Trafikverksutredningens samlade överväganden och förslag

Transkript

1 s samlade överväganden och förslag Tydligare uppdrag i stället för sektorsansvar (SOU 2008:128) De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU2009:24) Effektivare transporter och samhällsbyggande en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31)

2 Vad omfattade översynen Verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom transportsektorn, huvudsakligen inom Vägverkets, Banverkets, Sjöfartsverkets, Luftfartsverkets, Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens, Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Affärsverket Statens järnvägars (ASJ) och Rederinämndens ansvarsområden

3 Varför behövdes en utredning Det fanns bl.a. ett behov av att utreda vilka nya krav som kan komma att ställas på Vägverkets och Banverkets verksamheter i förhållande till utvecklingen på transportområdet, de förändringar som sker när Transportstyrelsen bildas, när verksamheter bolagiseras och med anledning av den pågående infrastrukturplaneringen. Det fanns ett behov att utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt i infrastrukturplaneringen. Hittills har arbetet ofta bedrivits inom respektive trafiksektor. Anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet och konkurrens. Beställarnas agerande är av stor betydelse för marknadens funktion. Även i den övriga verksamheten borde det finnas möjligheter till ökad samordning, samtidigt som de stora skillnaderna som finns mellan de specifika kärnverksamheterna inom respektive transportsektor tas i beaktande. Sektoransvaret var ett exempel där det torde finnas utrymme för precisering och där ett mer trafikslagsövergripande perspektiv vore önskvärt.

4 Översynens syfte Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringsliv sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i planeringsprocessen, att det finns en god regional förankring och ett ökat ansvarstagande i planeringsprocessen samt att övriga verksamheter inom transportsektorn bedrivs på ett effektivt sätt. Ett särskilt fokus ska sättas på beställarfunktionerna hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att skapa bättre fungerande marknader inom bygg- och anläggningssektorn och en ökad effektivitet i infrastrukturhållningen.

5 Vad skulle utredaren prestera Analysera och klargöra vilka uppgifter som bör vara ett statligt åtagande och i vilken form dessa bör bedrivas, Föreslå hur uppgifter som inte längre bör vara ett statligt åtagande ska organiseras och finansieras, Se över och föreslå nya former och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den strategiska planeringen av transportinfrastrukturen på lång och medellång sikt, Analysera vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organisering, Vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller delar av verksamheterna, Föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner inom transportsektorn, Kartlägga och analysera vilka verksamheter som bör organiseras centralt och vilka som ur ett tillväxt- och kundperspektiv kräver regional närvaro.

6 Översynens mål Utredaren ska utifrån sin analys föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå riksdagens och regeringens mål för transportpolitiken.

7 Utredningens uppläggning av arbetet Utgångspunkten är att staten har tre viktiga roller inom transportområdet: Den policyskapande rollen Den beställande rollen Den systemförvaltande rollen

8 Utredningens uppläggning av arbetet Den policyskapande rollen behandlas i delbetänkandet Tydligare uppdrag i stället för sektoransvar (SOU 2008:128) Den beställande rollen behandlas i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24) Den systemförvaltande rollen behandlas i slutbetänkandet Effektivare transporter och samhällsbyggande en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg (SOU 2009:31)

9 Tydliga uppdrag - i stället för sektorsansvar Begreppet sektorsansvar är otydligt Begreppet har getts olika tolkningar hos verken och inom verken och bland intressenterna Regeringens styrning blir därför otydlig och ansvar kan inte utkrävas

10 Statens policyskapande roll - utredningens överväganden och förslag Ta bort begreppet Sektorsansvar Ersätt begreppet Sektorsansvar med tydliga uppdrag med konkret innehåll Verken väljer och tillämpar metoder och åtgärder inom uppdragets ramar

11 De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden Staten har som beställare av anläggningstjänster stor betydelse för marknadens funktionssätt Staten kan genom sitt agerande påverka marknadens produktivitetsutveckling och innovationsgrad Statens agerande under den senaste årtiondena har gett ett mycket begränsat utrymme för att utveckla nya produktionsmetoder och produkter Anläggningsmarknaden har en mycket låg produktivitetsutveckling och innovationsgrad Med stora prisökningar på insatsfaktorer har vi fått allt mindre väg och järnväg för pengarna

12 Modell för att förklara marknadsresultat Marknadsstruktur Marknadsagerande Marknadsresultat Koncentrationsgrad, Etableringshinder, Efterfrågan, Kapacitetsoch kostnadsförhållanden Prissättning, Produktdifferentiering, Upphandlingsstrategi, Etc. Produktivitetsutveckling, Produktutveckling, Innovationsgrad

