppens uppfattning dessutom att kommunsammanslagningarna genomförs på ett effektivare sätt än tidigare. Arbetsgruppen anser att förslaget till en kommunreform utgör en grund för förnyandet av social- och hälsovårdsstrukturerna, men att det dessutom behövs en utredning över servicestrukturerna inom social- och hälsovården. Arbetsgruppen kommer att överlämna sin utredning till finansministeriet efter att det blivit färdigt.

9 Helsingfors den 8 februari 2012 Päivi Laajala Anu Hernesmaa Kirsi Kangaspunta Arto Koski Vesa Lappalainen Eeva Mäenpää Markku Mölläri Päivi Salo Auli Valli-Lintu Matti Vatilo

10

11 Innehåll 1 Inledning Riktlinjer enligt regeringsprogrammet Tidigare kommunreformer och utveckling av stadsregionernas samarbete Den stora kommunreformen Kommun- och servicestrukturreformen Stödjande av stadsregionernas samarbete på 2000-talet Helsingforsregionens utveckling Slutsatser om kommun- och servicestrukturernas utveckling och om de tidigare reformerna Behov av och mål för reformen Befolkningsutveckling och flyttningsrörelser Utvecklingen inom den offentliga ekonomin Ekonomiska utsikter för Finland, den offentliga ekonomins stabilitet och hållbarhet Kommunalekonomins utveckling på basis av basserviceprogrammet Utveckling av kommunernas ekonomi Stabilare kommunal ekonomi Ordnande av tjänster Social- och hälsovårdstjänster Bildningstjänster Tekniska tjänster och miljötjänster Kommunala tjänster och medborgarnas jämlikhet Behov av samarbete för att säkerställa tjänsterna Samhällsstruktur Kommunernas näringspolitik

12 5 Specialvillkor för kommunreformen på grund av grundlagen och internationella avtal Den kommunala självstyrelsen Demokratiprincipen Tilldelning av uppgifter genom lag och finansieringsprincipen Kommunens rätt att självständigt besluta om sin ekonomi Grunderna för kommunindelningen Sociala och kulturella grundläggande rättigheter Språkliga rättigheter som rör nationalspråken Grundlagen Språkliga rättigheter och internationella avtal Central lagstiftning om språkliga rättigheter Sektorlagstiftning och de språkliga rättigheterna Samernas kulturella autonomi, samernas hembygdsområde och samernas språkliga rättigheter Specialvillkor på grund av de grundläggande fri- och rättigheterna och den kommunala självstyrelsen samt intresseavvägningen mellan dem Granskningsperspektiv och variabler Granskning av befolkningsutvecklingen Granskning av den ekonomiska utvecklingen Region- och samhällsstruktur Pendling, kommunikationer och service Näringsverksamhetens utveckling och livskraft Social- och hälsovården Undervisnings- och kulturväsendet Specialfaktorer Funktionell helhet Bedömning av sätten att genomföra reformen Utan reglering som styr reformen av kommunstrukturen Reformen av kommunstrukturen är beroende av enskilda kommuners strategiska avsikter En utvecklingsgång där uppgifter överförs från kommunerna

13 7.2 Ekonomiska styrmetoder Direkt ekonomiskt stöd till kommuner som går samman Kommunernas finansierings- och statsandelssystem som styrmetod för kommunreformen Styrning av reformen med förpliktande lagstiftning Lagstiftning som baserar sig på frivillighet i den första fasen och vid behov förpliktande bestämmelser senare Begränsad behörighet för statsrådet att besluta om en sammanslagning mot en kommuns vilja Behörighet för statsrådet att besluta om kommunsammanslagningar för hela kommunfältets del Det bestäms om de kommuner som ska slås samman i strukturlagen Sätten att genomföra kommunsammanslagningar och ibruktagande av effektiviserande kommunsammanslagningar Statens särskilda kommunindelningsutredningar Kommunreformens omställningsstöd Behovet av omställningsstöd Omställningsstöd på tre nivåer Andra projekt som stöder kommunreformen Slutsatser Reformbehovet Slutsatser av områdesanalysen Slutsatser om styrmedel och genomförande av reformen Bifogade tabeller Källor

