Granskning av landstingets arbete med upphandlingar utifrån regelverk och lagstiftning

Transkript

1 Revisionsrapport Fredrik Andrén Sofia Nylund Granskning av landstingets arbete med upphandlingar utifrån regelverk och lagstiftning Landstinget i Uppsala län

2 Landstinget i Uppsala Län Granskning av landstingets arbete med upphandlingar

3 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 Styrdokument för upphandling... 1 Upphandlingsorganisation... 1 Upphandlingsprocess... 1 Sammanfattande bedömning Inledning Bakgrund Revisionsfråga Revisionsmetod Avgränsning... 4 Externa regelverk Interna styrdokument... 6 Upphandlingspolicy... 6 Upphandling: Organisation och ansvar... 6 Riktlinjer för Hållbar upphandling inom Landstinget i Uppsala län... 6 Iakttagelser Upphandlingsorganisationen Upphandlingsenheten Delegation avseende upphandling Samverkan inom landstinget... 9 Medicinsk teknik, sjukhusfysik och IT (MSI)... 9 Miljö- och kemienheten Sektionen för vårdhygien Övrig samverkan Iakttagelser Kartläggnings av upphandlingsprocessen Behovs- och planeringsfas Utformningsfas Iakttagelser Genomförandefas Iakttagelser Utvärderingsfas Iakttagelser Tilldelnings- och avtalsfas Iakttagelser Efterarbetesfas Landstinget i Uppsala Län

4 6. Specialgranskning del Behovs- och planeringsfas Iakttagelser Utformningsfas Iakttagelser Genomförandefas Iakttagelser Utvärderingsfas Tilldelning- och avtalsfas Iakttagelser Avstämning av kontrollfrågor avseende upphandlingsprocessen samt de granskade upphandlingarna Specialgranskning del Upphandling 6: Läkemedel UPPH Iakttagelser Upphandling 7: Konsulter UPPH Iakttagelser Upphandling 8: Bemanning UPPH Iakttagelser Upphandling 9: Väntrums TV UPPH Iakttagelser Avstämning av kontrollfrågor avseende de överprövade upphandlingar Bilaga 1. Upphandlingsprocessens olika faser Bilaga 2. Gemensamt för all offentlig upphandling Förfrågningsunderlaget Annonsering Prövning av anbud Information om tilldelningsbeslut Upplysningar på begäran av en leverantör Dokumentation Bilaga 3. Flödesschema investeringsdatabasen Landstinget i Uppsala Län

5 1. Sammanfattning och revisionell bedömning har på uppdrag av landstinget i Uppsala läns revisorer granskat upphandlingsprocessens ändamålsenlighet. Landstingets revisorer har genomfört flera granskningar av landstingets upphandlingsverksamhet. Bland de områden som har granskats påträffas upphandlingsprocessen och följsamhet till ramavtal, men också hur den interna kontrollen fungerat vid upphandling och inköp. Landstingets revisorer önskar nu genomföra en uppföljande granskning som begränsar sig till upphandlingsprocessen. Syftet med granskningen har varit att klargöra om landstinget har en ändamålsenlig process för sina upphandlingar. Den revisionsfråga som har besvarats är: Har landstinget en ändamålsenlig process för upphandlingar? Styrdokument för upphandling Vår granskning visar att landstingets upphandlingspolicy inte överensstämmer med aktuell lagstiftning. Förslag till ny policy har utarbetats av upphandlingsenheten men inte ännu beslutats. Upphandlingsorganisation Utifrån genomförd granskning bedömer vi att upphandlingsenhetens organisation är tydlig för landstingets förvaltningar. Emellertid bedömer vi att det finns en viss otydlighet avseende organiseringen av referensgrupper. Det framkommer vid intervjuerna att vissa expertisgrupper ibland glöms bort eller kontaktas för sent. Det finns ingen rutin för vilken typ av expertis som behövs vid olika typer av upphandlingar samt vems ansvar det är att se till rätt expertis kontaktas inför en upphandling. Det finns ingen systematisk utbildning för de personer som deltar i referensgrupperna. Utifrån genomförd granskning kan vi inte bedöma huruvida antalet upphandlare är tillräckligt. Vi har dock noterat att hög personalomsättning har lett till att verksamhetskunskapen inom upphandlingsenheten har minskat. Upphandlingsprocess Vi gör bedömningen att upphandlingsprocessen inte fullt ut stöds av nödvändiga system och rutiner. Vi baserar vår bedömning på följande iakttagelser: Förutom de mallar som används för förfrågningsunderlag saknas dokumenterade rutiner för vad ett förfrågningsunderlag ska innehålla för att uppfylla kraven i Lagen om offentlig upphandling (LOU). Det saknas rutin för kontroll och kvalitetssäkring av förfrågningsunderlaget. Anbudstiden har förlängts för tre av de fem granskade upphandlingarna efter att förfrågningsunderlaget har annonserats ut. Därtill har utvärderings- Landstinget i Uppsala Län 1 av 37

6 grunden ändrats för en upphandling. Enligt LOU får förutsättningarna för anbudsgivarna inte ändras efter det att förfrågningsunderlag har annonserats. De ändringar som gjorts i de granskade upphandlingarna har enligt vår bedömning ändrat förutsättningarna väsentligt. Sammanfattande bedömning Utifrån ovanstående är vår sammanfattande bedömning att landstingets upphandlingsprocess inte är fullt ut ändamålsenlig. Vi rekommenderar landstinget att: Besluta om ny upphandlingspolicy Ta fram och dokumentera interna riktlinjer för att beskriva upphandlingsprocessen Ta fram riktlinjer avseende vilka som ska kontaktas vid tillsättning av referensgrupp Säkerställa att de som deltar i referensgrupperna har adekvat utbildning i upphandling Upprätta rutiner för utökad kvalitetssäkring av förfrågningsunderlag Landstinget i Uppsala Län 2 av 37

7 2. Inledning 2.1. Bakgrund Landstingets revisorer har genomfört flera granskningar av landstingets upphandlingsverksamhet. Bland de områden som har granskats påträffas upphandlingsprocessen och följsamhet till ramavtal, men också hur den interna kontrollen fungerat vid upphandling och inköp. Landstingets revisorer önskar nu genomföra en uppföljande granskning som begränsar sig till upphandlingsprocessen. Syftet med granskningen är att klargöra huruvida landstinget har en ändamålsenlig process för upphandling Revisionsfråga Följande revisionsfråga ska besvaras: Har landstinget en ändamålsenlig process för upphandlingar? Revisionsfrågan har besvarats genom att upphandlingsprocessen har delats in i olika faser, se figur nedan. Se även bilaga 1 för en mer utförlig beskrivning av de kontrollfrågor som har besvarats inom ramen för de olika faserna. Behovs- och planeringsfas Utformningsfas Genomförandefas Utvärderingsfas Tilldelning och avtalsfas Efterarbetesfas 2.3. Revisionsmetod Granskningen har genomförts i fyra steg. I det första steget har landstingets upphandlingspolicy samt övriga relevanta styrdokument granskats. Detta steg innefattar även en granskning av upphandlingsenheten och de expertgrupper som deltar i upphandlingar. Landstinget i Uppsala Län 3 av 37

8 I det andra steget har upphandlingsprocessen kartlagts enligt de faser som nämns ovan. Här har även relevanta rutiner och riktlinjer granskats samt intervjuer med upphandlare och expertisgrupper inom landstinget genomförts. I det tredje steget har fem upphandlingar granskats. Upphandlingarna har granskats utifrån den upphandlingsprocess som har kartlagts i steg två, samt utifrån de krav som LOU ställer på en upphandling. I detta steg har relevant upphandlingsdokumentation granskats samt intervjuer gjorts med beställande verksamhet. I det fjärde steget har fyra överprövade upphandlingar granskats Avgränsning I granskningen ingår inte kontroll av icke tillåtna direktupphandlingar, följsamhet till ramavtal eller uppföljning av ramavtal. Granskningen avser vidare inte upphandlingar som sker inom varuförsörjningsnämndens områden. Landstinget i Uppsala Län 4 av 37

9 Externa regelverk Syftet med upphandlingsreglerna i LOU är att de upphandlande myndigheterna och enheterna 1 ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar på bästa sätt genom att dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Regelverket syftar också till att ge leverantörer en möjlighet att konkurrera på samma villkor i varje upphandling. Med offentlig upphandling menas de åtgärder en upphandlande myndighet eller enhet vidtar för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. De upphandlande myndigheterna har därmed att följa LOU vid all köp, hyra och leasing av varor och tjänster, med några undantag. I november 2007 antogs två nya lagar som ersätter lagen (1992:1528) om offentlig upphandling; lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, den så kallade klassiska lagen eller LOU, samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, den så kallade försörjningslagen eller LUF. För offentlig upphandling gäller fem grundläggande principer för all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader: principen om icke-diskriminering, principen om likabehandling, principen om ömsesidigt erkännande, proportionalitetsprincipen samt principen om transparens. Nämnas bör att ett antal skärpningar i upphandlingslagarna trädde i kraft Exempelvis har en sanktionsavgift införts vid otillåten direktupphandling och gränsen för lågt värde/direktupphandling har lagts fast till 15 procent av tröskelvärdena. Utöver LOU och LUF regleras landstingets upphandlingsprocess även av Lagen om valfrihetssystem (LOV), Lagen om läkarvårdsersättning (LOL) och Lagen om ersättning för sjukgymnastik (LOS). 1 I tidigare LOU användes begreppet upphandlande enhet. Begreppet kvarstår i försörjningslagen men är utbytt mot upphandlande myndighet i den klassiska lagen. Med myndighet jämställs beslutande församlingar i kommuner och landsting, kommunala bolag med mera enligt 2 kap 12 LOU, samt sammanslutningar av en eller flera myndigheter. Landstinget i Uppsala Län 5 av 37

