Miljötillsyn i praktiken. Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel

Transkript

1 Miljötillsyn i praktiken Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel RAPPORT 5583 JUNI 2006

2 Miljötillsyn i praktiken Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel Sofie Cedstrand, Lisa Nöjd, Åsa Boholm, Vicki Johansson och Mats Bengtsson Centrum för Forskning om Offentlig Sektor (CEFOS) vid Göteborgs Universitet NATURVÅRDSVERKET

3 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM-Gruppen, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: , fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, SE Stockholm Internet: ISBN pdf ISSN Naturvårdsverket 2006 Elektronisk publikation Omslag: Kjell Ström (ögat) 2

4 Förord Forskning om tillsyn inom miljöområdet har utförts i mycket begränsad omfattning. Naturvårdsverket har därför anlitat Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS) vid Göteborgs Universitet för att studera hur inspektörer/ handläggare vid de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar och uppfattar sin roll. Studierna har utförts i två steg. Denna rapport redovisar hur tillsyn enligt 26 kapitlet miljöbalken utövas över miljöfarlig verksamhet vid fyra länsstyrelser. Undersökningen bygger på intervjuer med 30 miljöskyddshandläggare och kretsar kring frågor som rör deras handlingsutrymme, handlingsstrategier, inspektionsstil och uppfattning om yrkesrollen. Tidigare kartlades kommunala miljöinspektörers tillsynsarbete. Resultaten publicerades i Naturvårdsverkets rapport 5369 maj 2004: Genomförande av tillsyn enligt miljöbalken, en intervjustudie om kommunala miljö- och hälsoskyddsinspektörers arbete vid inspektioner. Naturvårdsverket kommer att använda resultaten från de två studierna som en grund för fortsatta studier och kunskapsuppbyggnad inom området. Rapporterna är även av värde för beslutsfattare och handläggare vid tillsynsmyndigheter på lokal, regional och central nivå. Författarna Sofie Cedstrand, Lisa Nöjd, Åsa Boholm, Vicki Johansson och Mats Bengtsson vid CEFOS ansvarar ensamma för rapportens innehåll. Stockholm i juni 2006 Kerstin Cederlöf Direktör för miljörättsavdelningen 3

5 4

6 Innehåll SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 9 1 MILJÖPOLITIK OCH TILLSYN Problemformulering Att genomföra politiska beslut teoretiska perspektiv Att se verkligheten nerifrån Handlingsstrategi 14 2 VAD HAR STUDERATS OCH HUR HAR DET STUDERATS Tillsyn av miljöfarlig verksamhet Länsstyrelsens arbete med tillsyn av miljöfarlig verksamhet Fyra länsstyrelsers organisering Halland Värmland Västra Götaland Örebro Undersökningens genomförande Urval av län Urval av respondenter 23 3 HANDLINGSUTRYMME & SJÄLVSTÄNDIGHET TVÅ SIDOR AV SAMMA MYNT Handlingsutrymme Handlingsstrategier Självständighet Halland Värmland Västra Götaland Örebro 33 4 INSPEKTIONSSTIL Platsbesök kontra annan form av tillsyn Inspektionsform - oanmälda kontra föranmälda platsbesök Fyra förhållningssätt Uppdragsbetoning rådgivning kontra kontroll En svår balansgång Betydelsen av verksamhetens storlek Ett mångbottnat uppdrag Uppföljning informellt kontra formellt Juridiken ställer till problem Med betoning på situationen 49 5 SAMVERKAN 51 5

7 5.1 Samverkan med Naturvårdsverket Halland Värmland Västra Götaland Örebro Samverkan med andra länsstyrelser Halland Värmland Västra Götaland Örebro Samverkan med kommunerna i länet Halland Värmland Västra Götaland Örebro Samverkan med andra myndigheter 59 6 TILLSYNSROLLEN Ett värdefullt uppdrag? Utmärkande egenskaper 61 7 AVSLUTANDE SAMMANFATTNING Inspektionsstil och yrkesroll Samverkan Den typiska miljöskyddshandläggaren 70 8 LITTERATURREFERENSER 72 6

8 Sammanfattning Studien handlar om miljötillsyn i praktiken. Närmare bestämt om hur miljöskyddshandläggare (inspektörer) på Länsstyrelser utövar tillsyn av miljöfarlig verksamhet i enlighet med 26 kapitlet i Miljöbalken. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet och är därmed ålagd att kontrollera efterlevnaden av Miljöbalken samt genom rådgivning och information arbeta för att de intentioner som ligger till grund för Miljöbalkens kan uppfyllas. Vidare innebär tillsynsansvaret att Länsstyrelsen skall samarbeta med andra tillsynsmyndigheter och statliga och kommunala instanser. Länsstyrelsen är även tillståndsprövningsmyndighet. Undersökningen bygger på intervjuer med miljöskyddshandläggare verksamma i fyra län: Halland, Värmland, Västra Götaland och Örebro län. Dessa län varierar med hänsyn till storlek, näringsstruktur, miljötillsynens organisation och antalet tillsynsobjekt samt karaktären på dessa. Totalt har 30 miljöskyddshandläggare intervjuats. Intervjuerna har vägletts av en intervjuplan med frågor kring inspektörernas handlingsutrymme, handlingsstrategier, inspektionsstil och uppfattningar om sin yrkesroll. Andra frågor fokuserar på hur tillsynsarbetet läggs upp, och hur stor vikt och hur mycket tid som läggs vid de olika uppdrag som tillsynen innefattar (inspektion, vägledning, utbildning och samordning). Syftet med intervjuerna var att kartlägga hur miljötillsynen fungerar i praktiken med tonvikt på hur tillsynen är organiserad på länsstyrelsen, handläggarnas arbetssituation och arbetets inriktning och uppläggning och att beskriva och analysera handläggarnas egen förståelse av tillsynsarbetet och dess förutsättningar. Även om det finns individuella och länsvisa skillnader i hur miljöskyddshandläggarna arbetar och hur de ser på sitt arbete kan en rad gemensamma nämnare identifieras. För det första har handläggarna ett stort handlingsutrymme, till följd av att den lagstiftning som styr deras arbete på en och samma gång är både vag, detaljerad och omfattande. För det andra upplever handläggarna att de inte hinner med alla de uppgifter de har, de tvingas göra prioriteringar. För det tredje upplevs yrkesrollen som både otydlig och mångbottnad. För det fjärde anger handläggarna att Miljöbalken implementeras på skilda sätt i olika delar av landet vilket de upplever som problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv. En typisk miljöskyddshandläggare bedriver en stor del av arbetet vid skrivbordet, fältbesök bortprioriteras ofta, handläggarstilen är situationsberoende och en mjuk inspektionsstil dominerar. Vidare upplever handläggarna att de är beroende av en god relation till verksamhetsutövarna för att kunna utföra sitt arbete. Flertalet av de intervjuade miljöskyddshandläggarna upplever regelverket som omfattande. I vissa delar uppfattas det som vagt och i andra delar som mycket detaljerat. Handläggarna anger att de i vissa situationer måste tolka regelverket samtidigt som de i andra måste avgöra vilka delar av lagstiftningen som är viktigast. Handläggarnas handlingsutrymme innebär att deras prioriteringar och handlingsstrategier påverkar politikens utformning. Verksamheter bemöts och bedöms olika beroende på vilken handläggare de möter men även på var den egna verksamheten rent geografiskt är belägen. Ärenden knutna till den del av regleringen 7

