STF 25. Stadsfullmäktige Utlåtande om utkastet till kommunstrukturlag 454/114/2007

Transkript

1 Stadsfullmäktige Utlåtande om utkastet till kommunstrukturlag 454/114/2007 STF 25 Målet för den i regeringsprogrammet angivna kommunrefor men är en livskraftig kommun struktur i starka primärkommuner. Som en del av detta har regerin gen inlett en riksom fattande utred ning av ändamål senliga kommunoch servicestrukturer för varje enskilt område. Stads full mäktige gav sitt utlåtande om utrednin gen En livskraftig kommun- och service struktur som gjorts av arbetsgruppen för kom munal för valtnin gens struktur. Den av finansministeriet tillsatta (2/2012) arbetsgruppen för beredning av en kommunstrukturlag, vars uppgift var bl.a. att följa upp och utvärdera responsen på kommun- och servicestrukturutredningen och utarbeta ett preciserat förslag till kriterier och genomförandesätt för reformen, har berett ett utkast till en regeringsproposition med förslag till en strukturlag som styr kommunreformen. I proportionen föreslås ändringar i den gällande kommunindelningslagen, och samtidigt ändras lagens rubrik till kommunstrukturlag, som bättre beskriver dess innehåll. Till lagen fogas bestämmelser om kommunernas utredningsskyldighet, utredningskriterier och avvikelse från dessa samt ändras bestämmelserna om ekonomiskt stöd för kommunsammanslagningar. Dessutom föreslås att språklagen ändras till vissa delar. Finansministeriet har begärt kommunernas utlåtanden om utkastet till kommunstrukturlag till den Kommunerna ombes yttra sig i synnerhet om följande frågor: - utredningsskyldigheten, utredningskriterierna (inkl. undantagsgrunderna) och innehållet i utredningsskyldigheten), - tidsfristerna och förfarandena i propositionen, - statsrådets behörighet att besluta om en ändring i kommunindelningen och - villkoren för sammanslagningsunderstöden och deras belopp. Begäran om utlåtande över utkastet till kommunstrukturlag jämte bilagor och lagförslaget inklusive motiveringar delas ut som bakgrundsmaterial. Begäran om utlåtande jämte bilagor kan också läsas på finansministeriets webbplats på adressen Som bilaga till begäran om utlåtande är också social- och hälsopolitiska ministerarbetsgruppens förslag till riktlinjer för servicestrukturen inom social- och hälsovården (promemoria ), som kommunerna också ombes yttra sig om. Servicestrukturarbetsgruppens slutrapport gavs Social- och hälsovårdsministeriet har som stöd för beredningen av reformen tillsatt en arbetsgrupp med utredare. Arbetsgruppens uppgift är att utreda de bästa regionala social- och hälsovårdslösningarna utgående från ovan nämnda riktlinjer särskilt med tanke på integrering av tjänster inom primärvården och den specialiserade vården. Arbetsgruppen inom HUCS specialansvarsområde lyssnade på stadens åsikter vid ett möte På grundval av mötena och de politiska riktlinjerna utarbetar utredarna före utgången av februari sina förslag till servicestruktur.

2 Förslagen och en rekommendation till kommunstruktur och metropolförvaltning i metropolområdet ges 28.2 till finansministeriet, varefter kommunerna ombes ge sitt utlåtande om förslagen. Utredarna hörde fullmäktiges synpunkter om de preliminära förslagen i förhandsutredningen om metropolområdet Den begäran om utlåtande som nu behandlas gäller regeringens förslag till kommunstrukturlag, som hänför sig till regeringens kommunreform. I förslaget föreslås att den nuvarande kommunindelningslagen och samtidigt lagens namn ändras till kommunstrukturlag, som bättre beskriver dess innehåll. Ett nytt kapitel 1 a som är i kraft temporärt föreslås ingå i kommunstrukturlagen. I kapitlet finns bestämmelser om genomförande av strukturreformen. Dessa bestämmelser ska gälla till utgången av Kapitlets centrala innehåll hänför sig till grunderna för kommunstrukturreformen, utredningsförfarandet och tidschemat för reformen. Då det vid sidan om beredningen av kommunstrukturlagen samtidigt är aktuellt med en separat metropolutredning och med en reform av social- och hälsovårdsorganisationen, och när beredningen av dessa fortfarande pågår, tycks det i flera hänseenden vara för tidigt att yttra något slutligt om detaljerna i reformen eller dess genomförande i metropolområdet. Det blir först senare möjligt att bilda en helhetsbild. Av dessa orsaker behandlar stadens utlåtande de allmänna grunderna för förslaget till kommunstrukturlag och deras