10 3. Interna styrdokument De interna riktlinjer som styr upphandlingsprocessen i landstinget är Upphandlingspolicy för Landstinget i Uppsala län, Upphandling: Organisation och ansvar och Riktlinjer för Hållbar upphandling inom Landstinget i Uppsala län. Upphandlingspolicy Upphandlingspolicyn för Landstinget i Uppsala län är antagen av landstingsfullmäktige att gälla från och med I policydokumentet hänvisas till anknutna dokument, såsom delegationsordningar och samverkansdokument. Policyn understryker att lagen om offentlig upphandling gäller för all upphandling samt att avtal med annan juridisk person ska föregås av upphandling enligt LOU. Därutöver upptas målsättningar för upphandling, begreppet upphandlande enhet och direktupphandling. Upphandling: Organisation och ansvar Dokumentet är beslutat av landstingsdirektören att gälla från och med Dokumentet anvisar, med upphandlingspolicyn som grund, vad som ska gälla avseende organisation och ansvar. Följande kan läsas avseende ansvar: Upphandlingsenheten ansvarar för genomförande av upphandlingar avseende varor och tjänster i landstinget av övergripande art. Upphandlingsenheten ska därutöver vara landstingets förvaltningar behjälplig med råd och stöd vid avropsförfarande och i direktupphandlingar som förvaltningarna själva genomför. Varuförsörjningen ansvarar för upphandlingar och försörjningen av förbrukningsvaror och varor av förbrukningskaraktär till hälso- och sjukvården, inklusive tandvården. Varuförsörjningen ska utveckla rutiner och system som genom ett gemensamt agerande ger kostnadsmässiga, kvalitativa, affärsmässiga och administrativa fördelar som gagnar kärnverksamheten. Varje förvaltning avropar från ramavtal samt genomför direktupphandlingar inom angivna ramar och har i övrigt att vara Upphandlingsenheten och Varuförsörjningsnämnden behjälplig vid upphandling av vara och tjänst. Förvaltningen svarar för framtagande av kravspecifikation och tillhandahållande av sakkunnig tjänsteman i övrigt. Upphandlingsenheten ska kontaktas i god tid före respektive upphandling. Riktlinjer för Hållbar upphandling inom Landstinget i Uppsala län Syftet med dokumentet är att tydliggöra hur landstinget arbetar med hållbar upphandling. Arbetet med hållbar upphandling syftar till att minska den negativa påverkan (miljömässig och social) som landstingets upphandlade varor, tjänster och byggentreprenader medför. Den senaste versionen av dokumentet (version fyra) gäller från och med och är fastställd av landstingsdirektören. I dokumentet presenteras även ansvarsfördelningen mellan miljö- och kemienheten och upphandlade verksamhet. Upphandlade verksamhet ansvarar bland annat för att se till att krav ställs enligt riktlinjerna och att miljö-och kemienheten kontaktas i Landstinget i Uppsala Län 6 av 37

11 god tid vid prioriterade upphandlingar. Miljö-och kemienheten ansvarar för att bedöma vilka upphandlingar som ska räknas som prioriterade, utarbeta krav och delta i arbetsgrupper vid prioriterade upphandlingar, granska och utvärdera krav i anbud vid prioriterade upphandlingar, vid behov vara ett stöd till upphandlare i miljöfrågor samt sociala frågor, samt bistå beställande verksamhet med att följa upp ställda krav. Iakttagelser Landstingets upphandlingspolicy överensstämmer inte med aktuell lagstiftning. Upphandlingsenheten är medveten om att policyn är inaktuell och under 2012 har förslag till en ny upphandlingspolicy samt tillhörande riktlinjer tagits fram. Dessa har emellertid ännu inte fastställts av landstingsfullmäktige/-styrelse. Det är anmärkningsvärt att riktlinjerna för hållbar upphandling uppdateras kontinuerligt (senast ) medan upphandlingspolicy, som ska utgöra övergripande styrdokument, är nio år gammalt. En samlad och genomtänkt upphandlingspolicy är ett viktigt verktyg för landstingets utveckling av en effektiv offentlig upphandling. Om det inte finns formella och aktuella riktlinjer finns en risk att roller ansvar och arbetssätt är otydliga. Vi rekommenderar att en ny policy omgående beslutas. Landstinget i Uppsala Län 7 av 37

12 4. Upphandlingsorganisationen 4.1. Upphandlingsenheten Upphandlingsenheten ansvarar för samordnad upphandling av varor (exklusive förbrukningsvaror), medicinteknisk utrustning och tjänster för landstinget i Uppsala län. Enhetens uppdrag och ansvar beskrivs i dokumentet Upphandling: Organisation och ansvar. Upphandlingsenheten ligger organisatoriskt under landstingets ledningskontor. Enligt uppgift upplevs denna organisatoriska lösning fungera bra eftersom man befinner sig nära ledningen och politikerna. Dessutom upplever enheten att legitimiteten blir större när man kommer från ledningskontoret än från landstingsservice. På landstingets upphandlingsenhet finns vid granskningstillfället tio medarbetare: en upphandlingschef, åtta upphandlare och en assistent. På enheten ska det finnas elva medarbetare men för närvarande är en upphandlartjänst vakant. Upphandlarna har ansvar för olika typer av upphandlingar och olika typer av verksamheter. Enligt uppgift har det på upphandlingsenheten tidigare funnits en omfattande upphandlingshandbok. Den uppges ha slopats på grund av det tidskrävande arbete som krävdes för att hålla den uppdaterad. Idag finns inga dokumenterade och formella interna riktlinjer/rutiner på upphandlingsenheten. Upphandlingsenheten har däremot en gemensam elektronisk mapp där det finns ett antal informella rutiner/påminnelser skrivna av upphandlingschefen. Därtill använder sig upphandlarna av framtagna mallar, bland annat för förfrågningsunderlag och avtal. Dessa kan även ses som en form av rutin för arbetsgången. Utöver detta uppmuntras enhetens medarbetare att läsa Kammarkollegiets vägledningar avseende upphandling. På enheten finns även Norstedts juridiks Offentlig upphandling - en handbok tillgänglig för medarbetare på enheten. Avdelningen har på senare tid haft en hög personalomsättning och någon tjänst har ofta varit vakant. Det råder stor konkurrens om upphandlare, något som upphandlingsenheten upplever som ett problem Delegation avseende upphandling I produktionsstyrelsens delegationsordning hittas följande delegationer avseende upphandling: Ärendetyp Delegering till Beskrivning 3.1 Initiering av upphandling Produktionsstyrelsens arbetsutskott/förvaltningschef Förvaltningschef behörig att initiera upphandlingar inom den egna verksamheten upp till ett avtalsbelopp om kr (inom anvisad budget). Får vidaredelegeras. Landstinget i Uppsala Län 8 av 37

13 3.2 Tilldelningsbeslut Upphandlingschef/upphandlare 3.3 Teckna upphandlingskontrakt Upphandlingschef Upphandlare behörig att fatta tilldelningsbeslut i upphandlingar där avtalsbeloppet understiger kr. I hälso- och sjukvårdsstyrelsens delegationsordning hittas följande delegationer avseende upphandling: Ärendetyp Delegering till Beskrivning 3.1 Upphandling enligt LOU 3.2 Upphandling enligt LOV Hälso- och sjukvårdsstyrelsens arbetsutskott Hälso- och sjukvårdsstyrelsens arbetsutskott Anta kravspecifikation och fatta tilldelningsbeslut vid upphandling av hälso- och sjukvård under förutsättningen att hälso- och sjukvårdsstyrelsen fattat beslut om upphandling. Godkänna anbudsgivare enligt gällande regelverk. Upphandlingsenheten upplever att de numera har de delegationer som krävs för att fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt Samverkan inom landstinget Vid upphandling krävs ofta expertis utöver den som finns på den beställande verksamheten och upphandlingsenheten. Enheter som ofta deltar med sin kunskap i upphandlingar är Medicinsk teknik, sjukhusfysik och IT (MSI), miljö- och kemienheten samt sektionen för vårdhygien. Medicinsk teknik, sjukhusfysik och IT (MSI) Medicinsk teknik (MT), sjukhusfysik och IT är en landstingsövergripande enhet för sjukhusfysik, IT- och medicintekniska frågor inom Landstinget i Uppsala län. MSI deltar i upphandlingar för att säkerställa att en investering är lämplig för sitt ändamål. På MSI jobbar ca 20 fysiker och ca 60 IT- ingenjörer. Dessa ingenjörer är indelade i olika teknikgrupper beroende på vad det är för typ av utrustning som ska köpas och vilken klinik det är som ska köpa. På MSI upplever man att upphandlingsenheten har den upphandlingstekniska kunskap som behövs men att det på grund av personalomsättning inte finns samma verksamhetskunskap som tidigare. Trots att flertalet av ingenjörerna i någon utsträckning deltar i upphandlingar har de inte fått någon systematisk utbildning i upphandling och måste i det avseendet förlita sig på den ansvariga upphandlarens kunskap. Processägaren för anskaff- Landstinget i Uppsala Län 9 av 37