9 som uppfattas som särskilt byråkratisk och krånglig tenderar att vara tids- och energikrävande för såväl handläggare som verksamhetsutövare. Sådana ärenden ökar arbetsbelastningen. Ärenden som handläggarna uppfattar som enkla att hantera kan därför ges företräde framför mer problematiska fall. Själva tanken med miljölagstiftningen, att prioritera ärenden efter miljöpåverkan, kan därför i praktiken bli satt ur spel. 8

10 Summary This report deals with environmental inspection and enforcement in practice. More precisely, how environmental protection inspectors at county administrative boards carry out inspection and enforcement of environmentally hazardous activities in accordance with Chapter 26 of the Environmental Code. County administrative boards are supervising authorities and thereby required to ensure compliance with the Environmental Code and to contribute to the attainment of the objectives of the Code by giving advice and information. Furthermore, responsibility for inspection and enforcement involves collaboration with other supervisory authorities and with government and municipal bodies. County administrative boards are also responsible for the assessment of permit applications. The report is based on interviews with environmental protection inspectors in four counties: Halland, Värmland, Västra Götaland and Örebro. The counties vary according to size, economic structure, the way inspection and enforcement is organised and the number and character of supervision objects. In total, 30 environmental protection inspectors were interviewed. The interviews included questions about the inspectors scope for action, action strategies, style of inspection and perception about their professional role. Other questions focused on how inspection and enforcement is organised and the importance and time given to the different aspects of inspection and enforcement (inspection, guidance, training and coordination). The aim of the interviews was to survey how environmental inspection and enforcement is carried out in practice, with emphasis on how supervision is organised at county administrative boards, the inspectors working situation, the focus and organisation of the work, as well as to describe and analyse the inspectors own perception of enforcement and inspection work and its prerequisites. Even if there are differences, both at individual and county level, regarding how environmental protection inspectors work and regard their work, a number of common denominators can be identified. Firstly, the inspectors scope for action is great due to the fact that the legislation governing their work is at the same time vague, detailed and extensive. Secondly, the inspectors feel that they cannot manage all their tasks and have to prioritise. Thirdly, their professional role is perceived as both unclear and multifaceted. Fourthly, the inspectors state that the Environmental Code is implemented differently in different parts of the country, which they see as a rule of law problem. A typical environmental protection inspector spends a lot of time at his/her desk and field visits are often not prioritised. Although the style of inspection depends on the situation, a soft approach is dominant. In addition, the inspectors feel that their work is dependent on a good relationship with the operators they are dealing with. The majority of the interviewees perceive the rules and regulations as extensive. Some parts are felt to be vague, whereas other parts are very detailed. The inspectors say that in some situations they have to interpret the regulations and in other situations they have to determine which parts of the legislation are most important. 9

11 Their scope for action means that their priorities and strategies for action influence policy shaping. Operators are treated and assessed differently depending on which inspector they deal with, and also depending on where their activities are located geographically. Matters linked to parts of the regulations that are perceived as especially bureaucratic and complicated tend to be time and energy consuming for both inspector and operators. Such matters increase the work load. Matters that are perceived as simple to deal with may therefore take priority over more difficult cases. The idea behind the environmental legislation to prioritise according to environmental impact may therefore in practice be at risk. 10

12 1 Miljöpolitik och tillsyn 1.1 Problemformulering Frågan hur vi skall lösa de globala miljöproblemen står högt upp på den internationella agendan, något som bland annat visade sig när världens rikaste länder möttes på G8-mötet i Storbritannien 2005 där klimatförändringarna var en av huvudpunkterna. I Sverige har vi en, i ett internationellt perspektiv, omfattande lagstiftning på miljöområdet. Denna reglering sker i huvudsak genom Miljöbalken, vilken trädde i kraft i januari Ett av huvudmotiven med införandet av denna balk var att få en samlad, mer systematisk samt skärpt miljölagstiftning. Tillkomsten av Miljöbalken skall ses i ljuset av den ökade betydelse som miljöfrågorna har fått både i allmänhetens och politikers medvetande och de krav på hållbar utveckling som kommer från internationellt håll. Balkens bestämmelser är till stor del av ramlagskaraktär där regeringen och berörda myndigheter äger rätt att utfärda förordningar och närmare föreskrifter. Tillsammans bildar dessa ett mycket omfattande regelsystem. I den svenska miljölagstiftningen ligger ett stort ansvar för genomförandet på dem som bedriver verksamhet som kan skada miljön.(setterlid 2000:15ff). För staten finns det ett flertal instrument som kan användas för att säkerställa att lagstiftningen efterlevs. Polis och rättsväsende är kanske det man först tänker på men även andra verktyg finns. Staten kan till exempel göra utvärderingar av olika typer av verksamheter för att på så sätt få reda på hur de fungerar. Ett annat instrument är offentlig tillsyn. Genom tillsyn kontrollerar myndigheterna att lagstiftningen efterlevs. I den svenska miljölagstiftningen är tillsyn ett centralt inslag. Tillsynsmyndigheter är i huvudsak kommuner och länsstyrelser (se tex. SOU 2002:14). Samhällsvetenskaplig inspektionsforskning är ett växande område såväl internationellt som i Sverige. Politiskt fattade beslut inom miljöområdet bygger ofta på att verksamheter som är miljöfarliga eller potentiellt miljöstörande kontrolleras genom tillsyn där flera myndigheter tilldelats ansvar, ofta i samverkan med varandra. Ansvariga myndigheter återfinns inom olika sektorer och befinner sig på olika nivåer i förvaltningssystemet (kommun, länsstyrelse och nationell nivå) (Setterlid 2000). Forskning om tillsyn och inspektion är ett mångvetenskapligt forskningsområde. Viktiga teoretiska bidrag kommer från bland annat statsvetenskap, policyanalys, och sociologi. Det finns studier av inspektioner och tillsyn inom skilda förvaltningsområden som tex. livsmedel, miljörisker, arbetsmiljö och bostadsbyggande liksom empiriska studier från olika länder inom och utanför EU samt jämförelser mellan miljöstyrning i Europa och USA (se tex. Lundqvist 1980, Weil 1996, Fineman 1998, Gouldson 2004 och Winter & May 1999). Detta projekt inspireras av statsvetenskaplig implementeringsforskning. Vår studie tar sin utgångspunkt i teorier om tjänstemäns kompetens, motivation och vilja (Lundqvist 1992), närbyråkraters roll när det gäller den faktiska politikens utformning (Lipsky 1980), samt sociologiska studier av efterlevnad ( compliance ) som en komplex, ömsesidig process 11

