Örebro Läns Landsting. Förstudie -Kvalitativ granskning av Finansförvaltningen

Transkript

1 Örebro Läns Landsting Förstudie -Kvalitativ granskning av Finansförvaltningen

2 1. Inledning På uppdrag av Örebro Läns Landstings revisorer har PwC genomfört en förstudie, en kvalitativ genomgång av finansförvaltningen inom Örebro Läns Landsting (nedan Landstinget) Uppdragets syfte Syftet med förstudien är att kartlägga organisationen för det finansrelaterade arbeten som utförs inom Landstinget samt att utvärdera ändamålsenligheten med avseende på styrning och kontroll av denna verksamhet vars hantering och limiter är fastställda i finanspolicyn. Vår förstudie har omfattat följande delområden: Finansförvaltningens roll, organisation, ansvarsområden och befogenheter Finanspolicy och skriftlig rapportering avseende dess efterlevnad Likviditetshantering Skuldförvaltning Pensionsmedel och pensionsåtaganden Anpassning till nya regelverk 1.2. Metod Förstudien har genomförts som en kvalitativ granskning av Landstingets finansförvaltning genom intervjuer med personer som arbetar inom finansförvaltningen (se appendix) samt genom att ta del av existerande styrdokumentation, riktlinjer och annan befintlig dokumentation (se appendix). Vårt tillvägagångssätt har varit att initialt kartlägga hur det finansrelaterade arbetet är organiserat och bedömt resultatet av intervjuer, granskning och genomgång av dokument. Därefter har vi genom våra erfarenheter och mot vad som anses vara branschpraxis inom offentlig som privat sektor, identifierat vissa områden med förbättringspotential. Dessa beskrivs i respektive avsnitt. Denna rapport sammanfattar våra noteringar från vår granskning Avgränsningar Granskningen omfattar Landstinget. De av Landstinget helägda bolag har ej ingått i vårt arbete och därmed inte heller i denna rapport. Vår rapport är framtagen enbart i syfte att användas av Landstinget. Om en tredje part skulle erhålla en kopia utan föregående skriftligt medgivande, kommer vi inte ansvara för eventuella beslut som fattas baserat på denna rapport. Rapporten har varit föremål för sak avstämning med ekonomidirektör och redovisningsansvarig.

3 2. Sammanfattning 2.1. Bakgrund Örebro Läns Landsting har tjänstemän som ansvarar för finanspolicyns efterlevnad med avseende på likviditetsförvaltning, kapitalförvaltning (pensionsmedel) samt skuldförvaltning. Örebro Läns Landsting, Landstinget Västmanland och Sörmlands Landsting har ett informellt samarbete inom finansfunktionerna. De tre landstingen har exempelvis arbetat fram en gemensam finanspolicy och riktlinjer till denna policy. Vidare har samarbetet lett till att gemensam upphandling av banktjänster gjorts, vilket medfört att fördelaktiga villkor har erhållits. Tanken är att Landstingen i framtiden ska fortsätta sitt samarbete och tillsammans höja nivån på arbetet Organisation Finansförvaltningen består av tre personer, ekonomidirektören, redovisningsansvarig och inhyrd finanschef. Den dagliga likviditetshanteringen sker av landstingets ekonomiavdelning. Finanschefen från Landstinget Västmanland är inhyrd motsvarande en 20 % -tjänst. Därutöver är vissa uppgifter utlagda till externa parter genom outsourcingavtal. Vid beslut avseende nya placeringar krävs godkännande av två i förening av ekonomidirektören, finanschefen och redovisningsansvarig. I samband med detta prövas huruvida en ny placering är i enlighet med placeringsriktlinjerna. Landstingets back-office arbete är outsourcad till en extern leverantör, Wahlstedt Sageryd. Detta innebär att Wahlstedt Sageryd mottar affärsunderlagen, stämmer av och registrerar dessa affärer i Wahlstedt Sageryds finanssystem IVAR. Landstinget har inget eget finanssystem där affärerna (placeringarna) finns lagrade. Wahlstedt Sageryd skickar varje månad bokföringsunderlag som sedan landstingets redovisningsansvarig stämmer av mot underlag och bokför. Wahlstedt Sageryd förser även Landstinget med månatlig rapportering rörande avkastning m m. Landstinget upplever att samarbetet fungerar väl och anser att materialet som tillhandshålls från Wahlstedt Sageryd är av god kvalité. Landstinget har även ett avtal med Söderberg & Partners rörande kapitalförvaltningstjänster, fastställande av initial pensionsportfölj, målstyrd riskallokering, riskkontroll samt månatlig rapportering avseende kapitalförvaltningen (pensionsmedlen). Den månatliga rapporten innehåller uppgift huruvida landstinget efterlever gällande finanspolicy med avseende på pensionsmedlen. Denna rapport är en del av det underlag som rapporteras vidare till Landstingsstyrelsen. Årligen utförs en etisk granskning av pensionsmedelsportföljen. Granskningen utförs av en extern part, Ethix. 3 of 14