14 ningsprocessen på MSI har dock till uppdrag att hålla sig uppdaterad på området så att övriga medarbetare kan ställa frågor vid behov. Från MSI deltar experter främst vid upphandling av investeringar men på senare tid har det även blivit vanligt att man deltar vid upphandling av ramavtal 2. På MSI finns tre omfattande rutiner/instruktioner som berör upphandlingsprocessen: 1. Äskandedatabas för anskaffning av MTP (fastställd ) instruktionen för användning av äskandedatabasen. Se vidare under avsnitt Upphandlingsdatabas för anskaffning av MTP (fastställd ) - instruktion för användningen av upphandlingsdatabasen 3. Medicinsk informatik och tekniks medverkan vid anskaffning av MTP (fastställd ) rutin för MT medverkan vid olika typer av anskaffningar Miljö- och kemienheten På Miljö-och kemienheten finns en upphandlingsgrupp bestående av fyra medarbetare. Upphandlingsgruppen träffas några gånger i kvartalet och vid dessa träffar förs minnesanteckningar. Upphandlingsgruppen träffar regelbundet upphandlingschefen. På dessa träffar diskuteras bland annat aktuella frågor och i samband med detta brukar upphandlingsgruppen även få en sammanställning av kommande upphandlingar. Upphandlingsgruppen träffar även ibland hela upphandlingsenheten. Det är en person i miljö- och kemienhetens upphandlingsgrupp som har ansvaret att samordna möten med upphandlingsenheten. Vid granskningstillfället är emellertid denna post vakant men rekrytering pågår. Det är upphandlingsgruppens ansvar att bedöma vilka upphandlingar som ska räknas som miljöprioriterade och sedan delta i arbetsgruppen för att utarbeta miljökrav till förfrågningsunderlaget. Miljö- och kemienheten ska även delta i granskning och utvärdering av miljökraven i inkomna anbud. Miljöprioriterade varugrupper är exempelvis livsmedel, kontorsutrustning, köksutrustning, läkemedel med tillhörande tjänster, fordon och transporttjänster, resetjänster, städtjänster, tvätt- och textilservice, hälso- och sjukvård (inklusive tandvård), utrustning som medför användning av förbrukningsartiklar med miljöpåverkan samt drivmedel. Vid miljö-och kemienhetens genomgång av upphandlingarna kontrolleras om det finns så kallade riskupphandlingar ur ett socialt perspektiv. Upphandlingar som är prioriterade ur ett socialt perspektiv kan exempelvis vara läkemedel, IT, textilier, 2 Här avses ramavtal av medicinteknisk karaktär. Landstinget i Uppsala Län 10 av 37

15 förbandsartiklar, handskar, operationsartiklar av engångskaraktär samt instrument och sjukvårdsartiklar 3. På miljö-och kemienheten upplever man att samarbetet med upphandlingsenheten fungerar bra och att det finns ett mervärde i att delta i referensgrupper. Det har hänt att enheten har glömts bort alternativt kommit med för sent vid vissa prioriterade upphandlingar. Eftersom personalstyrkan på enheten inte har varit fulltalig händer det även att man inte hinner vara med, trots att enhetens expertis skulle behövas. Vidare upplever enheten att deras synpunkter tas i beaktande vid prioriterade upphandlingar även om miljöfrågorna inte alltid kan beaktas fullt ut. När det gäller uppföljning av upphandlingar upplever enheten att ansvaret är otydligt mellan miljö- och kemienheten, upphandlingsenheten och controllers på LSU. Det framgår inte tydligt vem som förväntas göra vad när det gäller uppföljning. Enheten upplever att upphandlingsenheten har den kompetens som behövs på området men att det märks att det under senare tid har varit viss personalomsättning där. Upphandlingsgruppen på miljö-och kemienheten har fått läsa in grundläggande upphandlingskunskap på egen hand. För miljö- och kemienheten finns följande dokumenterade riktlinjer som innehåller anvisningar för upphandling: Organisation och ansvarsfördelning (daterad ) och Riktlinjer för hållbar upphandling inom Landstinget i Uppsala län (daterad ). Sektionen för vårdhygien Sektionen för vårdhygien i landstinget i Uppsala län deltar med sin expertis i vissa upphandlingar. Sektionen för vårdhygien ska medverka till att lokaler, utrustning och medicintekniska produkter är ändamålsenliga ut vårdhygienisk synpunkt. Sektionen för vårdhygien har inga egna dokumenterade rutiner avseende upphandlingar utan använder Socialstyrelsens skrift Att förebygga vårdrelaterade infektioner. I den framgår bland annat att vårdhygienisk expertis bör finnas med i de centrala organ för upphandling som finns i landsting och kommuner. På sektionen för vårdhygien upplever man att enhetens roll vid upphandlingar är otydlig och att det är oklart i vilken utsträckning enhetens synpunkter tas i beaktande. Enheten upplever heller inte att det finns någon fungerande informationskanal för vilka upphandlingar som är på gång och som enheten borde delta i. Ibland kontaktas enheten av någon upphandlare, ibland tas initiativ från vårdpersonal som deltar. I de fall expertis från sektionen för vårdhygien ingår i en referensgrupp är det inte alltid säkert att denna inbjuds till att delta i utvärderingsfasen. Om man bjuds in är 3 Varuförsörjningen ansvarar för upphandling av förbandsartiklar, handskar, operationsartiklar av engångskaraktär samt instrument och sjukvårdsartiklar. Landstinget kan emellertid beröras vid upphandling av utrustning som kräver dessa förbrukningsvaror. Landstinget i Uppsala Län 11 av 37

16 det inte heller alltid säkert att det finns tid att delta. Då förlitar man sig på att den som ansvarar för upphandlingen även bevakar att de vårdhygieniska krav som ställs uppfylls Övrig samverkan Vid många upphandlingar sker samverkan med andra huvudmän, bland andra nämns följande: Samverkan i 7-klövern hjälpmedel (rullstolar), hörhjälpmedel, synhjälpmedel, arbetsstolar, dynor, alternativ telefoni med mera. Samverkan i 4-klövern läkemedel, pensionsadministration, tandtekniska tjänster med mera. Samverkan i 5-klövern rullande material (sängar, sängbord, droppställningar, undersökningsbritsar, lampor med mera.) Samverkan med Uppsala resebyråtjänster Därtill träffas upphandlingscheferna i 7-regionen samt Gotland och går genom vilka upphandlingar som eventuellt kan göras gemensamt. Det är nästan enbart i medicintekniska upphandlingar som samverkan inte förekommer i någon större utsträckning. Upphandlingschefen representerar landstinget i landstingsnätverket för upphandling (LfU). Nätverket är en gemensam plattform för att driva, utveckla, samverka och utbyta erfarenheter inom upphandlingsområdet. Nätverket jobbar med olika utvecklingsområden, som till exempel mallar, utvärderingsmetoder, kompetensutveckling, produktråd samt etiska och sociala krav. LfU samverkar också med andra nätverk och organisationer. Iakttagelser På upphandlingsenheten saknas en sammanhållen dokumentation över upphandlingsprocessen. Det finns ett behov av att närmare beskriva processen för upphandling i interna riktlinjer eftersom det annars finns risk för att något steg i upphandlingsprocessen missas eller att kunskap försvinner om personal slutar. Därtill saknas riktlinjer avseende vilka som ska kontaktas vid tillsättning av referensgrupp samt på vems ansvar detta ligger. Enligt uppgifter som framkommer under granskningen finns ingen systematisk utbildning i upphandling för de personer som deltar i referensgrupperna. Dessa personer får helt förlita sig på upphandlarens kunskap. Landstinget i Uppsala Län 12 av 37

17 5. Kartläggnings av upphandlingsprocessen Syftet med denna del av granskningen är att få en helhetsbild avseende landstingets upphandlingsprocess Behovs- och planeringsfas Upphandlingsprocessen inleds med att en verksamhet gör ett äskande i en elektronisk databas ( äskandedatabas ). Äskandet ska göras senast i maj året innan upphandlingen ska genomföras. Upphandlingsenheten ansvarar inte för behovsanalys eller anskaffningsbeslut. Detta ansvar vilar på beställande verksamhet. Upphandlingsenheten fungerar endast som utförare. I början av året förs alla godkända äskanden över till en annan databas ( investeringsdatabas ). Bägge dessa ovannämnda databaser finns tillgängliga i Lotus Notes. Flödesschema för investeringsdatabasen återfinns i bilaga 3. I början av året fördelas alla årets upphandlingar (både investeringar och ramavtal) mellan upphandlarna på upphandlingsenheten. De flesta upphandlare har ett eller flera områden som de har specialiserat sig på. När en investering har godkänts och flyttats över från äskandedatabasen till investeringsdatabasen kan den verksamhet som gjort äskandet gå in och se vilken upphandlare som tilldelats uppdraget. Enligt en intern rutin (daterad ) är det upphandlarens ansvar att se till att upphandlingen är initierad av rätt instans. Alla investeringar upp till 5 mnkr kan initieras av respektive förvaltningschef. Om värdet överstiger 5 mnkr ska upphandlingen initieras av produktionsstyrelsens arbetsutskott 4. Ramavtal överstigande 5 mnkr initieras av produktionsstyrelsens arbetsutskott, övriga av ansvarig verksamhet. Det finns emellertid ramavtal som inte har någon given ägare, exempelvis resebyrå, tolk, kaffemaskiner och så vidare. Upphandlingsenheten ansvarar för att dessa ramavtal förlängs/upphandlas på nytt Utformningsfas Vid upphandling av en investering skapas en referensgrupp bestående av ansvarig upphandlare, representant(-er) från upphandlade verksamhet samt representanter från MSI/miljö-och kemienheten/vårdhygien beroende på den typ av expertis som upphandlingen kräver. Det saknas riktlinjer för vem som ansvarar för att starta en upphandling och när under året det ska ske. Enligt uppgift tas initiativ till uppstart ofta av verksamheten. 4 För att effektivisera beredningen och behandlingen i upphandlingsärenden har produktionsstyrelsen 2012 inrättat ett arbetsutskott som ska fatta merparten av de initieringsbeslut som tidigare tagits av produktionsstyrelsen. Arbetsutskottet består av fem ledamöter från produktionsstyrelsen. Landstinget i Uppsala Län 13 av 37