13 som innefattar förhandling, kommunikation och tolkning mellan parterna, inspektör och inspekterad (Hutter 1997, 2001; Johansson 2006). Av särskilt intresse är i detta sammanhang forskning kring inspektionsstilar (Johannesson et al 1999; Kelman 1981). I Sverige är forskning kring offentlig tillsyn förvånansvärt begränsad, särskilt med tanke på att tillsyn förutsätts vara ett effektivt instrument för att övervaka genomförandet av beslut och tillse att lagar och förordningar efterlevs. Det finns därför ett stort behov av att undersöka hur, samt under vilka villkor och förutsättningar, som tillsynen faktiskt bedrivs. I denna rapport studerar vi närmare hur miljöskyddshandläggare på landets länsstyrelser upplever och förhåller sig till sitt arbete samt vilka strategier de använder. 1 Det är på sin plats att påpeka att syftet med studien inte är att bedöma eller värdera om miljöskyddshandläggarnas agerande är korrekt eller felaktigt, bra eller dåligt, utan enbart att identifiera de handlingsstrategier som handläggarna använder sig av. 1.2 Att genomföra politiska beslut teoretiska perspektiv Implementeringsforskningen handlar om hur politiska beslut genomförs i praktiken. Den normativa bilden som formuleras inom demokratiteori är att politikerna fattar beslut som tjänstemännen sedan skall genomföra. En skiljelinje dras teoretiskt mellan å ena sidan beslutsfattare (politiker) och å andra sidan verkställare (förvaltning). Det är förvaltningens uppgift att verkställa de politiska besluten i enlighet med politikernas intentioner. Om detta inte sker uppstår det så kallade implementeringsproblemet, politikens faktiska utfall blir ett annat än det som var tänkt. Varför beslut inte genomförs på det sätt som var avsett eller rent av får helt andra effekter än planerat är implementeringsforskningens grundfråga Att se verkligheten nerifrån Implementeringsprocessen har studerats ur olika perspektiv. Tre olika teoretiska utgångspunkter är här centrala. Den första är det traditionella uppifrån- och nerperspektivet där utgångspunkt tas i att det är politikerna som fattar besluten och förvaltningen med dess tjänstemän som genomför desamma. I detta perspektiv ses förvaltningen som ett lydigt redskap som står till politikernas förfogande det vill säga förvaltningens potentiella förmåga att påverka politikens utformning problematiseras inte nämnvärt. Detta synsätt har inte fått stå oemotsagt (Sannerstedt 2001:21). Enligt många forskare är det orealistiskt att anta att implementeringen sker så mekaniskt och oproblematiskt som uppifrån- och ner- perspektivet indikerar. Michael Lipsky har i sin bok Street Level-Bureaucracy (1980) argumenterat för att det inom vissa delar av förvaltningen i själva verket är tjänstemännen, eller närbyråkraterna som har makten över utfallet av politiken. Lipsky hävdar att många 1 I en tidigare studie har kommunala miljö- och hälsoskyddsinspektörers arbete undersökts. (Bengtsson 2004) 12

14 områden i den offentliga förvaltningen är så pass komplexa och kräver så mycket expertkunskap att politikerna omöjligt kan dra upp precisa riktlinjer för hur verksamheten skall bedrivas. I stället måste politikerna överlåta ett visst handlingsutrymme ( discretion ) åt tjänstemännen så att de på egen hand kan fatta de beslut som krävs och vidta de åtgärder som de i varje specifik situation finner mest lämpliga. Det går, menar Lipsky, att hävda att det i själva verket är de enskilda tjänstemännen, det vill säga närbyråkraterna, som i praktiken utformar den politik som lagstiftaren har satt upp riktlinjer för. Om närbyråkraterna agerar på ett sätt som inte överensstämmer med politikernas intentioner blir följden ett demokratiskt problem. Blomqvist och Rothstein har kommit att kalla denna problematik demokratins svarta hål (Blomqvist & Rothstein 2000:14.). Lipsky anser inte att alla tjänstemän är närbyråkrater. Med närbyråkrater åsyftar han offentligt anställda som med anledning av sitt arbete på ett direkt sätt interagerar med medborgare i situationer där tjänstemännen har ett ansenligt handlingsutrymme (Lipsky 1980:3). Handlingsutrymme är enligt Lipsky en av grundförutsättningarna för att en tjänsteman skall kunna betecknas som närbyråkrat. Som exempel på typiska närbyråkrater nämner Lipsky poliser, lärare och socialarbetare. Även om miljöskyddshandläggare inte är en yrkesgrupp som Lipsky diskuterar kan dessa definieras som närbyråkrater (Bengtsson 2004; även Hutter 1988 och Winter 2002, Johansson 2006). I denna rapport fokuserar vi på hur stort handlingsutrymme miljöskyddshandläggarna på länsstyrelserna har, hur stor självständighet de besitter samt hur de utnyttjar den handlingsfrihet de faktiskt har. Som en konsekvens av handlingsutrymmet är självständighet och brist på insyn i arbetet faktorer som enligt Lipsky är karaktäristiska för närbyråkrater (Lipsky 1980:83). Han argumenterar för att handlingsutrymme och självständighet är en förutsättning för att närbyråkraterna på ett tillfredställande sätt skall kunna utföra sina uppgifter. Viktigt att notera är att kraven på flexibilitet och situationsanpassning som är förknippade med handlingsutrymme och självständighet kan stå i konflikt med rättssäkerhet, opartiskhet och likabehandling, de ledord som allmänt förknippas med myndighetsutövning (Johansson 2006). Närbyråkrater måste i sitt dagliga arbete hitta en medelväg mellan dessa motsägelsefyllda krav. Denna problematik kallar Lipsky för närbyråkratproblemet. Michael Lipsky är inte särskilt detaljerad när det gäller att specificera begreppen handlingsutrymme och självständighet. I sin studie av miljö- och hälsoskyddsinspektörer har Bengtsson (2004) definierat handlingsutrymme som något som uppstår om regelverket är vagt, om det i regelverket finns motstridiga mål samt om regelverket är så omfattande att det måste implementeras selektivt. Sådana förhållanden skapar utrymme för handläggarna att fatta egna beslut baserade på egna tolkningar och avvägningar. Ytterligare ett teoretiskt perspektiv inom implementeringsforskningen är nätverksperspektivet. Detta tar sin utgångspunkt i att genomförandet av politiken sker genom ett samspel mellan olika aktörer. Då aktörerna kan ha både sammanfallande och motstridiga intressen kan implementeringen ses som en form av förhandling mellan intressenter (Sannerstedt 2001:23). Det är emellertid alldeles för enkelt att endast urskilja enbart två grupper av aktörer politiker och tjänstemän - situatio- 13

