Sammanfattning. Introduktion: politiska förhållanden och sammanhållningsmålen. Sammanhållningspolitikens bidrag till tillväxt i EU

Transkript

1 Introduktion: politiska förhållanden och sammanhållningsmålen Den ekonomiska tillväxten i EU har minskat markant sedan den senaste sammanhållningsrapporten publicerades för tre år sedan. Detta har lett till att arbetslösheten har ökat i många delar av unionen, vilket har fått betydande sociala konsekvenser. Det faktum att EU-ekonomin har haft en långsam tillväxt under en längre tid visar emellertid på att det finns mer grundläggande problem som måste lösas om tillväxten skall kunna hålla en acceptabel takt i framtiden. Dessa problem speglas i den låga produktivitetsökningen i EU under senare år, i synnerhet i jämförelse med USA. Tillväxten i USA har, till skillnad från unionens tillväxt, ökat allt snabbare då fler innovationer gjorts och användningen av informations- och kommunikationsteknologin ökat. Fram till 2001 års nedgång ökade även sysselsättningsnivåerna generellt sett mer än i EU och en stor andel av befolkningen i arbetsför ålder hade arbete. I USA ligger följaktligen inkomst per capita alltjämt omkring 30 procent över EU:s nivå. För att uppnå en hållbar tillväxt i EU när denna väl har återhämtat sig, måste man öka investeringar i fysiskt kapital och humankapital, göra fler innovationer och använda sig mer av informations- och kommunikationsteknologi för att öka produktion och sysselsättning. Detta kan dock inte bara ske i unionens centrala delar, där produktivitets- och sysselsättningsnivåerna är högst och den innovativa kapaciteten som starkast, utan måste göras i hela unionen. Även om det är upplysande att granska EUekonomins övergripande resultat, är det viktigt att inte förbise de stora skillnader som alltjämt råder mellan länder och regioner i fråga om produktion, produktivitet och sysselsättning. Dessa skillnader beror på strukturella svagheter i konkurrenskraft otillräckliga investeringar i fysiskt kapital och humankapital (i infrastruktur och yrkeskompetens), bristande innovativ förmåga, otillräckliga företagsstöd och lågt miljökapital (miljöförstöring både i natur och städer). Länder och regioner behöver stöd för att kunna lösa dessa strukturella problem och utveckla sina relativa fördelar för att konkurrera både på den inre marknaden och internationellt 1. Människor måste även få tillgång till utbildning och fortbildning för att utveckla kunnande och kompetens oavsett var de bor i unionen. EU:s sammanhållningspolitik stärktes för omkring femton år sedan då projektet med en enda marknad inleddes för att tillgodose just dessa behov. Detta är ännu viktigare i dag inför utvidgningen som kommer att medföra ökade skillnader. Sammanhållningspolitikens bidrag till tillväxt i EU Om EU skall kunna förverkliga sin ekonomiska potential måste alla regioner, oavsett om de ligger i nuvarande medlemsländer eller i anslutningsländerna, delta och göra kraftinsatser för att uppnå tillväxt. Alla människor som bor i unionen måste även få chans att bidra. Om inte en effektiv sammanhållningspolitik förs för att minska skillnader i unionen kommer följden att bli högre kostnader vad gäller social och mänsklig välfärd, men kostnaderna kommer även att vara rent ekonomiska i form av lägre realinkomster och levnadsstandard. Eftersom en vii

2 integrerad ekonomi skapar ömsesidigt beroende drabbar dessa förluster inte bara de mindre konkurrenskraftiga regionerna, arbetslösa eller människor som har improduktiva arbeten, utan alla i unionen. Att stärka regional konkurrenskraft i unionen och hjälpa människor att utveckla sina förmågor kommer att öka EU-ekonomins övergripande tillväxtpotential, vilket alla kommer att kunna dra fördel av. Genom att åstadkomma en jämnare fördelning av den ekonomiska aktiviteten kommer man att kunna minska riskerna för överhettning i samband med tillväxt och risken för att ett ökat inflationstryck skall hämma tillväxten i förtid. Det kommer även att göra det enklare att hålla fast vid den europeiska samhällsmodellen och hantera det växande antalet människor i pensionsålder och därmed vidhålla social sammanhållning 2. Rådande situation och