14 14

15 Kommunreformen 15 1 Inledning Kommunreformen syftar till en livskraftig kommun- och servicestruktur. En livskraftig kommun- och servicestruktur baserar sig på en befolkningsstruktur där befolkningsutvecklingen tryggar en tillräcklig befolkning i arbetsför ålder samt tillräckliga ekonomiska resurser och personalresurser för att trygga servicen. Befolkningsstrukturen bildar också grunden för ekonomin. Näringsverksamheten i området står som utgångspunkt för kommunens ekonomiska utveckling. Kommunen bör vara en stark aktör inom sin näringspolitik, antingen på det regionala planet, på riksplanet eller internationellt. En stark befolkningsstruktur och ekonomi erbjuder kommunen en grund för en sund konkurrens mellan regionerna. Ur kommuninvånarnas synvinkel bör en livskraftig kommunstruktur svara mot kommuninvånarnas behov av att påverka och ta del i beslut som rör deras livssfär. Kommuninvånarnas servicebesök och pendling beskriver kommuninvånarnas vardag och behov att påverka. Ur ett samhällsstrukturellt perspektiv bemöter en livskraftig kommunstruktur de allt mer splittrade samhällsstrukturerna och jämnar ut den osund ekonomiska konkurrensen mellan regionerna och stävjar utvecklingen i riktning mot allt mer segregerade regioner. En livskraftig kommunstruktur bildas av befolkningsstrukturen, arbetsplatser, ekonomiska faktorer, förmåga att ordna service, samhällsstrukturella faktorer och demokrati. Styrkan hos en livskraftig kommunstruktur beror av hur pass väl strukturen förmår skapa förutsättningar för de faktorer som nämns ovan. Styrkan kan förvandlas till svaghet om något av dessa centrala element, till exempel ekonomin, försämras avsevärt. En livskraftig kommunstruktur kan i framtiden ansvara för ordnandet av centrala välfärdstjänster. Det finländska servicesystemet har av tradition baserat sig på kommunernas verksamhet. Ansvaret för att ordna och finansiera servicen har till största delen anförtrotts kommunerna. Kommunerna har goda förutsättningar för att i verksamheten dra nytta av lokala omständigheter och kommuninvånarna kan påverka hur servicen ordnas. I kommunerna är det möjligt att reagera snabbt också på oförutsedda förändringar i kommunen. Det kommunbaserade systemet har visat sig vara effektivt och välfungerande under olika tider och olika omständigheter. Befolkningsutvecklingen kommer att utmana kommunernas förmåga att ordna basservice på och 2030-talet. Befolkningens åldersstruktur och den dramatiskt försämrade försörjningskvoten under de två följande årtiondena, inrikes omflyttningen, de negativa följderna av globaliseringen samt den instabila internationella och finländska ekonomin utgör allvarliga hot mot kommunernas verksamhet. Efter övergången till 2010-talet har