förhållande till stadens mål för strukturändringarna. STS: Fullmäktige ger finansministeriet följande utlåtande om ut kastet till kommunstrukturlag: Om målen och utredningsgrunderna för reformen De i lagförslaget angivna målen för utvecklande av kommunindelningen kan allmänt sett anses bra. Att stärka stadsregionerna och utveckla kommunstrukturen så att kommunerna har resurser att svara för ordnandet av basservicen är ett bra mål. Den kommunala självstyrelsen kan stärkas i en servicestruktur som bygger på primärkommuner. Den i lagen fastställda utredningsskyldigheten leder till att man på riksnivå utför en systematisk granskning av kommunstrukturen som främjar de ställda målen. Utredningskriterierna kan anses som kriterier för en idealisk kommunstruktur. Sådana allmänna grunder ska likväl fjädra tillräckligt från fall till fall, i synnerhet när man i dag redan i utgångsläget erkänner att de administrativa lösningarna kan variera i olika delar av landet och i olika förhållanden. Därför bör grunderna i 4 f i lagförslaget, enligt vilka avvikelse från utredningsområdet kan göras, vara tillräckligt flexibla och tillåta prövning samt gälla också metropolområdet. Deltagande i beslutsfattandet och invånarnas självbestämmanderätt i ärenden som berör dem själva är den kommunala självstyrelsens hörnsten. Om målet för att utveckla kommunindelningen är att stärka förutsättningarna för kommuninvånarnas självstyrelse, dvs. stärka den lokala demokratin och invånarnas medverkan, bör man i samband med grundandet av storkommuner inrätta kommundelsfullmäktige eller liknande interna strukturer som ges verklig beslutanderätt och bl.a. egen budgeträtt. Detta ökar dock förvaltningens interna byråkrati och kostnaderna utan att göra förvaltningen tydligare och enklare och utan att avlägsna behovet av samarbete och samarbetsstrukturer. Ekonomiska effektivitetskalkyler stödjer avsevärt mindre enheter. Sett mot detta faktum är det svårt att förstå motiveringen enligt vilken regeringen i kommunreformen vill minska behovet av samarbete.

3 När det i lagutkastet sätts upp som utredningskriterium som gäller det befolkningsunderlag som krävs för servicen en minimigräns på invånare för kommunen (utredningsområdet) bör man beakta att denna gräns ställts rätt slumpmässigt. Dess första utgångspunkt har varit att skapa en tillräcklig kommunstorlek för ordande av social- och hälsovårdstjänster. Nu har denna motivering likväl ifrågasatts. I den här situationen måste man kunna avvika från gränsen på invånare. Grankulla anser att staden uppfyller det i 4 f 1 mom. i utkastet avsedda villkoret för avvikelse från utredningsområdet, om man utgående från metropolutredningen inte stannar för ett utredningsområde som täcker hela huvudstadsregionens pendlingsområde, till vilket Grankulla naturligtvis utan tvekan hör. Att enbart eliminera Grankulla tjänar enligt stadens ståndpunkt inga förnuftiga syften varken för Grankulla eller för någon annan. Tidsfrister och förfaranden Lagutkastets bestämmelser om utredningsförfarandet och tidsfristerna verkar ändamålsenliga enligt de av regeringen fastställda riktlinjerna. Eftersom kommunreformen redan dragit ut på tiden, är det mycket önskvärt att de nationella baslösningarna blir klara och hela reformen kan börja verkställas så fort som möjligt. Statsrådets behörighet Det är motiverat att ändra statsrådets behörighet i enlighet med 18 i utkastet. Med beaktande av att den kommunala självstyrelsen skyddats i grundlagen är det motiverat att ändringar i kommunindelningen bestäms i lag i sådana fall där dessa inte grundar sig på kommunernas ansökan. Det här behöver inte förhindra eller försvåra verkställandet av en ändamålsenlig kommunindelning eller kommunstrukturreform, men säkerställer att det är riksdagens majoritet som har makt att besluta om kommunstrukturändringarna. Det att en kommunmedlem kan göra en framställning om ett kommunindelningsärende är inte ändamålsenligt. Man bör kunna kräva att det för framställningsrätten ställs ett minimikrav på andelen invånare. Detta kunde vara samma andel som bestämts för initiativ till kommunal folkomröstning. Sammanslagningsunderstöd Det är motiverat att främja kommunstrukturändringarna så att dessa inte hindras av de ekonomiska belastningar som ändringarna vållar. Genom skäliga sammanslagningsunderstöd kan man hindra detta. Ändringar som föreslås i språklagen För att trygga de