tendenser Minskade skillnader mellan EU:s medlemsländer men stora utmaningar kvarstår Skillnader i inkomst och sysselsättning har minskat i Europeiska unionen under det senaste årtiondet, i synnerhet sedan mitten av 1990-talet. Mellan 1994 och 2001 var ökningen av BNP per capita i sammanhållningsländerna, med undantag av Irland, 1 procent över EU:s genomsnitt om året. Andelen av befolkningen i arbetsför ålder som hade arbete var, förutom i Grekland, betydligt över genomsnittet. I Grekland, liksom på Irland, var ökningen av arbetsproduktivitet över dubbelt så stor som genomsnittet i EU under denna period och produktiviteten var även långt över genomsnittet i Portugal. I dessa två länder tycks därmed produktbasen ha stärkts, vilket ökar möjligheterna till fortsatt inkomstkonvergens under kommande år. Trots denna konvergens råder det dock fortfarande stora skillnader mellan länderna. I Grekland och Portugal är BNP per capita fortfarande endast omkring 70 procent eller mindre av EU:s genomsnitt och i Grekland och Spanien är omkring 6-8 procent färre människor i arbetsför ålder sysselsatta i jämförelse med EU:s genomsnitt. Skillnader i både inkomst och sysselsättning kommer att öka markant då de nya medlemsländerna går med i EU under de kommande månaderna. Genomsnittlig BNP per capita i dessa tio länder är under hälften av det nuvarande EU:s genomsnitt och endast 56 procent av befolkningen i arbetsför ålder har arbete, vilket kan jämföras med 64 procent i EU15. Även om tillväxten i dessa länder sammantagna har legat på omkring 1 ½ procent över EU:s genomsnitt sedan mitten av 1990-talet, har den avtagit sedan 2001 i samband att de marknader inom unionen som länderna är beroende av har upplevt en nedgång. Om länderna skall kunna uppnå höga tillväxttakter under kommande år, vilket är nödvändigt för deras utveckling, måste tillväxten vidhållas i de nuvarande medlemsländerna. Det ömsesidiga beroendet i unionen gör dessutom att en hög tillväxt i de nya länderna totalt sett kan förbättra ekonomin i den utvidgade unionen. För att lyckas med detta behöver länderna emellertid stort stöd under kommande år för att lösa vitt skilda strukturella problem och fullt utnyttja tillväxtpotentialen. Skillnader på regional nivå De regioner som har strukturella svagheter som begränsar konkurrenskraft och förmågan att bidra till EU:s ekonomiska tillväxt, har även ofta låga produktivitets- och sysselsättningsnivåer och problem med socialt utanförskap. Det är emellertid inte bara regioner i sammanhållningsländerna i det nuvarande EU och i de nya medlemsländerna som har problem med konkurrenskraft. Ett flertal regioner har, trots goda investeringar i infrastruktur och humankapital, bristfällig innovativ kapacitet och svårigheter att vidhålla ekonomisk tillväxt. viii

3 Ökad konvergens i eftersatta regioner i EU Utvecklingsproblemen är mer akuta i eftersatta regioner som inte har den infrastruktur, yrkeskompetens och det sociala kapital som krävs för att konkurrera på jämlika villkor med andra delar av unionen. Dessa regioner, som erhåller strukturfondernas mål 1- stöd eller som kommer att erhålla stöd i framtiden, ligger främst i sammanhållningsländerna och de nya medlemsländerna. Sedan 1994, då strukturfonderna förbättrades, har BNP per capita i mål 1-regioner konvergerat mot EU:s genomsnitt. Mellan 1994 och 2001 uppgick BNP-tillväxt per capita i dessa regioner sammantagna till i genomsnitt nära 3 procent per år i reala termer, vilket kan jämföras med något över 2 procent per år i övriga EU. Konvergensen har emellertid varit av olika omfattning i olika regioner, vilket till stor del har speglat hur stor vikt regionerna har tillmätts i medlemsländerna. I de regioner i de fyra sammanhållningsländerna som både erhållit omfattande stöd och varit föremål för de respektive ländernas tillväxtorienterade politik har BNP per capita varit betydligt högre än i övriga EU. Antalet yrkesverksamma människor har även ökat markant i sammanhållningsländerna sedan mitten av 1990-talet. Ökningen var särskilt omfattande på Irland och ännu större i Spanien, även om sysselsättningsnivån alltjämt ligger långt under EU:s genomsnitt. I Portugal och Grekland