entreprenörskap och upphandlingar inom vård och omsorg En vägledning för beställare och upphandlare av vård och omsorg

Transkript

1 entreprenörskap och upphandlingar inom vård och omsorg En vägledning för beställare och upphandlare av vård och omsorg

2 En vägledning för beställare och upphandlare av vård och omsorg Bilaga till Nuteks förslag till handlingsprogram för entreprenörskap och förnyelse i vård och omsorg Info

3 Har du frågor om denna publikation, kontakta Stefan Jönsson Telefon E-post Nutek Upplaga: 300 ex Produktion: Nutek Stockholm oktober 2008 Färgtryck: Danagårds Grafiska Nutek Info

4 Förord Regeringen har gett Nutek i uppdrag att, i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Almega och Socialdepartementet, driva ett projekt som syftar till att utveckla entreprenörskap och upphandlingar inom hälso- och sjukvården samt omsorgen. Uppdraget redovisas i skriften Förslag till handlingsprogram för entreprenörskap och förnyelse i vård och omsorg I denna skrift görs en närmare beskrivning av hur en vägledning för upphandlingar av vård och omsorg bör utformas. Handlingsprogrammet är utformat av Nutek med arbetsinsatser från SKL, Almega och Socialdepartementet. Arbetet med vägledningen har dessutom stämts av med ett arbetsutskott bestående av Lena Svensson och Magnus Ljung, SKL, Stefan Holm, Almega, Lisbeth Johnson, SOI, Anders Wennerberg, LfU, Klas Öberg, Socialstyrelsen och Anne Bylund, Nätverk Uppdrag Hälsa. En kärna i förslaget är att en vägledning med kvalitetssäkrade texter ska tas fram ur vilken beställare och upphandlare ska kunna hämta inspiration och färdiga formuleringar när de tar fram förfrågningsunderlag. Som en illustration av hur vägledningen kan komma att se ut redovisas ett första utkast till vägledning för upphandlingar av primärvård, starroperationer respektive äldreboenden som en bilaga till denna skrift. Texterna i utkastet har utformats i diskussioner med ett antal tematiska arbetsgrupper bestående av främst beställare och upphandlare som arbetar med de tjänster som berörs. I slutskedet av arbetet har även ett antal leverantörer bjudits in att ge synpunkter och kommentarer på arbetet. Mycket arbete återstår i arbetsgrupperna innan texterna är kvalitetssäkrade. Varken Nutek eller övriga som deltagit i arbetet tar därför något ansvar för att de krav och villkor som redovisas i utkastet är tillräckliga eller ens lämpliga att använda i enskilda upphandlingar. Nutek har ändå valt att publicera texterna för att ge inspiration och inbjuda till en diskussion om vilka krav och villkor som är lämpliga att ställa vid upphandlingar. Ingela Blixt Tf generaldirektör Stefan Jönsson Delprojektledare

5

6 Sammanfattning Nutek föreslår att en utvecklingsfunktion för upphandlingar av vård och omsorg inrättas. Utvecklingsfunktionen bör ges i uppdrag att ta fram en vägledning för upphandlingar av vård och omsorg. Vägledningen utgörs av en databas med kvalitetssäkrade texter som ställs till förfogande för beställare och upphandlare av vård och omsorg och som kan användas vid utformning av förfrågningsunderlag vid upphandlingar av vård och omsorg. Vägledningen tas fram av utvecklingsfunktionen för vård och omsorg i nära samverkan med tematiska arbetsgrupper som består av beställare, upphandlare, berörda myndigheter och leverantörer. Vägledningen bör även innehålla kvalitetssäkrade modeller för utvärdering av anbud och uppföljning av kontrakt. Mål för vägledningen: Vägledningen bidrar till att de krav och villkor som ställs vid upphandlingar av vård och omsorg är lätta att förstå och besvara, relevanta, proportionerliga, transparenta och möjliga att kontrollera och följa upp. Vägledningen bidrar till att de krav och villkor som ställs i förfrågningsunderlag är anpassade efter den aktuella upphandlingen och ger utrymme för innovationer och en mångfald av leverantörer och lösningar. Vägledningen bidrar till att antalet formella fel i förfrågningsunderlag och anbud minskar. Beställare och upphandlare ser vägledningen som ett relevant och användbart verktyg som underlättar upphandlingsprocessen. Vägledningen bidrar till att upphandlingar av vård och omsorg utvecklas mot upphandlingar av resultat och kvalitet Leverantörer ser upphandlingar av vård och omsorg som intressanta marknader med höga krav på kvalitet och kreativitet Ett första utkast till en vägledning för upphandlingar av primärvård, starroperationer och äldreboenden har tagits fram och redovisas som en bilaga till denna skrift. Regeringen gav i oktober 2008 Nutek i uppdrag att fortsätta arbetet med vägledningen fram till den 31 mars 2009 och att förbereda ett överlämnande av arbetet med vägledningen till Kammarkollegiet.

