Innehåll. 1 Inledning 3. 2 Grundlagen 4. 3 Språklagen 5. 4 Sektorlagstiftning 7. 5 Bildande av samarbetsområden 8. 6 Ändringar i kommunindelningen 9

Transkript

1 Kommun- och servicestrukturreformen och nationalspråken

2 Innehåll 1 Inledning 3 2 Grundlagen 4 3 Språklagen 5 4 Sektorlagstiftning 7 5 Bildande av samarbetsområden 8 6 Ändringar i kommunindelningen 9 7 Service som förutsätter ett brett befolkningsunderlag 12 Redaktör Christel von Martens Bilder Antero Aaltonen, Heli Sorjonen, Futureimagebank ISBN Finlands Kommunförbund Helsingfors 2007 Tryckeri: Star-Offset Oy Beställningsnummer Försäljning: Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, PB Helsingfors Tfn (09) 7711 Fax (09)

3 1 Inledning Enligt lagen om en kommun- och servicestrukturreform (169/2007, nedan ramlagen) ska det i en kommun eller inom ett samarbetsområde som sköter primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna till primärvärden finnas åtminstone invånare. En kommun eller ett samarbetsområde som har tillstånd att ordna grundläggande yrkesutbildning enligt lagen om yrkesutbildning (630/1998) ska ha minst invånare. Samarbetsområdet organiseras antingen i form av en samkommun eller enligt värdkommunsmodellen. I syfte att trygga service som kräver ett brett befolkningsunderlag ska kommunen höra till en samkommun enligt lagen om specialiserad sjukvård. Lagen förpliktar också vissa stadsregioner att utarbeta en plan för bättre samordning av markanvändning, boende och trafik och användning av service över kommungränserna. I många kommuner kräver genomförandet av kommun- och servicestrukturreformen i praktiken antingen att kommun - indelningen ändras eller att samarbetsområden bildas. Detta kan få stora konsekvenser för kommuninvånarnas språkliga rättigheter, till exempel om en tvåspråkig kommun blir enspråkig när kommunindelningen ändras. Tryggandet av de språkliga rättigheterna har beaktats i flera av ramlagens bestämmelser. Enligt 1 i ramlagen ska bland annat den finsk- och svenskspråkiga befolkningens rätttigheter att använda sitt eget språk och att få service på detta språk beaktas när arrangemangen enligt lagen planeras och genomförs. Enligt 5 4 mom. i lagen kan man avvika från de villkor som föreskrivs för bildandet av en kommun eller ett samarbetsområde om det är nödvändigt för att trygga de finsk- eller svenskspråkiga invånarnas språkliga rätttigheter. Enligt 6 ska tvåspråkiga och enspråkiga svenskspråkiga kommuner dessutom vara medlemmar i en samkommun som har till uppgift att trygga svenskspråkig service för medlemskommunerna enligt en separat överenskommen arbetsfördelning. 3

4 2 Grundlagen Viktiga bestämmelser om grundläggande frioch rättigheter som ska beaktas i kommunoch servicestrukturreformen är framför allt de bestämmelser som gäller språkliga rättigheter (GrundL 17 ), jämlikhet (GrundL 6 ), rösträtt och rätt till inflytande (GrundL 14 ) samt kulturella rättigheter och rätt till social trygghet (GrundL 16 och 19 ). Också 122 i grundlagen kan ses som en utgångspunkt för kommun- och servicestrukturreformen. Enligt grundlagen ska det allmänna tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov på lika grunder. Kulturella behov är bland annat undervisning, bibliotek, idrott m.m. Samhälleliga behov är bland annat rätt att få information om samhällsfrågor, möjlighet att delta i beslutsfattandet och rätt till grundtrygghet, dvs. social-, hälso- och sjukvård. Enligt grundlagen har var och en rätt till god förvaltning, som det bestäms närmare om i lag. De språkliga rättigheterna preciseras framför allt i språklagen, enligt vilken förvaltningen hos statens och de tvåspråkiga kommunernas myndigheter fungerar på både finska och svenska och service hos myndigheterna ges på båda språken. Grundlagen kan anses förutsätta att förvaltningen hos dessa myndigheter ska ha samma kvalitet på båda språken och att den finsk- och svenskspråkiga befolkningen i praktiken ska ha tillgång till den på lika grunder. När förvaltningen organiseras ska enligt 122 i grundlagen en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finskoch svenskspråkiga befolkningens möjligheter att få service på det egna språket tillgodoses på lika grunder. Bestämmelsen innehåller däremot inte den strävan mot enspråkiga förvaltningsområden som föreskrevs i den tidigare regeringsformen. Lagens syfte är inte i första hand att säkerställa enspråkiga enheter, utan att framför allt trygga service på såväl finska som svenska. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om kommun- och servicestrukturreformen (GrUU 37/2006) ansett att i anslutning till beredningen av ändringar i kommunindelningen är det dock viktigt att upprepa det uttalade kravet i utskottets betänkande om grundlagspropositionen att det ska beaktas att ändringar i kommunindelningen inte får påverka kommunens språkliga ställning eller försämra språkgruppernas möjligheter att klara sig på sitt eget språk (GrUB 10/1998 rd, s. 35/II). 4

