Särskilt yttrande av experten Krister Andersson

Transkript

1 Särskilt yttrande av experten Krister Andersson 1. Inledande synpunkter I kommitténs direktiv framhålls bland annat att Syftet är att beskattningen utformas så att företagande, investeringar och sysselsättning gynnas. Det anges vidare att Det är alltså viktigt att befintliga företag kan expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. samt För att stärka den ekonomiska utvecklingen och för att främja att fler företag startas, etableras och växer samt att sysselsättningen ökar är det nödvändigt att företagsklimatet vilar på stabila och förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft samt goda ramvillkor. Vikten av konkurrensneutralitet mellan mindre och större företag samt mellan svenskägda och utlandsägda företag betonas. Ett förenklat uttryckssätt skulle kunna vara att kommittén ska leverera förslag som leder till bra förutsättningar för en god ekonomisk utveckling. Det kan ifrågasättas om de förslag som kommittén nu lägger fram i tillräcklig omfattning leder till ökat kapitalbestånd, produktivitet, BNP, välfärd och därmed högre pensioner för våra barn. Förslagen måste dock ses mot bakgrund av de begränsningar, uttalade eller upplevda, som kommittén arbetat under. Jag vill framför allt lyfta fram två begränsningar som styrt arbetet i kommittén. För det första har kommittén inte getts möjlighet att minska skillnaden i beskattning mellan eget och lånat kapital i ägarledet. Den svenska kapitalbeskattningen i ägarledet är avsevärt högre än i omvärlden. Medan genomsnittet inom EU, OECD och BRICländerna är 17 procent, ligger skatten i Sverige i regel på 30 procent. 3 Kapitalvinstbeskattningen är alltid lägre än i Sverige i 30 av dessa 45 länder och i 10 av länderna råder full skattefrihet för kapitalvinster. 4 I själva verket är det inom beskattningen av ägare som Sverige avviker mest från omvärlden och inte inom bolagsbeskattningens område. Trots att det i direktiven skrivs att Det finns ett värde i ansvarsfulla enskilda ägare som kan stå för långsiktighet och närvaro i den svenska företagssektorn, samt att Ett tillräckligt eget kapital är särskilt viktigt för små företag, i synner- 3 Corporate Dividend and Capital Gains Taxation: A comparison of Sweden to other member nations of the OECD, EU and BRIC countries, Ernst & Young på Svenskt Näringslivs uppdrag (2012). bit.ly/capitaltaxationsurvey 4 Kapitalvinstbeskattning: En jämförelse mellan Sverige och övriga länder i OECD, EU och BRIC, Ernst & Young på Svenskt Näringslivs uppdrag (2013). bit.ly/capitalgainstaxsurvey 604

2 SOU 2014:40 Reservationer och särskilda yttranden het i ett uppbyggnadsskede, har kommittén varit förhindrad att lägga förslag som rör ägarbeskattningen. För det andra har kommittén och sekretariatet, måhända självpåtaget, alltför ensidigt inriktat arbetet på att förhindra alla former av skatteplanering. Utöver den självklara utgångspunkten att utarbeta ett hållbart och legitimt system har den valda inriktningen gått väsentligt längre alltför långt i sin strävan att utforma olika typer av spärrar, hinder och begränsningar för de skattskyldiga. En central del där detta kommer till uttryck är när kommittén, vad gäller det alternativa förslaget, föreslår att de nu gällande och utifrån rättssäkerhetsaspekter så hårt kritiserade ränteavdragsbegränsningsreglerna föreslås kvarstå och kompletteras med ett nytt regelverk. Av någon anledning har det varit ett mål i kommitténs arbete att utforma spärregler även under det tak för ränteavdrag som föreslås. Såvitt jag känner till finns inte en sådan diskussion i något annat land. Det normala regleringsförfarandet i andra länder är att sätta ett tak för hur stora ränteavdrag som ska medges, oavsett om taket är relaterat till balans- eller resultaträkningen