18 Ibland tas initiativ av ansvarig upphandlare. Referensgruppen kallas därefter till möte av ansvarig upphandlare. Referensgruppens uppgift är att utarbeta kravspecifikationen till förfrågningsunderlaget. Referensgruppen bestämmer även hur upphandlingen ska utvärderas (rang/viktning/påslag). Om en provuppställning ska genomföras tas även ett provuppställningsprotokoll fram 5. Hur många gånger referensgruppen träffas beror på upphandlingens omfattning. Vid komplexa upphandlingar händer det att två upphandlare deltar. Även vid upphandling av ett ramavtal tillsätts en referensgrupp. Ansvarig upphandlare fungerar oftast som projektledare och tillsättning av referensgruppen sker med utgångspunkt i vilken typ av expertis som behövs samt vilka verksamheter som berörs. Det är emellertid inte alltid ansvarig upphandlare som fungerar som projektledare. I vissa upphandlingar kan det finnas en intern eller extern projektledare med det övergripande ansvaret för upphandlingen. Upphandlaren ansvarar då enbart för sin del i processen. I samband med den första träffen med referensgruppen gör ansvarig upphandlare en genomgång av vad som allmänt gäller vid upphandlingar, exempelvis gällande sekretess, skillnad på skall-och börkrav samt utvärderingsmetoder. För att underlätta arbetet med att ta fram en kravspecifikation finns det i Visma Opic möjlighet att gå in och söka på tidigare gjorda upphandlingar inom ett visst område. På så sätt kan referensgruppen få tips om vilka krav som tidigare ställts vid upphandlingar inom samma område. Enligt uppgift används ofta denna möjlighet. Förfrågningsunderlaget skapas utifrån en framtagen standardmall för förfrågningsunderlag. Mallen innehåller rubriker och texter för de delar som alltid måste finnas med i ett förfrågningsunderlag. Mallen används alltid vid skapande av ett förfrågningsunderlag men tanken är att den ska anpassas utifrån respektive upphandling. Mallen finns tillgänglig för alla upphandlare i en gemensam elektronisk mapp. Enligt uppgift från upphandlingsenheten görs en grundlig genomgång av mallen varje år samtidigt som den uppdateras vid eventuella förändringar under året. För utformningsfasen saknas dokumenterade rutiner utöver vad som står i LOU och de framtagna mallar som används för att skapa ett förfrågningsunderlag 6. Iakttagelser Det framkommer i intervjuerna att det inte finns någon utbildning i upphandling för de som deltar i referensgrupperna. Det finns en risk att upphandlingskunskapen inte är tillräckligt stor i verksamheterna, vilket riskerar att upphandlingar inte håller en tillräckligt hög kvalitet eller att upphandling görs i strid mot lagar och policys. Det är inte rimligt att kräva att alla som deltar i någon referensgrupp ska ha grundläggande upphandlingskunskap. Däremot kan det finnas en poäng i att erbjuda utbildning åt dem som återkommande deltar i referensgrupper. 5 Vid en provuppställning ges användaren möjlighet att testa produkten för att se hur den passar in i verksamheten med hänsyn till de i förfrågningsunderlaget ställda kraven. 6 Det finns olika mallar för olika typer av upphandling, exempelvis för medicinteknik, tjänster, läkemedel, hjälpmedel etc. Landstinget i Uppsala Län 14 av 37

19 Det finns inga rutiner för kontroll och kvalitetssäkring vid upprättande av förfrågningsunderlag. Vid specialgranskning del 1 framkommer att det i flera fall har funnits brister i förfrågningsunderlaget och att det under upphandlingens gång har gjorts kompletteringar. Det finns en risk att förfrågningsunderlaget inte håller tillräckligt hög kvalitet eller är tillräckligt tydligt och genomtänkt. Detta kan leda till att: LOU inte följs Fel typ av tjänst/produkt erhålls Felaktiga utvärderingsparametrar används En rutin som innebär att förfrågningsunderlaget alltid ska granskas/kontrolleras av en oberoende kollega på upphandlingsenheten innan det annonseras skulle minska risken för felaktigheter. Det finns både för- och nackdelar med att söka upp gamla upphandlingar i Visma Opic. Fördelen är att inte behöva börja om från början. Nackdelen är att man inte vet hur upphandlingen slutade, det vill säga huruvida beställaren var nöjd med utfallet av upphandlingen. Enligt Riktlinjer för Hållbar upphandling är det den upphandlande verksamhetens ansvar att informera miljö-och kemienheten om miljöprioriterade upphandlingar. I övrigt finns ingen dokumenterad rutin avseende vem som bör informeras när en upphandling är på gång. Detta kan påverka möjligheten att efterfråga om det finns behov av medverkan i referensgrupp. Det framkommer av intervjuerna att vissa expertisgrupper ibland kan glömmas bort när referensgrupperna sätts ihop Genomförandefas Det praktiska genomförandet, såsom annonsering och kommunikation med anbudsgivare, sköts av ansvarig upphandlare. Landstinget använder sig av det webbaserade upphandlingsverktyget TendSign. Verktyget används för att skapa underlag och annonser för upphandling. Eventuella frågor under anbudstiden skickas via e-post till ansvarig upphandlare samt till ett gemensamt e-postkonto på upphandlingsenheten. Vid frånvaro av den ansvarige upphandlaren utses en annan upphandlare som ansvarig för eventuella frågor. Anbudsgivare som har beställt förfrågningsunderlaget från Opic TendSign får automatiskt information om några förtydliganden och kompletteringar har distribuerats. Anbudsgivare som på annat sätt tagit del av förfrågningsunderlaget måste själv kontrollera detta. Alla anbud inkommer idag i pappersform. När anbuden kommit in öppnas de och förtecknas i en särskild öppningsförrättning. De öppnade anbuden noteras i en förteckning och styrks sedan av de som deltar i förrättningen. Vid öppnande av anbud deltar alltid minst två personer. Om något/några anbud inkommit för sent görs även notering över att dessa förkastas (det vill säga att de prövas inte). Landstinget i Uppsala Län 15 av 37

20 TendSign innehåller en funktion som tillåter att leverantören lämnar anbud elektroniskt. Landstinget har ännu inte börjat ta emot anbud i elektronisk form. Tanken är emellertid att samtliga upphandlingar ska bli elektroniska. Ett problem som återstår att lösa är hur de elektroniska anbuden ska undertecknas. Iakttagelser Utöver vad som anges i dokumentet Upphandling: Organisation och ansvar ( Upphandlingsenheten ansvarar för genomförande av upphandlingar ) finns inga dokumenterade rutiner för genomförandefasen. Landstinget använder TendSign vilket är ett vanligt förekommande upphandlingsverktyg. Vi har noterat att landstinget inte använder sig av elektroniska anbud trots att upphandlingsverktyget tillåter det. Vid en fullständig elektronisk upphandling skapas förfrågningsunderlaget i ett upphandlingsverktyg (exempelvis TendSign) och sedan svarar anbudsgivarna i samma system. Eftersom systemet elektroniskt övervakar processen riskerar anbudsgivaren inte att missa någon nödvändig punkt Utvärderingsfas Vid utvärderingen görs först en genomgång av samtliga skallkrav som ställs på leverantören. Samtliga skallkrav måste vara uppfyllda för att leverantören ska kvalificera sig för utvärderingsprocessen. De leverantörer som uppfyller skallkraven utvärderas enligt kriterierna i förfrågningsunderlaget. Genomgång av skallkrav på varan/tjänsten görs av referensgruppen. Utvärderingen dokumenteras i en beräkningsmodell i Excel. Enligt uppgift från upphandlingsenheten är det viktigt att utvärderingen enkelt går att följa i Excel. I vissa upphandlingar görs dokumentationen i Word. Upphandlingsenheten har under början av 2013 haft en intern utbildning i olika utvärderingsmodeller. Vid utbildningstillfället fick enheten ta del av ett material som behandlar för-och nackdelar med olika utvärderingsmodeller. Upphandlingsenheten har inga egna dokumenterade rutiner för hantering av frågor om jäv och oberoende i samband med upphandlingar, istället används SKL:s Om mutor och jäv vägledning för anställda i kommuner, landsting och regioner. Iakttagelser Det finns alltid en risk med att utvärdera i Excel. En felaktig formel eller hänvisning kan göra att ett anbud bedöms fel. Fördelen med Excel är att utvärderingen på ett enkelt sätt går att följa. På upphandlingsenheten finns ingen rutin för kvalitetssäkring av utvärderingen. Genom att införa rutin där en oberoende upphandlare alltid kvalitetssäkrar utvärderingen minskas risken för att anbud bedöms på felaktiga grunder. Landstinget i Uppsala Län 16 av 37