var ökningen mindre. I mål 1-regioner utanför sammanhållningsländerna har tillväxten varit lägre och till viss del hämmats av långsam nationell tillväxt. I de nya tyska delstaterna ökade BNP per capita med i stort sett lika mycket som EU:s genomsnitt mellan 1994 och 2001, medan ökningen i italienska Mezzogiorno låg under genomsnittet. I båda fallen ökade emellertid produktiviteten mer än i resten av EU, vilket skulle kunna tyda på förbättrad konkurrenskraft men liten eller ingen förbättring av sysselsättningen. Endast 43 procent av befolkningen i arbetsför ålder i södra Italien hade arbete år 2002, vilket är betydligt lägre än någon annanstans inom unionen och arbetslösheten är alltjämt hög i de nya tyska delstaterna. Att stärka konkurrenskraft och skapa arbetstillfällen I ett antal områden i EU förekommer strukturella problem som gör att företag inte vill investera i regionen och som hämmar tillkomsten av nya ekonomiska verksamheter trots att det finns tillräcklig infrastruktur och kompetent arbetskraft. Det rör sig ofta om före detta industriregioner eller regioner med permanenta problem knutna till geografiska eller andra säregenskaper som utgör hinder för utvecklingen. I 11 NUTS 2-regioner i EU15 var exempelvis ökningen av BNP mellan 1994 och 2001 omkring hälften eller mindre av EU:s genomsnitt (endast omkring 1 procent). I dessa regioner låg BNP per capita mätt i köpkraft över den gräns på 75 procent som krävs för mål 1-stöd, men betydligt under EU:s genomsnitt. Regionerna ligger utspridda i unionen, bland annat i nordöstra England, i de norra delarna av Tyskland och i glesbebodda områden i norra Sverige. Alla regionerna har låg produktivitetstillväxt och låg ökning av BNP per capita. I många av regionerna finns områden där BNP per capita är under 75 procent av EU:s genomsnitt. Det är en utmaning för sammanhållningspolitiken att ge dessa regioner effektivt stöd för att omstrukturera ekonomin och utveckla innovativ kapacitet för att därmed förbättra konkurrenskraften och bromsa sjunkande relativa inkomst- och sysselsättningsnivåer och avfolkning. Om inte något görs nu kommer problemen att växa och göra det svårare att ställa saker och ting till rätta senare. Ökade regionala skillnader i samband med utvidgningen Omkring 92 procent av befolkningen i de nya medlemsländerna bor i regioner där BNP per capita är under 75 procent av EU25:s genomsnitt. I över två tredjedelar av regionerna är nivån under hälften av genomsnittet. ix

4 I Bulgarien och Rumänien är BNP per capita under 30 procent av EU25:s genomsnitt. Om dessa länder gick med i unionen skulle befolkningen i regioner med en BNP per capita under 75 procent av EU:s genomsnitt mer än fördubblas i förhållande till det aktuella antalet (från omkring 73 miljoner människor till över 153 miljoner). Klyftan mellan deras BNP per capita och EU:s genomsnitt skulle även bli dubbelt så stor (från omkring 30 procent under genomsnittet till 60 procent under). Dessutom har ekonomiska omstruktureringar lett till ökad arbetslöshet i de nya medlemsländerna, vilket gör att andelen av befolkningen i arbetsför ålder som har arbete ligger långt under EU:s genomsnitt. Utvidgningen kommer endast att öka EU:s BNP (mätt i euro) med något under 5 procent, medan befolkningen kommer att öka med nära 20 procent. Genomsnittlig BNP per capita i ett EU med 25 medlemsländer kommer därmed att vara omkring 12 ½ procent lägre än genomsnittet i EU15. Detta innebär att 18 regioner med en BNP per capita som är under 75 procent av EU15:s genomsnitt och en befolkning på omkring 19 miljoner, inklusive Malta, en av de nya medlemsländerna, inte längre kommer att ha en inkomst per capita som ligger under gränsen på 75 procent. Med tanke på att regionerna i fråga kommer att ha exakt samma strukturella svagheter efter utvidgningen som innan, kommer de att behöva vidhållna stöd. Social sammanhållning och risken för fattigdom Ett betydande antal människor, både i de nuvarande och nya medlemsländerna, har inkomstnivåer som gör att de lever på gränsen till fattigdom (enligt definitionen att de har en inkomstnivå som är under 60 procent av medianvärdet i landet där de bor). År 2000 levde omkring 55 