15 nen är många gånger betydligt mer komplex. Särskilt inom miljöpolitiken finns många andra intressenter (t ex markägare, fastighetsägare, lantbrukare, företag, intresseorganisationer, föreningar och samfälligheter) som alla har synpunkter på hur politiken skall genomföras. Det är därför nödvändigt att inblandade aktörer kan kommunicera, samverka och finna gemensamma handlingsstrategier. Att implementeringen är beroende av fler aktörer än tjänstemännen är precis vad som är fallet när det gäller länsstyrelsens utövande av tillsyn enligt Miljöbalken. För det första är det företagen eller de kommunala verksamheterna som skall genomföra de beslut som politikerna fattat medan miljöskyddshandläggarna skall kontrollera att detta görs. I denna roll som granskare agerar de dock på politikernas uppdrag och står därför för en form av implementering. För det andra är tillsynen av efterlevnaden av miljöbalken förlagd till ett flertal olika myndigheter i landet, där kommunerna och länsstyrelserna står för merparten av arbetet. Detta innebär att en mängd aktörer samspelar och är beroende av varandra för att en likartad implementering skall komma till stånd i hela landet. Ett argument för att decentralisera myndighetsuppgifter är att det skapar förutsättningar att anpassa beslut till lokala förhållanden. Situationsanpassning är dock en faktor som står i motsättning till kravet på likabehandling. Sverige har till exempel nyligen fått kritik av OECD för att implementeringen av Miljöbalken inte sker på ett likartat sätt i landet 2. Vidare åligger det enlig lag myndigheterna att samarbeta med varandra 3. Utifrån detta resonemang menar vi att samverkan mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket är av stor betydelse. Vår avsikt är därför att, i denna rapport, lyfta fram och problematisera handläggarnas upplevelser av samverkan Handlingsstrategi Närbyråkrater ställs dagligen inför en mängd dilemman. Ibland förefaller deras arbete vara mer eller mindre omöjligt att genomföra på ett bra sätt. Kravet på likabehandling och rättssäkerhet i kombination med snäva ekonomiska ramar får betydelse för närbyråkratens sätt att utföra sina arbetsuppgifter (Lipsky 1980:35). Målkonflikter mellan hänsyn till enskilda klienter och anpassning till myndighetens mer generella roll och uppgift i samhället kan också leda till konflikter mellan den organisatoriska ledningen och de enskilda närbyråkraterna. Ledningen vill att lagar och regler skall följas i så stor utsträckning som möjligt medan närbyråkraterna själva vill ha kontroll över sitt arbete och fatta de beslut som de själva anser vara de mest lämpliga för den specifika situationen. (Ibid:23ff). För att klara av balansgången mellan motstridiga mål och regelverk utvecklar närbyråkraterna handlingsstrategier som hjälper dem i deras arbete. Dessa strategier kan vara utformade på ett sådant sätt att användningen av dem leder bort från de politiska intentionerna (Ibid:81f). Om tjänstemännen upplever en alltför stor diskrepans mellan de mål som organisationen har och de reella möjligheter som finns att genomföra dessa kan det hända att tjänstemännen för att hantera konflikten sätter upp egna privata mål med sitt arbete, något som kan resultera i en misslyckad implementering (Ibid:142f) kap. 6 Miljöbalken 14

16 Hur situationen vad det gäller handlingsutrymme, självständighet och insyn ser ut för miljöskyddshandläggarna på landets länsstyrelser är något som vi ämnar studera närmare och redovisa i denna rapport. Vi har också som ambition att identifiera eventuella handlingsstrategier som miljöskyddshandläggarna kan ha utvecklat som ett sätt att hantera det dagliga arbetet. 15

17 2 Vad har studerats och hur har det studerats 2.1 Tillsyn av miljöfarlig verksamhet Enligt 26 kapitlet 3 miljöbalken utövas miljötillsyn av Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommuner (dessa är så kallade tillsynsmyndigheter), i enlighet med vad regeringen bestämmer. För att garantera syftet med miljöbalken är tillsynsmyndigheterna ålagda att kontrollera efterlevnaden av själva balken samt de föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. De har även till uppgift att fortlöpande bedöma huruvida verksamheter som bedriver miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd har villkor som är tillräckliga. Utöver detta skall tillsynsmyndigheten genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses 4. Tillsynsmyndigheten har skyldighet att anmäla överträdelser till polis eller åklagarmyndighet 5. I miljöbalken finns även beskrivet att tillsynsmyndigheter skall samarbeta med varandra samt med andra statliga och kommunala organ som också har till uppgift att utöva tillsyn. Alla så kallade miljöfarliga verksamheter skall enligt miljöbalken klassificeras enligt en fallande skala från A, B till C 6 7, där A-verksamheter är de med mest risk för påverkan på miljön, B lite mindre och så vidare 8. Denna klassificering används även som utgångspunkt för ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna. Detta görs enligt följande: A-verksamhet: tillstånd skall sökas hos miljödomstol B-verksamhet: tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen C-verksamhet: anmälan skall göras till den kommunala nämnden När ansökan om tillstånd inkommer är det upp till berörd myndighet att pröva huruvida ansökan skall godkännas eller inte. Ett faktum som innebär att länsstyrelsen är både tillsynsmyndighet och tillståndsprövningsmyndighet 9. Det skall också påpekas att Miljöbalken ger länsstyrelsen möjlighet att överlåta den operativa tillsynen av A- och B-verksamheter till en kommunal nämnd om kommunfullmäktige 4 26 kap. 1 Miljöbalken 5 26 kap. 2 Miljöbalken 6 Enligt bilaga till förordningen (1998: 899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 7 Ibland talas det om U-verksamhet. Då avses sådan verksamhet som är minst miljöstörande. U- verksamhet är att betrakta som övrig miljöfarlig verksamhet men kräver varken anmälan eller tillstånd men skall givetvis följa lagar och förordningar. 8 Som exempel på A-verksamheter kan nämnas större industrier och deponier. Exempel på B- verksamhet kan vara bagerier som bakar mer än 300 ton bröd per dygn eller anläggningar för mellanlagring av större mängder farligt avfall. C-verksamhet kan exemplifieras med bilverkstäder och sanering av förorenade områden kap. 1 Miljöbalken 16