4 2.3. Sammanfattning av iakttagelser Vår granskning visar på god efterlevnad av finanspolicyn och en som helhet fungerande intern kontroll i förhållande till de organisatoriska förutsättningarna och de till antalet få transaktioner som idag som finns inom Landstinget. Det finns dualitet i funktionerna avseende beslutsfattande, utförande och kontroll. Ingen enskild tjänsteman kan ensam utföra samtliga moment i en transaktionskedja. I samband med granskningen har ett antal områden identifierats där vi bedömer att förbättringspotential finns. Detta avser framförallt: Säkerställ att rutinbeskrivningar finns för samtliga arbetsuppgifter och säkerställ att back-up finns för de viktigaste arbetsmomenten. Överväg systemstöd i syfte att förenkla och minska risken för fel i likviditetsprognostiseringen. Förtydliga och fatta beslut kring i vilken utsträckning derivat får ingås. Utveckla mätning och rapportering kring känsligheten av förändringar i nuvarande pensionsåtaganden. Detaljerade beskrivningar och rekommendationer återfinns i respektive avsnitt. 4 of 14

5 3. Finansförvaltningen 3.1. Arbetsbeskrivningar och behov av back-up Landstinget hanterar en till belopp stor portfölj och jämfört med kapitalförvaltare inom den privata sektorn som hanterar portföljer i samma storlek är finansförvaltningen till antalet personer relativt liten. Detta i kombination med att det saknas detaljerade arbetsbeskrivningar medför en ökad operativ risk. Inom den del av Landstingets ekonomiavdelning som sköter Landstingets likviditetsprognostisering, löpande betalningar och avstämningar arbetar idag två personer. Personalen arbetar nära varandra och har god kunskap om varandras arbetsuppgifter. Vid behov kan de därmed vara back-up för varandra. För delar av de löpande arbetsuppgifterna finns arbetsbeskrivningar. Inom kort ska ytterligare två personer involveras för att Landstinget i ännu högre grad kunna säkerställa att det alltid finns personal på plats som kan utföra de dagliga arbetsmomenten. Ekonomiavdelningen kommer även att arbeta aktivt för att fördela arbetsuppgifterna så att det alltid är minst två personer som kan utföra respektive arbetsmoment och som därmed kan fungera som back-up. Vissa delar av den redovisningsansvariges arbetsuppgifter kommer under hösten 2014 flyttas över till denna grupp inom ekonomiavdelningen. I samband med detta har ett arbete redan påbörjats med att ta fram detaljerade arbetsbeskrivningar gällande de arbetsuppgifter som kommer att flyttas över. Landstinget slutför det påbörjade arbetet med att upprätta detaljerade arbetsbeskrivningar och säkerställa att dessa omfattar samtliga arbetsuppgifter. Landstinget säkerställer att det finns en back-up för de viktigaste arbetsuppgifterna inom finansförvaltningen för att minska den operativa risken vid någon persons frånvaro Systemstöd Landstinget har i nuläget inte något eget finanssystem utan samtliga transaktioner finns registrerade hos Wahlstedt Sageryd. Vid de tillfällen Landstinget har behov av information kontaktas Wahlstedt Sageryd och/eller Söderberg & Partners. Ett finanssystem möjliggör effektiv kontroll och löpande uppföljning av Landstingets finansiella risker. Idag saknas möjlighet att in-house under månaden ta fram optimala rapporter för att analysera finansverksamheten och portföljerna. Landstinget betalar månatligen Wahlstedt Sageryd ca 25 tkr exkl. moms per månad. Denna kostnad kan jämföras med kostnaden för att ha ett eget finanssystem. Upphandling av ett finanssystem kan med fördel göras via finanssamarbetet. Landstingen kan tillsammans göra en cost-benefitanalys rörande huruvida inköp av ett finanssystem skulle vara ekonomiskt försvarbart. Genom att göra en inledande behovsanalys och specificera vilka funktioner Landstingen efterfrågar kan en kartläggning och prisanalys av lämpliga systemleverantörer göras. Givet att Landstinget innehar ett eget finanssystem skulle stora delar av det arbete Wahlstedt Sageryd utför kunna ske av Landstinget själva. 5 of 14

