TOMELILLA KOMMUN Kommunstyrelsen För åtgärd senast den 31 januari 2014: am o 11 '^ Q Kommunstyrelsen

Transkript

1 Tomelilla kommun ^cr Revisorerna TOMELILLA KOMMUN Kommunstyrelsen För åtgärd senast den 31 januari 2014: am o 11 '^ Q Kommunstyrelsen Difflrifini' För kännedom till: Kommunfullmäktiges presidium Granskning av kommunstyrelsens uppsikt över kommunalförbnnd och kommunala bolag På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Tomelilla kommun har granskat om kommunstyrelsen genom uppsiktsplikten säkerställt att de kommunalförbund och bolag som Tomelilla kommun är medlem i/äger hanterar offentlighetsprineip och överklaganden av beslut korrekt. I rapporten konstateras att kommunstyrelsen inte har säkerställt genom uppsiktsplikten att de kommunalförbund och de bolag som Tomelilla kommun är medlemmar av/äger hanterar offentlighetsprincip och överklaganden av beslut korrekt. Granskningen konstaterar samtidigt att det inte visar att det förekommer några brister inom nämnda omi'aden i de kommunalförbund oeh det bolag som ingått i granskningen. Enligt förarbetena till kommunallagen har kommunstyrelsen doek fortfarande en skyldighet att fortlöpande utöva tillsyn även om man inte fått någon konkret anledning till granskning oeh detta har inte genomförts. I bifogad rapport, Granslming av kommunstyrelsens uppsilit över kommunalförbund och kommunala bolag, redovisas gjorda iakttagelser, revisioneli bedömning oeh rekommendation. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: åtminstone en gång under varje mandatperiod kontrollera att offentlighetsprineip oeh överklagande av beslut hanteras korrekt av kommunalförbunden/bolagen Revisorerna översänder revisionsrapporten till kommunstyrelsen för åtgärd senast ovan angivet datum. För revisorerna Thomas Leandersson Ordförande

2

3 Revisionsrapport Christina Widerstrand Cert. kommunal revisor pwc

4 Granskning av kom mun styre! sens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag Innehållsförteckning 1. Inledning l 1.1. Bakgrund och uppdrag l 1.2. Metod och avgränsning l 2. Lagstiftningen Allmänna handhngar Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär 3 3. Gransluiingsresultat Hantering av offentlighetsprincipen Revisionella kommentarer Hantering av överldagande/besvärshänvisning Revisionella kommentarer Kommunstyrelsens uppsikt över kommunalförbund och bolag Revisionella kommentarer 9 4. Revisioneli bedömning 10 Tomelilia kommun

5 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag 1. Inledning 1.1, Bakgrund och uppdrag Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen 6:1 ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i bolag samt över kommunalförbund kommunen är medlem 1. En viktig del av den kommunala demokratin är kommunmedlemmarnas/berördas möjlighet att överldaga kommunala beslut samt att ta del av allmänna handlingar. har fått i uppdrag av Tomelilla kommuns förtroendevalda revisorer att granska kommunstyreslens uppsikt över kommunala bolag och kommunalförbund. Gransloiingen syftar till att bedöma om kommunstyrelsen säkerställer att kommunalförbund oeh bolag har en korrekt hantering av offentlighetsprincip och besvärshantering. Den revisionsfräga som granskningen ska besvara är har kommunstyrelsen genom uppsiktsplikten säkerställt att de kommunalförbund och bolag som Tomelilla kommun är medlem i/äger hanterar offentlighetsprincip och överldaganden av beslut korrekt? Följande revisonskriterier ingår i gransloiingen J.2. Kommunalförbunden/bolagen är väl förtrogna med offentligbetslagstiftningen Kommunalförbunden/bolagen har en korrekt hantering av överldaganden avseende förvaltningsbeslut och/eller laglighetsprövning Kommunstyrelsen har en återkommande uppföljning av kommunalförbund och bolag Metod och avgränsning Granskningen avser SÖRF, Ystad-Österlenregionens miljöförbund, Sydskånska gymnasieförbundet och ÖKRAB. Granskningen har genomförts genom intervjuer med ansvariga tjänstemän vid respektive bolag/förbund, intervju med kommunchef samt genom studier av rutinbeskrivningar och mallar. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av de intervjuade. Tomelilla kommun 1 av 11