16 16 den offentliga sektorn som helhet utsatts för ett allt hårdare tryck utifrån. Det handlar inte enbart om kvalitet eller genomslagskraft, utan i tilltagande grad om service och tillgång till service. Kommunreformen syftar till att skapa en livskraftig kommun- och servicestruktur som kan tackla dessa utmaningar. Förändringarna i omvärlden förutsätter betydande omläggningar av kommun- och servicestrukturerna och serviceprocesserna. Utan betydande och snabba reformer kommer man sannolikt att tvingas avveckla åtminstone delar av det kommunbaserade servicesystemet och samtidigt eventuellt också delar av det finländska välfärdssamhället. Överföring av åtgärderna innebär att det måste tas allt mera lån. Vi håller på att överföra en betydande del av vår egen ekonomiska börda för att betalas av kommande generationer. Det är nödvändigt att reformera social- och hälsovårdens servicestrukturer. Tjänsterna ska hålla hög kvalitet och deras tillgänglighet måste vara likvärdig i hela landet. I det nuvarande systemet är det särskilt basservicens tillgänglighet som är diskriminerande. När servicesystemet reformeras är det förutom integreringen av social- och hälsovården, som redan skett till stor del, viktigt att i största möjliga mån foga uppgifter på bas- och specialnivå till samma struktur. På så vis läggs ansvaret för tjänsterna på en ledning per ansvarsområde i syfte att undvika en splittrad service till kunderna och kunna utnyttja tillgängliga resurser så ändamålsenligt som möjligt med tanke på servicesystemets effektivitet. När helheterna är tillräckligt stora kan tjänster av hög kvalitet ordnas så, att alla har likvärdig tillgång till dem. För att kommun- och servicestrukturen ska kunna bemöta kommuninvånarnas servicebehov i början av 2020-talet måste kommunreformen genomföras så snabbt att kommunoch servicestrukturerna har reviderats före förändringarna. Kommunsammanslagning är inte ett mål utan bara ett sätt att bygga en livskraftig och funktionsduglig ny kommun. Om kommunreformen senareläggs ytterligare förlorar man avgörande viktiga år. Det innebär att de svagaste kommunerna drivs in i ett oåterkalleligt ekonomiskt nödläge. När det ekonomiska läget i kommunerna förvärras börjar också kommunernas inbördes lojalitet försvagas. En kommun som hamnat i ekonomiska svårigheter lyckas inte nödvändigtvis längre få sig en partner för en kommunsammanslagning. Ur den offentliga sektorns synvinkel hamnar man då i ett läge där kommuninvånarna och deras grundläggande rätt till service vilar i den ena vågskålen, medan den andra vågskålen fylls av kommunala självstyrelsen och den gamla kommungränsen. I denna utredning om kommunreformen analyseras både kommunernas nuvarande och deras framtida utmaningar. Möjligheterna att se över kommunstrukturen bedöms mot denna bakgrund och då ur kommunernas och regionens perspektiv. Målet är att bilda starka kommuner i enlighet med regeringsprogrammet. Kommunerna analyseras ur flera olika infallsvinklar genom granskning av servicebehoven, kommunalekonomin, region- och samhällsstrukturen, pendlingen och servicebesöken, ordnandet av service samt regionernas särdrag. Arbetsgruppens rapport har indelats i två delar. I del I beskrivs tidigare reformer, behoven av en reform och reformens mål, specialvillkor som följer av grundlagen, analysperspektiv för reformen, genomföringssätt och stöd för förändring. I del II presenteras förslag till kommunstrukturen i landskapen.

17 Kommunreformen 17 2 Riktlinjer enligt regeringsprogrammet Enligt regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering är målet med regeringens kommunpolitik att trygga högklassiga och enhetliga kommunala tjänster på ett kundorienterat sätt i hela landet, skapa förutsättningar för utvecklingsverksamhet som stärker kommunernas ekonomi och för förenhetligande av samhällsstrukturen samt att stärka den kommunala självstyrelsen och den lokala demokratin. Regeringens kommunpolitik ska skapa förutsättningar för att minska hållbarhetsunderskottet i den offentliga ekonomin och vidta förberedelser för den allt större efterfrågan på tjänster till följd av befolkningens stigande medelålder. Stabiliteten och hållbarheten i den kommunala ekonomin främjas genom att kommun- och servicestrukturen moderniseras, kommunernas inkomstbas stärks, den kommunala produktiviteten och effektiviteten förbättras och en utvidgning av kommunernas uppgifter begränsas. Enligt regeringsprogrammet kommer regeringen att genomföra en riksomfattande kommunreform som syftar till en livskraftig kommunstruktur i starka primärkommuner. En stark primärkommun består av naturliga pendlingsområden och är tillräckligt stor för att självständigt kunna sörja för basservicen, med undantag för den specialiserade sjukvården och krävande socialvårdstjänster. En stark primärkommun kan framgångsrikt bedriva näringspolitik och utvecklingsarbete och kan effektivt bemöta utmaningen i allt mer splittrade samhällsstrukturer. Regeringen styr fortskridandet av kommunreformen och inleder en riksomfattande utredning av ändamålsenliga kommun- och servicestrukturer för olika områden. I samband med reformen av kommun- och servicestrukturen beaktas områdenas olikheter, såsom särdragen för tillväxtcentrum, glesbygd, långa avstånd, skärgårdsmiljö och språkliga förhållanden. När det gäller den nationella konkurrenskraften och tillväxtpotentialen framhävs betydelsen av kommun- och servicestrukturlösningar särskilt inom metropolområdet. Dessutom ska behovet av en särskild lag om metropolområdet utredas. Möjligheterna för landskapet Kajanaland att ha en förvaltningsmodell som avviker från modellen i resten av landet avgörs separat i och med att kommunreformen fortskrider. Enligt regeringsprogrammet har regeringen som mål att servicestrukturen inom avlägsna områden utanför starka primärkommuner reformeras så att tjänsterna på ett kontrollerat sätt koncentreras till tillräckligt stora helheter som får stöd av servicestrukturen i de starka primärkommunerna enligt principen om ansvarskommun. Som ett alternativ till en stark kommun som klarar av att ordna och finansiera social- och hälsovården får vid behov ges möjlighet till ett undantagsförfarande, där kommunerna tillsammans kan bilda social- och hälsovårdsområden som klarar av att ansvara för ordnandet och finansieringen av social- och hälsovården och som till sitt befolkningsunderlag är tillräckligt stora. Enligt regeringsprogrammet ordnas social- och hälsovårdstjänsterna som en helhet med betoning på förebyggande åtgärder och klienternas ställning. Ansvaret för att finan-