7

8 Innehåll 1 Bakgrund 1 2 Beställare och upphandlare behöver stöd att utforma förfrågningsunderlag 5 3 Nuteks arbete med att ta fram en vägledning för beställare och upphandlare av vård och omsorg 9 4 Organisation och resurser för en utvecklingsfunktion för upphandlingar av vård och omsorg 13 5 Befintliga stöd till beställare och upphandlare 19 6 Andra aktiviteter av betydelse för upphandling av vård och omsorg 23 Referenser 27 Bilaga 1. Deltagare i arbetsgrupper 29 Bilaga 2. Ett första utkast till en vägledning för upphandlingar av vård och omsorg 35

9

10 1 Bakgrund En allt större andel av den offentligt finansierade vården och omsorgen utförs numera av privata leverantörer. Att vård och omsorg utförs av privata aktörer är inte någon ny företeelse. Innan den offentliga sektorn började expandera kraftigt under andra halvan av 1900-talet bildades nya verksamheter inom vården och omsorgen ofta på initiativ av privata aktörer, t.ex. genom donationer eller av ideburna organisationer. I många fall har sådana verksamheter tagits över av kommuner och landsting, medan ett mindre antal fortfarande finns kvar med eller utan offentlig finansiering. Det är alltså inte något nytt att vård och omsorg sker i privat regi, eller ens att dessa tjänster utförs av privata aktörer med offentlig finansiering. Den stora skillnaden jämfört med tidigare är snarare är att regelverket har förändrats. Det centrala regelverket är lagen om offentlig upphandling (LOU), som bl.a. innebär att den upphandlande myndigheten först måste definiera sina behov i ett förfrågningsunderlag. Förfrågningsunderlaget ska i princip innehålla alla krav och villkor som kommer att gälla under avtalsperioden, och det ska också framgå hur valet av leverantör kommer att gå till. Kvalitet och resultat Förfrågningsunderlaget är av central betydelse i en upphandling, inte minst eftersom den upphandlande myndigheten måste beskriva den tjänst som ska utföras eller de resultat som ska uppnås. Att beskriva komplexa tjänster som vård och omsorg på ett tydligt och uttömmande sätt kan vara svårt, och det finns hela tiden en uppenbar risk att man beskriver hur verksamheten ska vara organiserad istället för vilka resultat och vilken kvalitet man vill ska levereras. Det är angeläget att offentliga upphandlingar av vård och omsorg utvecklas i en riktning mot upphandling av funktion och resultat snarare än organisation. Det är också viktigt att funktion och resultat beskrivs på ett sätt som väl speglar de behov som finns och att det görs en ordentlig uppföljning av att leverantören verkligen levererar enligt sitt kontrakt. Fokus i upphandlingsprocessen bör vara att göra en god affär, vilket inkluderar att upprätthålla en god konkurrens och en mångfald av aktörer. 1