eller enligt regler för mellanhavanden för företag i intressegemenskap, och att lagstiftaren accepterar affärsmässiga utfall. Dessa lagstiftare har varit angelägna om att få en balanserad lagstiftning. En motsatt uppfattning (skulle närmast uppfattas som fundamentalistisk och) strider uppenbart mot det centrala målet att erbjuda investerare konkurrenskraftiga förutsebara regler. Tyvärr har kommittén ändå arbetat med ett motsatt fiskalt synsätt. Den analysram som har använts är dessutom i grunden baserad på den metod för kapitalkostnadsberäkningar som King & Fullerton presenterade Denna metod är en stiliserad modell med orealistiska antaganden om att kapitalavkastningskravet är internationellt givet och att andra skatter än bolagsskatten saknar betydelse. Modernare forskning om betydelsen av entreprenörskap och kontrollaspekter i ägandet har inte använts i utredningens analysarbete trots att två underlagsrapporter av Magnus Henrekson och Tino Sanandaji tagits fram på beställning av kommittén. En uttalad ambition i kommitténs arbete har varit att utarbeta internationellt gångbara och välkända förslag så att det svenska skattesystemet känns igen för utländska inversterare och att inter- 5 Mervyn A. King & Don Fullerton, 1984, The Taxation of Income from Capital: A Comparative Study of the United States, the United Kingdom, Sweden, and Germany. Metoden presenterades förtjänstfullt ursprungligen av Leif Mutén 1968 i boken Bolagsbeskattning och kapitalkostnader, IUI, Stockholm. 605

3 nationell samordning för att undvika internationell dubbelbeskattning underlättas. Jag anser emellertid att de två begränsningar som kommittén arbetat under är grunden till att kommittén lägger fram två förslag som båda väsentligt avviker från de regler som finns i andra länder. Huvudförslaget, finansieringsavdraget, med helt avskaffade nettoränteavdrag, finns inte i något annat land. Även det alternativa förslaget med en EBIT-baserad ränteavdragsbegränsning återfinns inte i något annat land i den föreslagna utformning och med de rättsosäkra regler som redan införts. Det finns visserligen EBITbaserade begränsningar i andra länder (men framför allt EBITDAbegränsningar, se nedan) men inget annat land har såvitt jag känner till valt att kombinera detta med sådana rättsosäkra ränteavdragsbegränsningsregler som Sverige införde En viktig fördel med förslaget om ett finansieringsavdrag är att nuvarande rättsosäkra ränteavdragsbegränsningsregler avskaffas. Båda förslagen har utformats med en överdriven misstro mot skattebetalarna. Förhållningssättet har inneburit att även ytterligt osannolika arbitragesituationer till varje pris måste undvikas genom lagreglering. Det har mycket riktigt visat sig att en sådan extremt fiskal inriktning är svår, för att inte säga omöjlig, att förena med de krav som direktiven ställer på regler som leder till ökat företagande, tillväxtfrämjande politik och etablering av verksamheter och huvudkontor i Sverige. De förenklingar som trots allt gjorts har till övervägande del inneburit försämringar för företagen. Avsaknaden av regler för att rulla outnyttjade nettoränteavdrag i finansieringsavdragsmodellen är ett sådant exempel. Det hade varit önskvärt att utredningen hade utarbetat regler, framför allt EBITDA-baserade regler, som är mer internationellt etablerade. 2. Den asymmetriska behandlingen av lånat och eget kapital Betydelsen av asymmetrin mellan lånat och eget kapital påverkas av den totala skattenivån för företagens vinster. Den är med andra ord beroende av såväl nivån på bolagsskatten, som nivåerna på kapitalinkomst- och kapitalvinstskatterna hos delägaren. Denna inneboende dubbelbeskattning av eget kapital i inkomstskattesystemet borde framför allt lindras eller elimineras i ägarledet. Bolagsskatten snedvrider dock företagens finansieringsval och kommittén har 606