18 gör en sådan framställan. Tillståndsprövningen ligger dock kvar på länsstyrelsen även om en kommun får överta tillsynsansvaret Länsstyrelsens arbete med tillsyn av miljöfarlig verksamhet I utövandet av tillsyn enligt miljöbalken arbetar länsstyrelsen med operativ tillsyn samt så kallad tillsynsvägledning. Operativ tillsyn är sådan tillsyn som utövas direkt gentemot verksamhetsutövarna och den ålägger länsstyrelserna att kontrollera att meddelade villkor i tillståndsbeslut följs och att även andra beslut från länsstyrelsen samt krav enligt andra direktiv och specialregler genomförs på ett riktigt sätt. Arbetet innebär också att tillsynsmyndigheten skall informera de som bedriver den miljöfarliga verksamheten om gällande lagstiftning och myndighetsbeslut samt att i samråd med dessa söka lösa miljöproblemen på bästa sätt. Den del av tillsynsverksamheten som består av rådgivning och information skall enligt miljöbalken vara anpassad så att den främjar utvecklingen av verksamheternas egenkontroll. Med egenkontroll avses att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön negativt fortlöpande skall planera och kontrollera verksamheten i syfte att motverka och förebygga sådana effekter. Sådana verksamhetsutövare skall även lämna förslag till kontrollprogram eller förbättringsåtgärder till tillsynsmyndigheten om myndigheten så kräver 11. Tillsynsvägledning sker gentemot kommunerna i länet och består bland annat av utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen inom länet. Dessutom har länsstyrelsen i uppdrag att bistå kommunerna med stöd och råd i deras arbete med operativ tillsyn Fyra länsstyrelsers organisering Med tanke på att de fyra länen, Halland, Värmland, Västra Götaland och Örebro, som studeras skiljer sig åt både när det gäller faktorer som storlek, näringslivsstruktur men även på sättet som de har valt att organisera sitt arbete på följer här en genomgång med övergripande information om den formella strukturen och organisering i respektive län. Inledningsvis redogörs för länens olika typer av miljöfarlig verksamhet, enheten under vilken tillsyn över dessa bedrivs samt en kortare presentation av handläggarna. Därefter följer en beskrivning av strukturen på handläggarnas arbete och hur det prioriteras. Avslutningsvis görs en redovisning av hur varje län arbetar när de tar fram den årliga tillsynsplanen kap. 3 Miljöbalken kap. 19 Miljöbalken Om Verksamhetsutövarens kontroll och miljörapport 12 3 Förordning (1998:900) om tillsyn enligt Miljöbalken 13 Innehållet i följande avsnitt baseras dels på så kallade informantintervjuer som vi inledningsvis gjorde med en nyckelperson på respektive miljöskyddsenhet, dels på uppgifter insamlat via länsstyrelsernas hemsidor samt dokument från myndigheten angående organisationsstruktur, typ av objekt samt personalförteckning. 17

19 2.2.1 Halland ORGANISATION Antalet miljöfarliga verksamheter i Halland klassificerade som A- och B- anläggningar 15 uppgår till 255 stycken. Av dessa är 10 A- och 245 B-anläggningar. Länsstyrelsen har idag tillsynsansvaret för 10 A- och 2 B-anläggningar, resterande miljöfarliga verksamheter har efter begäran från kommunerna delegerats till dessa. Arbetet med tillsyn av miljöfarlig verksamhet på A- eller B-anläggningarna bedrivs i Halland på den så kallade Miljövårdsenheten. På denna enhet tjänstgör totalt 16 handläggare varav en av de manliga tjänstemännen fungerar som enhetschef. Fyra personer, tre män och en kvinna, arbetar specifikt med tillsynsverksamhet av A- och B-objekt. Erfarenheten av att arbeta med tillsyn är varierad, från en handläggare som har arbetet med frågan i sex år till en annan som har 36 års yrkeserfarenhet ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR Arbetsupplägget för handläggarna innefattar ett helhetsansvar. Med detta avses att en handläggare ansvarar för både tillståndsprövning och tillsyn för samma anläggningar. Hädanefter kommer detta arbetssätt att benämnas som områdesprincipen. Samtliga handläggare med operativt tillsynsansvar har följaktligen även andra arbetsuppgifter, det vill säga ingen bedriver enbart tillsyn. Valet att arbeta enligt denna princip grundar sig på ett resonemang som gör gällande att en uppdelning av tillsyn och tillståndsprövning skulle medföra alltför stora kostnader då det skulle innebära att två stycken olika handläggare måste sätta sig in i verksamheten på en och samma anläggning. Arbetsuppgifter relaterade till tillsynsvägledning är och har varit nedprioriterade till förmån för den operativa tillsynsverksamheten. Vad gäller tillsynen prioriteras ärenden där verksamhetsutövare väntar på besked framför tillsynsvägledning och egeninitierade inspektioner. Av den totala tillsynsverksamheten under 2004 har endast sju procent av den absoluta arbetstiden varit tillsynsvägledning. När det gäller platsbesök är målsättningen att göra ett besök per anläggning och år. Årligen tas en behovsutredning och en tillsynsplan fram samordnat för hela miljöbalksområdet, det vill säga för Miljöskyddsenheten. Tillsynsplanen fastställs genom beslut av länsledningen efter att handläggarna varit delaktiga i utarbetandet. En av handläggarna arbetar särskilt med tillsynsplanen och de övriga lämnar förslag till planering angående de egna objekten. Tillsynsplanen kan innehålla beslut om vilka miljömål som ska prioriteras i länen eller att tid ska avsättas för att informationskampanjer på specifika områden ska genomföras. Uppföljningen av tillsynsplanen sker samordnat för hela miljöbalksområdet. 14 Respondenter vid informantintervjun var enhetschefen för Miljövårdsenheten samt den tjänsteman som ansvarar för samordningen av tillsynsarbetet på länsstyrelsen i Halland. 15 Se bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998: 899) 18