6 Landstinget överväger att utföra en cost-benefitanalys för att identifiera huruvida inköp av ett finanssystem är ekonomiskt försvarbart. Landstinget utvärderar, i det fall eget finanssystem upphandlas, behovet av Wahlstedt Sageryds tjänster. 6 of 14

7 4. Finanspolicy och skriftlig rapportering 4.1. Finanspolicy Finanspolicyn antogs av Landstingsfullmäktige Revidering till en för de tre Landstingen gemensam finanspolicy har genomförts och syftade till att skapa en kortare och mer allmänt hållen policy för att denna skulle ha förutsättningar till att leva längre. Som komplement till finanspolicyn finns riktlinjer som har beslutats av Landstingsstyrelsen samma datum som ovan. Idag finns det olikheter beträffande hur exempelvis framtida investeringar skall finansieras, i vilken mån derivatkontrakt ska få ingås, olikheter i de anställdas ålder, lön m m mellan de tre landstingen. Behov av framtida finansiering i Landstinget regleras i varje års budget. För närvarande så ska Landstinget så långt det är möjligt undvika att ta upp nya lån samt ingå derivatkontrakt. I den gemensamt framtagna finanspolicyn finns inte denna begränsning Landstinget före derivat ingås inhämtar Landstingsstyrelsens godkännande. Landstinget bör säkerställa att finanspolicyn avspeglar Landstingets verksamhet och risktagande samt att den uppdateras i takt med att verksamheten förändras Rapportering av finanspolicyns efterlevnad Av finanspolicyn saknas idag en beskrivning av hur ofta, vad och till vem som rapportering skall ske till Landstinget erhåller i dagsläget månadsrapportering från ett flertal externa källor. Söderberg & Partners rapporterar på månadsbasis följande för pensionsportföljen: Månadsrapport med aktuell värdering av tillgångar och pensionsåtaganden, aktuell risknivå, uppdatering av limiter samt markandsanalys. Wahlstedt Sageryd rapporterar på månadsbasis följande: Transaktionsrapport, allokeringsrapport, resultatrapport, performancerapport, likvidställningsrapport samt redovisningsrapporter. Landstinget ser rapporten från Söderberg & Partners som sin huvudsakliga månadsrapport. Denna rapport vidarebefordras tillsammans med en övergripande sammanfattning till Landstingsstyrelsen. Denna rapport ger en tydlig bild av pensionsportföljens utveckling och även i relation till pensionsskuldens utveckling över tid, risknivå samt visar aktuella risknivåer i förhållande till de limiter som fastställts i finanspolicyn. Vi noterade att det i månadsrapporten för kapitalförvaltningen (pensionsmedlen) i april 2014 finns en överträdelse gällande kreditrisk och allokering av pensionsmedlen. Utöver att visa hur pensionsmedlen avkastat m.m per ett visst datum framgår även förslag på åtgärder för att hantera dessa överträdelser. Enligt riktlinjerna ska det finnas en tydlig rutin för avvikelsehantering samt på vilket sätt Landstingsstyrelsen skall informeras och besluta om eventuella åtgärder. Avgörande för att Söderberg & Partners månadsrapportering skall kunna bli fullständig är att Söderberg & Partners erhåller fullständig information om samtliga transaktioner. Exempelvis skickar 7 of 14