4 SOU 2014:40 Reservationer och särskilda yttranden förtjänstfullt sett det som sin huvuduppgift att begränsa eller eliminera olikbehandlingen av främmande och eget kapital. En ökad soliditet är mycket viktig såväl för företagens uthållighet som för kreditgivare och för samhället i stort. Den minskar företagens konjunkturkänslighet och det finns skäl att ändra på skattereglerna. Finansieringsavdraget eliminerar skillnaden genom att inte medge avdrag för negativt finansnetto. Efter många överväganden har en metod valts som i princip innebär att avdrag inte medges för negativt finansnetto och ett schablonavdrag medges med 25 procent av det skattemässiga resultatet. För vissa finansiella företag tillkommer dock en beskattning som för dem innebär en helt annan situation. Den tillkommande beskattningen är den föreslagna bankskatten, som utarbetades i ett sent skede av kommitténs arbete. Bankskatten motiveras av önskvärdheten att uppnå effekter på finansiella företag och av att erhålla neutralitet för banksektorn men en helhetsanalys saknas. Neutraliteten torde avse banksektorns situation före respektive efter förslaget snarare än utfallet i förhållande till andra sektorer. Finansieringsavdraget innebär att räntekostnader i Sverige inte kan minska skatten. I vilken utsträckning förslaget leder till ökat företagande och tillväxt är dock oklart. Utredningen åberopar en studie av Peter Birch Sørensen i vilken det uppskattas att en likabehandling av eget och lånat kapital skulle kunna leda till en effektivitetsvinst på 7,2 miljarder kronor. 6 Det motsvarar ett belopp på ca 2 promille av BNP. Till denna effekt, som måste uppfattas som närmast obefintlig, kan dock komma en minskning av andra kostnader i form av administration och skatteplanering. Det hade varit önskvärt med ytterligare analys i utredningen av effekterna på företagande, tillväxtföretag och entreprenörskap. Drivkrafterna att öka andelen eget kapital blir påtagliga med förslaget men samtidigt finns det företag, inte minst i ett tillväxtskede, som tvekar inför att öppna för fler delägare och som i stället väljer att finansiera sin expansion med banklån. I små och växande företag är kontrollbehovet en anledning att vid behov av kapital välja lån framför att ta in mer eget kapital. En studie gjord av HUI av mindre svenska företag (1 49 anställda) visar att 90 procent av företagarna uppger oberoende och kontroll som ett viktigt motiv 6 Swedish Tax Policy: Recent Trends and Future Challenges, ESO 2010:4. 607

5 för sitt företagande. 7 De värderar alltså kontrollen över den egna verksamheten högt. En fjärdedel av företagarna är inte beredda att sälja en kontrollpost, eller sitt företag, även om priset på aktierna/företaget överstiger det uppskattade marknadsvärdet med procent. Det kommer fortsatt att vara möjligt för företag att ta upp lån och kapitalmarknaden kommer naturligtvis att utvecklas om förslaget genomförs. Det hade dock varit önskvärt att belysa framför allt hur tillgången på ökat eget kapital kan förväntas utvecklas och till vilka avkastningskrav. 3. Valet av EBIT i stället för EBITDA I såväl finansieringsavdragsmodellen som i den alternativa EBITmodellen väljer kommittén att utgå från resultatmåttet baserat på EBIT i stället för EBITDA. 8 Nästan alla andra länder som valt att införa någon form av ränteavdragsbegränsning baserad på rörelseresultat har valt EBITDA. I Tyskland framfördes ursprungligen ett förslag baserat på EBIT men det ändrades snabbt under beredningen. Anledningen är självfallet att kapitalintensiva företag har större behov av lån än företag som är arbetsintensiva. Något förenklat skulle man kunna säga att ett pappersbruk eller ett stålverk har ett större finansieringsbehov än exempelvis ett städföretag eller en kvartersbutik och har därmed en högre förväntad kapitalkostnad vid varje given rörelseintäkt. Detta faktum ges ett erkännande i underlaget och det konstateras att sektorer med en hög andel fasta tillgångar är nära förknippade med en hög belåningsgrad. 