11 Nutek har föreslagit att ett organ för metodutveckling och stöd till upphandlare ska inrättas De senaste åren har Nutek i flera olika sammanhang intresserat sig för offentliga upphandlingar. En återkommande iakttagelse är att förfrågningsunderlagens utformning har en mycket stor betydelse, inte minst för mindre företags möjligheter att lämna anbud. Det saknas också en nationell samordning av förfrågningsunderlag, vilket innebär att varje förfrågningsunderlag har en egen struktur och egna formuleringar av krav, villkor och utvärderingskriterier. Detta, tillsammans med möjligheterna för andra leverantörer att begära överprövning på grund av formella fel, innebär att de företag som lämnar anbud måste lägga ner ett stort arbete på att utforma anbudet i enlighet med förfrågningsunderlaget och kontrollera att det inte finns formella fel. Uppdraget Regeringen gav i december 2007 i uppdrag till Nutek att, i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Almega och Socialdepartementet, driva ett projekt som syftar till att utveckla entreprenörskap och upphandlingar inom hälso- och sjukvården samt omsorgen. Regeringen konstaterar i uppdraget till Nutek att det finns behov av att stärka och samordna insatserna på nationell nivå i syfte att stödja och utveckla den offentliga upphandlingen på regional och lokal nivå. Inom ramen för uppdraget finns därför uppgiften att ta fram en vägledning för upphandlingar av vård och omsorg. I uppdraget ingår att ta fram en lättillgänglig, användarvänlig och dynamisk vägledning för både upphandlare och för dem som definierar uppdrag och krav på kvalitet. Vägledningen ska tas fram utifrån målgruppernas behov och bör kunna kopplas till Socialstyrelsens arbete med nationella kvalitetsindikatorer inom hälso- och sjukvård samt omsorg. Vägledningen bör även kunna fungera som stöd från ett leverantörsperspektiv då förfrågningsunderlagen bör bli tydligare och mer transparanta. Ansvaret för drift, uppdatering och kostnad bör klargöras. Användandet ska vara frivilligt. Även i denna del ska inledningsvis konferenser och seminarier anordnas för att väcka eller etablera frågeställningarna. 1 Lag om valfrihetssystem Regeringen har lagt en proposition som innebär att en lag om valfrihetssystem (LOV) kommer att införas vid årsskiftet 2008/2009. Den nya lagen innebär att kommuner och landsting kommer att kunna 1 Regeringsbeslut S2007/11029/HS 2

12 överlåta till den enskilde brukaren att välja mellan ett antal olika leverantörer avseende vård och omsorgstjänster. Även i LOV kommer kommuner och landsting att behöva beskriva sina behov och sina krav och villkor i ett förfrågningsunderlag. Förfrågningsunderlagen ska enligt LOV publiceras i en nationell databas med löpande annonsering, där potentiella utförare kan se vilka krav och villkor som gäller för att få avtal som leverantör i olika kommuners och landstings valfrihetssystem. 2 Många av de svårigheter som Nutek och andra iakttagit i samband med offentliga upphandlingar att definiera kvalitet och göra uppföljningar etc. kommer således att kunna vara aktuella även med de nya reglerna. En viktig skillnad är att man genom att tillämpa LOV inte behöver rangordna leverantörerna eftersom kontrakt ska tecknas med samtliga leverantörer som uppfyller de krav som ställs. Förslag i budgetpropositionen att inrätta ett nationellt upphandlingsstöd I budgetpropositionen för 2009 gör regeringen en omfattande satsning för förbättrad offentlig upphandling. Enligt regeringen anser många av dem som upphandlar och lämnar anbud att det är krångligt med offentlig upphandling, vilket innebär att inte minst många små företag avstår från att lämna anbud. Mot denna bakgrund anser regeringen att Kammarkollegiet bör ges i uppdrag att införa ett upphandlingsstöd som ska ta fram modellförfrågningsunderlag och ge råd och stöd i upphandlingsprocessen för att underlätta för upphandlande myndigheter, enheter och företag. 3 Ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd bör inrättas som kan underlätta arbetet för upphandlande myndigheter och enheter att ta fram, åtminstone i vissa delar, enhetliga förfrågningsunderlag och ge vägledning om hur upphandlingsprocessen kan genomföras. Det underlättar även för leverantörerna när de ska lämna anbud. Ett väl utformat upphandlingsstöd medför att leverantören kan ägna mindre tid åt att besvara anbud och mer tid till att sälja, utveckla och tillhandahålla varor och tjänster. Ett sådant stöd minskar också sannolikheten för att olagliga direktupphandlingar genomförs. Regeringen föreslår i avsnitt 13 att ett praktiskt nationellt upphandlingsstöd inrättas på Kammarkollegiet och att det utformas i samverkan med upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. Vidare kan regeringens 2 Prop. 2008/09:29 3 Pressmeddelande från Finansdepartementet