8 ekonomidirektören årligen den av KPA upprättade långtidsprognosen avseende pensionsåtagandet till Söderberg & Partners. I dagsläget finns inga rutiner inom Landstinget för att säkerställa fullständigheten i rapporten. Vid ett tillfälle har Landstinget uppmärksammat felaktiga uppgifter i månadsrapporten. Finanspolicyn förtydligas med avseende på ansvar för rapportering, frekvens på uppföljning av limiter och mottagare av rapporter. Beslut på åtgärder vid eventuella överträdelser protokolleras av Landstingsstyrelsen. Landstinget upprättar rutiner i syfte att säkerställa fullständighet i de uppgifter som ligger till grund för Söderberg & Partners månadsrapportering. 8 of 14

9 5. Hantering av likviditet 5.1. Likviditetsplanering Enligt finanspolicyn ska Landstingets likvida medel förvaltas på ett sådant sätt att en god betalningsberedskap upprätthålls vid alla tillfällen. Därtill ska medlen placeras så att en god avkastning erhålls utan att säkerheten åsidosätts. Ekonomiavdelningen ansvarar för att uppdatera likviditetsprognosen bl.a. med dagliga saldon. Likviditetsprognosen utförs på både kort och lång sikt, upp till ett år, och specificerar kommande inoch utbetalningar. Prognosen utförs genom manuell inmatning i en excelbaserad modell som utvecklats av finanschefen i Landstinget Västmanland. Ekonomiavdelningen stämmer löpande av utfall mot prognos. Någon djupare analys av eventuella avvikelser görs ej. Löpande likviditetsprognostisering är mycket viktig för att få en överblick över Landstingets likviditetssituation. Prognosen mailas till ekonomidirektören dagligen och ligger till grund för mer långsiktiga affärsbeslut. En effektiv likviditetshantering medför att likviditeten kan optimeras vilket är extra viktigt då beslut om placering och löptid ska fattas. Det föreligger en operativ risk för Landstinget att underliggande data för likviditetsprognostiseringen hanteras manuellt. Med en tydlig, systembaserad process för likviditetsprognoser och strukturerad uppföljning av utfall av prognoser kan Landstinget tillgå tillförlitlig data rensad från risk för felaktigheter. Då en stor del av Landstingets transaktioner sker i Nordea skulle mängden manuell inmatad data minska betydligt om Nordea automatiskt överförde dessa data. Många banker erbjuder likviditetsprognostiseringsverktyg som en tjänst vilket skulle kunna vara ett alternativ till det manuella excelarbetet. Exempelvis har Nordea ett samarbete med en systemleverantör och givet att Landstingets alla flöden finns i banken skulle integrationen vara relativt enkel. Landstinget överväger att utnyttja något likviditetsprognostiseringsverktyg som finns tillgängliga på marknaden i syfte att minimera risken för medvetna eller omedvetna fel. Landstinget i samband med en sådan utvärdering upprättar tydlig kravspecifikation av vilken typ av systemstöd som krävs och vilka integrationer som behövs göras mot affärssystem och banker för att göra processen effektiv. Landstinget i annat fall slutför rutinbeskrivningen, även innefattande excelfilen för att minska personberoendet och inkluderande uppföljning av avvikelser i utfall mot prognos Transaktionsvolymer och priser Landstinget har i dag Nordea som husbank med samtliga konton och huvuddelen av alla flöden. Landstinget upplever att de får bra service från Nordea och att de behandlas som en prioriterad kund de gånger de söker hjälp. Landstinget är även mycket nöjda med de priser på banktjänster som de förhandlade till sig vid upphandlingen. 9 of 14