5 3 Språklagen Individens rätt att använda och få service på sitt modersmål och myndigheternas språkliga skyldigheter regleras utöver i grundlagen också i språklagen (423/2003) och i den sektorspecifika lagstiftningen. Dessutom regleras myndigheternas skyldighet att tillgodose personalens språkkunskaper i lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda (324/2003). Individen språkliga rättigheter och myndigheternas språkliga skyldigheter är enligt språklagen bundna till kommunens språkliga indelning (den s.k. områdesprincipen). Kommunerna utgör grundenheten för språkindelningen och de är enligt 5 i språklagen antingen en- eller tvåspråkiga. I språklagen anges gränserna för en- och tvåspråkighet och kommunens möjligheter att föreslå för statsrådet att kommunen ska vara tvåspråkig. Kommunens en- eller tvåspråkighet bestäms genom statsrådets förordning som gäller tio år i taget. Den nuvarande förordningen (1174/2002) gäller till slutet av år Samkommunernas en- eller tvåspråkighet bestäms enligt medlemskommunernas språkindelning. En samkommun är tvåspråkig om medlemskommunerna har olika språk eller 5

6 Kielisuhde 2007 Språklig indelning 2007 Suomi Finska (354) Suomi, ruotsi Finska, svenska (21) Ruotsi Svenska (19) Ruotsi, suomi Svenska, finska (22) åtminstone en av kommunerna är tvåspråkig. Från och med ingången av 2007 finns det 43 tvåspråkiga, 354 enspråkigt finska och 3 enspråkigt svenska kommuner (Korsnäs, Larsmo och Närpes). Dessutom är Ålands 16 kommuner svenskspråkiga enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991). I 22 av de tvåspråkiga kommunerna är majoritetsspråket svenska och i 21 finska. Av Finlands svenskspråkiga befolkning bor 95 % i en svensk- eller tvåspråkig kommun. Språklagen syftar till att garantera vars och ens rätt till god förvaltning oberoende av språk. Lagens mål är att garantera en synlig och fungerande tvåspråkighet i Finland så att medborgarna kan leva och fungera på finska eller svenska. Myndigheterna är skyldiga att självmant uppfylla de språkliga rättigheterna utan att medborgaren behöver åberopa dem. Lagen gäller också situationer där offentliga förvaltnings- och serviceuppgifter har överförts från myndigheter till privata serviceproducenter. En- och tvåspråkiga myndigheter har olika skyldigheter. När en myndighet som tidigare varit tvåspråkig blir enspråkig har det stor inverkan på individens språkliga rättigheter. Förändringarna beskrivs närmare i kapitel 6.1 under rubriken Tvåspråkig blir enspråkig. 6