13 satsningar på en vägledning för upphandling av hälso- och sjukvårdstjänster komma att samordnas med upphandlingsstödet (dnr S2007/11029/HS). 4 Därutöver anslår regeringen resurser för en e-upphandlingsplattform i syfte att ta tillvara de effektivitetsvinser som finns att hämta för både upphandlare och företag i en mer utvecklad elektronisk upphandling. Även detta uppdrag kommer att gå till Kammarkollegiet. Sammantaget uppgår dessa två satsningar till 22 miljoner kr om året. Kammarkollegiet kommer också att ta över det ansvar för IKTsamordning och IKT-upphandlingar som tidigare legat på Statskontoret och nu ligger på Verva. Vidare fick Kammarkollegiet under sommaren i uppdrag av regeringen att utveckla och förvalta den nationella databas som ska inrättas för LOV-annonser. Uppdrag till Nutek att förbereda ett överlämnande av arbetet med vägledningen till Kammarkollegiet I slutet av oktober 2008 gav regeringen Nutek i uppdrag att fortsätta arbetet med vägledningen fram till den 31 mars 2009 och förbereda ett överlämnande av arbetet med vägledningen till Kammarkollegiet. Förkortningar och begrepp Med vård och omsorg avses hälso- och sjukvård samt omsorg. LOU lagen om offentlig upphandling (2007:1091) LOV lag om valfrihetssystem (se Prop. 2008/09:29) LfU Landstingsnätverket för upphandling SKL Sveriges Kommuner och Landsting SOI Sveriges Offentliga Inköpare 4 Prop. 2008/09:1 UO2 sid 36 4

14 2 Beställare och upphandlare behöver stöd att utforma förfrågningsunderlag Allt bestäms i förfrågningsunderlagen En upphandling inleds med att en upphandlande myndighetbeskriver sina inköpsbehov i ett förfrågningsunderlag. Av förfrågningsunderlaget ska det framgå vilka krav som ställs på den upphandlade tjänsten och på leverantörerna och hur anbuden ska utvärderas. Eftersom alla villkor för upphandlingen ska framgå i förfrågningsunderlaget är det här möjligheterna för företag att konkurrera avgörs. I normalfallet är arbetet med en upphandling fördelat på två roller inom en kommun eller ett landsting beställare respektive upphandlare. Beställaren är den eller de som företräder det behov som ska tillfredsställas genom upphandlingen. Ofta är beställare tjänstemän på en sakförvaltning, t.ex. äldreomsorgsförvaltningen. I landstingen finns det ofta en stabsfunktion med särskilda tjänstemän som arbetar med att formulera behoven av vård och omsorg. Upphandlarna är ofta specialister knutna till en juridisk funktion som enbart arbetar med hanteringen av upphandlingar. En upphandling inleds ofta med att en projektgrupp bildas med företrädare för berörda förvaltningar (beställare) som får i uppdrag att formulera behov och, i senare skeden, göra bedömningar och värderingar av inkomna anbud. Upphandlaren har en viktig roll i projektgruppen, bland annat genom att ge stöd och råd om upphandlingsformalia och kravställandet ur ett konkurrensperspektiv. De regler som omgärdar offentliga upphandlingar säger egentligen ganska lite om hur ett förfrågningsunderlag ska vara utformat, annat än att de i praktiken måste innehålla all information om den aktuella upphandlingen och att de inte får strida mot de EG-rättsliga principerna. Det är dock mycket viktigt att förfrågningsunderlagen är formellt korrekta eftersom leverantörer kan begära överprövning i länsrätt om de anser att det finns formella fel i förfrågningsunderlaget eller om den upphandlande myndigheten på något sätt gjort formella fel i hanteringen, t.ex. att de inte följt vad som sagts i förfrågningsunderlagen. För den upphandlande myndigheten innebär 5