13 Beställarnas marknadsagerande Driftupphandlingar förhållandevis stabila och över tiden relativt homogena, alltid flerårskontrakt Decentraliserat beslutsfattande med långtgående delegering vid upphandling av underhålls- och byggentreprenader, objekt för objekt, med förfrågningsunderlag som skiftar från gång till gång Nästan bara utförandeentreprenader - alltid kombinerade med krav på start- och sluttider Sena upphandlingar med krav på snabb start Kontrakt med indexklausuler där beställaren tagit hand om entreprenörers och teknikkonsulters löneökningar och prisstegringar på insatsvaror

14 Vad driver produktivitet Konkurrens och utsikter till lönsamhet driver medan, produktionsplanering, upprepning, stordrift, specialisering jämte uppföljning och utvärdering möjliggör ökad produktivitet

15 Vad driver kreativitet och innovationer Konkurrens Utsikter till lönsamhet Kunskap, engagemang och möjligheter

16 Förslag till grundläggande syn- och förhållningssätt hos de statliga beställarna Beställarna ska fokusera på anläggningarnas funktionalitet och egenskaper för de ändamål de ska betjäna Beställarna ska skapa de förutsättningar som krävs så att marknaden kan utnyttja stordrift, upprepning och specialisering för att öka produktiviteten Beställarna ska genom att ställa krav på funktionalitet och egenskaper hos anläggningen skapa sådana förutsättningar för marknaden att nya och befintliga anläggningar utvecklas och förbättras Beställarna ska etablera sådana drivkrafter som medför effektivare resursutnyttjande och kortare bygg- och underhållstider

17 Förslag till åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för planering Utnyttja möjligheterna (beställningsbemyndiganden) till fleråriga beställningar och påbörja och avsluta upphandlingarna i så god tid att utrymme ges för en effektiv produktionsplanering vid upphandling av teknikkonsulttjänster och anläggningsentreprenader som rör drift, underhåll och byggande Säkerställ i den finansiella och verksamhetsmässiga planering att anslagskrediten kan effektivt nyttjas för att hantera effektiva produktionsprocesser Regeringen bör klargöra att nuvarande policy är att anslagssparande (avseende anslagen för väghållning och banhållning) ska få behållas i sin helhet. Myndigheterna kan därmed successivt med ökad trygghet bygga upp ett anslagssparande som tillsammans med anslagskrediten kan utgöra en substantiell buffert. De statliga beställarna bör i den fysiska planeringen genom att s.k. strukturerade dialoger med allmänhet och intressenter för att få en snabbare planerings- och beslutsprocess

18 Förslag till åtgärder för att ökad produktivitet och fler innovationer Standardisera och förenkla upphandlingsunderlag för att minska transaktionskostnaderna och stimulera flera mindre och medelstora företag att lämna anbud Fortsätt arbetet med att underlätta för och bjuda in utländska aktörer att delta i upphandlingar av drift-, underhålls- och byggentreprenader Utnyttja möjligheterna genom flerårsbeställningar och serieköp att stimulera specialisering, upprepning och stordrift Ge möjligheter till nya produktionsmetoder och produkter genom ökat inslag av total- och funktionsentreprenader

19 Förslag till åtgärder för att skapa nya drivkrafter för ökad produktivitet och nya produkter Upphandlande enhet ska positivt värdera minskade externa störningar under produktion och tidigare idrifttagning av anläggningen vid upphandlingar Finansiella och andra risker bör fördelas till part som bäst kan hantera riskerna Kontinuerligt och systematiskt mäta och rapportera effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer, m.m. för olika marknadssegment

20 Förslag till åtgärder för att underhålla och vidareutveckla kunskap Systematiskt utveckla kunskap om branschens funktionssätt utifrån beställarens ageranden Intensifiera arbetet med att utveckla egenskapskrav (funktioner) och metoder för att kontrollera dessa för tillämpning i totalentreprenader Intensifiera arbetet med att utveckla kunskapen om egenskap/åtgärd effektsamband

21 Statens beställarroll utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår att regeringen ger trafikverken i uppdrag att fastställa riktlinjer för upphandling och beställarverksamheten enligt de principer som presenteras Arbetet ska bedrivas skyndsamt Trafikverken ska med början med 1/ och därefter vid varje halvårsskifte återrapportera till regeringen om hur förändringsarbetet fortskrider Trafikverken ska också utarbeta indikatorer som gör det möjligt att följa upp och utvärdera förändringsarbetet