20 2.2.2 Värmland ORGANISATION Antalet A- och B- anläggningar inom miljöfarlig verksamhet uppgår i länet till 211 stycken, varav länsstyrelsen har kvar tillsynen av 79 objekt. Tillsynen av övriga 132 verksamheter reglerade av miljöbalken ligger på kommunerna i länet. Länsstyrelsen i Värmland är organiserad i fyra avdelningar. En av dessa, Natur & Miljöavdelningen med ett femtiotal tjänstemän under ledning av en manlig chef, handlägger enbart frågor av miljökaraktär. Denna avdelning är i sin tur indelad i tre enheter; Miljöskyddsenheten, Naturvårdsenheten samt Miljöanalysenheten. Miljöskyddsenheten är den enhet som ansvarar för tillsyn av A- och B-verksamheter, där tjänstgör 16 stycken handläggare varav nio med någon form av tillsyn av A- och B- anläggningar. Av dessa nio miljöskyddshandläggare är två stycken kvinnor och övriga är män. Handläggarnas erfarenhet av yrket samt ålder är mycket varierande. Exempelvis skiftar yrkeserfarenheten från cirka ett halvår upp till 30 år. Vid intervjutillfället saknade Miljöskyddsenheten chef. Den kvinnliga enhetschefen har sedan några månader tillbaka slutat och har ännu inte ersatts ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR Det personliga handläggaransvaret är liksom i Halland branschindelat enligt områdesprincipen. Varje enskild handläggare har således ansvar för en eller flera branscher vilket innebär ett ansvar för alla steg i tillsynsprocessen, från tillståndsprövning till tillsynsvägledning. Motivet till detta arbetssätt uppges vara att det är av stor vikt att prioritera branschkunskap samt att det vore resursslöseri med två handläggare väl insatta i verksamheten på respektive anläggning. En uppdelning av tillsyn och prövning anses dessutom reducera möjligheterna till spetskompetens vilken betraktas som oerhört värdefull i syftet att uppnå en effektiv tillsynsverksamhet. Fördelningen av tillsynsobjekten sker inte utifrån några bestämda riktlinjer utan avgörande är intresse, tidigare erfarenhet och kunskap. Tillståndsprövning är den del av arbetet som prioriteras först i Värmland, därefter kommer skrivbordstillsynen. Målsättningen beträffande platsbesök är att varje anläggning ska få ett besök per år. Hur mycket tid som avsätts till tillsynsvägledning uppges vara mycket varierande och branschberoende, inga konkreta målsättningar eller direktiv finns. Länsstyrelsen bedriver tillsyn enligt en särskild tillsynsplan som uppdateras årligen. Det slutliga beslutet om tillsynsplanens utformning fattas av enhetschefen efter att de enskilda handläggarna fått möjlighet att yttra sig om hur mycket tid som behöver läggas på varje anläggning. 16 Respondent vid informantintervjun var en miljöskyddshandläggare på Miljöskyddsenheten Värmland. Tanken var att chefen för Miljöskyddsenheten skulle vara respondent. Hon slutade dock sitt arbete på enheten för en tid sedan och någon ersättare hade vid informationsinsamlandet inte utsetts 19

21 2.2.3 Västra Götaland ORGANISATION Utifrån Miljöskyddsenhetens förteckning över tillsynsobjekt finns det inom Västra Götalands län 972 stycken verksamhetsobjekt som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken, det vill säga med beteckningen A eller B. Enligt samma förteckning är 75 A-verksamheter och 897 B-verksamheter. Länsstyrelsens tillsyn stannar vid 413 objekt, 57 A och 356 B. Resterande har delegerats till kommunerna. Tillsynen över dessa drygt 400 objekt ligger under Miljöskyddsenheten. Då Västra Götaland är omfattande till ytan är Miljöskyddsenheten i sin tur geografiskt indelad i tre avdelningar med kontor i Göteborg, Vänersborg och Mariestad. Inom den totala Miljöskyddsenheten tjänstgör för tillfället 46 personer varav 17 är män och 29 är kvinnor. För hela enheten ansvar en enhetschef som i detta fall är en kvinna stationerad i Vänersborg. Varje avdelning i de tre städerna har dessutom var sin kontorschef varav en är kvinnlig och två är manliga. På avdelningen i Göteborg finns 24 anställda och av dem arbetar elva stycken med tillsyn av A- eller B-objekt, fem av dessa är män och sex är kvinnor. Tre tjänster utöver dessa är inriktade på tillsynsvägledning, samtliga är tillsatta med kvinnor. I Vänersborg arbetar 11 handläggare med sådan tillsyn som är av intresse för denna rapport, sex kvinnor och fem män. I Mariestad är tre män och tre kvinnor direkt engagerade i tillsynsarbetet. Sammanfattningsvis resulterar detta i att inom länsstyrelsen i Västra Götaland utövar 28 handläggare (15 kvinnor och 13 män) tillsyn över A- och B-objekt. Därutöver tjänstgör ytterligare tre kvinnor som handläggare av bland annat tillsynsvägledning. Fördelningen av ålder samt erfarenhet av tillsynsarbetet inom länsstyrelsen är mycket varierande. Erfarenhet från nuvarande arbetsplats ligger i ett spann mellan ett till 37 år. De flesta handläggare har även erfarenhet från tidigare arbetsplatser med inriktning mot miljöskyddsfrågor ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR I huvudsak är ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn även i Västra Götaland indelat efter den så kallade områdesprincipen. Andelen arbete som läggs på tillsyn respektive prövning varierar periodvis beroende på hur många prövningsärenden som inkommer. Principen är att inkommande ärenden där medborgare väntar på besked prioriteras framför löpande tillsyn. Som nämnts innan har tre personer särskilt uppgiften att besöka kommuner i syfte att utöva tillsynsvägledning gentemot dessa. En stor del av länsstyrelsens formaliserade arbete med tillsynsvägledning sker genom ett samverkansprojekt kallat Miljösamverkan Västra Götaland där Västra Götalandsregionens miljönämnd och miljösekretariat, länsstyrelsens miljöskyddsenhet, kommunförbunden i länet samt länets kommuners miljönämnder och miljökontor samarbetar. Under empiriinsamlingens gång var Miljöskyddsenheten i färd med att genomföra ett nytt arbetssätt för att bedöma tillsynsbehovet hos de miljöfarliga verksam- 17 Respondent vid informantintervjun kontorschefen för Miljöskyddsenheten i Göteborg 20