18 18 siera och ordna social- och hälsovården innehas av samma organisation (en kommun eller ett social- och hälsovårdsområde). I regeringsprogrammet ingår det för social- och hälsovården en servicestruktur enligt en tvåstegsmodell. Enligt den ansvarar kommunerna och social- och hälsovårdsområdena för basservicen inom social- och hälsovården och för en del av uppgifterna inom den specialiserade sjukvården samt på motsvarande sätt för uppgifterna inom socialvården i syfte att bilda en så omfattande servicehelhet som möjligt. För kommunernas och social- och hälsovårdsområdenas gemensamma uppgifter finns det fem specialupptagningsområden (Erva). Till uppgifterna för ett Erva-område hör bl.a. krävande social- och hälsovårdstjänster som ska centraliseras och uppgifter som gäller forskning, utveckling och utbildning inom Erva-området i fråga. För att säkerställa en lika tillgång på högklassiga, effektiva och rättidiga social- och hälsovårdstjänster förnyas servicestrukturen inom social- och hälsovården som en del av reformen av kommunstrukturen. Genom ett beslut av den 4 mars 2011 tillsatte finansministeriet Arbetsgruppen för kommunalförvaltningens struktur för att utreda alternativa modeller för kommunalförvaltningen. Alternativen ska ligga till grund för en fullständig omarbetning av kommunallagen. Genom en ändring av arbetsgruppens uppdrag den 2 september 2011 fick arbetsgruppen i uppgift att bereda genomförandet av kommunreformen i enlighet med riktlinjerna i regeringsprogrammet och utarbeta en sådan utredning av ändamålsenliga kommun- och servicestrukturer för olika områden som avses i regeringsprogrammet. Arbetsgruppen skulle enligt sitt uppdrag utforma sin framställning om kriterierna för kommunreformen så att regeringen utifrån dem kan fastslå noggrannare kriterier och framskridningen för kommunreformen samt så att de kan ligga till grund för beredningen av en regeringsproposition med förslag till en kommande lag som gäller kommunstrukturen. Kommunreformförslaget skulle utarbetas även i form av en karta. Enligt uppdraget omfattade arbetsgruppens arbete också kommun- och servicestrukturen i landskapet Kajanaland och i metropolområdet. Arbetsgruppen skulle inte utreda behovet av en särskild lag för förvaltningsstrukturerna i metropolområdet. Regeringen behandlade reformen i sin aftonskola den 21 september 2011 och den 1 februari 2012 och godkände den tidsplan som eftersträvas för genomförandet av reformen. Enligt tidsplanen ska strukturlagen överlämnas till riksdagen i början av höstsessionen Den nya lagen träder då i kraft den 1 januari Beredningen av totalrevisionen av kommunallagen inleds våren 2012, och regeringspropositionen överlämnas till riksdagen hösten Den nya kommunallagen träder i kraft den 1 januari Enligt tidsplanen inleds beredningen av en statsandelsreform hösten Det nya statsandelssystemet träder i kraft den 1 januari Efter det att utredningen av Arbetsgruppen för kommunalförvaltningens struktur färdigställts kommer det att ordnas en omfattande omgång med regionala diskussions- och informationsmöten. Avsikten är då att presentera utredningens slutsatser och ge kommunerna möjlighet att lägga fram egna strategiska lösningar för hur man ska klara av utmaningarna under och 2020-talet. Det är meningen att man genom mötena ska få till stånd en stark växelverkan mellan staten och kommunerna. Mötena är ett led i den process för hörande som fortsätter med ett omfattande remissförfarande våren 2012.