språkliga rättigheterna föreslår man i språklagen ändringar och preciseringar, vilket i sig måste anses bra. Enbart lagändringarna räcker inte till för att förhindra det faktum att en sammanslagning av en liten kommun med en mycket större kommun för Grankullas del i verkligheten leder till väsentliga förändringar i fråga om de språkliga rättigheterna jämfört med den befintliga situationen. Tidigare exempel i reformprojekt inom den offentliga förvaltningen visar att tillgodoseendet av de svenskspråkigas språkliga rättigheter, dvs. befolkningens möjligheter att få service på sitt eget språk enligt likadana grunder, i praktiken försvagas väsentligt. För Grankullas del blir den nya kommunens språkliga minoritets ställning betydligt svagare än i dag. Det är att missleda befolkningen att påstå att de i språklagen föreslagna tilläggen i verkligheten skulle hindra kommunsammanslagningens negativa effekter för Grankullas svenskspråkiga befolknings språkliga rättigheter. Social- och hälsovårdsreformen

4 Kommunstrukturreformen och dess olika delområden bereds parallellt, men för de olika beredningshelheterna har definierats mål som i flera avseenden är oförenliga. I promemorian Hur de övriga kommunreformsprojekten framskrider, som ingår i materialet för begäran om utlåtande, konstateras att antalet behövliga social- och hälsovårdsområden (sote-områden) och deras närmare struktur fastställs efter att de viktiga lösningarna för kommunstrukturen är klara. I fråga om social- och hälsovårdsreformen skulle det vara nödvändigt att organisera beredningen i första hand som ett normalt och traditionellt av ministeriet lett lagberedningsprojekt. Detta garanterar att beredningen får en tillräckligt analytisk och exakt grund i stället för en fraseologi med riktlinjer. Det finns också goda tidsmässiga skäl för en omorganisering av beredningen. Ovan nämnda i bilaga 3 till begäran om utlåtande framförda princip att strukturerna i social- och hälsovårdsreformen fastställs efter att de viktiga lösningarna för kommunstrukturen är färdiga är det rätta tillvägagångssättet. Också om social- och hälsovårdsstrukturerna i stort sätt byggde på den nuvarande kommunstrukturen, skulle det gagna social- och hälsovårdstjänstereformen att den görs i ett stabilare läge än i dag. Välfungerande samarbete mellan kommunerna kommer också i fortsättningen att vara av stor betydelse för social- och hälsovårdssystemet, men i det rådande läget finns det så mycket spänningar och osäkerhetsfaktorer i samarbetet mellan kommunerna att det på många håll är omöjligt att åstadkomma ett gott samarbete inom social- och hälsovården. Riktlinjerna för beredningen av social- och hälsovårdsreformen har den bristen att man utgår från ett servicesystem på två nivåer utan några garantier för att kommunstrukturen under den skulle vara tudelad (primärkommuner på basnivå och ett separat organiserat specialansvarsområde). Om man säger att basnivån inklusive specialtjänster förutsätter ett befolkningsunderlag på minst invånare, och en väsentlig del av kommunerna ända är mindre än detta, kommer strukturen ofrånkomligen att bestå av tre eller rentav fyra steg och bli allt mer diffus. När ansvaret för att ordna och finansiera verksamheten vill ges kommunerna, leder det ofrånkomligen till en besvärlig situation, där kommunen svarar för något den ändå i praktiken inte kan ansvara för. Den tänkta tudelade strukturen omöjliggörs, om man inte har starka primärkommuner, som är utgångspunkten för reformen, vilka har resurser att ordna tjänster inom den specialiserade sjukvården. Ett centralt (påstått) problem som hänför sig till social- och hälsovårdsorganisationen är att hälsovårdscentralerna ofta är får små och deras serviceutbud begränsat. Tjänsterna inom den specialiserade sjukvården har koncentrerats för mycket till sjukvårdsdistrikten (centralsjukhus och regionala sjukhus). Det är dock svårt att lösa problemet. I glesbygden är det, om man vill trygga tillgången på närservice, nästan ofrånkomligt att utbudet av basservice är begränsat och att de mer specialiserade tjänsterna finns i tätorter eller städer. Med kommunstruktur- eller social- och hälsovårdsreformer kan detta faktum inte ändras. Det är motiverat att lagstiftningen för servicestrukturreformen utarbetas först efter att man vet hur kommunstrukturreformen och i fråga om Helsingforsregionen också metropolförvaltningen genomförs....