22 Statens systemförvaltande roll - utredningens överväganden och förslag Statligt åtagande Regionalt inflytande och ansvar Den långsiktiga planeringen Organiseringen av verksamheter

23 Statliga åtaganden varför och vem Offentliga åtaganden är i grunden en politisk fråga Marknadsmisslyckanden kan vara ett motiv Fördelningspolitik kan vara ett annat motiv för offentligt åtagande Statligt åtagande i stället för ett kommunalt åtagande är i grunden en effektivitets- och likabehandlingsfråga

24 Statligt åtagande utredningens överväganden och förslag Bidragsgivning till kollektivtrafikanläggningar bör på sikt upphöra Väghållningsgränserna mellan statlig, kommunal och enskild väghållning bör ses över

25 Statligt åtagande utredningens överväganden och förslag Tillsätt utredning för att ta fram en strategi och handlingsplan för att andra utbildningsorgan ska kunna ta över skolverksamheten som bedrivs av Banverket och Vägverket Förutsättningarna utreds för annan aktör än Vägverket att bedriva varvsverksamhet Vägverket och Banverket ges i uppdrag att pröva om upphandling av färjedrift respektive materielhantering leder till effektivitetsvinster Statskontoret ges i uppdrag att utreda hur kvaliteten och omfattningen av Banverkets behov av teletjänster kan säkerställas vid en separering (bolagisering) av Banverket ICT från övriga Banverket

26 Regionalt inflytande och ansvar utredningens överväganden och förslag Utredningen konstaterar att det regionala politiska mandatet skiljer sig åt mellan regionerna och att den nuvarande regionala indelningen tillkom under 1600-talet och inte är anpassad efter dagens transporter och planering och delar därför i allt väsentligt de bedömningar som Ansvarskommitén gjort i dessa avseenden

27 Vägar till ökat regional inflytande De regionala utvecklingsprogrammen kan i större utsträckning ges ett innehåll som stärker deras roll i prioriteringen av åtgärder i den långsiktiga transportplaneringen. I det arbetet kan trafikverken spela en mer aktiv expertroll Med medfinansiering av infrastrukturprojekt kan en bättre samordning ske med kommunala och regionala investeringar och utvecklingsinsatser

28 Den långsiktiga planeringen Utredningens grundläggande utgångspunkter Beslut om transporter, tranportsätt och transportlösning är decentraliserade till individen, hushållet och företaget Beslut om infrastruktur, skatter, avgifter och regler är centraliserade Beslut ska fattas på samhällsekonomiska grunder och priser ska bära all nödvändig information om vilka resurser som förbrukas

29 Riksdag Regering Trafikverk/ Regioner Nuvarande nationella planeringssystem Beslut om ramar, m.m. Prop. om inriktning Direktiv inriktningsplanering Direktiv förberedande åtgärdsplanering Direktiv åtgärdsplanering Förslag till plan Förslag till inriktning Återrapport av förberedelse

30 Planeringssystemet Utrednings syn på kritiken Kritiken är berättigad planeringssystemet är överlastat och byråkratiskt Planeringen har svag legitimitet Formerna för det politiska inflytandet är otydliga Processen är alltför utdragen i tiden och kan inte effektivt hantera förändringar i omvärlden

31 Perspektivförskjutningen i verkens planering Samhällsbyggande Transporter Infrastruktur

32 Det nya planeringssystemets utgångspunkter Politiska systemet nationellt och regionalt formulerar mål och ambitioner Myndighetsnivån svarar för funktionaliteten i transportsystemet Gap mellan mål/ambitioner och rådande funktionalitet Åtgärder för att reducera gapet Prioritering av åtgärder

33 Planeringssystemets utgångspunkter De politiska målen och ambitionerna nationellt och regionalt förståelse och samsyn genom dialoger Transportsystemets funktionalitet - kunskaper om tillstånd, utveckling och effektsamband Alla typer av åtgärder enligt fyrstegsprincipen krävs för att kunna reducera gapet mellan tillstånd och mål Prioritering av åtgärder kräver en samlad funktion för sammanvägning och planering

34 Fyrstegsprincipen 1. Åtgärder som tar sikte på att påverka efterfrågan på transporter, 2. Åtgärder som tar sikte på att utnyttja befintligt transportsystem mer effektivt, 3. Åtgärder som tar sikte på att skapa bättre funktionalitet i det befintliga transportsystemet med hjälp av smärre åtgärder samt slutligt 4. Åtgärder som ökar anläggningskapaciteten i transportsystemet.