19 Kommunreformen 19 3 Tidigare kommunreformer och utveckling av stadsregionernas samarbete Omläggning av kommunalförvaltningen har ofta eftersträvats genom antingen mera omfattande reformer eller genom projekt med karaktär av försök. Olika metoder har accentuerats i reformerna på 2000-talet och reformerna under tidigare årtionden, men samtliga reformer har syftat till att trygga välfärdstjänsterna och stärka kommunernas handlingskraft. 3.1 Den stora kommunreformen Den stora kommunreform som genomfördes bestod av tre etapper: Småkommunkommitténs arbete , de länsvisa kommissionernas arbete och arbetet inom delegationen för kommunreformen Småkommunkommittén lämnade sitt betänkande i början av Den föreslog att målet skulle vara kommuner med fler än invånare, dock så att kommunerna skulle ha minst ca invånare. Kommittén föreslog att reformen skulle genomföras 1969 och 1970 samt en linje genom tvång utan vilken reformen inte skulle kunna genomföras inom en föreskriven tid eller snabbt 1. Förslagen väckte starkt motstånd i kommunerna, vilket tog sig uttryck bl.a. i att över 200 representanter för landskommunerna samlades till ett krismöte i Ylikiiminki i oktober Till skillnad från Småkommunkommitténs förslag ingick inte någon paragraf om tvångssammanslagning i den lag om vissa åtgärder för utvecklande av den kommunala indelningen och kommunernas samarbete (13/1967) som antogs vid ingången av Genom förordning ålades de länsvisa kommissionerna och delegationen för kommunreformen att ta hand om beredningen. År 1969 uppgav de länsvisa kommissionerna att målet var att det framtida antalet kommuner skulle vara 304, av vilka 147 skulle ingå i samarbetsområden. År 1970 uppgav delegationen för kommunreformen i sin tur att antalet kommuner skulle vara 311, av vilka 130 skulle ingå i 61 samarbetsområden. Med hänsyn till det dåvarande antalet kommuner (502) var målet mycket ambitiöst, en minskning med nästan 200 kommuner. 1 Kommittébetänkande 1965 A1: 178.

20 20 Resultaten av den stora kommunreformen nådde inte upp till målet. Viktiga orsaker till att målet inte uppnåddes har ansetts vara att det inte fanns någon angiven tidsplan och att man inte kunde enas om reformplanens bindande karaktär. Åsikterna gick isär bl.a. i fråga om tvångssammanslagningar. Av kommunernas centralorganisationer ansåg Finlands stadsförbund till denna del att kommunernas åsikt inte kunde tillskrivas avgörande betydelse i frågan om en sammanslagning, medan Suomen Kunnallisliitto ansåg det vara en förutsättning för kommunreformen att kommunerna frivilligt gick samman och att tvång tillämpades endast i särskilda undantagsfall. 2 På den tid då kommunreformen genomfördes hade staten lagbaserad möjlighet att av synnerligen vägande skäl besluta om kommunsammanslagning i strid med kommunfullmäktiges vilja. Staten hade denna möjlighet och använde den med eftertanke. Under dessa år fattades sammanlagt 20 beslut om tvångssammanslagning som berörde enskilda kommuner (tabell 1). Den viktigaste och mest vittgående tvångssammanslagningen var den stora kommunsammanslagningen för Helsingfors då fyra kommuner anslöts till Helsingfors 1946: Haga, Hoplax, Brändö och Åggelby. De sista tvångssammanslagningarna genomfördes 1977 då Kajana landskommun anslöts till Kajana och Karhula och Kymi anslöts till Kotka. På kommunfältet väckte tvångssammanslagningarna då trots allt större förståelse än vad de tycks väcka i dag. Tabell 1. Statsrådets tvångssammanslagningar Nr År Kommun som anslutits Haga till Helsingfors Hoplax till Helsingfors Brändö till Helsingfors Åggelby till Helsingfors Pielisensuu till Joensuu Seinäjoki lk till Seinäjoki Lappee till Villmanstrand Lauritsala till Villmanstrand Pargas lk till Pargas Vånå till Tavastehus och vissa andra kommuner Kakskerta till Åbo Koijärvi till Forssa och Urjala Bergö till Malax Lappfjärd till Kristinestad Sideby till Kristinestad Tjöck till Kristinestad Pyhämaa till Nystad Kajana lk till Kajana Karhula till Kotka Kymi till Kotka 2 Manninen 2010: 394