10 Tillsammans med Landstinget Västmanland och Sörmlands Landsting gjordes en framgångsrik upphandling av banktjänster och koncernkonton år Avtalet med Nordea löper ut inom kort och det finns planer på att förlänga avtalet med Nordea mot bakgrund av de fördelaktiga villkor som förhandlats fram samt att Landstinget är nöjd med de produkter, tjänster och service Nordea erbjuder. Enligt best practice bör organisationer se över sina transaktionsflöden, bankkostnader och bankavtal ungefär vart fjärde år. Om betalflöden och transaktionsvolymer har förändrats under de senaste åren bör detta avspeglas i de priser banken erbjuder, innebärande att större volymer ska generera lägre transaktionspriser. Landstinget inför eventuell förlängning av avtal med Nordea förbereder och redogör för framtida planer som kan komma att påverka transaktionsvolymer positivt. Landstinget bör även noga se över det nya avtal banken tar fram och be dem specificera samtliga nya villkor och prisförändringar. 10 of 14

11 6. Pensionsmedel och pensionsåtaganden 6.1. Avkastningsmål och mål om avsättningar till pensionsmedel I Landstingets finanspolicy framgår att avkastningsmål på pensionsmedel är 3% justerat för inflation mätt som förändringen av konsumentprisindex. Avkastningen på pensionsmedlen skall säkerställa det åtagande som Landstinget har avseende de framtida pensionsutbetalningarna. Landstingets målsättning är att årligen avsätta ytterligare pensionsmedel motsvarande pensionsskuldens nettoökning. Av finanspolicyn framgår att avkastningsmålet är långsiktigt och omprövas vid behov. Såvitt vi förstår är avkastningsmålet och målet om löpande avsättningar gemensamma för samtliga Landsting som omfattas av finanspolicyn, dvs Sörmland, Västmanland och Örebro. Landstingets mål med den årliga avsättningen är att öka konsolideringsnivån mellan pensionsmedel och pensionsskuld. I samband med att Landstinget inledde samarbetet med Söderberg & Partners 2008 utfördes en s.k. Asset-Liability-Management analys (ALM-analys) i syfte att matcha Landstingets pensionsåtaganden med pensionsmedlen. Landstinget lämnade kritik mot denna analys då analysen inte inkluderade blandmodellen. Ingen ny analys har utförts sedan Därtill har värderingsparametrarna, som ligger till grund för att beräkna framtida pensionsåtaganden, ändrats sedan Pensionsåtagandena är en högst dynamisk skuld som är mycket känslig för förändringar avseende såväl de medlemmar som ingår i planen likväl som för förändrade aktuariella antaganden som används för att prognostisera utvecklingen av pensionsskulden. Landstinget vid uppnådd önskad konsolideringsnivå genomför en uppdaterad ALM-analys där hänsyn tas till blandmodellen. Landstinget utvärderar nuvarande avkastningsmål och mål om årliga avsättningar till pensionsmedel med beaktande av den utförda ALM-analysen. Landstinget löpande utvärderar de antaganden som ligger till grund för beräkning av den långsiktiga prognosen för pensionsåtaganden samt årligen utvärdera allokeringen i pensionsmedlen. Eftersom pensionsskulden i de tre Landstingen som omfattas av finanspolicyn sannolikt har olika löptider rekommenderas att utfallet analyseras isolerat för respektive Landsting. Företrädesvis skulle ett flertal olika scenarion presenteras i beslutsunderlaget avseende en uppdaterad finanspolicy Pensionsskuldens jämförelseindex Marknadsvärdet på pensionsåtagandets utbetalningar baseras på ett jämförelseindex. Marknadsvärdet beräknas genom att diskontera pensionsåtagandet. Den ränta som används är framtagen genom en modell som baseras på realränteobligationer och ägs Söderberg & Partners. 11 of 14