9 Det är därför, enligt min uppfattning, inte rimligt att låta gjorda värdeminskningsavdrag minska underlaget för en ränteavdragsbegränsning eller ett finansieringsavdrag. Sverige bör här inte avvika från den linje med EBITDA-baserade lösningar som våra närliggande konkurrentländer har valt. Att de svenska avskrivningsreglerna delvis främjar investeringar och tillväxt kan inte 7 Riskkapitalförsörjning i små och medelstora företag utbud eller efterfrågan?, Dan Johansson, Johanna Palmberg, Anders Bornhäll, Svenskt Näringsliv orters/riskkapitalforsorjningpdf_ html/binary/riskkapitalforsorjning.pdf 8 I finansieringsavdragsmodellen baseras schablonavdraget på EBIT ökat med positivt finansnetto, dvs. hela det skattemässiga resultatet. 9 Se avsnitt Branschfördelning av bolagsskatt och belåningsgrad. 608

6 SOU 2014:40 Reservationer och särskilda yttranden anföras som ett argument mot att använda EBITDA som bas. 10 Det är ett analytiskt felslut att blanda ihop avskrivningsreglernas syfte med diskussionen om ränteavdragsbegränsningar. Avskrivningsreglerna har funnits sedan lång tid tillbaka och har tjänat Sverige väl. Vad som diskuteras nu är något annat, nämligen en ändring i skattereglerna för finansiella kostnader och hur dessa regler kan komma att påverka svenskt företagande, konkurrenskraft och tillväxt. Det har i utredningsarbetet hävdats att det finns ett nära samband mellan EBIT och kapitalintensitet. Det stämmer men i en rapport om sambandet mellan EBIT/EBITDA och kapitalintensitet i Sverige konstateras att det finns ett positivt samband mellan både EBIT och kapitalintensitet och EBITDA och kapitalintensitet för alla år mellan 1998 och 2010, för alla branscher, och för alla storleksklasser på företag. 11 I medeltal är sambandet mellan EBIT och kapitalintensitet dock endast omkring en tredjedel så starkt som sambandet mellan EBITDA och kapitalintensitet. I rapporten lyfts fram fyra olika potentiella förklaringar till detta positiva samband: kapitalintensitet skapar inträdesbarriärer, internt kapital främjar investeringar, produktiva företag är mer lönsamma och mer kapitalintensiva, och en högre kapitalintensitet för med sig högre risk. Detta kan eventuellt förklara det starkare positiva sambandet mellan EBITDA och kapitalintensitet. Det svagare positiva sambandet mellan EBIT och kapitalintensitet kan förklaras med att sambandet mellan avskrivningar och kapitalintensitet inte är starkt nog för att fullt ut kompensera för sambandet mellan EBITDA och kapitalintensitet. I betänkandet konstateras att Det vanligaste [i omvärlden] är att reglerna utgår från resultatmåttet EBITDA. 12 Den begränsade argumentation mot att använda EBITDA som finns i betänkandet är inte övertygande. Det framhålls dessutom att ett användande av EBITDA i stället för EBIT inte skulle påverka resultaten nämnvärt. Utredningsmaterialet ger således intryck av ett närmast indifferent val mellan EBIT och EBITDA. Det stämmer dock inte, av skälen ovan. Enligt min mening skulle i själva verket svenska företags 10 För kapitalintensiva företag med låg risk och låg avkastning kan skillnaderna vad gäller avskrivningar i redovisningen och i beskattningen framstå som fördelaktiga och en ränteavdragsbegränsning baserad på EBITDA skulle kunna föranleda en översyn. 11 Sambandet mellan EBIT/EBITDA och kapitalintensitet i Sverige Promemoria till Svenskt Näringsliv. Joacim Tåg. IFN, Kapitalintensitet.pdf 12 Se avsnitt Internationell förekomst. 609