15 en överprövning att hela upphandlingsprocessen blir försenad. I vissa fall kan det till och med bli nödvändigt att göra om upphandlingen. När det gäller upphandlingar av vård och omsorg kan detta leda till svårigheter för kommuner och landsting att fullgöra sina åtagande mot medborgarna. Risken för överprövningar innebär att upphandlare måste lägga ner mycket arbete för att försäkra sig om att reglerna följs och att förfrågningsunderlagen är korrekt utformade. Även om rätten att begära överprövning är viktig för leverantörernas möjligheter att få en korrekt behandling innebär risken för överprövningar att beställare och upphandlare lägger stor vikt vid att följa de formella reglerna istället för att ägna sig åt andra önskvärda aspekter vid upphandlingen, t.ex. att främja småföretag, miljö, utveckling av innovationer eller att över huvud taget göra en bra affär. En överprövning kan också innebära att beställare och upphandlare måste göra en otillåten direktupphandling för att verksamheten ska fungera utan avbrott. Beställare och upphandlare efterfrågar stöd att definiera och värdera kvalitet Som underlag för arbetet med vägledningen har två kartläggningar av hur upphandlingar av vård och omsorg går till genomförts med hjälp av konsulter. Den ena kartläggningen handlar om vilka stöd och verktyg som används. Kartläggningen visar att det är vanligt att använda annonseringstjänster, mallar och nätverk. Mallarna kan vara tidigare använda förfrågningsunderlag från den egna verksamheten eller från andra verksamheter. Användningen av mer strukturerade mallar förekommer också, antingen genom att man själv tagit fram ett system eller att man använder mallar från exempelvis LfU (Landstingsnätverket för Upphandling). Kartläggningen visar att ett särskilt viktigt stöd just i den här typen av upphandlingar är nätverk som ger tillgång till andras erfarenheter och idéer. Generellt upplevs verktygen fungera tillfredsställande, även om de i de flesta fall inte är specifikt anpassade efter den här typen av upphandling. 5 Den andra kartläggningen handlar om hur kvalitet värderas vid upphandlingar av vård och omsorg. Kartläggningen visar att beställare och upphandlare ser många svårigheter i att definiera vad som menas med kvalitet och formulera kvalitet i relevanta, tydliga och mätbara kriterier som kan användas i förfrågningsunderlagen. Skillnaderna är stora mellan olika upphandlingar både vad gäller innehåll och hur 5 Nutek info