21 5.5. Tilldelnings- och avtalsfas Efter att utvärdering gjorts sammanställer ansvarig upphandlare en upphandlingsrapport som ska ge en fullständig bild av upphandlingsärendet. Upphandlingsrapporten görs enligt en färdig mall och innefattar hela processen från initiering till förslag och beslut. Upphandlingsrapporten fungerar även som tilldelningsbeslut. Tilldelningsbeslut upp till 10 mnkr kan undertecknas av ansvarig upphandlare. Om upphandlingen överstiger 10 mnkr ska tilldelningsbeslutet undertecknas av upphandlingschefen. Enligt en intern rutin ( Tilldelningsbeslut-Produktionsstyrelsen, daterad ) ska samråd alltid ske med upphandlingschefen innan tilldelningsbeslut fattas. Vidare anges i rutinen att det inte är lämpligt att samma upphandlare skriver under både protokoll (=upphandlingsrapport) och tilldelningsbeslut. Tilldelningsbeslut skickas ut till alla leverantörer som har lämnat anbud. Enligt uppgift kompletteras alltid tilldelningsbeslutet med ett tilldelningsbesked där det bland annat framkommer hur länge avtalsspärr råder. Orsaken till att avtalsspärr inte framgår av beslutet är att tilldelningsbesked inte alltid skickas ut samma dag som beslutet tas. Om upphandlingen initierats av hälso-och sjukvårdsstyrelsen ska tilldelningsbeslutet fattas av hälso- och sjukvårdsstyrelsens arbetsutskott. Efter att avtalsspärren har löpt ut tecknas upphandlingskontrakt med antagen leverantör. Upphandlingskontraktet utgörs av ett skriftligt avtal som baseras på innehållet i förfrågningsunderlaget samt antaget anbud. Förutsättningen för att det ska föreligga ett bindande avtal är att upphandlingskontraktet undertecknas av båda parter. Detta innebär att upphandlingen avslutas först när parterna undertecknat avtalet. Till förfrågningsunderlaget finns alltid mall för upphandlingskontrakt bifogad. Anbudsgivaren ska vid lämnande av anbud acceptera de villkor som finns i upphandlingskontraktet. Upphandlingskontrakt tecknas alltid av upphandlingschefen. Enligt en intern rutin ( Ramavtal, daterad ) får ramavtal inte tecknas för längre än fyra år om det inte finns särskilda skäl. Vidare anges att särskilda skäl sällan finns. Iakttagelser För tilldelnings- och avtalsfasen finns en framtagen mall för upphandlingsrapporten (tillika tilldelningsbeslutet). Utöver detta finns inga dokumenterade rutiner Efterarbetesfas När avtal har tecknats sparas originalet centralt på upphandlingsenheten. Avtal skannas in i databasen och vid investeringar skickas en kopia till den beställande enheten. Landstinget i Uppsala Län 17 av 37

22 På enheten finns dokumentet Aktsammanställning som fungerar som innehållsförteckning för vilka dokument och i vilken ordning de ska sparas. Enligt detta dokument sparas följande: 1) uppdrag/initiering, 2)annonskopior inklusive avannonsering i EGT, 3) beställning av underlag, 4) komplett omgång av förfrågningsunderlag, 5) anbudsöppningsprotokoll, 6) antagna anbud, 7) upphandlingsrapport inklusive bilagor och tilldelningsbeslut, 8) tilldelningsbesked, 9)överprövning/dom, 10) upphandlingskontrakt, 11) övriga handlingar och 12) ej antagna anbud Landstinget i Uppsala Län 18 av 37

23 6. Specialgranskning del 1 Inom ramen för detta avsnitt bedöms huruvida respektive upphandling har haft en ändamålsenlig process. Därtill har upphandlingarna kontrollerats med avseende på de krav som ställs enligt LOU. Kontroll har gjorts om erforderliga handlingar har upprättats (förfrågningsunderlag, öppningsprotokoll, utvärderingsprotokoll samt tilldelningsbeslut). De fem upphandlingarna har valts ut så att de representerar olika verksamheter inom landstinget. Upphandlingarna presenteras i tabellen nedan: Tabell 1. Granskade upphandlingar Upphandling Tvätt och textilservice Avser: Det huvudsakliga behovet av tvätt- och textilservice för landstingets verksamheter. Det aktuella sortimentet består främst av bäddoch badtextilier, patientkläder, personalkläder, operationstextilier samt vissa övriga egna artiklar som exempelvis gardiner, dukar, madrasser etc. Tandtekniska tjänster Ventilator barn Diskdesinfektor Viss ortopedi Ramavtal för tandtekniska tjänster inom specialistlaboratorier, områdena ortodonti respektive käk- och ansiktsdefekter. Den tidigare upphandlingen av tandtekniska tjänster blev överklagad enligt LOU. Enligt domen per går det att utläsa att bristerna i upphandlingen var att hänföra till förfrågningsunderlaget och då en rättelse inte var möjlig återstod enbart att göra om upphandlingen. Avtal för köp av sju ventilatorer för barn till Akademiska sjukhuset i Uppsala. Enligt uppgifter från investeringsdatabasen avser investeringen ersättning av åldrande utrustning där driftsstörningar riskerar patientsäkerheten. Leverans av diskdesinfektor endoskopi, tillbehör samt förbrukningsartiklar i form av diskmedel och desinfektionsmedel till sterilcentralen vid Lasarettet i Enköping. Ramavtal för viss ortopedi Behovs- och planeringsfas Inom ramen för denna fas har vi kontrollerat om upphandlingen har initierats av rätt instans. Upphandling Tvätt och textilservice Initiering Upphandlingen initierades av produktionsstyrelsen (Dnr PS ) eftersom avtalstiden med den dåvarande leverantören var på väg att upphöra. Avtalet omfattar tiden till med möjlighet till förlängning om 24 månader. Tandtekniska tjänster Upphandlingen gjordes i samarbete mellan Folktandvården i Uppsala län, Folktandvården i Västmanland AB samt Landstinget Landstinget i Uppsala Län 19 av 37

24 Ventilator barn Västmanland. Upphandlade myndighet var Landstinget i Uppsala län. Upphandlingen initierads av Neonatologiavdelningen på Akademiska sjukhuset respektive Diskdesinfektor Upphandlingen initierades av Lasarettet i Enköping och dispens beviljades Viss ortopedi Upphandlingen initierades av hälso- och sjukvårdsstyrelsen (Dnr HSS ) och avtalet omfattar tiden till Upphandlingen genomfördes som ett förenklat förfarande enligt LOU, B-tjänst. Iakttagelser Vi gör bedömningen att samtliga granskade upphandlingar har initierats av rätt instans Utformningsfas Inom ramen för denna fas har vi kontrollerat om förfrågningsunderlaget uppfyller de krav som ställs av LOU samt hur referensgrupperna har varit sammansatta. Upphandling Referensgrupp Förfrågningsunderlag Tvätt och textilservice Tandtekniska tjänster Anbudsunderlaget togs fram av en referensgrupp bestående av representanter från LSU, AS, miljö- och kemienheten, LE, KU, HOH, PV, FTV, LLK i samarbete med landstingets upphandlingsenhet. Referensgruppen träffades ett flertal gånger under denna fas. Till det sista mötet bjöds även en representant från Vårdhygien in. Anbudsunderlaget togs fram av en arbetsgrupp bestående av representanter från FTV i Uppsala län och FTV Västmanland AB i samråd med upphandlare från landstingets upphandlingsenhet. Förfrågningsunderlaget är skapat utifrån den framtagna mall som används på landstinget. Förfrågningsunderlaget uppfyller de krav som LOU ställer. Förfrågningsunderlaget är skapat utifrån den framtagna mall som används på landstinget. Förfrågningsunderlaget uppfyller de krav som LOU ställer. Ventilator barn Anbudsunderlaget togs fram av en arbetsgrupp bestående av representanter från AS samt MSI i samråd med upphandlare från landstingets upphandlingsenhet. Samma personer har även utgjort den upphandlingsgrupp som granskat och utvärderat anbuden. Förfrågningsunderlaget är skapat utifrån den framtagna mall som används på landstinget. Förfrågningsunderlaget uppfyller de krav som LOU ställer. Diskdesinfektor Anbudsunderlaget togs fram av en arbetsgrupp bestående av represen- Förfrågningsunderlaget är skapat utifrån den fram- Landstinget i Uppsala Län 20 av 37