22 heterna. Syftet med behovsbedömningen uppges vara att på ett tydligare sätt kunna styra tillgängliga resurser till de verksamheter som har störst behov och där tillsynen kan göra störst miljönytta. Tillsynsinsatserna skall vara meningsfulla på så vis att de leder till att miljömålen uppfylls och att tillsynsobjekten blir bättre på lagefterlevnad, egenkontroll och rapportering. Detta ska uppfyllas genom att varje verksamhet bedöms utifrån dels sin hälso- och miljöpåverkan och dels utifrån en lägesbeskrivning av verksamheten. Konkret innebär detta att tillsynsobjekten delas upp i följande fyra kategorier: anläggningar med stor miljöpåverkan och behov av enkel tillsyn anläggningar med stor miljöpåverkan och behov av omfattande tillsyn anläggningar med liten miljöpåverkan och behov av enkel tillsyn anläggningar med liten miljöpåverkan och behov av omfattande tillsyn Efter kategoriseringen är tanken att införa olika arbetssätt inom tillsynen utifrån de behov som verksamheterna har. Som exempel kan nämnas att man önskar identifiera anläggningar med behov av två handläggare, det vill säga verksamheter med stor miljöpåverkan och behov av omfattande tillsyn. Orsaken till detta behov uppges bland annat vara att eftersom frågeställningar relaterade till en verksamhet ofta sträcker sig över flera olika områden är det en omöjlighet för en handläggare att behärska samtliga av dessa områden. På så vis blir fler än en handläggare ansvariga för sådana anläggningar varav en är ansvarig kontaktperson 18. Tillsynsplaner görs för varje enhet, och på varierande sätt. Huvudsakligen går det till så att en person inhämtar och sammanställer uppgifter från respektive handläggare. Förslaget förankras sedan i ledningsgruppen bestående av enhetschefen och de tre kontorscheferna. Gruppens uppgift är att peka ut riktningen för den totala tillsynsverksamheten. I praktiken är tillsynsplanen inte något styrdokument då tillsynsverksamheten till stor del är händelsestyrd. Enhetschefen fattar det formella beslutet om tillsynsplanen Örebro ORGANISATION Inom Örebro län finns, enligt förteckningen över tillsynsobjekt, totalt 188 objekt. I dagsläget utövar länsstyrelsen tillsyn över 45 anläggningar, 13 A och 32 B. Örebro länsstyrelse har totalt sex enheter varav Miljöskyddsenheten är den enhet som ansvarar för tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Under hösten 2004 skedde en omorganisering av verksamheten på Miljöskyddsenheten som innebar att tillsyn och prövning separerades. Syftet uppges ha varit att minska stressen för handläggarna samt att effektivisera verksamheten. Resultatet blev två mindre gruppkonstellationer med 5-6 handläggare i varje grupp varav den ena utövar tillsyn medan den andra enbart arbetar med tillståndsprövning. Samverkan mellan de båda grupperna 18 Enligt Bedömning av tillsynsbehovet för miljöfarlig verksamhet vid länsstyrelsen, , Miljöskyddsenheten Västra Götaland 19 Respondent vid informantintervjun var gruppledaren för tillsynsgruppen på Miljöskyddsenheten Örebro 21

23 sker och vid behov finns det även möjlighet att täcka upp för varandra. På Miljöskyddsenheten tjänstgör totalt 23 stycken handläggare, tio kvinnor och 13 män samt en manlig enhetschef. Då rapporten fokuserar på tillsyn är det således tillsynsgruppen vi ägnar fortsatt intresse. Där tjänstgör fem handläggare, tre kvinnor och två män varav en arbetar som gruppledare. Utmärkande för Örebro är att handläggarna till största delen är unga med relativt kort erfarenhet av yrket ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR Uppdelningen av tillsyn och prövning bidrar till att gruppen för tillsyn nästan uteslutande kan arbeta med tillsyn, det vill säga tillsynsvägledning och operativ tillsyn. Vid intervjutillfället är gruppindelningen en relativt ny erfarenhet och verksamheten i tillsynsgruppen är ännu inte allt igenom ett renodlat tillsynsarbete. Det händer att tillsynsgruppen medverkar vid tillståndsprövning då de bedöms ha god kunskap om viss verksamhet. I övrigt, vad beträffar tillståndsprövningar är de arbetsuppgifter som kvarstår på tillsynsgruppens handläggare att skriva yttrande i A- ärenden till miljödomstolen. Anledningen är att handläggarna bedöms vara väl insatta i vilka frågeställningar som är av vikt. Fördelning av anläggningar mellan handläggarna avgörs av erfarenhet vilken sätts i relation till verksamhetens komplexitet. Även handläggarnas arbetsbelastning är en faktor som vägs in. Tillsynen delas på länsstyrelsen in under begreppen löpande och riktad tillsyn. Löpande tillsyn är den tillsyn som utförs kontinuerligt mot objekt i form av miljörapporter, besiktningar samt tillsynsbesök. Den riktade tillsynen är miljömålstyrd, det vill säga de miljömål som är framtagna för länet är ledande för tillsynen och med dessa som utgångspunkt bestäms vilken tillsyn som sedan skall utövas. Därefter utarbetas checklistor som används i tillsynsarbetet som då består i besök hos samtliga berörda verksamheter. Detta arbete bedrivs i projektform och kan vara varierande i tidsåtgång per handläggare. I tillsynsarbetet är målet att två handläggare skall täcka en bransch men eftersom handläggarna är så få till antalet kan denna målsättning ibland vara svår att uppnå. I förhållande till tillsynsvägledningen upptar den operativa tillsynen en klart dominerande del av arbetstiden. Samtliga tillsynshandläggare utför båda sysslorna. Inom länsstyrelsen i Örebro ser man dock fördelen med att utnyttja varje persons färdighet vilket betyder att den som till exempel är en duktig kommunikatör fokuserar mer på de uppgifter där denna egenskap behövs. Platsbesöken planeras in i den årliga tillsynsplanen och antal besök avgörs av handläggarna själva som även väger in karaktären på verksamheten. Vanligtvis hinner handläggarna med de besök som inplanerats. I arbetet med den årliga tillsynsplanen tas en behovsutredning fram där handläggarna gör en bedömning av varje enskild anläggning beträffande miljöarbetet. Anspråket stäms av mot de resurser (dagar) som är avsatta i tillsynsplanen och vid behov görs en korrigering. Därefter fördelas antal resurser per objekt i samråd med gruppledaren samt en särskilt utsedd handläggare. Fördelningen föregås av diskussioner med respektive handläggare om objekt och behov. I diskussionen om vilka projekt som skall genomföras utöver den löpande tillsynen deltar samtliga handläggare. Gruppledaren har ingen beslutsrätt utan skriver ett förslag som sedan 22

