VINNOVA ställer sig positivt till utredningens förslag 1-8, men har vissa kommentarer.

Transkript

1 REMISSYTTRANDE i (7) Våga vara bäst! Upphandling av energirelaterade produkter i svensk offentlig sektor Slutrapportering av regeringsuppdrag avseende offentlig upphandling av energirelaterad utrustning Sammanfattning VINNOVA ställer sig positivt till utredningens förslag 1-8, men har vissa kommentarer. Verket anser att ett systemperspektiv på offentliga upphandlingsfrågor saknas, samt att det är viktigt att vissa åtgärder för offentlig upphandling utförs på ett allmänt plan. Till dessa hör behovet av en nationell upphandlingspolicy, rättvisande och fyllig statistik för offentlig upphandling samt metodikutveckling och stöd till upphandlare. VINNOVA anser också att ett liknande ansvar som Energimyndigheten har/föreslås få kunde ges även till andra offentliga sektorsorgan inom områden med stor samhällelig vikt. Viktiga verktyg för dessa sektororgan föreslås vara katalytisk upphandling och tekniktävlingar, men även annan form av innovationsupphandling. För detta krävs samverkan för utveckling och stöd i ett samlat system samt resursförstärkning. Intryck av rapporteringen Offentlig upphandling har alltid varit en viktig drivkraft för näringslivets utbud tack vare de stora volymer som denna upphandling omsätter. Många gånger har offentlig upphandling drivit teknisk utveckling framåt, ofta i samband med att vissa samhälleliga mål skulle uppfyllas. 1 Offentlig upphandling uppmärksammas dock sällan som ett verktyg för utveckling, utan utförs som en intern angelägenhet i enlighet med verksamhetens uppdrag. Under de senare åren har offentlig upphandling som ett verktyg på efter frågesidan synliggjorts både i Sverige och inom EU som en potentiell kraft för både främja politiska mål och för att skapa tillväxt. Intresset har delvis lett till att EU:s upphandlingsdirektiv har tydliggjorts så att offentlig upphandling ska kunna främja utveckling, i stället för att uppfattas hämma utvecklings- 1 Historiska exempel är Televerkets och Ericssons samarbeten för att få fram banbrytande telefoniprodukter, samt samarbetet mellan Vattenfall och ASEA runt kraftöverföring. g VERKET FÖR INNOVATIONSSYSTEM - SWEDISH GOVERNMENTAL AGENCY FOR INNOVATION SYSTEMS 5 Post: VINNOVA, SE Stockholm Besök/Office: Mäster Samuelsgatan 56 Leveranser/Deliveries: Klara Norra Kyrkogata 14 Tel: +46 (0) Fax: +46 (0) VINNOVA@VINNOVA.se > Orgnr: VAT-nr: SE

2 REMISSYTTRANDE 2(7) kraft. Den betydelse som den offentliga sektorn har på utbudet på en marknad behöver uppmärksammas. Med bakgrund av ovan välkomnar VINNOVA regeringens uppdrag till Energimyndigheten och den resulterande rapporteringen. Verket ställer sig positivt till förslagen (1-8), men har några kommentarer. Vikten av upphandlingskunskap VINNOVA har på några ställen i rapporten noterat att vissa av resonemangen inte är helt i enlighet med EU:s gällande upphandlingsdirektiv. Det är till exempel inte helt självklart att det går att tillämpa LCC-analyser vid offentlig upphandling, då sådana analyser går långt utanför relevanskraven i EU:s upphandlingsdirektiv (TCO, Total Cost of Ownership kan däremot användas). VINNOVA anser att det i och för sig vore önskvärt med ett policybeslut om tillämpning av LCC, men att det först måste analyseras huruvida det är möjligt att fatta ett sådant beslut med hänsyn till rådande reglering. Eventuellt kan en ändring av direktiven vara nödvändig. VINNOVA anser att en analys av frågan torde vara av stort intresse. VINNOVA ställer sig också tveksam till vissa slutsatser och antaganden avseende ramavtal. 2 Det finns stycken i rapporten som indikerar en otillräcklig förståelse för upphandling som företeelse. Utredningen listar till exempel tre komponenter som värdefulla för "upphandlingsteam": behovskunnig (känner till verksamhetens behov), kunnig på energieffektivisering samt en LOU 3 -kunnig. 4 Behovet av någon som förstår och är kompetent på upphandling nämns dock inte. En upphandlingsprocess innehåller mycket mer än bara kunskap om lagen: metodik, affärsmässighet, förhandlingsteknik etc. För att få till stånd till exempel lyckade upphandlingar av energirelaterade produkter, behövs även stöd och metodik för upphandlingskompetens. Se vidare "Allmänna åtgärder runt offentlig upphandling". Förståelse för innovationsperspektivet VINNOVA menar att kopplingen mellan utveckling av nya produkter med bättre energiprestanda och gällande utbud på marknaden inte tydliggörs på ett tillfredsställande eller konsekvent sätt i rapporten. En djupare förståelse för innovationsprocesser och deras påverkan på marknaders utveckling samt 2 För en närmare genomgäng av ramavtalskommentarerna, se "Avsnittskommentarer". 3 Lagen om offentlig upphandling 4 Avsnitt3.1.1,sida31.