6 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag 2. Lagstiftningen 2,1, Allmänna handlingar Det grundläggande regelverket för hanteringen av allmänna handlingar utgörs av tryclrfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Med handling avses i tryckfrihetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. Enligt tryckfrihetsförordningen krävs två uppfyllda l<titerier för att en handling ska anses som allmän. Dels ska handlingen förvaras hos myndigheten, dels ska den vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Bara för att en handling är allmän betyder det inte att den är offentlig. En allmän handling kan också vara sekretessbelagd vilket innebär att den är hemlig. Med myndighet avses styrelsen och övriga nämnder, fullmäktiges revisorer och andra organ med självständig ställning t.ex. helägda bolag. Begreppet "förvarad hos myndigheten" innebär att handlingen ska finnas tillgänglig hos myndigheten. Datalagrad information anses förvarad när myndigheten har tillgång till den enligt ordinarie rutiner och med de ordinarie tekniska hjälpmedel som myndigheten använder. Med begreppet "inkommen" menas att en handling är inkommen till myndigheten när den har anlänt dit eller när behörig befattningshavare har tagit emot den. En handling kan komma in på flera olika sätt såsom med den ordinarie postgången, per fax, läggas i myndighetens brevinkast, komma till den elektroniska brevlådan eller lämnas i receptionen eller överlämnas till tjänsteman eller förtroendevald. Inget krav fmns på att tjänstemannen måste befinna sig i myndighetens lokaler. När en handhng anses upprättad är enligt trycl<frihetsförordningen beroende av dess sammanhang och syfte. När en handling skickas iväg till någon utanför den egna myndigheten, d.v.s. expedieras, anses den upprättad. De handlingar som inte expedieras anses upprättade när ärendet dit de hör slutligt behandlats hos myndigheten. Upprättade handlingar som inte tillhör ett ärende anses upprättade när de undertecknats av en tjänsteman på myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Offentlighets- och sekretesslagen slår fast att allmänna handlingar ska registreras utan dröjsmål. Registrering kan ske på olika sätt - såsom diarieföring, objektsregistrering eller systematisk förvaring. Syftet med registreringen är att hålla ordning på myndighetens handlingar för att kunna ge allmänheten möjlighet att ta del av dem. Utan registreringen blir offentlighetsprincipen svår att omsätta i praktiken. Lagen talar endast om att registrera allmänna handlingar. Ofta används ordet diarieföring synonymt med ordet registrera, trots att diarieföring är ett sätt att Tomelilla kommun 2 av 11