12 Mot bakgrund av att Landstingets finanspolicy präglas av ett lågt risktagande i pensionsmedlen finns det goda grunder för att använda realränteobligationer som utgångspunkt för diskontering av pensionsåtagandet till ett nuvärde vid fastställande av jämförelseindex. Av Söderberg & Partners månadsrapportering framgår inte hur deras modell är uppbyggd för att räkna fram den ränta som används vid diskontering. Landstinget tillser att kvalitetsäkra modellen som Söderberg & Partners använder sig av för framtagande av diskonteringsräntan Rapportering av förvaltningen av pensionsmedel Landstingsstyrelsen erhåller månadsvis en rapport avseende förvaltningen av pensionsmedlen. Denna rapport innehåller information kring konsolideringsgrad, information om pensionsskuldens aktuella värde samt även prognos över pensionsskuldens utveckling. Ingen information lämnas om hur pensionsskulden kan komma att förändras mot bakgrund av förändrade aktuariella antaganden och förändrad personalstruktur inom Landstinget. Detta medför att beslut om eventuella kommande avsättningar fattas, enligt vår uppfattning, mot ej icke komplett underlag. Landstinget tillser att Söderberg & Partners kompletterar nuvarande månadsrapport med känslighetsanalyser avseende diskonteringsräntan, såväl på kort som lång sikt. Landstinget tillser att Söderberg & Partners minst årligen kompletterar nuvarande rapportering med dels känslighetsanalyser av de för pensionsåtagandet signifikanta aktuariella antagen, dels analys av effekt på personalskulden mot bakgrund av framtida personalförändringar inom Landstinget, såväl ökning som reducering av personal, såväl på kort som lång sikt. 12 of 14

13 7. Anpassningar och arbete avseende nya regelverk 7.1. Anpassningar till nya redovisningsregler Per infördes nya regler inom Rådet för Kommunal Redovisning (RKR) avseende redovisning av derivat och ränteswappar (RKR21), innebärande att det framgent kommer att ställas ökade krav på s.k. säkringsdokumentation om Landstinget önskar redovisa ev. framtida derivat i likhet med tidigare principer. Vi har förstått att derivat varken innehas i dagsläget och ej heller kommer bli aktuellt att ingå framöver. Någon begränsning kring att ingå derivatkontrakt finns inte i nuvarande finanspolicy. Landstinget innan derivatkontrakt ingås i framtiden säkerställer att dessa krav kan uppfyllas om tidigare redovisningsmetod önskas tillämpas Anpassningar till nya regler kring OTC-derivat Enligt nuvarande finanspolicy är det tillåtet att ingå derivatkontrakt. EMIR (European Market Infrastructure Regulation) är en ny reglering som syftar till att reducera risker förknippade med OTC-derivat. Regelverket innebär krav på riskbegränsade aktiviteter, rapportering och clearing och har delvis börjat gälla från september Rapporteringskravet är gällande från februari 2014 och innefattar en omfattande mängd information som skall rapporteras till ett transaktionsregister avseende varje derivatkontrakt. Därutöver ställer regelverket krav på villkorsbekräftelse av OTC-derivat inom viss tid, tvistelösningsförfarande, daglig marknadsvärdering samt tvistelösningsförfarande. Landstinget innan derivatkontrakt ingås i framtiden säkerställer att dessa krav kan uppfyllas. 13 of 14

14 8. Appendix 8.1. Erhållet skriftligt underlag Följande dokumentation har erhållits från Landstinget och har fungerat som underlag för vårt arbete: Revidering av finanspolicy, Finanspolicy, Riktlinjer för finansförvaltningen, Landstingets firmateckning i vissa fall, Fullmakt att genomföra finansiella affärstransaktioner, Revidering av delegationsordning för landstingsstyrelsen och dess utskott, Avtal Wahlstedt och Sageryd Avtal Söderberg & Partners Fondavkastningsrapport Performancerapport, april 2014 Månadsrapport för kapitalförvaltningen, april 2014 Pensionsrapport, april 2014 Överlikviditet, april 2014 Avtal SEB Information om byte av juridisk motpart i befintligt rådgivningsmaterial, Avtal Ethix Advisors AB Ethix granskning, Utvärderingsmall vid ny placering av pensionsmedel, Balansvärdering, april 2014 Transaktioner, april Genomförda intervjuer Följande intervjuer har genomförts (namn, titel, intervjudatum): Lennart Frommegård Ekonomidirektör Inger Andersson Redovisningsansvarig Marianne Pettersson Avdelningschef ekomomiavdelningen Margita Milton Ekonomiassistent Birgitta Mettovaara Ekonomiassistent of 14