7 4 Sektorlagstiftning Enligt lagen om patientens ställning och rätttigheter ska patientens modersmål i mån av möjlighet användas i vården och bemötandet av patienten (3 ). I en tvåspråkig kommun eller samkommun betyder i mån av möjlighet att patienten har ovillkorlig rätt att efter eget val få vård på finska eller svenska, och kommunen eller samkommunen är skyldig att se till att dessa rättigheter för privatpersoner uppfylls också i praktiken. Skyldigheten gäller inte enspråkiga kommuner, utan enligt folkhälsolagen (28 ) och lagen om specialiserad sjukvård (33 ) tillhandahålls tjänsterna i enspråkiga kommuner och samkommuner på kommunens eller samkommunens språk, och till exempel i finskspråkiga kommuner behöver en svenskspråkig patients modersmål endast i mån av möjlighet beaktas i vården och bemötandet. Enligt socialvårdslagen är tvåspråkiga kommuner och samkommuner skyldiga att tillhandahålla socialvård så att klienten enligt eget val får service på finska eller svenska. Detta är en ovillkorlig rätt för klienten. I enspråkiga kommuner behöver modersmålet endast beaktas, dvs. klientens möjligheter att använda sitt eget språk ska tryggas endast om det finns möjligheter till det. Med stöd av lagen om barndagvård har barnen subjektiv rätt till en dagvårdsplats på finska eller svenska enligt det behov som finns i kommunen. Kommunens skyldighet att ordna dagvård är med andra ord inte beroende av kommunernas språkliga indelning. Inom undervisningsväsendet är kommunens skyldigheter inte enbart beroende av kommunens språkliga ställning. En kommun med både finsk- och svenskspråkiga läropliktiga invånare är skyldig att tillhandahålla förskoleundervisning, grundläggande utbildning och påbyggnadsundervisning separat för bägge språkgrupperna. Hur tjänsterna tillhandahålls i den egna kommunen, i samarbete med andra kommuner eller i form av köpta tjänster får kommunen givetvis bestämma själv. Anordnandet av gymnasieundervisning och yrkesutbildning baserar sig på tillstånd av undervisningsministeriet. De språkliga skyldigheterna enligt bibliotekslagen bestäms utifrån den språkliga indelningen. Enligt 3 4 mom. i bibliotekslagen ska vardera språkgruppens behov i tvåspråkiga kommuner beaktas enligt enahanda grunder. 7

8 5 Bildande av samarbetsområden Om kommunerna beslutar bilda ett samarbetsområde för skötseln av primärvårdstjänster och sociala tjänster med nära anknytning till primärvården kan en samkommun bildas för skötseln av uppgifterna eller också kan den s.k. värdkommunsmodellen tillämpas. När samarbetsområden planeras och genomförs ska man enligt 1 i ramlagen också beakta den finsk- och svenskspråkiga befolkningens rätt att använda sitt eget språk och att få service på detta språk. En samkommun är tvåspråkig direkt med stöd av språklagen om medlemskommunerna har olika språk eller åtminstone en kommun är tvåspråkig. Både de finsk- och svenskspråkiga invånarnas språkliga rättigheter uppfylls i detta fall. Den s.k. värdkommunsmodellen innebär att skötseln av samarbetsområdets uppgifter i enlighet med kommunallagen överlåts till en enda kommun och att kommunerna inrättar 8