7 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag registrera handlingar på. I praktiken behöver en del allmänna handlingar inte diarieföras eftersom det anges undantag. Exempel på sådana undantag är handlingar av uppenhart ringa betydelse för verl<samheten samt handlingar som hålls ordnade så att de utan svårighet kan återfinnas, s.k. systematisk förvaring. Systematiskt förvarade handlingar måste dock hållas så väl ordnade att det utan svårighet går att avgöra vad som har inkommit eller upprättats. Detta innebär att en ovillkorlig registreringssl^ldighet endast gäller för handlingar som innehåller sekretesskyddade uppgifter. För att en uppgift ska sladdas av sekretess krävs stöd i lag. Enligt offentlighets- och sekretesslagen ska följande uppgifter framgå av registret för en diarieförd handling: datum då handlingen kom in eller upprättades en unik beteclming i form av diarienummer eller annan beteckning avsändare eller till vem den har skickats i korthet vad handlingen rör. Utöver bestämmelserna i offentlighets- och selcretesslagen finns oclcså bestämmelser om registrering i arldvlaeen som bl.a. stadear att myndigheterna vid registrering av allmänna handlingar ska ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. De olika typer av handlingar som återfinns inom myndigheten bör redovisas i en dokumenthanteringsplan. En dokumenthanteringsplan fungerar som en katalog där alla handlingar som förekommer på ett kontor är medtagna. I lagen finns inga krav på att myndigheten ska ha en dokumenthanteringsplan, men ofta stadgar arldvreglementet att en dokumenthanteringsplan ska upprättas av varje myndighet. Dokumenthanteringsplanen är en förutsättning för att respektive myndighet ska kunna leva upp till lagstiftningens lo-av. 2.2, Kommunalbesvär ochförvaltningsbesvär Det går att pröva lagligheten, och i \'issa fall även lämpligheten, i kommunala beslut genom att besvära sig över dem. Det gäller beslut som har fattats av ett kommunalt organ, det vill säga kommunfullmäktige, kommunstyrelse, någon av kommunens nämnder, kommunalförbund eller av enskild förtroendevald eller tjänsteman på nämndens vägnar med stöd av delegation. Beslut som är av rent förberedande eller rent verkställande art kan inte överklagas. Det finns två typer av besvär över kommunala beslut, laglighetsprövning och förvaltningsbesvär. Laglighetsprövning gäller som regel beslut som berör samtliga Tomelilia kommun 3 av 11

8 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala boiag kommunmedlemmar medan förvaltningsbesvär gäller beslut som berör enskilda kommunmedlemmar. Laglighetsprövning Varje medlem av en kommun har enligt kommunallagen rätt att få lagligheten i ett kommunalt beslut prövad genom att överklaga det hos Förvaltningsrätten. Ett beslut ska, för att kunna överklagas, vara fattat i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller någon av kommunens nämnder eller av ett kommunalförbund. Lagligbetsprövning avser inte beslut fattade i kommunala företag. Beslutet får inte vara av rent förberedande eller rent verkställande art. Möjligheten till laglighetsprövning enligt kommunallagen gäller om det inte finns särskilda regler i annan lag om hur beslut kan överklagas. Så är i regel fallet vad gäller beslut som berör enbart en eller flera kommunmedlemmar. I dessa fall gäller reglerna för förvaltningsbesvär (se nedan). När det finns ett justerat protokoll som bekräftar att beslutet är fattat kan beslutet överldagas. Klagan ska ske slcriftligen och skickas till Förvaltningsrätten eller kommunen inom tre veckor från den dag beslutet offentliggjorts på kommunens anslagstavla. Kommunens anslagstavla finns uppsatt i kommunhuset. Där går det att se inom vilken tidsperiod ett beslut kan överklagas. Endast personer som är folkbomörda i kommunen eller personer eller företag som äger fastighet i kommunen har rätt att begära laglighetsprövning av kommunala beslut. Den som överklagar ett beslut till Förvaltningsrätten för en laglighetsprö\'ning behöver inte personligen vara berörd av beslutet. Ett överklagande av ett kommunalt beslut till Förvaltningsrätten kostar inget för den som överklagar förutom tid och eventuella egna juridiska kostnader. Om överldagandet godkänns kan inte ett annat beslut sättas i det överklagade beslutets ställe. Förvaltningsrätten kan alltså inte ändra beslutet utan hela beslutet ogiltigförldaras. Mer information om laglighetsprövning fmns i kommunallagens lo kapitel. I 8 anges grunderna för laglighetsprövning. Förvaltningsbesvär Vid ett förvaltningsbesvär är det inte bara lagligheten utan även lämpligheten i det överklagade beslutet som prövas. Rätt att överldaga med förvaltningsbesvär har endast den som beslutet angår, om det gått honom eller henne emot och beslutet kan överldagas. Reglerna om förvaltningsbesvär finns i förvaltningslagen samt i olika speciallagstiftningar, ex socialtjänstlag, plan- och bygglag m fl. lagar. Av speciallagarna framgår vilka beslut som är överklagningsbara. Tomelilla kommun 4 av 11