25 Viss ortopedi tanter från sterilcentralen och MSI i samråd med landstingets upphandlingsenhet. Information om utformning framgår inte av den dokumentation som granskats. tagna mall som används på landstinget. Förfrågningsunderlaget uppfyller de krav som LOU ställer. Förfrågningsunderlaget är skapat utifrån den framtagna mall som används på landstinget. Förfrågningsunderlaget uppfyller de krav som LOU ställer. Iakttagelser Samtliga förfrågningsunderlag är skapade enligt den mall som landstinget använder för förfrågningsunderlag. Mallen är upprättad enligt de krav som LOU ställer. Emellertid visar den fortsatta granskningen att förfrågningsunderlagen innehåller en del felaktigheter i den information som anges Genomförandefas I denna del har vi granskat huruvida upphandlingarna har genomförts i enlighet med gällande lagstiftning och den upphandlingsprocess som har identifierats. Vi har granskat annonsering, anbudstid samt frågor och svar. Upphandling Annonsering Anbudstid Frågor och svar Tvätt och textilservice Upphandlingen annonserades i Allegos databas och totalt åtta företag/personer rekvirerade förfrågningsunderlaget förlängd till Under genomförandet gjordes ett (1) förtydligande samt sex kompletteringar. De sex kompletteringarna omfattar 109 frågor och svar. Bl.a. följande ändringar framkommer: Ändring av sista dagen för anbud Utvärderingskriteriet ändrades till lägsta pris Därtill framkommer det av frågorna att det förekommer en del slarvfel i förfrågningsunderlaget, t.ex. så anges två olika avtalstider och två olika datum för sista dag för frågor. Tandtekniska tjänster Upphandlingen annonserades i Allegos databas och total 42 företag/personer rekvirerade förfrågningsunderlaget Inga frågor och svar Landstinget i Uppsala Län 21 av 37

26 Ventilator barn Upphandlingen annonserades i Visma/Opics databas Tend- Sign och totalt sex företag/personer rekvirerade förfrågningsunderlaget Under anbudstiden har en komplettering lämnats där en fråga har besvarats. Diskdesinfektor Upphandlingen annonserades i Visma/Opics databas och totalt sju företag/personer rekvirerade förfrågningsunderlaget förlängd till Under anbudstiden har tre kompletteringar lämnats där 13 frågor har besvarats. Bl.a. följande ändringar framkommer: Ändring av sista dagen för anbud Viss ortopedi Upphandlingen annonserades i Visma/Opics databas Tend- Sign och totalt 21 företag/personer rekvirerade förfrågningsunderlaget förlängd till Under anbudstiden har fjorton frågor har besvarats. Bl.a. följande ändringar framkommer: Ändring av sista dagen för anbud Förändrad avtalstid Iakttagelser Granskningen visar att anbudstiden har förlängts för tre av de fem granskade upphandlingarna. Därtill har utvärderingsgrunden ändrats för en upphandling. Denna del av granskningen visar att det har funnits både stora och små fel i förfrågningsunderlaget. Det är emellertid viktigt att notera att en fråga inte alltid innebär att något är fel i förfrågningsunderlaget. Frågor handlar oftast om att anbudsgivaren vill få en bekräftelse eller ett förtydligande. Enligt LOU får förutsättningarna för anbudsgivarna inte ändras efter det att förfrågningsunderlag har annonserats. De ändringar som har gjorts i de granskade upphandlingarna har enligt vår bedömning ändrat förutsättningarna väsentligt Utvärderingsfas I denna del har en kontroll gjorts av att anbudsöppning utförts på korrekt sätt och att utvärderingen har dokumenterats. Landstinget i Uppsala Län 22 av 37

27 Upphandling Anbudsöppning Kvalificering Utvärdering Tvätt och textilservice Den öppnades de tre inkomna anbuden och förteckning gjordes i ett separat anbudsöppningsprotokoll. Anbudsöppningsprotokollet har undertecknats av två personer. Den öppnades de nio inkomna anbuden och förteckning gjordes i ett separat anbudsöppningsprotokoll. Anbudsöppningsprotokollet har undertecknats av två personer. Alla anbudsgivare uppfyllde samtliga obligatoriska krav och kvalificerade sig för steg två. Utvärderingen finns dokumenterad. Tandtekniska tjänster Sex av nio anbudsgivare uppfyllde samtliga obligatoriska krav och kvalificerade sig för steg två. Utvärderingen finns dokumenterad. Ventilator barn Den öppnades de fem inkomna anbuden och förteckning gjordes i ett separat anbudsöppningsprotokoll. Anbudsöppningsprotokollet har undertecknats av två personer. Fyra av fem anbudsgivare uppfyllde samtliga obligatoriska krav och kvalificerade sig för steg två. Utvärderingen finns dokumenterad. Diskdesinfektor Den öppnades de sex inkomna anbuden och förteckning gjordes i ett separat anbudsöppningsprotokoll. Anbudsöppningsprotokollet har undertecknats av två personer. Alla anbudsgivare uppfyllde samtliga obligatoriska krav och kvalificerade sig för steg två. Utvärderingen finns dokumenterad. Viss ortopedi Den öppnades de tre inkomna anbuden och förteckning gjordes i ett separat anbudsöppningsprotokoll. Anbudsöppningsprotokollet har undertecknats av två personer. Två av tre anbudsgivare uppfyllde samtliga obligatoriska krav och kvalificerade sig för steg två. Utvärderingen finns dokumenterad Tilldelning- och avtalsfas Under denna fas har kontroll gjorts av tilldelningsbeslut samt av att avtalsspärr uppges. Upphandling Tilldelningsbeslut Avtalsspärr Tvätt och textilservice Taget av produktionsstyrelsen Framgår av tilldelningsbesked. Löper fram till Landstinget i Uppsala Län 23 av 37

28 Tandtekniska tjänster Ventilator barn Diskdesinfektor Viss ortopedi Taget av upphandlingschefen Taget av upphandlingschefen Taget av ansvarig upphandlare Taget av hälso- och sjukvårdsstyrelsen Framgår av tilldelningsbesked. Löper fram till Framgår av tilldelningsbesked. Löper fram till Framgår av tilldelningsbesked. Löper fram till Enligt tilldelningsbeslutet löper avtalsspärr fram till Iakttagelser Vi har noterat att en upphandlingsrapport har skrivits av samma upphandlare som beslutat om tilldelning. Detta strider mot den interna rutinen Avstämning av kontrollfrågor avseende upphandlingsprocessen samt de granskade upphandlingarna Revisionsfråga Är organisationen tydlig för dem som arbetar inom och för landstingets förvaltningar? Hur sker samverkan med beställaren? I vilken utsträckning sker samverkan med andra huvudmän vid större upphandlingar? Har upphandlingsenheten de delegationer som krävs för att fullgöra uppdra- Uppföljning Utifrån genomförd granskning bedömer vi att upphandlingsenhetens organisation är tydlig för landstingets förvaltningar. Emellertid bedömer vi att det finns en viss otydlighet avseende organiseringen av referensgrupper. Det framkommer i intervjuerna att vissa expertisgrupper ibland glöms bort eller kontaktas för sent. Det finns ingen rutin för vilken typ av expertis som behövs vid olika typer av upphandlingar samt vems ansvar det är att se till rätt expertis kontaktas inför en upphandling. Samverkan sker genom referensgrupper. I referensgrupperna deltar inte enbart beställaren utan även annan expertis. Landstinget samverkar i stor utsträckning med andra landsting och kommuner. Det är nästan enbart i medicintekniska upphandlingar som samverkan inte förekommer i någon större utsträckning. Vi gör bedömningen att upphandlingsenheten har de delegationer som krävs Landstinget i Uppsala Län 24 av 37

29 get och är dessa tydliga gentemot landstingets förvaltningar? Har upphandlingsenheten tillräckliga resurser för att ge verksamheterna som beställer upphandlingarna professionellt stöd? Stöds utformningsfasen av nödvändiga system och rutiner? och att dessa är tydliga gentemot landstingets förvaltningar. Utifrån genomförd granskning bedömer vi att upphandlingsenheten inte fullt ut har tillräckliga resurser för att ge verksamheterna det professionella stöd som behövs. Upphandlingsenheten har under senare tid haft hög personalomsättning, något som nämnts av både upphandlingschefen och de beställande verksamheterna. Vi gör bedömningen att utformningsfasen inte fullt ut stöds av nödvändiga system och rutiner. Vi har noterat följande: Förutom de mallar som används för förfrågningsunderlag finns inga dokumenterade rutiner för utformningsfasen. Det finns ingen systematisk utbildning för de personer som deltar i referensgrupperna. Det finns ingen rutin för kontroll och kvalitetssäkring av förfrågningsunderlaget. Det finns ingen rutin för att säkerställa att rätt expertis medverkar vid en upphandling. Vilket upphandlingssystem används och hur? Stöds genomförandefasen av nödvändiga system och rutiner? För investeringar används äskandedatabasen och investeringsdatabasen, vilka bedöms vara något föråldrade men fungerande system. För upphandlingsprocessen används TendSign, vilket är ett av de vedertagna upphandlingssystem som används av landets kommuner och landsting. Landstinget använder inte möjligenheten att ta emot elektroniska anbud, något som systemet tillåter. Tanken är emellertid att samtliga upphandlingar ska bli elektroniska inom en snar framtid. För utvärderingsfasen finns inga dokumenterade rutiner. Annonsering, frågor och svar samt kommunikation med anbudsgivare sköts av upphandlingsen- Landstinget i Uppsala Län 25 av 37

30 Stöds utvärderingsfasen av nödvändiga system och rutiner? Stöds tilldelningsfasen av nödvändiga system och rutiner? Stöds efterarbetesfasen av nödvändiga system och rutiner? heten. För utvärderingsfasen finns inga dokumenterade rutiner. Utvärderingen görs av referensgruppen och dokumenteras i Excel eller Word. Efter att utvärdering har gjorts sammanställer ansvarig upphandlare en upphandlingsrapport som ska ge en fullständig bild av upphandlingsärendet. Upphandlingsrapporten fungerar som tilldelningsbeslut och denna skickas tillsammans med ett tilldelningsbesked ut till alla anbudsgivare. Efter att avtalsspärren löpt ut tecknas avtal med antagen leverantör. För tilldelning och avtalsfasen finns en framtagen mall för upphandlingsrapporten (tillika tilldelningsbeslutet) samt en avtalsmall. Därtill finns det i mallen för förfrågningsunderlaget en beskrivning hur tilldelning kommer att ske. Utöver detta finns inga dokumenterade rutiner. För efterarbetsfasen finns inga dokumenterade rutiner. När avtal har tecknats sparas originalet centralt på upphandlingsenheten och avtal skannas och sätts i databasen. Vid investeringar skickas en kopia till den beställande enheten. Landstinget i Uppsala Län 26 av 37