16 kvalitet definieras, vilket kan försvåra för leverantörerna. Några kvalitetskriterier är mätbara och enkla att värdera, men ofta är kriterierna så vagt definierade att det är svårt att uppnå lagstiftningens krav på transparens vid värderingen. Kartläggningen lyfter fram svårigheten med att säkerställa att den upphandlade och avtalade kvaliteten också blir verklighet. Några, men väldigt få, av de intervjuade uppger att uppföljningen tydligt utgår från de kvalitetskriterier som stipulerats i förfrågningsunderlaget. I några intervjuer har det framkommit att det knappt finns något rutinmässigt uppföljningsarbete. 6 Checklistor och mallar efterfrågas En iakttagelse i de båda kartläggningarna är att vissa intervjuade lyfter fram den komplexitet som upphandlingar av vård och omsorg innebär, och att det för en upphandlare kan vara svårt att säkerställa att förfrågningsunderlaget är komplett och och att upphandlingsprocessen är i enlighet med LOU. 7 I rapporterna drar konsulterna slutsatsen att checklistor och mallar bör utformas och göras tillgängliga för beställare och upphandlare. Syftet bör vara att säkerställa att avtal och förfrågningsunderlag uppfyller juridiska krav och innehåller alla väsentliga delar. För att förbättra förutsättningarna för att göra välavvägda val föreslås också en samling med goda exempel på utvärderingsmetoder och relevanta och mätbara kvalitetskriterier. De konsulter som genomförde kartläggningarna rekommenderar också insatser för kompetensutveckling för personal på upphandlingsenheter och sakförvaltningar. De påpekar också att det finns ett behov av att tydliggöra politikernas roll i upphandlingarna. Även en studie som genomförts på uppdrag av Konkurrensverket konstaterar att de formella kraven vid offentliga upphandlingar är mycket strikta och omfattande och att de uppfattas vara svåra och omständliga att uppfylla för leverantörerna. Det förekommer även att felaktiga krav ställs i förfrågningsunderlagen. I rapporten föreslås att upphandlande myndigheter ska ges utbildning i att skriva och utforma förfrågningsunderlagen på ett enkelt sätt. 8 6 Nutek R 2008:40 7 Nutek info Konkurrensverket (2008) 7

17 En utvecklingsfunktion för offentliga upphandlingar bör inrättas Som tidigare nämnts har Nutek i flera tidigare rapporter föreslagit att det bör inrättas en utvecklingsfunktion för metodutveckling, analyser och uppföljning av offentliga upphandlingar. 9 Att det finns ett behov av stöd och vägledning för beställare och upphandlare har också framkommit tydligt i de rapporter som tagits fram inom ramen för detta projekt 10. Det förekommer också otydliga krav, vilket medför bristande transparens i upphandlingsprocessen. Vidare förekommer det att de krav som ställs inte följs upp på ett systematiskt sätt. Detta kan innebära en konkurrenssnedvridning eftersom de leverantörer som vet vilka krav de inte behöver uppfylla ges en kostnadsfördel. Dessutom kan förtroendet för offentlig upphandling och privata leverantörer i allmänhet påverkas negativt. Om varje förfrågningsunderlag innehåller egna definitioner och egna formuleringar av krav och villkor blir det svårt för leverantörer att bedöma vad som krävs för att uppfylla de krav som ställs. Det blir därmed svårare för leverantörer att vända sig till flera kunder. Om förfrågningsunderlagen i högre utsträckning skulle beskriva uppdragen på ett likartat och jämförbart sätt skulle det bli lättare för leverantörer att lämna anbud i flera olika kommuner och landsting. Detta skulle gynna både konkurrensen och de företag som vill expandera och sprida de affärsmässiga riskerna genom att rikta sig till flera köpare. En ökad standardisering av de olika delar som ingår i ett förfrågningsunderlag skulle också förenkla upphandlingsprocessen och minska kostnaden att genomföra en upphandling. Därmed borde det bli lättare för beställare och upphandlare att pröva nya metoder och modeller och över huvud taget göra fler upphandlingar. Behovet av ramavtal skulle minska. Genom att tillhandahålla kvalitetssäkrade texter och modeller för utvärdering och uppföljning bör också risken för överprövningar på grund av formella fel minska. Vägledningen syftar således inte till att vara en generell mall för hur upphandlingar av vård och omsorg ska utformas. Tvärtom är syftet att underlätta för kommuner och landsting att anpassa sina upphandlingar efter lokala och regionala förutsättningar. 9 Nutek R 2007:24, Nutek R 2005:21 10 Nutek R 2008:45, Nutek info , Nutek R 2008:40 8