7 internationella konkurrenskraft försämras om regelverket hänvisade dem till att använda EBIT i stället för EBITDA vid en ränteavdragsbegränsning. Sverige borde i stället följa Tyskland och andra länder i detta avseende. Beträffande internationell praxis anser jag att den bild som redovisas beträffande förhållandet i andra länder är ofullständig. Det gäller inte minst hur andra länder behandlar sina små och medelstora företag där EBITDA-baserade begränsningar förekommer. Den hypotetiska beloppsgräns för undantag från avdragsbegränsningarna ( SEK) som nämns avviker kraftigt från verkliga förhållanden i t.ex. Tyskland (3 miljoner EUR), Finland ( EUR) och Norge (5 miljoner NOK). Mot bakgrund av att andra länder använder fribelopp är det enligt min mening naturligt att dra slutsatsen att ett sådant har ett stort värde i förenklingshänseende. Bristen på regler som underlättar för de mindre företagen gäller dock inte endast utformningen av ränteavdragsbegränsningsregeln utan får anses vara generell. 4. Tillkommande problem I båda förslagen uppstår ett behov av en ny avgränsning för begreppet finansiella kostnader, framför allt med finansieringsavdraget. Det förslaget löser problemen med otillbörliga ränteavdrag och avhjälper asymmetrin mellan eget och lånat kapital sett utifrån det enskilda bolagets perspektiv, men i och med att negativt finansnetto inte längre är avdragsgillt medan andra kostnader även i fortsättningen är avdragsgilla, måste en strikt uppdelning mellan olika kostnader tillämpas. I dagens bolagsskattesystem spelar det i huvudsak ingen roll om en kostnad är ränta eller annan kostnad såsom lokalhyra eller kostnader för anskaffade varor. Även i den alternativa modellen med EBIT-baserad avdragsbegränsning uppstår ett sådant behov men eftersom den avdragsbegränsningen inte är lika långtgående blir incitamenten svagare för att omvandla ränteutgifter till andra kostnader som är avdragsgilla. Kommittén har valt att i finansieringsavdragsmodellen inte medge någon rullning av negativa finansnetton. Som skäl anges förenklingsaspekter och att det inte är särskilt vanligt förekommande att företag har varierande positiva och negativa finansnetton mellan åren. Något empiriskt underlag för den uppfattningen redovisas inte. Enligt min uppfattning är dock en konsekvens av att avdrags- 610

8 SOU 2014:40 Reservationer och särskilda yttranden begränsningarna inte begränsas till att innefatta ränta utan även innefattar vinster och förluster på ett flertal finansiella instrument etc. att finansnetton för många företag kommer att växla så att de vissa år blir negativa och andra år blir positiva. Det är således min uppfattning att kommitténs antagande om antingen kontinuerligt positiva eller kontinuerligt negativa finansnetton är en grov förenkling och ofta felaktigt. I avsaknad av möjlighet till rullning kommer företagen inte bara förlora avdragsrätt för finansieringskostnader som borde dras av, utan de kommer även att få stora svårigheter med att förutse hur stor avdragsrätten slutligen blir. Alla regler som behandlar vissa intäkter eller vissa kostnader annorlunda leder till risk för skatteundandragande och avgränsningsproblem. Så blir det även med de förslagen kommittén lägger fram. Kommittén har i ett slutskede, i diskussioner mellan endast ledamöterna, försökt utarbeta regler för bl.a. leasing- och hyreskostnader för att särskilja räntedelen från andra delar. Detta har lett till ett komplicerat förslag till regelverk och det finns en risk att lagstiftaren kommer att reagera mot olämpliga förfaranden inom näringslivet och att härmed med tiden alltmer komplicerade regler skapas. En sådan kapplöpning måste till varje pris undvikas eftersom skattesystemet i så fall blir oförutsebart och därtill administrativt så betungande att investeringar och tillväxt hämmas. Om finansieringsavdraget införs måste det förenas med en restriktiv