31 7. Specialgranskning del 2 Inom ramen för detta avsnitt granskas fyra upphandlingar som varit föremål för överprövning. För dessa upphandlingar har det bland annat kontrollerats om överprövningsgrunderna kan hänföras till någon speciell fas i upphandlingsprocessen eller om något mönster går att urskilja. Vidare har i de fall den utvalda överprövade upphandlingen varit en upphandling i en kedja av överprövade upphandlingar även dessa kringliggande upphandlingar granskats ur ovannämnda infallsvinkel Upphandling 6: Läkemedel UPPH Iakttagelser Upphandlingen avsåg upphandling av läkemedel i 13 olika delområden. Upphandlingen organiserades inom samarbetet Fyrklövern upphandling, ett samarbete mellan landstingen i Dalarna, Gävleborg, Uppsala samt Västmanland. Två av anbudsgivarna inom ett visst delområde (ATC-kod J06BA02) ansökte om överprövning av upphandlingen. Yrkande framställdes om att utvärderingen skulle rättas i så motto att utvärderingen skulle göras om utan beaktande av det anbud som lämnats av den anbudsgivare som i utvärderingen utsetts till leverantör. Detta mot bakgrund av att denne anbudsgivare inte uppfyllt samtliga skallkrav (REPAregister intyg samt partivaruhandelstillstånd saknades). Förvaltningsrätten biföll ansökningarna om överprövning och meddelade att utvärderingen skulle göras om utan beaktande av det anbud som efter förvaltningsrättens konstaterande inte uppfyllde skallkraven. Landstinget överklagade denna dom i en skrivelse som inkom till förvaltningsrätten den 7/ Förvaltningsrätten avvisade överklagandet som försent inkommit. Landstinget ansökte då hos Kammarrätten om återställande av försutten tid att överklaga Förvaltningsrättens domar. Som skäl anfördes att ansvarig handläggare drabbats av kraftig magåkomma, liknande vinterkräksjuka och hade därför inte möjlighet att ombesörja att överklagandet kom in i tid. Kammarrätten beslutade att avslå begäran om återställande av försutten tid. Avtal tecknades sedermera med två leverantörer i detta delområde Upphandling 7: Konsulter UPPH Iakttagelser Upphandlingen avsåg ramavtal för konsulter organisation/grupp/individ exklusive rekrytering och revision. Syftet var att träffa ramavtal inom 13 olika delområden för konsulttjänster till Landstinget i Uppsala Län. Upphandlingen avsåg att resultera i 3 rangordnande leverantörer inom varje delområde. Upphandlingen genomfördes som en selektiv upphandling enligt LOU. Landstinget i Uppsala Län 27 av 37

32 Ansökan om överprövning inkom avseende delområdet Information/Kommunikationsutveckling då landstinget fattat beslut om att avbryta upphandlingen i detta delområde på grund av för litet antal (tre st) inkomna ansökningar om att få lämna anbud. Det var Landstingets uppfattning att eftersom målet var att teckna ramavtal med tre leverantörer i varje delområde var det lilla antalet anbudsansökningar inte godtagbart ur ett konkurrensperspektiv. Förvaltningsrätten biföll ansökan om att avbrytandebeslutet skulle undanröjas med motiveringen att avbrytandet skett i anbudsansökningsskedet och inte i konkurrensutsättningsskedet. Upphandlingen fortsatte med att förfrågningsunderlag skickades ut till de tre som ansökt om att få lämna anbud och kvalificerats sig härför. Endast ett anbud inkom. Landstinget beslutade då att avbryta upphandlingen i detta delområde på grund av bristande konkurrens. Detta beslut kom inte att överprövas Upphandling 8: Bemanning UPPH Iakttagelser Upphandlingen gällde ramavtal avseende bemanningstjänster inom sex olika delområden och avtal skulle tecknas med minst tre eller åtta leverantörer om så många fanns i respektive delområde. Denna upphandling var en direkt följd av den överprövningsansökan och sedermera dom avseende upphandling som avsåg samma tjänster som rubricerade upphandling. Domen meddelade att upphandling skulle göras om på grund av felaktigt konstruerad utvärderingsmodell och otydligt formulerade utvärderingskriterier. Detta medgavs av Landstinget. Upphandling (rubricerad upphandling) erhöll fem överprövningsansökningar varav tre bifölls och två fick avslag. Yrkanden och utfall enligt följande: Överprövningsansökan 1: Yrkande: Upphandling skall göras om på grund av otydlig och konstruerad utvärderingsmodell och felaktig utvärderingsmetod. Utfall/konsekvens: Avslag då Förvaltningsrätten inte funnit att utvärderingsmetod och modell stred mot LOU på det sätt sökanden anfört. Överprövningsansökan 2: Yrkande: Leverantörs anbud inte skall uteslutas på grund av för lågt kreditbetyg Utfall/konsekvens: Avslag då det enligt Förvaltningsrätten inte kunde visas att Landstinget handlat i strid med LOU Överprövningsansökan 3-5: Yrkande: Upphandlingen skall i specificerat delområde göras om på grund av att utvärderingen har skett i strid med grundläggande upphandlingskrav i LOU. Landstinget i Uppsala Län 28 av 37

33 Utfall/konsekvens: Bifall till att ansökningarna och upphandlingen skulle göras om med bakgrund av att Förvaltningsrätten bland annat fann att utvärdering av kvalitetskriterierna hade påverkats av ovidkommande hänsyn samt att ett av utvärderingskriterierna ansågs utgöra ett kvalificeringskrav. Domen avseende upphandling ledde till en ny upphandling UPPH Tilldelningsbesked i denna upphandling meddelades Detta tilldelningsbesked återtogs självmant av Landstinget för att ersättas med tilldelningsbesked Tilldelningsbesked 1 återtogs på grund av ett begånget misstag i samband med referenstagningen. En av referenspersonerna hade på grund av sjukdom hänvisat till två andra personer vid samma enhet vilket inte hade beaktats av upphandlingsenheten. Sedermera tecknades ramavtal med sammanlagt 33 bemanningsföretag Upphandling 9: Väntrums TV UPPH Iakttagelser UPPH avsåg upphandling via förenklat förfarande ramavtal avseende väntrums-tv. En anbudsgivare ansökte om överprövning av upphandlingen på grund av krav i förfrågningsunderlaget var otydligt formulerade så att det inte framgick hur utvärderingspoäng skulle sättas samt att utvärderingskriterierna ändrats under upphandlingens gång. Landstinget medgav bifall till yrkandet och Förvaltningsrätten beslutade att upphandlingen skulle göras om. Den upphandling som följde var UPPH I denna upphandling förekom tre överprövningsansökningar, tre tilldelningsbesked, två återtag av tilldelningsbesked samt två domar och ett avskrivningsbeslut. Den kronologiska följden ser ut enligt följande. Yrkanden och Utfall/konsekvens redovisas separat nedan Tilldelningsbesked 1 Ansökan om överprövning Återtag Tilldelningsbesked Avskrivning överprövnings mål Tilldelningsbesked 2 Ansökan om överprövning Dom överprövning Tilldelningsbesked 3 Ansökan om överprövning Dom överprövning Yrkande och Utfall/konsekvens enligt följande: Landstinget i Uppsala Län 29 av 37

34 Överprövningsansökan 1 Yrkande: Vinnande anbud uppfyller inte skallkraven för underleverantörs kreditvärdighet och skall därför diskvalificeras Utfall/konsekvens: Återtagande av tilldelningsbesked innan dom fallit. Ny utvärderings skall göras. Förvaltningsrätten avskriver målet. Överprövningsansökan 2 Yrkande: Tilldelningsbesked 2 fattat på felaktiga grunder. Diskvalificering av anbud på grund av för låg kreditvärdighet hos underleverantör saknar grund. Utfall/konsekvens: Förvaltningsrätten meddelar bifall till yrkandet och beslutar att utvärderingen skall göras om. Överprövningsansökan 3 Yrkande: Tilldelningsbesked 3 fattat på felaktiga grunder då vinnande anbud inte uppfyller de finansiella kraven för anbudslämnande och skall diskvalificeras. Kraven uppfylls inte i så motto att underleverantören efter faktisk kontroll gjord av sökanden inte innehaft tillräckligt högt kreditbetyg vid anbudstillfället. Utfall/konsekvens: Förvaltningsrätten avslår överprövningsansökan då Landstinget visat att vinnande anbud inte skulle diskvalificeras på grund av bristande kreditvärdighet hos underleverantören vid anbudstillfället. Det återfanns dessutom inget krav i de administrativa föreskrifterna att kreditupplysningen skall vara utställd efter ett visst datum. Förvaltningsrätten konstaterade även att landstinget fullgjort sin kontrollskyldighet avseende kreditupplysningen. I sammanhanget skall nämnas att den uppgift om för låg kreditvärdighet som sökande åberopade härrörde från ett missförstånd från UC sida och korrigerades av UC så fort UC erhållit kännedom om saken. Då dom i överprövningsmålet meddelades helt nyligen finns ännu ingen uppgift om att upphandlingen är avslutad Avstämning av kontrollfrågor avseende de överprövade upphandlingar Syftet med denna del av granskningen är att besvara följande kontrollfrågor: Vid en sammantagen betraktelse av överprövningsarbetet hos utvalda överprövade upphandlingar har detta arbete haft en ändamålsenlig process utifrån perspektiven organisation, rutiner, samverkan och resurser? De utvalda överprövade upphandlingarna återfinns tidsmässigt under 2011 och Fram till och med början december 2012 har upphandlingsenheten handlagt 260 st. upphandlingar under 2012 enligt upphandlingsenhetens diarie. Detta antal Landstinget i Uppsala Län 30 av 37