18 3 Nuteks arbete med att ta fram en vägledning för beställare och upphandlare av vård och omsorg De rapporter som Nutek tagit fram om offentliga upphandlingar de senaste åren har främst handlat om att identifiera problem och hinder för företag att delta i upphandlingar och om vilka kostnader som är förenade med att lämna anbud i upphandlingar. När Nutek fick uppdraget att utveckla en vägledning för upphandlingar av vård och omsorg krävdes ett annat arbetssätt. Av samtal med Socialdepartementet gavs tydliga besked om att det som avsågs med en vägledning inte bara var en skrift eller ett dokument, utan att det handlade om att sätta igång ett arbete som skulle fortsätta över tid samt att bygga upp någon form av databas som ska kunna användas vid utformningen av förfrågningsunderlag. Nutek formulerade redan i inledningsskedet ett antal utgångspunkter som sedan har präglat arbetet med vägledningen, bl.a. följande: För att få en bred användning måste vägledningen vara känd och respekterad av användarna, dvs. upphandlare, beställare och andra som medverkar vid utformningen av förfrågningsunderlag. De nätverk och den kunskap som redan finns bör utnyttjas så effektivt som möjligt. Vägledningen bör på sikt kunna utvidgas för att omfatta även andra upphandlingar än vård och omsorg. Ytterligare en utgångspunkt var att Nutek inte borde ta på sig långsiktiga åtaganden. Nuteks verksamhet hade under flera år varit föremål för diskussioner, och i början av mars 2008 presenterade regeringen en proposition med innebörden att Nutek skulle läggas ned vid årsskiftet 2008/2009 för att ersättas av en ny och mer renodlad myndighet med liknande arbetsuppgifter. Datumet för nedläggning har senare flyttats fram och är nu den 31 mars Två kartläggningar av hur upphandlingar av vård och omsorg går till Som underlag för arbetet med vägledningen beställde Nutek två kartläggningar av hur det går till när kommuner och landsting upphandlar vård- och omsorgstjänster. Den ena kartläggningen avsåg 9

19 att ge en bild av vilka stöd och verktyg som används av beställare och upphandlare när de upphandlar vård- och omsorgstjänster. Den andra handlade om hur det går till att definiera och värdera kvalitet (dvs. alla andra aspekter än pris) vid sådana upphandlingar. Samtidigt inleddes ett intensivt arbete med att identifiera vilka personer och aktörer som är aktiva inom området och intervjua dem för att få en uppfattning om hur en vägledning skulle kunna utformas. Förutom möten med enstaka personer, främst beställare och upphandlare, myndigheter och forskare, har även ett par mindre seminarier och workshops anordnats. De båda kartläggningarna presenterades på separata frukostseminarier under våren Konsulternas iakttagelser och slutsatser kommenterades och diskuterades av paneler med företrädare för både leverantörer och myndigheter. Kartläggningarna publicerades under sommaren 2008 som två separata rapporter, Stöd och verktyg vid upphandlingar av vård och omsorg 11 respektive Värdering av kvalitet vid upphandlingar av vård och omsorg 12. Tre tematiska arbetsgrupper Nutek anordnade i maj en workshop med deltagare från bl.a. SKL, Almega, Nätverk Uppdrag Hälsa, Konkurrensverket, Företagarna, Vårdföretagarna och Socialstyrelsen samt ett antal beställare och upphandlare i kommuner och landsting. Syftet var att identifiera vilka olika aktiviteter som pågår och diskutera inriktningen på Nuteks fortsatta arbete med vägledningen. Under mötet nåddes konsensus om att arbetet skulle utgå från LfU:s mallar och struktur, och att dessa skulle kompletteras med texter från bl.a. Nätverk Uppdrag Hälsa. Mot bakgrund diskussionen bildade Nutek därefter ett antal tematiska arbetsgrupper för att diskutera såväl inriktningen på arbetet som den konkreta utformningen av texter i förfrågningsunderlag. Nutek har fungerat som sekretariat i arbetsgrupperna och ansvarat för att ta fram förslagstexter och andra underlag. En arbetsgrupp har arbetat med kravspecifikationen vid upphandlingar av primärvård. Området valdes eftersom flera landsting hade påbörjat förberedelser för att införa valfrihetssystem inom primärvården och således skulle kunna dra nytta av diskussionerna. Det finns också avsevärda erfarenheter av upphandlingar av primärvård eftersom flera landsting redan idag 11 Nutek Info Nutek R 2008:40 10