9 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunaiförbund och kommunala bolag I de beslut som kan överldagas med förvaltningsbesvär är beslutsfattaren slcyldig att upplysa den beslutet rör om hur beslutet överklagas. Detta kallas besvärshänvisning. Av besvärshänvisningen skall framgå hur man överldagar och vart man skall skicka sitt överldagande. Besvärstiden för ett förvaltningsbesvär är tre veckor och räknas från det datum dä klagande fick del av beslutet. Tomelilla kommun 5 av 11

10 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag Granskningsresultat 3,1. Hantering av offentlighetsprincipen SÖRF På SÖRF finns två personer som har registratorsuppgifter samt en administrativ chef som har kunskap om registrering av allmänna handlingar. Handlingarna registreras i verksamhetssystemet Alarmos och är kopplade till objektsnummer alternativt fastighetsbeteckning. Postöppningen sker centralt och alla handlingar (med undantag för reldam, tidskrifter etc) scannas och sedan mailas handlingen till aktuell handläggare. Handläggarna registrerar inte själva några handlingar utan ger dessa till registratorerna. Originalhandlingar förvaras i aktskåp och sekretesshandlingar är endast åtkomliga för registratorer och administrativ chef. Det fmns upprättade rutinbeskrivningar för ärendehantering med hänvisningar till lagstiftningens la-av. Det finns även en upprättad rutinbeskrivning för utlämnande av allmän handling. Direktionen har delegerat till verksamhetschef att fatta beslut om att neka att lämna ut allmän handling. Ystad-Österlenregionens miljöförbund Vid miljöförbundet hanteras diarieföring och posthantering av tre assistenter. Verksamhetssystemet Miljöreda används även för att registrera allmänna handlingar och handlingarna registreras under fastighetsbeteclaiing och hanteras enligt diarieplansheteckningen. Postöppningen sker centralt och handlingarna ankomststämplas, diarieförs och fördelas sedan till handläggarna via postfacken. Handläggarna diarieför inte själva, med undantag för e-post, utan lämnar handlingar till assistenterna om något ska diarieföras. Det finns upprättade rutiner för ärendehantering och registrering av allmänna handlingar som även kort nämner utlämnande av allmän handling. I delegeringsreglerna är det delegerat till miljöinspektör att besluta om prövning att lämna ut allmän handling. Sydskånska gymnasieförbiindet Vid gymnasieförbundet hanteras diarieföring av en assistent. Det finns rutiner för hur diarieföring ska ske om denne person är frånvarande men 1 dessa fall sker registrering manuellt och inte i den access databas som skapats för att hantera diarieföringen. Postöppningen sker centralt och fördelas sedan till aktuell rektor/chef för handläggning. Om post sldckas direkt till rektor ska denne sedan lämna ifrån sig handlingen för registrering vilket görs återkommande, speciellt avseende e-post. Tomelilla kommun 6 av 11