3 REMISSYTTRANDE 3 (7) systemperspektivet behöver utvecklas. Det kan i sammanhanget noteras att Energimyndigheten i sin referenslista saknar VINNOVAs rapport från år 2006, Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, där förslag och resonemang kring detta utvecklas. 5 I Energimyndighetens rapportering fastslås att "Denna utredning behandlar dock inte primärt teknikupphandling eller andra system för innovation", men fortsätter sedan: "program för energieffektivitet i den offentliga sektorn kan stödja och samverka med olika system för innovation och teknikutveckling, bland annat genom att ge bred avsättning för nya, effektiva produkter". 6 Rapporteringen berör dock knappt de senare frågorna. VINNOVA finner det anmärkningsvärt att denna uppdelning görs. Inom vissa områden kan stor potential finnas för förbättringar av energieffektivitet inom utbudet av existerande produkter, men det är högst troligt att det inom andra produktområden krävs innovation för att åstadkomma resultat. Det är olyckligt att rapporteringen inte beaktar hela perspektivet från behov, via koncept, prototyp och på marknaden tillgänglig produkt. I rapporteringen skrivs på sida 30: " även om en upphandlande enhet vill handla upp energieffektiva produkter är det därmed inte givet att dessa produkter finns tillgängliga att handlas upp". VINNOVA anser att rapporteringen borde ha innehållit resonemang om verktyg för att ta fram sådana icke existerande produkter, när det är möjligt och ekonomiskt försvarbart. Ett resonemang om statistik kan klargöra VINNOVAs inställning. Rapporten hävdar att "Ju mera exakt statistik om vilka produkter som används, desto mer riktad kan en upphandlare vara när förfrågningsunderlaget ska skrivas". 7 Citatet avgränsar situationer där verksamheten kan ha nya behov, som inte kan tillgodoses av de produkter som används i dagsläget. Upphandlingar som byggs runt vilka produkter som finns tillgängliga, snarare än runt verksamhetens behov, verkar stagnerande på två sätt: för organisationens funktion och för samhällsekonomisk utveckling. Utgångspunkten för en upphandlingsprocess bör först och främst vara att överväga verksamhetens behov, gärna från en strategisk, framtidsinriktad synvinkel. Visar det sig att existerade produkter kan uppfylla dessa behov, kan traditionella upphandlingsverktyg och standarder för färdiga produkter utgöra utmärkta verktyg för upphandling. Om inte, bör organisationen överväga den långsiktiga ekonomin i att istället upphandla en innovation. Då krävs andra typer av verktyg, till exempel innovationsupphandling. 5 VINNOVA, Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, Båda citaten i stycket härrör från avsnitt 3.1, sida Avsnitt 3.3, sida 33.