inställning från statsmakternas sida när man vill ingripa mot marginella förfaranden som kan komma att utvecklas. Ett annat problem är den ökade risken för internationell dubbelbeskattning som följer med avdragsbegränsningar av de slag som återfinns i huvudförslaget och det alternativa förslaget. Kommittén har i ett kortare avsnitt berört den tillkommande dubbelbeskattning som följer med förslagen. Även om ett totalt slopande av avdragsrätten för ränta på bolagsnivå innebär en eliminering av den skattemässiga asymmetrin mellan eget och lånat kapital, kan den i ett större, och framförallt i ett internationellt, perspektiv skapa en betydande tillkommande asymmetri. Detta kan ske mot bakgrund av att utdelningar till stor/huvudsaklig del är skattefria inom bolagssektorn, medan ränteintäkter i princip alltid är skattepliktiga. Enligt min uppfattning borde kommittén ha fördjupat sig i betydelsen av denna tillkommande/ökade asymmetri. Ett skattesystem som frångår principen om nettovinstbeskattning genom att inte medge avdrag för faktiska kapitalkostnader riskerar att bli känsligt för den faktiska räntenivån och skuld- 611

9 sättningsgraden. Det skapas visserligen incitament att minska skuldsättningen men ränteutvecklingen på finansmarknaderna torde i huvudsak förbli opåverkad. I en situation där vinsterna reduceras ner mot noll blir avdraget i form av ett finansieringsavdrag eller i form av ett tak baserat på EBIT, också i princip noll. I det senare fallet finns regler om s.k. rullning men dessa är i internationell jämförelse restriktivt utformade. Någon rullning föreslås över huvud taget inte för finansieringsavdraget trots att det förslaget är betydligt mera långtgående. För företag i förlustsituation kan det med finansieringsavdraget bli aktuellt att betala skatt eftersom nettofinanskostnaderna läggs till förlusten och det är på detta netto som sedan det schablonmässiga avdraget medges. 13 Hur det påverkar skattesystemets legitimitet eller investeringsviljan är inte kartlagt i utredningen. Det finns enligt min mening anledning befara att skattesystemets legitimitet skulle riskera minska om skatt måste erläggas trots att en verklig förlust uppstått. 5. Begränsade möjligheter för företag att skifta vinster mellan enheter och länder Utredningen ger tidvis intrycket att företag förhållandevis fritt kan välja att låta sig beskattas i ett land. Så förhåller det sig inte och det faktum att stora multinationella koncerner ofta i genomsnitt erlägger ca 25 procent av sin globala vinst i skatt talar här sitt tydliga språk. Om koncernen är verksam i ett stort antal länder kommer hög skatt att erläggas i stora ekonomier där bolagsskatten tenderar att vara hög, medan lägre skatt erläggs i små länder, där bolagsskatten generellt är lägre. Det är i sammanhanget angeläget att framhålla att världens länder inom ramen för OECD-samarbetet sedan lång tid etablerat ett väl utvecklat internationellt ramverk för hur vinster ska ansetts ha uppstått och var de ska beskattas. 14 Det är inte bara att lättvindigt flytta omkring vinster. Utredningen visar förtjänstfullt att de svenska bolagsskatteintäkterna inte tenderat att ha eroderats under det senaste decenniet utan uppvisar en trendmässig ökning som andel av BNP. Jämfört med många andra länder tar 13 Antag att rörelsenettot (redovisningsmässigt EBIT) är 100, finansnettot är -150, dvs. i årsbokslutet uppgår redovisat resultat till -50. Skattepliktigt resultat före finansieringsavdrag blir 100 ( ). Finansieringsavdraget, som ju beräknas med dessa 100 som bas, kommer inte att räcka till för att få ned det skattemässiga resultatet till 0. Det innebär att skatt tas ut (0,22*75=16,5) trots att det verkliga/redovisade resultatet är en förlust. 14 Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations, OECD, (2010). 612