11 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag Det finns upprättade rutiner för ärendehantering och diarieföring. Det finns inga särskilda rutiner upprättade för utlämnade av allmän handling. Beslut att inte lämna ut allmän handling är delegerat till gymnasieförbundsdirektören enligt förbundets delegationsordning. ÖKRAB Vid ÖKRAB hanteras registrering av handlingar av den handläggare som hanterar handlingen. Ärenden fördelas efter vad det är för typ av ärenden och det är inte någon som specifikt har registrators uppgifter. Samtliga handlingar som avser kunder registreras i kundsystemet sorterat på abonnentnummer. Om det är handlingar som inte avser kunder så förvaras dessa i särskilda pärmar men majoriteten av handlingar som hanteras avser just kunder. Posten öppnas centralt och fördelas sedan ut i postfacken till handläggarna och denna funktion är alltid bemannad då den även innebär andra funktioner som alltid behöver vara bemannade. Vidare öppnas även kundservic en av flera personer dagligen. Det finns nyligen upprättade men dock ännu inte helt implementerade rutiner för diarieföring. I rutinerna anges även hur en allmän handling ska lämnas ut och att platschef ska kontaktas om handläggaren misstänker att en handling omfattas av sekretess. Det är dock delegerat till ordförande i bolagets styrelse att fatta beslut om att neka att lämna ut en allmän handling Revisionella kommentarer Utifrån den översiktliga granskningen vi genomfört avseende hantering av offentlighetprincipen i ovannämnda kommunalförbund och bolag bedömer vi att dessa är väl förtrogna med offentlighetslagstiftningen. Det är positivt att samtliga kommunalförbund och bolag som ingått i granskningen har upprättade rutiner för ärendehantering/registrering av allmänna handlingar. För att underlätta utlämnande av allmänna handlingar och säkerställa en korrekt hantering bör samtliga upprätta rutiner även för detta. Det finns skäl för ÖKRAB att se över vem/vilka som har delegation på att fatta beslut om att neka att lämna ut en allmän handling. Detta för att detta ska kunna hanteras slcyndsamt i enlighet med lagstiftningens intentioner. Vidare ser vi att det är viktigt att framtagna rutiner efterlevs i hanteringen av allmänna handlingar. 3,2. Hantering av överklagande/besvärshänvisning SÖRF När handläggare på SÖRF fattar beslut som innebär myndighetsutövning finns det inskrivet på mallar hur mottagare av beslut kan överldagas. Mallarna finns tillgängliga i verksamhetssystemet och det finns olika mallar avseende vad det är för typ av ärende (med hänvisning till aktuell lagstiftning) som handläggs. På samtliga Tomelilla kommun 7 av 11

12 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag mallar framgår hur ett eventuellt överklagande går till. Antalet överklaganden per år uppges vara få till antalet. Några överldaganden enligt kommunalbesvär har inte inkommit. Ystad-Österlenregionens miljöförbnnd När handläggare på miljöförbundet fattar beslut som går sökande emot så finns det tre framtagna mallar för hur parten kan gå till väga för att överldaga beslutet. Några överldaganden enligt kommunalbesvär har inte inkommit. Sydskånska gyninasieförbundet När rektor fattar beslut som innebär myndighetsutövning så fmns det en framtagen mall som används för hur parten kan gå till väga för att överklaga beslutet. Några överklaganden enligt kommunalbesvär har inte inkommit. ÖKRAB Bolaget har sedan maj 2013 tagit fram en mall som bifogas beslut som innebär myndighetsutövning. Tidigare har sådan information inte framgått till den som beslutet berör. Några överldaganden enligt kommunalbesvär är inte aktuella då det inte finns möjlighet att överldaga beslut enligt laglighetsprövning avseende kommunala bolag Revisionella kommentarer Vi bedömer att kommunalförbunden/bolaget har en korrekt hantering av överklaganden och säkerställer genom mallar att sökande/parterna får korrekt information om hur ett eventuellt överldagande går till väga Kommunstyrelsens uppsikt över kommunalförbund och bolag Kommunstyrelsens uppsiktsplikt utövas dels genom att kommunstyrelsen vid ett par tillfällen under året bjuder in företrädare för de olika kommunalförbunden och bolagen att delta vid styrelsens sammanträde. Vid dessa tillfållen diskuteras aktuella frågor och om något särskilt framkommit avseende ldagomål etc hanteras det vid dessa träffar. Enligt uppgift har det inte framkommit något särskilt kring kommunalförbundens eller bolagens hantering av offentlighetsprincip eller besvärshantering och därmed har detta inte heller diskuterats eller granskats specifikt från kommunstyrelsens sida. I övrigt har Tomelilla kommun kontroll eller insyn i kommunalförbunden och bolagen genom förtroendevalda som ägarrepresentanter i styrelse och direktioner samt vid speciella ägarmöten. Detta ligger dock utanför ramen för kommunstyrelses uppsiktsplikt. Tomelilla kommun 8 av 11