5 Ledamot Berg, understödd av ledamot Rehn-Kivi, föreslog att en ny mening som lyder Detta förut sätter ändringar i 4 d i lagförslaget fogas till andra stycket i förslaget till utlå tande och att det sista stycket (som börjar Det att en kommunmedlem ) under rubri ken Statsrådets behörighet stryks. Förslaget godkändes enhälligt. Beslut: Fullmäktige beslutade ge finansministeriet följande utlåtande om utkastet till kommunstrukturlag: Om målen och utredningsgrunderna för reformen De i lagförslaget angivna målen för utvecklande av kommunindelningen kan allmänt sett anses bra. Att stärka stadsregionerna och utveckla kommunstrukturen så att kom munerna har resurser att svara för ordnandet av basservicen är ett bra mål. Den kommunala självstyrelsen kan stärkas i en servicestruktur som bygger på primärkommuner. Den i lagen fastställda utredningsskyldighe ten leder till att man på riksnivå utför en systematisk granskning av kom munstrukturen som främjar de ställda målen. Utredningskriterierna kan anses som kriterier för en idealisk kommunstruktur. Sådana allmänna grun der ska likväl fjädra tillräckligt från fall till fall, i synnerhet när man i dag re dan i utgångsläget erkänner att de administrativa lösningarna kan variera i olika delar av landet och i olika förhållanden. Därför bör grunderna i 4 f i lagförslaget, enligt vilka avvikelse från utredningsområdet kan göras, vara tillräckligt flexibla och tillåta prövning samt gälla också metropolområdet. Detta förutsätter ändringar i 4 d i lagförslaget. Deltagande i beslutsfattandet och invånarnas självbestämmanderätt i ärenden som berör dem själva är den kommunala självstyrelsens hörnsten. Om målet för att utveckla kommunindelningen är att stärka förutsättningarna för kommuninvånarnas självstyrelse, dvs. stärka den lokala demokratin och invånarnas medver kan, bör man i samband med grundandet av storkommuner inrätta kom mundelsfullmäktige eller liknande interna strukturer som ges verklig beslu tanderätt och bl.a. egen budgeträtt. Detta ökar dock förvaltningens interna byråkrati och kostnaderna utan att göra förvaltningen tydligare och enklare och utan att avlägsna behovet av samarbete och samarbetsstrukturer. Ekonomiska effektivitetskalkyler stödjer avsevärt mindre enheter. Sett mot detta faktum är det svårt att förstå motiveringen enligt vilken regeringen i kommunreformen vill minska behovet av samarbete. När det i lagutkastet sätts upp som utredningskriterium som gäller det befolkningsunderlag som krävs för servicen en minimigräns på invånare för kommunen (utredning sområdet) bör man beakta att denna gräns ställts rätt slumpmässigt. Dess första utgångspunkt har varit att skapa en tillräcklig kommunstorlek för or dande av social- och hälsovårdstjänster. Nu har denna motivering likväl if rågasatts. I den här situationen måste man kunna avvika från gränsen på invånare. Grankulla anser att staden uppfyller det i 4 f 1 mom. i utkastet avsedda villkoret för avvikelse från utredningsområdet, om man utgående från metropolutredningen inte stannar för ett utredningsområde som täcker hela huvudstadsregionens pendlingsområde, till vilket Grankul la naturligtvis utan tvekan hör. Att enbart eliminera Grankulla tjänar enligt stadens ståndpunkt inga förnuftiga syften - varken för Grankulla eller för någon annan. Tidsfrister och förfaranden

6 Lagutkastets bestämmelser om utredningsförfarandet och tidsfristerna verkar ändamålsenliga - enligt de av regeringen fastställda riktlinjerna. Eftersom kommunreformen redan dragit ut på tiden, är det mycket önskvärt att de nationella baslösningarna blir klara och hela reformen kan börja verkställas så fort som möjligt. Statsrådets behörighet Det är motiverat att ändra statsrådets behörighet i enlighet med 18 i utkastet. Med beaktande av att den kommunala självstyrelsen skyddats i grundlagen är det motiverat att ändringar i kommunindelningen bestäms i lag i sådana fall där dessa inte grundar sig på kommunernas ansökan. Det här behöver inte förhindra el ler försvåra verkställandet av en ändamålsenlig kommunindelning eller kommunstrukturreform, men säkerställer att det är riksdagens majoritet som har makt att besluta om kommunstrukturändringarna. Sammanslagningsunderstöd Det är motiverat att främja kommunstrukturändringarna så att dessa inte hindras av de ekonomiska belastningar som ändringarna vållar. Genom skäliga sammanslagningsun derstöd kan man hindra detta. Ändringar som föreslås i språklagen