9 ett gemensamt samarbetsorgan för skötseln av uppgifterna. Om värdkommunen och den uppdragsgivande kommunen har olika språk, t.ex. om värdkommunen är enspråkigt finsk och den kommun som ger uppdrag är tvåspråkig eller enspråkigt svensk, har värdkommunen enligt en bokstavlig tolkning av språklagen inte samma språkliga skyldigheter som en tvåspråkig myndighet. Invånarna i tvåspråkiga kommuner har ändå fortsättningsvis rätt till service på båda språken och en tvåspråkig kommun som överlåter tillhandahållandet av tjänster är med stöd av språklagen skyldig att försäkra sig om att värdkommunen tillhandahåller service på båda språken så att invånarnas rätt att använda sitt modersmål vid kontakter med samarbetsområdet tryggas. Detta innebär att om tvåspråkiga kommuner eller kommuner med olika språk bildar ett samarbetsområde enligt den s.k. värdkommunsmodellen ska kommunerna uttryckligen komma överens om att värdkommunen ska trygga de språkliga rättigheterna för både finsk- och svenskspråkiga invånare. De språkliga rättigheterna kan inte förbigås genom avtal. Avtalet ska trygga individens språkliga rättigheter i servicen och tillhandahållandet av service liksom också vid hörande och i brev, kallelser och meddelanden, vid behandling av förvaltningsärenden, i mötesspråk, protokollsutdrag, information, kungörelser och anslag. När en- och tvåspråkiga kommuner eller kommuner med olika språk bildar ett samarbetsområde enligt värdkommunsmodellen ska värdkommunen, trots att den enligt lag är enspråkig, på samma sätt som en tvåspråkig myndighet se till att de språkliga rättigheterna uppfylls. Värdkommunen ska med andra ord förpliktas att garantera de språkliga rätttigheterna på båda nationalspråken. När ett samarbetsområde beviljas tillstånd att anordna grundläggande yrkesutbildning fastställs på vilket språk undervisning ges vid läroanstalten. Det invånarantal på minst omkring som bestäms i lagen är en princip som är avsedd för planeringen och vars syfte är att uppnå starkare yrkesläroanstalter. Finlands Kommunförbund har i samarbete med undervisningsministeriet och utbildningsstyrelsen utarbetat åtgärdsplanen Yrkesutbildning 2015 Enligt den ska yrkesutbildningen koncentreras till några utbildningsanordnare. De principer som presenteras i åtgärdsplanen går i linje med målen i strukturprojektet. 6 Ändringar i kommunindelningen 6.1 Tvåspråkig blir enspråkig En tvåspråkig kommun kan genom förändringar i kommunindelningen bli enspråkig om minoritetsbefolkningens andel sjunker under de gränsvärden som bestäms i lagen (8 % eller invånare), om inte kommunen på förslag av fullmäktige fastställs till tvåspråkig i lagstiftningen. Eftersom de språkliga rätt- tigheterna och skyldigheterna till många delar beror på om kommunen är en enspråkig eller tvåspråkig myndighet, inverkar en förändring direkt på minoritetsbefolkningens rätt att få service på sitt modersmål och på kommunens skyldighet att tillhandahålla tjänster på finska och svenska. Förändringen gäller såväl vårdoch omsorgstjänster som uppgifter i anknytning till myndigheternas förvaltning. 9

10 6.1.1 Vård och omsorg samt undervisning och kultur Med stöd av lagstiftningen om hälso- och sjukvård tillhandahålls tjänsterna i enspråkiga kommuner och samkommuner på kommunens eller samkommunens språk, och till exempel i finskspråkiga kommuner behöver en svenskspråkig patients modersmål endast i mån av möjlighet beaktas i vården och bemötandet. I tvåspråkiga kommuner ska servicen tillhandahållas på båda språken. I enspråkiga kommuner behöver modersmålet enligt socialvårdslagen endast beaktas, dvs. klientens möjligheter att använda sitt eget språk måste tryggas endast om det finns möjligheter till det. Tvåspråkiga kommuner är skyldiga att tillhandahålla service på båda nationalspråken. Om förändringar i kommunindelningen ändrar kommunens språkliga ställning påverkas också kommunens skyldigheter enligt ramlagen. I fråga om tjänster som kräver ett brett befolkningsunderlag är kommunen enligt 6 i ramlagen inte längre skyldig att höra till en samkommun som tillhandahåller svenskspråkig service. Kommunen kan ändå vara medlem i en sådan samkommun på frivillig basis. Övergången till den nya situationen bör under alla omständigheter skötas med kommuninvånarnas behov som utgångspunkt. Kommunens skyldigheter inom undervisningsväsendet påverkas inte av att kommunen blir enspråkig. Däremot förändras de språkliga skyldigheterna i de uppgifter som omfattas av bibliotekslagen. Kommunen är skyldig att tillhandahålla tjänsterna endast på kommunens språk Rättigheter och skyldigheter enligt språklagen Förändringen i kommunens språkliga ställning från tvåspråkig till enspråkig kan utgående från rättigheterna och skyldigheterna enligt språklagen beskrivas på följande sätt: Om kommunen övergår till att bli enspråkig kan den betjäna och tillhandahålla tjänster på ett språk istället för två i nedan uppräknade fall. Rättigheter som inte påverkas av kommunens språkliga status presenterades i föregående kapitel. behandling av förvaltningsärenden på ett enda språk, utom i situationer som avgränsas i språklagen, behandling av partsärende på kommunens språk i stället för partens eget språk utom i ovan nämnda avgränsade situationer, hörande på ett enda språk, utom i situationer enligt förvaltningslagen vilka främst avgränsas i språklagen 1, som mötesspråk enbart kommunens språk i stället för tvåspråkighet fullmäktiges möteskallelser och protokoll endast på ett språk i stället för två, de övriga organens möteskallelser och protokoll endast på ett språk. Tidigare bestämdes språket i kommunens förvaltningsstadga. protokollsutdrag på kommunens språk i stället för det/de språk som kommunen tidigare bestämt, information, kungörelser och anslag på ett enda språk i stället för två. 6.2 Majoritetsspråket i kommunen ändras Om majoritetsspråket i kommunen ändras, men kommunen bevarar sin ställning som tvåspråkig, innebär det ingen större förändring för servicen. Kommunen har samma språkliga skyldigheter som tidigare. 1 Enligt 10 i språklagen har var och en rätt att bli hörd på sitt eget språk och att använda sitt eget språk i ärenden som väcks av en myndighet och som direkt gäller grundläggande rättigheter för honom eller henne eller någon som är i hans eller hennes vård eller om myndigheten ålägger honom eller henne någon skyldighet. 10