24 granskas och beslutas av enhetschefen. Det slutgiltiga beslutet tas emellertid av länsrådet. 2.3 Undersökningens genomförande Vår studie är en jämförande fallstudie. Flera fall har valts för att spegla variationen som finns i landet mellan olika län och länsstyrelser. Fallstudier används när komplexa orsakssamband studeras och syftet är att åstadkomma en helhetsbild av ett socialt fenomen. Även om fallstudier har ett begränsat värde när det gäller att göra generaliseringar av forskningsresultat erbjuder de en möjlighet att gå på djupet och studera flera samverkande faktorer, aktörers egna tolkningar, samband mellan handlingar och åsikter eller uppfattningar (de Vaus 2001). I vår studie utgörs fallen på organisationsnivån av länsstyrelser och på aktörsnivån av handläggare. Två urval har således skett; det ena gäller val av län och det andra valet av handläggare till intervjuer Urval av län Valet av län har skett utifrån kriteriet om olikhet. Denna urvalsstrategi syftar till att ringa in största möjliga variation när det gäller tänkbara aspekter som kan komma att påverka handläggarna i deras arbete. I urvalet har vi tagit hänsyn till befolkningstäthet, geografisk yta och näringsstruktur. Utifrån detta föll valet på Halland, Värmland, Västra Götaland och Örebro. Halland är ett litet kustlän, präglat av lantbruk men även med en del större industrier. Värmland är ett förhållandevis stort län beläget i inlandet och präglas av en hel del cellulosaindustri och sågverk. Det är också ett gammalt län som har haft en del glesbygdsproblematik att hantera. Västra Götaland är en storstadsregion som framförallt präglas av att det är ett mycket stort län med variation i näringsstrukturen och med en hel del tung industri. Organisationen är relativt ny och har genomgått en hel del förändringar. Örebro är ett jämförelsevis litet län vars anläggningar är av varierad karaktär men det kan dock sägas att det finns en hel del kemisk industri. Tilläggas skall att val av län även har präglats av en strävan efter att hålla nere restider och kostnader och därför har län på alltför långt avstånd från Göteborg inte valts. Arbetet inleddes med att information om respektive länsstyrelses organisation och verksamhet gällande miljötillsynen samlades in. Detta skedde dels genom telefonsamtal och dessutom genomfördes en informantintervju på varje länsstyrelse. Informantintervjuer görs för att samla in förkunskaper om den aktuella situationen för att därefter kunna gå vidare på bästa sätt. Studiens huvudsakliga empiriska material bygger på samtalsintervjuer med miljöskyddshandläggare på de valda länsstyrelserna Urval av respondenter De intervjuade är miljöskyddshandläggare som arbetar med tillsyn enligt Miljöbalkens 26:e kapitel. Halland, Örebro och Värmlands län är så pass små att det där var möjligt att göra intervjuer med samtliga miljöskyddshandläggare, det vill säga vi gjorde ett totalurval i respektive län. Fyra intervjuer genomfördes i Hallands län, 23

25 åtta i Värmland och fyra i Örebro. I Västra Götaland finns 28 handläggare, ett faktum som gjorde att ett urval var nödvändigt. Att intervjua samtliga 28 handläggare ansåg vi inte meningsfullt då vi efter ett antal intervjuer kunde konstatera att ingen ny information kunde identifieras, så kallad empirisk mättnad hade uppstått. Arbetet i detta län är, som redan nämnts, dessutom fördelat på tre orter. För att få en så bred bild som möjligt och för att undvika skevhet i materialet ville vi intervjua respondenter på samtliga kontor. I detta län gjorde vi 14 intervjuer, fördelade på kontoren efter deras respektive storlek. Urvalet tog också hänsyn till kön, ålder och arbetslivserfarenhet, allt för att få en så stor spridning i materialet som möjligt. Halland Värmland Västra Götaland Örebro Antal handläggare knutna till A- och B-anläggningar Antal respondenter Antal tillsynsobjekt A 2 B 25A 54B 56A 311B 13A 32B Figur Översikt över antalet handläggare och tillsynsobjekt i de respektive länen INTERVJUERNA Sammanlagt har 30 intervjuer genomförts med miljöskyddshandläggare i de fyra länen, i detta ingår även en informantintervju per län. För att få en mer heltäckande bild av handläggares arbete inom miljöområdet kartläggs och problematiseras i denna studie länsstyrelsehandläggarnas arbete. Intervjufrågorna berör bland annat handlingsutrymme, inspektionsstil och samverkan inom länet samt med andra län och myndigheter. Också frågor kring hur och till vad inspektörerna använder sin arbetstid har inkluderats, det vill säga hur stor del av tiden läggs på faktisk tillsyn, tillsynsvägledning, utbildning och samordning? Empirinsamlingen syftar till att ge ett underlag för att dra slutsatser beträffande skillnader och likheter på länsstyrelsenivå gällande inspektörers handlingsutrymme, handlingsstrategier, val av inspektionsstrategi och självuppfattning. Samtliga intervjuer genomfördes med utgångspunkt i det intervjuschema som återfinns i bilaga 1. Intervjuerna har tagit allt från 45 minuter till en och en halv timme att genomföra. Det skall påpekas att intervjuschemat inte har följts till punkt och pricka utan intervjuerna har genomförts i samtalslika former där schemat till största del har fungerat som en guide och checklista för att inget skulle glömmas. Samtliga intervjuer spelades in och transkriberades därefter ordagrant. Citaten som används i den empiriska presentationen är ordagrant återgivna med undantag av att typiska talspråksfenomen och upprepningar har redigerats bort. Intervjuerna har efter det att de transkriberats bearbetats och analyserats för att sedan sammanställas med utgångspunkt i län och teoriska teman. 20 Orsaken till differensen mellan antal handläggare knutna till A- och B- objekt och antal respondenter i Värmlands län är att en av de tilltänkta respondenterna vid intervjutillfället inte fanns på plats och vi bedömde att ytterligare en intervju inte skulle ha betydelse för materialet. 24