För att trygga de språkliga rättigheterna föreslår man i språklagen ändringar och preciseringar, vilket i sig måste anses bra. Enbart lagändringarna räcker inte till för att förhindra det faktum att en sammanslagning av en liten kommun med en mycket större kommun för Grankullas del i verkligheten leder till väsentliga förän dringar i fråga om de språkliga rättigheterna jämfört med den befintliga si tuationen. Tidigare exempel i reformprojekt inom den offentliga förvaltnin gen visar att tillgodoseendet av de svenskspråkigas språkliga rättigheter, dvs. befolkningens möjligheter att få service på sitt eget språk enligt lika dana grunder, i praktiken försvagas väsentligt. För Grankullas del blir den nya kommunens språkliga minoritets ställning betydligt svagare än i dag. Det är att missleda befolkningen att påstå att de i språklagen föreslagna tilläggen i verkligheten skulle hindra kommunsammanslagningens negati va effekter för Grankullas svenskspråkiga befolknings språkliga rättighe ter. Social- och hälsovårdsreformen Kommunstrukturreformen och dess olika delområden bereds parallellt, men för de olika bered ningshelheterna har definierats mål som i flera avseenden är oförenliga. I promemorian "Hur de övriga kommunreformsprojekten framskrider", som ingår i materialet för begäran om utlåtande, konstateras att antalet behövli ga social- och hälsovårdsområden (sote-områden) och deras närmare struktur fastställs efter att de viktiga lösningarna för kommunstrukturen är klara. I fråga om social- och hälsovårdsreformen skulle det vara nödvändigt att organisera beredningen i första hand som ett normalt och traditionellt av ministeriet lett lagbered ningsprojekt. Detta garanterar att beredningen får en tillräckligt analytisk och exakt grund i stället för en fraseologi med riktlinjer. Det finns också goda tidsmässiga skäl för en omorganisering av beredningen. Ovan nämn da i bilaga 3 till begäran om utlåtande framförda princip att strukturerna i social- och hälsovårdsreformen fastställs efter att de viktiga lösningarna för kommunstrukturen är färdiga är det rätta tillvägagångssättet. Också om social- och hälsovårdsstrukturerna i stort sätt byggde på den nuvarande kommunstruktu ren, skulle det gagna social- och hälsovårdst-

7 jänstereformen att den görs i ett stabilare läge än i dag. Välfungerande samarbete mellan kommunerna kommer också i fortsättningen att vara av stor betydelse för social- och hälsovårdssystemet, men i det rådande läget finns det så mycket spännin gar och osäkerhetsfaktorer i samarbetet mellan kommunerna att det på många håll är omöjligt att åstadkomma ett gott samarbete inom social- och hälsovården. Riktlinjerna för beredningen av social- och hälsovårdsreformen har den bristen att man utgår från ett servicesystem på två nivåer utan några garantier för att kommunstrukturen "under" den skulle vara tudelad (primärkommuner på basnivå och ett se parat organiserat specialansvarsområde). Om man säger att "basnivån" inklusive specialtjänster förutsätter ett befolkningsunderlag på minst invånare, och en väsentlig del av kommunerna ända är min dre än detta, kommer strukturen ofrånkomligen att bestå av tre eller rentav fyra steg - och bli allt mer diffus. När ansvaret för att ordna och finansiera verksamheten vill ges "kommunerna", leder det ofrånkomligen till en bes värlig situation, där kommunen svarar för något den ändå i praktiken inte kan ansvara för. Den tänkta tudelade strukturen omöjliggörs, om man inte har starka primärkommuner, som är utgångspunkten för reformen, vilka har resurser att ordna tjänster inom den specialiserade sjukvården. Ett centralt (påstått) problem som hänför sig till social- och hälsovårdsorganisationen är att hälso vårdscentralerna ofta är får små och deras serviceutbud begränsat. Tjäns terna inom den specialiserade sjukvården har koncentrerats för mycket till sjukvårdsdistrikten (centralsjukhus och regionala sjukhus). Det är dock svårt att lösa problemet. I glesbygden är det, om man vill trygga tillgången på närservice, nästan ofrånkomligt att utbudet av basservice är begränsat och att de mer specialiserade tjänsterna finns i tätorter eller städer. Med kommunstruktur- eller social- och hälsovårdsreformer kan detta faktum in te ändras. Det är motiverat att lagstiftningen för servicestrukturreformen utarbetas först efter att man vet hur kommunstrukturreformen - och i fråga om Helsingforsregionen också met ropolförvaltningen - genomförs.