4 REMISSYTTRANDE 4 (7) De verktyg som föreslås i rapporteringen avser existerande produkter. De bör med bakgrund av resonemanget ovan kompletteras med verktyg för att upphandla även innovationer, som till exempel katalytisk upphandling, tekniktävlingar (se nästa avsnitt) eller annan innovationsfrämjande upphandling. Andra verktyg än standardisering av kriterier Verktygen som föreslås i rapporteringen handlar de facto främst om standardisering, i formen av kriterier i upphandlingsunderlag. Det finns, som påpekat ovan, flera andra metoder som skulle kunnat diskuteras, till exempel katalytisk upphandling, tekniktävling, metodik för funktionsupphandlingar och stöd till (små) företag som vill delta i upphandlingar, etc. Katalytisk upphandling (teknikupphandling) och tekniktävling Det är intressant att notera att Energimyndighetens eget förtjänstfulla arbete med så kallade teknikupphandlingar, ett verktyg för myndighetens arbete med att främja utveckling och snabbare marknadsintroduktion av energibesparande tekniker och produkter, uppmärksammas mycket lite i rapporten. Ansatsen, som tog form under slutet av 1980-talet och infördes av dåvarande NUTEK i början av 1990-talet, är särskilt intressant, då den använder sig av verktygen katalytisk upphandling och tekniktävling. Katalytisk upphandling är ett begrepp som används i forskarvärlden och ibland inom EU för att beskriva en viss typ av offentlig upphandling av innovationer, där en organisation agerar för att upphandla en innovation för i huvudsak andras räkning. 8 Organisationens avsikt är dock att uppfylla egna mål genom att organisera en upphandling för slutanvändares räkning. Ett sådant mål kan till exempel vara att påskynda introduktionen av nya önskvärda tekniker på en viss marknad: upphandlingen skall ge en katalyserande effekt. I fallet med Energimyndighetens teknikupphandlingar har myndigheten själv inte varit en presumtiv kund för innovationerna som upphandlats. Istället har man bildat beställargrupper av intresserade slutanvändare, för vars räkning ett upphandlingsunderlag har tagits fram i ett samarbete mellan medlemmarna, experter och ibland även potentiella leverantörer. Energimyndigheten har fungerat som en koordinator och administratör för beställargruppen. 9 8 Uttryckets ursprung kan hittas i Edquist, C. och Hommen, L., "Public technology procurement and innovation theory", Edquist, C, Hommen, L. och Tsipouri, L. (red.), Public Technology procurement and innovation, Kluwer Academic Publishers, Själva upphandlingen kan genomföras på ett flertal sätt, med eller utan garantier för vissa köpvolymer. Verktyget kan också kombineras med andra typer av offentliga insatser, till exempel skattelättnader eller rabatter till de som investerar i den nya tekniken.

5 REMISSYTTRANDE 5 (7) Tekniktävlingar har ofta ett likartat syfte som katalytisk upphandling: att påskynda introduktionen av ny teknik på en marknad, där användningen anses vara av samhällsmässigt intresse. Tekniktävlingar innehåller dock inget upphandlingsmoment. Potentiella tillverkare inbjuds att delta i en tävling för att ta tram en innovativ produktprototyp i enlighet med vissa funktionskrav. Vinnaren/ vinnarna belönas med pris och andra incitament, till exempel märkning och marknadsföring/ information. VINNOVA är av uppfattningen att både katalytisk upphandling och tekniktävlingar har stor potential för att åstadkomma förbättringar på utbudet av produkter för minskad energianvändning, i synnerhet i kombination med andra insatser. När EU:s nya upphandlingsdirektiv nyligen infördes gav detta dock upphov till frågor om hur teknikupphandling bör konstrueras för att vara i enlighet med gällande upphandlingsbestämmelser. Det bör därför utredas hur och på vilka sätt verktygen kan ge bäst effekt, samtidigt som gällande regelverk för upphandling, stadsstöd etc. följs. Allmänna åtgärder runt offentlig upphandling Rapporten understryker, helt korrekt, vikten av att någon är ansvarig för de strategiska energifrågorna i en organisation. Detsamma gäller likaledes för upphandling på nationell som på myndighetsnivå, där det finns behov av ett helhetsansvar för strategi för offentlig upphandling: samordning, stöd, metodutveckling, nationell policy och handlingsplaner etc. Detta är i synnerhet viktigt då svensk offentlig upphandling är starkt decentraliserad. Vissa punkter av mer allmän offentlig upphandlingsnatur diskuteras visserligen i rapporten, men återkommer inte i förslagsdelen. Det är i sin ordning med tanke på uppdraget, men VINNOVA vill ändå understryka vikten av att allmänna åtgärder inom offentlig upphandling vidtas. Detta skulle underlätta ett strategiskt arbete med all offentlig upphandling och inte bara de områden som rör energirelaterade produkter. VINNOVA hänvisar här till verkets skrivelse Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, men vill särskilt nämna behovet av en nationell upphandlingspolicy, rättvisande och fyllig statistik för offentlig upphandling samt av metodikutveckling och stöd till upphandlare Se not 5.