35 Riktlinjer för det framtida planeringssystemet Bättre former för det politiska inflytandet Tydligare inriktning och målbild Planering för att hantera utmaningar Kalkyler för effektivt beslutsfattande Mer av uppföljning för lärande Mer av ansvarsutkrävande Skapa god beredskap inför framtida utvecklingar och händelser

36 Frågor som i framtiden kommer att behöva hanteras i planeringen Klimatfrågan och transporterna Tillväxten och transportsystemen Trängselproblemen i storstäderna Regional utveckling och transportlösningar Effektivare användning av allmänna medel

37 Utgångspunkter i övrigt för den framtida planeringen Frågorna är av utpräglad politisk karaktär Frågorna kräver lösningar inte enbart nationellt utan också - och inte minst - lokalt och regionalt Samspel och växelverk krävs mellan nationellt och regionalt politiskt perspektiv Frågorna måste hanteras trafikslagsövergripande Åtgärderna för att hantera frågorna måste omfatta alla typer enligt fyrstegsprincipen Planeringsprocessen behöver förkortas för snabbare resultat Stabilitet i finansiering flexibilitet i lösning

38 Det nya planerings- och beslutssystemet Kontinuerlig process med tydliga faser Starkt inslag av utvärderingar Tydliga roller Uppföljning i centrum Stabila förutsättningar flexibla lösningar Frekvent rapportering till riksdagen Ökad anslagsflexibilitet för effektiv framdrift

39 Riksdag Regering Trafikverk/ Regioner Framtida planeringsprocessen Budgetprop. om inriktning och ramar Direktiv inriktningsdialoger Dialog regering/ region och trafikverk Direktiv åtgärdsplanering Förslag till åtgärder Beslut om plan för 4 år och inriktningen därefter

40 Planeringens olika faser 1. Förberedelsefasen 2. Dialogfasen 3. Planeringsfasen 4. Beredningsfasen 5. Genomförandefasen 6. Uppföljningsfasen 7. Utvärderingsfasen

41 Nästa planeringsomgång 2010 mars En analys och beskrivning av funktionaliteten i transportsystemet presenteras 2010 september Val till riksdagen 2010 oktober Regeringsförklaringen 2010 oktober-november Regeringen beslutar om direktiv för dialog med regionerna 2010 februari Regeringen beslutar om direktiv för planeringsfasen och anger prel. ramar för de kommande fyra åren 2010 juni augusti Förslag samt en second opinion lämnas till regeringen 2011 september Budgetpropositionen 2011 december Beslut av regeringen angående nationell åtgärdsplan

42 Stabilitet och flexibilitet Anslag och beräknade anslag/ramar för 4 år genom riksdagsbeslut efter förslag i den årliga budgetpropositionen Riksdagsbeslut om inriktning år 1 Riksdagsbeslut om megaprojekten Förstudier och utredningar får påbörjas och slutföras för åtgärder efter 4-årsperioden, myndigheterna får ta beslut enligt vissa kriterier, exempelvis bedömd god samhällsekonomisk lönsamhet

43 Flexiblare finansiering Att riksdagen förutom beslut om anslag för nästkommande år även anger beräknade anslag för de därpå tre följande åren Ny anslagsstruktur baserad på fyrstegsprincipen bör prövas i den fortsatta beredningen Särskild hantering av finansieringen av stora och mycket kostnadskrävande projekt i syfte att säkra effektiv framdrift av investeringarna

44 Varför översyn av organiseringen av uppgifter och verksamheter Konkurrensutsatta organisationer har ett ständigt tryck att utveckla verksamhet, produkter, produktion och organisation För andra typer av organisationer måste översyner ske med jämna mellanrum Staten har ibland behov att se över hela kluster av organisatoriska enheter inom ett visst politikområde

45 Brister i dagens organisering Dagens organisering är baserad på statens roll som producent Rollen som producent och trafikutövare har reducerats kraftigt I planeringen har myndighetsnivån blivit den drivande kraften och de balanserande och kontrollerande krafterna har varit för svaga

46 Viktiga utgångspunkter vid organisering Organisation är ett medel bland andra för att få effektivitet Organiseringen måste baseras på förekomsten av drivande, balanserande och kontrollerande krafter Statens roller policyskapande, systemförvaltande och beställande