11 Förändringen har ändå direkt inverkan på vissa skyldigheter enligt språklagen och kan i praktiken i någon mån påverka tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna. Förändringen inverkar med stöd av språklagen på vilket språk som används i brevväxlingen mellan kommunen och statliga myndigheter. De statliga myndigheterna ska enligt språklagen använda kommunens majoritetsspråk i sin korrespondens. Byte av majoritetsspråk kan i praktiken inverka på språket i protokoll och möteskallelser också för andra organ än fullmäktige. Med stöd av språklagen kan kommunen besluta att andra än fullmäktiges möteskallelser och protokoll ska skrivas endast på det andra språket. I praktiken innebär byte av majoritetsspråk förändringar i kommunens fasad. Kommunens skyltar, trafikmärken och annan information som riktar sig till allmänheten ändras så att majoritetsspråket kommer först. Förändringen inverkar i praktiken också på både den muntliga och skriftliga kundbetjäningen. Bland annat brukar blanketter och stämplar i allmänhet förnyas. 11

12 7 Service som förutsätter ett brett befolkningsunderlag Enligt 6 i ramlagen ska kommunen höra till en samkommun som bildats för att trygga service som kräver ett brett befolkningsunderlag. Dessutom är tvåspråkiga och enspråkiga svenskspråkiga kommuner medlemmar i en samkommun som har till uppgift att trygga tillhandahållandet av svenskspråkig service för medlemskommunerna enligt en separat avtalad arbetsfördelning. För närvarande har landet ett särskilt svenskspråkigt specialomsorgsdistrikt som sköter servicen för svenskspråkiga utvecklingsstörda. Alla svenskspråkiga och tvåspråkiga kommuner är medlemmar i samkommunen. En del av medlemskommunerna sköter dessutom missbrukarvård och handikappservice genom denna samkommun. Det kan vara svårt att göra servicen tillgänglig för alla särskilt när det är fråga om små minoritetsgrupper inom en svenskspråkig minoritet. I samband med reformen kan det finnas skäl att fundera på om det vore ändamålsenligt att koncentrera dessa tjänster till en samkommun som omfattar alla svensk- och tvåspråkiga kommuner. En sådan samkommun skulle verka över landskapsgränserna, dvs. verksamheten kunde täcka de svensk- och tvåspråkiga kommunerna i såväl Österbotten som Västra och Södra Finland. Kommunerna kunde komma överens om vilka svenskspråkiga tjänster som sköts av samkommunen. Utöver service för utvecklingsstörda, missbrukartjänster och handikappservice kan det vara ändamålsenligt att i syfte att trygga tillgången till svenskspråkig service låta samkommunen sköta svenskspråkig barnpsykiatri, 5-årsgranskning för barn och specialservice enligt handikapplagen. Mer material om kommunerna och språk lagstiftningen finns på Kommunför bun dets webbplats och i inrikesministeriets mellan rapport Kunta- ja palvelurakenneuudistus; I vaiheen loppuraportti, inrikesministeriets publikationer 54/2006 ( 3D A06C225724A0046DD4C/ $file/ pdf). 12