10 SOU 2014:40 Reservationer och särskilda yttranden Sverige dessutom in en hög andel bolagsskatt i förhållande till BNP. Det innebär dock inte att företagen inte påverkas av hur skattesystemen utformas. Tvärtom, kan förändringar i avdragsmöjligheter etc. påverka skattebasen genom att realekonomiska och finansiella beslut i företagen påverkas. Sammantaget kan förslagen förväntas vara kraftigt överfinansierade. 6. Förlustavdragen I 40 kap. inkomstskattelagen återfinns regler som begränsar rätten till avdrag för underskott (kostnader från tidigare år) i situationer där företaget varit föremål för vissa ägarförändringar. Reglerna har varit föremål för allvarlig kritik. Kritiken har framför allt gällt det principiellt felaktiga i att ha begränsningsregler, men det har även framförts allvarlig kritik mot komplexiteten och bristerna i reglerna. 15 Att underskott uppstår inom företagsektorn är normalt. De kan ofta förklaras av att ett företag är i en uppbyggnads- eller expansionsfas, eller av ett omslag i konjunkturläget. Underskott konsumerar kapital. Saknar bolaget eller dess ägare kapital kan företagets fortlevnad vara beroende av nya ägare. Att ha regler som motverkar sådana ägarförändringar kan slå mycket hårt mot företaget och samhällsekonomin. Regler som förhindrar och försvårar omstruktureringar i näringslivet kan vidare inte anses förenliga med ambitionerna med en reformering av bolagsskattesystemet såsom det kommer till uttryck i direktiven. I den skatterättsliga debatten har det påvisats att lagstiftningen om avdragsbegräsningar för tidigare års underskott inte har baserats på några principiella skäl, 16 utan reglerna får ses som ett resultat av en moralisk tanke, varför reglerna utgör en överbeskattning av bolagssektorn. 17 När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av avdragsbegränsningarna konsterar kommittén redan i sitt första delbetänkande att då bolagsvinster beskattas fullt ut samtidigt som möjligheterna för företagen att tillgodogöra sig förlustavdrag är begränsat snedvrids i dag företags investeringsbeslut. En sådan asymmetri 15 Jfr Lagrådets yttrande återgivet i prop. 1999/2000:2 del 3, s. 445 f. 16 Se Niclas Virin, Svensk Skattetidning nr , s. 766 ff. 17 Jfr exempelvis Lagrådets yttrande, prop. 1999/2000:2 del 3, s. 445 f., samt Lodin och von Bahr, Svensk Skattetidning nr , s. 206 ff. 613

11 gynnar investeringar i projekt med låg risk framför investeringar i projekt som har hög förväntad avkastning. 18 I kommitténs andra delbetänkande återkommer man till frågan om avdragbegränsning för underskottsföretag och anger då att det finns skäl som talar för ett slopande av de regler som begränsar möjligheten att utnyttja underskott från tidigare år. Det anges även att det under arbetet med delbetänkandet har lyfts fram brister gällande den s.k. ventilen i de regler för ägarförändringar som sker genom kapitaltillskott/nyemissioner. 19 Kommittén anger i anslutning till detta att båda dessa alternativ är intressanta ur ett allmänt bolagsskatteperspektiv och att kommittén avser att återkomma till dessa frågor inom ramen för huvudbetänkandet. I huvudbetänkandet saknas dock såväl en reell analys av vilka konsekvenser som följer av dagens begränsningsregler, liksom vilka förbättringar som kan genomföras för att minska/undanröja denna för investeringar så betydelsefulla asymmetri. Det ges heller inte någon tillfredsställande förklaring till att företag ska beskattas enligt ett regelverk om de uppvisar vinst, och ett helt annat regelverk om de uppvisar förlust. Varför ska en resultatnedgång på samma belopp behandlas på ett sätt om den medför att nettoresultatet förblir positivt och på ett annat sätt om nedgången leder till negativt nettoresultat i ett annars identiskt fall? När det gäller ambitionen att förbättra reglerna föreslår kommittén endast en justering i en mindre del av regelverket. Att kommittén i sitt slutbetänkande inte utarbetat förbättrade regler för underskottsföretag är enligt min uppfattning mycket beklagligt. Kommitténs arbete har i stället resulterat i förslag som slår särskilt hårt mot underkottsföretag. Det förhindrar inte minst överlevnaden av många innovationsföretag. Det kan starkt ifrågasättas om Sverige har råd med att agera på detta sätt mot tillväxtföretag. 