35 avser endast upphandlingar över direktupphandlingsgränsen kr. Av dessa 260 st. har 7 st. varit föremål för överprövning. En beräkning ger vid handen att ca 2,7 % av landstingets upphandlingar är föremål för överprövning. I den nyligen avlämnade upphandlingsutredningen (SOU 2013:12 Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling) anges att i tillgänglig statistik i genomsnitt 7% av alla upphandlingar överprövas. Landstingets kvot ligger på en tillfredställande nivå. En sammanställning av överprövningsansökningarna i de granskade upphandlingarna avseende antal och vad ansökningarna ledde till ser ut enligt följande: Överprövningsansökan har lett till: Upphandlingen avser Antal överprövningsansökningar Avslag Besked om avbrytande Upphandling görs om Ny utvärdering Läkemedel 2 2 Konsulter 1 1 Bemanning (1)* Väntrums TV Totalt (5) *ny utvärdering gjordes på eget initiativ Det går att konstatera att överprövningsansökningarna har lett till företrädesvis att upphandlingen har tvingats göras om eller att en ny utvärdering har beordrats av en rättsinstans. Det är vår bedömning att Landstinget i Uppsala än län i mångt och mycket har ändamålsenlig process vad gäller överprövningsarbetet. Vid granskning av överprövade samt till utvalda överprövade vidhängande upphandlingar framkom dock exempel på brister vad gäller organisation, rutiner och resurser. Det specifika exempel på detta var det fall när överklagandet av en i förvaltningsrättsdom inkom försent. (UPPH Läkemedel) Att överklagandet inkom försent ger tydligt vid handen att organisationen för överprövning inte fungerat, att det inte fanns rutiner på plats för det fall någon hastigt insjuknar samt att detta även utgjorde en resursbrist. Vid kontroll har vi erhållit uppgift att rutinerna sedan dess har ändrats på denna punkt. Dock kvarstår indikationer på resursbrist från både upphandlingsenhet och från juristenhet speciellt i perioder av många eller omfattande överprövningar. Tjänstemän på upphandlingsenheten får då dela sin tid mellan överprövningsarbete och ordinarie upphandlingsarbete. Ur ett samverkans perspektiv har vi inte funnit några avvikelser från ändamålsenligheten i överprövningsprocessen. Hur organiseras arbetet med överprövningen? Finns det rutiner för detta arbete? Landstinget i Uppsala Län 31 av 37

36 Då förvaltningsrätten erhållit en ansökan om överprövning faxas/mejlas ansökan och underrättelse om att förlängd avtalsspärrtid gäller till upphandlingsenhetens gemensamma mejladress som bevakas av flertalet personer. Kopia på handlingarna tillställs två för upphandlingsärenden särskilt avdelade landstingsjurister som sinsemellan avgör utifrån ledig kapacitet vem som skall handlägga ärendet. I överprövningsprocessen ingår både landstingsjurist och ansvariga handläggaren för den specifika upphandlingen. Upphandlingsenheten och landstingsjuristerna sitter förövrigt på samma våningsplan och i samma korridor för att underlätta detta arbete. För rent processarbete avseende skadeståndsanspråk uppkommet på grund av upphandling finns ett samarbetsavtal tecknat med en advokatbyrå Som framgår ovan finns rutiner utarbetade för ändamålet men är dock inte dokumenterade. Vem har det övergripande ansvaret? Det övergripande ansvaret för överprövningsarbetet vilar på den jurist som tilldelas överprövningsärendet inom landstingets juristavdelning enligt ovanstående rutinbeskrivning. Kan överprövningsgrunderna hänföras till någon speciell fas i upphandlingsprocessen? Vid granskning av överprövningsansökningarna framgår det att överprövningsgrunderna i de flesta fall är hänförliga till utvärderingsfasen. Grunderna hänför sig till både kvalificeringsdelen och anbudsutvärderingsdelen inom utvärderingsfasen. Det har rört sig om i frågasättande av en implementering av utvärderingsmodellen eller tillämpning av en otydlig utvärderingsmetod. I kvalificeringsfasen har anbudsgivares uppfyllande av kvalificeringskrav och/eller kontroll därav ifrågasatts. Utkristalliseras något specifikt område eller mönster (t.ex. utformningen av FFU, utvärderingsmodell) vid en betraktelse av samtliga grunder för överprövade upphandlingar? Vid betraktande av samtliga överprövningsgrunder som återfinns bland överprövningsansökningarna (se svar ovanstående fråga) kan det konstateras att i majoriteten av överprövningarna faller tillbaka på utformningen av förfrågningsunderlaget och/eller genomförandet av den utvärdering som återfinns där. Att konstruera ett förfrågningsunderlag som inte ger upphov till några som helst otydligheter låter sig inte göras utan svårigheter. För att råda bot på eventuella oklarheter förekommer som regel en möjlighet att ställa frågor under en viss period under anbudstiden. Tanken är att upphandlande myndighet skall kunna göra förtydliganden i den mån det behövs innan anbudstidens utgång och på ett sådant sätt att samtliga anbudsgivare kan ta del av informationen och ingen särbehandlas. Det skall tas med i beräkningen att det tyvärr finns ett visst mått av taktik i vissa leverantörers agerande i upphandlingar. I stället för att få ett förtydligande alternativt en komplettering av förfrågningsunderlaget genom att ställa en fråga under Frågor/Svars-perioden i upphandlingen finns det tecken på att anbudsgivare spar en eventuell otydlighet i förfrågningsunderlaget till en eventuell överprövningsansökan. Det är mot denna Landstinget i Uppsala Län 32 av 37

37 bakgrund vi gör bedömningen att bara för att förfrågningsunderlag och/eller utvärderingsmetod eller modell ifrågasätts genom en ansökan om överprövning torde inte kvalitén eller utformningen av förfrågningsunderlaget omedelbart ifrågasättas. Mot bakgrund av det stora antal upphandlingar Landstinget gör och det låga antal överprövningar som förekommer torde indikera att landstingets förfrågningsunderlag håller över lag tillfredställande kvalité. Vi vill dock poängtera att denna bedömning görs utifrån ett överprövningsperspektiv. För en total bedömning av förfrågningsunderlagens kvalité bör även frekvensen av ändringar i förfrågningsunderlag tillhörande icke överprövade upphandlingar tas med. Vi rekommenderar dock att förfrågningsunderlagen generellt bör kvalitetssäkras innan annonsering. Att komma tillrätta med detta problem torde fodra en ökad dialog med leverantörer/anbudsgivare och upphandlande myndigheter. Nuvarande lagstiftning på upphandlingsområdet ger inte stora möjligheter till detta inom ramarna för en upphandling. Några upphandlande myndigheter har försökt komma till rätta med problematiken genom att i planeringsfasen och i marknadsundersökningen inför stundande upphandling föra en dialog med identifierade leverantörer. I ovannämnda statliga utredning (SOU 2013:12) har just detta problem identifierats och utredningen framför ett önskemål och ett behov av ett större utrymme för förhandling/dialog inom upphandling. Detta skulle hjälpa processen med utformningen av förfrågningsunderlag generellt i det fall det sedermera resulterar i ett lagändringsförslag. Landstinget i Uppsala Län 33 av 37

38 Bilaga 1. Upphandlingsprocessens olika faser Behovs och planeringsfas Är organisationen tydlig? Hur sker samverkan med beställaren respektive huvudman vid större upphandlingar? Har upphandlingsenheten de delegationer de behöver för att fullfölja uppdraget? Tilldelning och avtalsfas Utformningsfas Har upphandlingsenheten tillräckliga resurser för att ge stöd på ett professionellt sätt? Stöds denna fas av nödvändiga system och rutiner? Finns det dokumenterade rutinbeskrivningar? Hur sker samverkan med beställlaren ut? Stödes denna fas av nödvändiga system och rutiner? Finns det dokumenterade rutinbeskrivningar? Hur kommuniceras tilldelningsbeslutet? Vem ansvara för avtalsspärrtiden? Vem kvalitetssäkrar upphandlingskontraktet? Genomförandefas Stöds denna fas av nödvändiga system och rutiner? Finns det dokumenterade rutinbeskrivningar? Finns det en tydlig ansvarsfördelning? Utvärderingsfas Stödes denna fas av nödvändiga system och rutiner? Finns det dokumenterade rutinbeskrivningar? Hur dokumenteras utvärderingen? Efterarbetesfas Vad sker med tecknat upphandlingskontrakt? Hur är tillgängligheten av teckant kontrakt? Landstinget i Uppsala Län 34 av 37