20 upphandlar primärvård. Två andra grupper arbetar med kravspecifikationen för upphandlingar av äldreboenden respektive starroperationer. En särskild grupp inrättades för att arbeta med formaliadelarna av förfrågningsunderlagen, där en förhoppning är att det ska gå att på sikt enas om ett dokument med allmänna villkor, som beställare och upphandlare kan hänvisa till i förfrågningsunderlagen istället för att upprepa krav och villkor som bara syftar till att klargöra förhållandet mellan parterna och hur avtalet ska tolkas. I inledningsskedet innehöll inte arbetsgrupperna några andra representanter för leverantörer än Almega. En viktig anledning var att vissa deltagare ansåg att det var viktigt att inte någon eller några leverantörer ska ges möjlighet att påverka förfrågningsunderlagen eller ges tidigare information än andra leverantörer vid en upphandling. Arbetsgrupperna utgjordes således främst av beställare och upphandlare samt företrädare för Nutek, SKL, Almega och berörda myndigheter. Beställare och upphandlare har också understrukit att vägledningen i första hand bör tas fram ur ett beställar- och upphandlarperspektiv, eftersom det är de som utformar förfrågningsunderlagen som ska vara användare av vägledningen. I slutskedet av arbetet har leverantörer bjudits in till diskussioner om förfrågningsunderlagen, och avsikten är att de i fortsättningen ska ingå i arbetet. Särskilda möten har också hållits med olika leverantörer av upphandlingssystem och med andra aktörer. Arbetet med vägledningen har utgått från LfU:s mallar Som ovan nämnts utgår arbetet med vägledningen från de malldokument och den struktur som tagits fram av LfU för upphandlingar av medicinteknisk utrustning. Detta innebär att vägledningen än så länge består av ett Word-dokument med konkreta förslag till formuleringar av hur krav och villkor i förfrågningsunderlag kan formuleras. Syftet är att beställare och upphandlare ska kunna välja att använda hela eller delar av vägledningen när de tar fram förfrågningsunderlag. Genom att utgå från LfU:s mallar uppnås en rad fördelar: LfU:s mallar är förankrade hos många upphandlare vilket bör underlätta spridningen av vägledningen. 11

21 Mallarnas struktur används redan idag (åtminstone delvis) av några landsting och kommuner Det finns redan förslag till formuleringar på stora delar av innehållet i förfrågningsunderlagen områden. De bygger på en enkel men användbar teknisk lösning (Worddokument) Kommuner och landsting behöver inte känna sig hindrade att ändra och göra tillägg Vägledningen har därefter kompletterats med de texter som tagits fram av Nätverk Uppdrag Hälsa och texter som hämtats ur kommuners och landstings förfrågningsunderlag och andra dokument. Texter och rubriker som inte ansetts nödvändiga eller lämpliga i sammanhanget har tagits bort eller ändrats. Vidare har begrepp, definitioner och svarsalternativ diskuterats och konsekvensändrats i hela dokumentet. Detta innebär att även om arbetet således har utgått från LfU:s struktur och formuleringar har vägledningen därför nu fått en helt annan form och innehåll. Arbetet med vägledningen har bara inletts, och det kommer troligen att ta tid innan det finns ett färdigt förslag som alla inblandade är nöjda med. Ett arbetsutskott för övergripande frågor Som ett stöd i arbetet med att utforma en vägledning har Nutek inrättat ett arbetsutskott med företrädare för bl.a. SKL, Almega, Socialstyrelsen, SOI, LfU och Nätverk Uppdrag Hälsa. Arbetsutskottet har gett synpunkter på hanteringen av övergripande frågor i arbetet med vägledningen. Arbetsutskottet har också haft en viktig roll att föra ut information om det pågående arbetet inom sina respektive organisationer. Formellt sett har Nutek fattat alla beslut under arbetet med regeringsuppdraget, och arbetsutskottet har således inte haft något ansvar för arbetet. Vilka personer som deltagit i arbetsutskottet och andra arbetsgrupper redovisas i bilaga 1. 12