47 Funktioner som behöver stärkas eller utvecklas Formerna för den politiska styrningen (starkare regeringskansli och parlamentarisk beredning) Den trafikslagsövergripande planerings- och avvägningsfunktionen (Trafikverk) Den samlade förvaltningen och utvecklingen av transportsystemet (Trafikverk) Beställarfunktionen (Trafikverk) Utvärderingsfunktionen (Utvärderingsfunktion knuten till VTI) En funktion för fastställelse av generella ingångsvärden för den samhällsekonomiska kalkylen (KI)

48 Varför planering och förvaltning av transportsystem i samma organisation Väsentligt att kedjan planering genomförande - uppföljning hänger ihop Höga kostnader för informationsutbyte mellan planerande enhet och genomförande enhet om planering och genomförande skiljs åt i olika organisationer Den nya planeringsansatsen baseras på nära kontroll och ansvar för den faktiska funktionaliteten i transportsystemet

49 Motiven för ett gemensamt Trafikverk Trafikslagsövergripande planering bör ge ökad effektivitet Samarbete i transportsystemförvaltningen kan på sikt ge ökad effektivitet Samordnade statliga beställarfunktioner bör ge ökad effektivitet Samordnad administration bör ge ökad effektivitet Den regionala närvaron en ingång

50 Systemförvaltningens innehåll Systemförvaltning omfattar uppgiften att verka för god funktionalitet i transportsystemet. Kraven på funktionalitet uttrycks i termer av tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet, jämställdhet och miljöanpassning. Medlen att hantera och styra funktionaliteten utgörs av att sköta, underhålla och utveckla anläggningar, att se till att de utnyttjas effektivt, att de som nyttjar anläggningarna får tillräcklig och nödvändig support för säkra, framkomliga och miljöanpassade transporter samt att fordonen interagerar med anläggningarna på ett säkert, framkomligt och miljöanpassat sätt.

51 Ny struktur för organisering Ett nytt Trafikverk för att planera, förvalta och utveckla det samlade transportsystemet Ett förstärkt regeringskansli för att hantera styrning och uppföljning En parlamentarisk beredning för bredare politisk förankring En nyinrättad utvärderingsfunktion knutet till VTI som kontrollerande kraft En ny funktion för att hantera samhälleliga ingångsdata i samhällsekonomiska analyser inrättas inom Konjunkturinstitutet Banverkets Produktion förutsätts bli bolag. Bolagisering av de övriga producerande delarna bör fortsätta.

52 Konsekvenser av ny organisation Vägverket och Banverket läggs ned i samband med bildandet av Trafikverket Samtliga uppgifter som Vägverket och Banverket för närvarande svarar för flyttas över till Trafikverket SIKA läggs ned Ansvaret för modellutveckling förs över till Trafikverket Ansvaret för den officiella statistiken på transportområdet förs över till Transportstyrelsen Banverket Produktion förutsätts bolagiseras vid årsskiftet 2009/2010

53 Övriga förslag som rör myndigheterna Ansvaret för upphandling av samhällsmotiverad interregional persontrafik på sikt överförs från Rikstrafiken till regionerna. Regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att klarlägga hur och när ansvaret för interregionalt upphandlad kollektivtrafik kan överföras till regional nivå. Vidare bör det belysas om det för viss trafik finns särskilda skäl för att den fortsatt bör vara statligt upphandlad. Rikstrafikens uppdrag på kollektivtrafikområdet samlas på Trafikverket Funktioner hos LFV och Sjöfartsverket för den långsiktiga planeringen och för utpekande av sjöfartens riksintressen förs över till Trafikverket.

54 Konsekvensanalys Sammanläggningen av organisationerna motiveras med framtida vinster. Dessa vinster ska på 3 till 5 års sikt överstiga de kortsiktiga kostnadsökningar som är förknippade med fusionen. De finns alltid risker att undervärdera skillnader i kultur, rutiner, system, arbetssätt, lokalisering, verksamhetsområden och erfarenheter. Erfarenhetsmässigt medför också organisationsförändringar att fokus riktas mot interna frågor med risk för att den externt orienterade verksamheten kan bli lidande eller får för lite uppmärksamhet. På den korta tid som stått till s förfogande har det inte varit möjligt att kvantifiera vare sig de på sikt realiserbara vinsterna i yttre och inre effektivitet som vi förutspår eller de kortsiktiga kostnader som föreslagna organisatoriska åtgärder medför. Vi förutsätter att regeringen gör den analysen inför framtida beslut i frågan. Regeringen bör därför snarast initiera en riskanalys för att identifiera risker med att bilda ett Trafikverk. Samtidigt bör en mer ingående kartläggning av omställningskostnaderna ske inför den fortsatta beredningen..