13 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala bolag Revisionella kommentarer Vi bedömer att det finns rutiner för hur kommunstyrelsen utövar uppsikt över kommunalförbund och bolag i och med de återkommande träffarna som kommunstyrelsen bjuder in till då både ekonomi och verlcsamhetsfrågor avhandlas. Vi ser dock att det finns utvecklingsmöjligheter att ytterligare strukturera innehållet i dessa träffar genom att under en mandatperiod särskilt fördjupa sig i vissa delar och genomföra kontroller, där hantering av offentlighetsprincipen och besvärshantering avser några delar. Detta för att kommunstyrelsen ska säkerställa att även de administrativa funktionerna fungerar som det är avsett och därmed tillförsäkra kommunmedlemmarna möjlighet till insyn och överldagande av beslut. Enligt förarbetena till kommunallagen har kommunstyrelsen en skyldighet att fortlöpande utöva tillsyn även om man inte fått någon konlcret anledning till granskning. Kommunstyrelsen bestämmer formerna för hur tillsynen ska gå till. Några ytterligare möjligheter än att uppmärksamma frågorna, göra påpekanden, lämna råd och anvisningar eller meddela fullmäktige om kommunalförbunden/bolagen inte följer lagstiftningen har dock inte kommunstyrelsen inom ramen för uppsiktsphkten. Det åligger respektive direktion och bolagsstyrelse att besluta att en viss åtgärd ska vidtas. Till viss del finns det även en sldllnad avseende kommunala bolag då det är främst genom ägardirektiven som det kan styras vilka uppgifter som ska lämnas till kommunstyrelsen inom ramen för uppsiktsplikten. Vi vill poängtera att kommunstyrelsen dock inte kan fullgöra sin uppsiktsplikt endast genom att några av dess ledamöter ocfoå är ledamöter i styrelsen för ett kommunalt bolag eller ledamöter i en gemensam nämnd/direktion för kommunalförbund. Tomelilla kommun 9 av 11

14 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunalförbund och kommunala boiag Revisioneli bedömning Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att kommunstyrelsen inte har säkerställt genom uppsiktsplikten att de kommunalförbund och de bolag som Tomelilla kommun är medlemmar av/äger hanterar offentlighetsprincip och överldaganden av beslut korrekt. Denna bedömning gör vi då det inte särslcilt har genomförts några kontroller av hantering av offentlighetsprincipen eller besvärshanteringen från kommunstyrelsens sida. Det har inte heller, enligt uppgifter vi tagit del av, förekommit diskussioner särskilt kring detta när kommunstyrelsen träffat kommunalförbunden/bolagen. Vi vill dock poängtera att granskningen samtidigt inte visar att det förekommer några brister inom nämnda områden i de kommunalförbund och bolag som ingått i granskningen. Vi konstaterar att en återkommande uppföljning av kommunalförbunden/bolagen förekommer. Vi vill dock rekommendera kommunstyrelsen att åtminstone en gång under varje mandatperiod kontrollera att offentlighetsprincip och överklagande av beslut hanteras korrekt i kommunalförbunden/bolagen. Detta för att försäkra sig om att detta även i fortsättningen hanteras korrekt utifrån ett medborgarperspektiv och därmed säkerställa att det sker en korrekt hantering av dessa frågor oavsett i vilken organisationsform verksamheten bedrivs i. Tomelilla kommun 10 av 11

15 Granskning av kommunstyrelsens uppsiktsplikt över kommunaiförbund och kommunala bolag Christina Widerstran Anna Hilmarsson Projektledare Uppdragsledare Tomelilla kommun 11 av 11

16