7. Finansieringen Utredningen anser att det uppkommer ett kortsiktigt finansieringsbehov i de två förslagen. För att täcka detta behov har kommittén föreslagit att denna finansiering ska ske genom att företag med underskott från tidigare år fråntas hälften av de förlustavdrag de har vid införandet av det nya systemet oberoende av vilket av 18 SOU: 2012:3 s SOU 2012:66 s. 68 f. 614

12 SOU 2014:40 Reservationer och särskilda yttranden alternativen som aktualiseras. Förslaget motiveras mycket kort och endast med det argumentet att underskott som finns vid införandet till stor del har uppkommit under en period då det ofta har varit möjligt att skapa underskott med hjälp av ränteavdrag. Det är min bestämda uppfattning att det är en ytterst liten andel av den totala bolagspopulationen med underskott vilkas underskott kan anses skapade genom ränteavdrag. Mot denna bakgrund anser jag att förslaget riskerar att uppfattas som en kollektiv bestraffning av bolagssektorn som helhet, för något som ett fåtal bolag kan ha ägnat sig åt. Förslaget står därtill i strid med den för företagsbeskattningen så centrala nettovinstbeskattningsprincipen. Att på detta sätt konfiskera utestående förlustavdrag medför även att kalkylen för genomförda investeringar ändras på ett helt oförutsägbart sätt. Införande av en sådan bestämmelse skulle även leda till djupa tvivel om förutsägbarheten/stabiliteten i det svenska bolagsskattesystemet. De internationella reaktionerna skulle bli omedelbara och kraftiga. Effekten för Sverige skulle bli betydligt minskade investeringar, framför allt i nya innovativa verksamheter i små- och medelstora företag. Det är mycket svårt att se att förslaget står i överensstämmelse med uttalandet i direktivet att det är nödvändigt att företagsklimatet vilar på stabila och förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft samt goda ramvillkor. Utöver ovanstående konfiskering av underskottsavdrag kommer värdet av kvarvarande underskott att urholkas ytterligare. Detta sker genom att förlustavdragen måste förbrukas fullt ut innan finansieringsavdrag medges. Dessa urholkningar av värdet av underskottsavdrag är för näringslivet helt oacceptabla. Förslaget saknar legitimitet och de kan därtill förväntas slå hårt mot svensk ekonomi i allmänhet och mot mindre företag och tillväxtföretag i synnerhet. Det finns många alternativa finansieringsmöjligheter som inte har de negativa konsekvenser som följer av kommitténs förslag. Ett möjligt alternativ är att i huvudförslaget inledningsvis ha ett något lägre finansieringsavdrag, som sedan årligen justeras upp till dess finansieringen beräknas gå jämnt ut varaktigt, och i alternativförslaget är ett möjligt alternativ att inte sänka bolagsskatten fullt ut första året, utan i stället successivt sänka den fram till dess att finansieringen beräknas balanseras varaktigt. Det rådande låga ränteläget talar för en gradvis ökning av finansieringsavdraget. Bolagsskattesatsen är en annan möjlig generell regulator. Dessa alternativ har inte utretts. Denna brist på redovisning av alternativa finansieringsmöjligheter är enligt min uppfattning mycket beklag- 615

13 lig. Det är oerhört viktigt att företagsbeskattningen på såväl lång som kort sikt utformas så att förutsättningar skapas för en god ekonomisk utveckling i Sverige. 616