6 REMISSYTTRANDE 6 (7) Avsnittskommentarer Tolkningen av uppdraget VINNOVA anser att Energimyndigheten har uteslutit tjänster i en alltför snäv omfattning i sin tolkning av uppdraget. Enligt avsnitt behandlas endast "... de tjänster som direkt omfattar installation eller leverans av energirelaterad utrustning". Stora effekter kan uppnås även på andra tjänsteområden. Ramavtal Resonemangen runt ramavtal väcker frågor. I avsnitt 3.3, punkt 1, skrivs: "Vid upprättandet av själva ramavtalet vill man ha tillräckligt många leverantörer...". Avses innan, eller i, ramavtalet? Det har en viss betydelse eftersom vitsen med ramavtal är att nyttja skalfördelar och konkurrens för att utverka nyttiga ramavtal. Det innebär att man önskar nyttja en stark konkurrens vid själva upphandlingen, men teckna ramavtal med så få leverantörer som möjligt, som uppfyller behovet på bästa sätt. I avsnitt 3.3, punkt 2, hävdas att inköpare normalt har möjlighet att upphandla från leverantörens hela sortiment. Detta är inte fallet och det är dessutom inte tillåtet. Ramavtal omfattar endast avtalade produkter. Lite senare i samma avsnitt nämns ett exempel på en ramavtalsupphandling där man "avsåg upphandla tre leverantörer. I regel vill ansvariga för ett ramavtal kunna erbjuda sina medlemmar tre eller fler leverantörer". Det är ett märkligt synsätt eftersom antalet leverantörer inte är ett självändamål (se ovan). Rätt, eller optimalt, antal leverantörer måste definieras efter noggrann analys av marknadsförutsättningar och behovsbild. Ibland kan detta dock inte fastställas förrän i samband med utvärderingen. SOI i diagram Bil Sa I diagram Bil 3a har SOI fått en roll under ESV. SOI är en ideell förening med namnet Sveriges Offentliga Inköpare och kan knappast anses ligga under ESV:s ansvar. VINNOVA antar att diagrammet önskar hänvisa till Statlig Inköpssamordning. SOI benämns för övrigt felaktigt som "Statens Offentliga Inköpare" i avsnitt 6.4.1, sida 65.

7 REMISSYTTRANDE 7(7) Övrigt VINNOVA uppskattar den samhällsutvecklade ansats som motiverar det offentliga arbetet med att verka för en minskad energiförbrukning och anser att liknande ansatser borde förekomma inom andra områden med stor samhällelig vikt. Energimyndighetens ansvar att" påskynda marknadsintroduktion av ny och befintlig energieffektiv teknik" borde, på motsvarande sätt, utses inom fler angelägna områden. 11 Offentlig upphandling skulle då, rätt organiserat, utgöra ett verktyg för att leva upp till ansvaret. VINNOVA vill här erinra om EU:s Lead Market Initiative. I detta ärende har tf vice generaldirektör Göran Marklund beslutat. Sven-Eric Hargeskog och Nina Widmark har varit föredragande. -^ Göran Marklund Nina Widmark 11 Energimyndighetens regleringsbrev för år 2009.