miljoner människor, cirka 15 procent av befolkningen, på gränsen till fattigdom. Över hälften av dessa hade haft så låga inkomstnivåer i tre år i rad. Andelen var relativt hög i länderna i södra Europa och på Irland och var även högre än EU15:s genomsnitt i många av anslutningsländerna. (Benämningen anslutningsländer står i denna rapport för de tio nya medlemsländerna, samt Bulgarien och Rumänien). De mest utsatta hushållen är ofta de som utgörs av människor som är 65 år eller äldre, i synnerhet då de lever ensamma, och ensamstående föräldrar (övervägande kvinnor), i synnerhet i Storbritannien. Att leva på gränsen till fattigdom har ett nära samband med att vara arbetslöshet eller overksam. Nära 40 procent av de arbetslösa hade inkomstnivåer som låg under existensminimum år Om fattigdom och socialt utanförskap skall kunna minskas måste man anta utmaningen att integrera handikappade människor, långtidsarbetslösa och etniska minoriteter i arbetslivet. Befolkningen åldras och äldreberoendet ökar Befolkning i arbetsför ålder kommer att börja minska under det nuvarande årtiondet i de fyra södra medlemsländerna, Tyskland och de flesta av anslutningsländerna. Följande årtionde kommer minskningen att ske i alla medlemsländer utom Irland, Luxemburg och Cypern. Enligt de senaste prognoserna beräknas antalet människor i åldrarna 15 till 64 att vara 4 procent lägre i EU15 år 2025 än år 2000 och i anslutningsländerna 10 procent lägre. Denna minskning kommer att åtföljas av en markant ökning av antalet människor som är 65 år och äldre. År 2025 kommer det att finnas 40 procent fler människor i pensionsåldern än nu, både i EU15 och i anslutningsländerna. Detta innebär en kvot på under tre människor i arbetsför ålder för varje människa som är 65 år eller äldre, vilket kan jämföras med den nuvarande kvoten på över fyra på en. Om allt annat förblir oförändrat kommer befolkningens åldrande att leda till att EU:s arbetskraft minskar, vilket med största sannolikhet kommer att få konsekvenser för tillväxtpotentialen. Hur stora konsekvenserna blir kommer att bero på realinkomst och sysselsättningsnivåer i framtiden. Detta kommer att vara avgörande för hur svårt det blir att försörja människor i pensionsåldern. I praktiken är endast 64 procent av befolkningen i arbetsför x

5 ålder sysselsatta och har en inkomst i EU15 och 56 procent i anslutningsländerna. Den egentliga kvoten är därmed redan nu endast omkring 2 ½ sysselsatta människor för varje pensionär i det utvidgade EU. Om sysselsättningsnivåerna förblir desamma kommer denna kvot att ha gått ned till under två sysselsatta människor för varje pensionär år Dessa prognoser gör det ännu viktigare att bevara ekonomisk tillväxt i EU, öka sysselsättningsnivåerna och minska tidig pension. Invandring kan i vissa fall vara en viktig källa till ytterligare arbetskraft och en effektiv integrationspolitik bör därmed få en framträdande plats. Minskade skillnader i regionala konkurrensfaktorer Som framhölls ovan måste två slags kompletterande villkor uppfyllas i EU:s regioner för att göra det möjligt att vidhålla ekonomisk utveckling och sysselsättning i en konkurrenskraftig miljö. Först och främst måste regionerna ha tillgång till tillfredsställande fysisk infrastruktur (effektivt transportsystem, telekommunikations- och energinätverk, tillfredsställande miljöresurser och så vidare) och humankapital (arbetskraft med lämplig kompetens och kunskap). De andra villkoren är att regionerna i den nya kunskapsbaserade ekonomin måste kunna göra innovationer och använda både existerande know-how och nya teknologier effektivt, samt följa en utveckling som tar hänsyn till miljön. För att uppfylla dessa villkor och uppnå en hållbar utveckling krävs effektiva institutionella och administrativa organ. Förbättringar av infrastrukturen Under de senaste tio åren har transportförbindelserna inom sammanhållningsländerna och mellan dessa och övriga EU förbättrats markant. Motorvägsnätet blev, till stor del tack vare stöd från strukturfonderna, betydligt tätare i dessa länder, från att ha varit 20 procent under EU15:s genomsnitt 1991 till 10 procent över detta år Denna ökning skedde emellertid främst i Spanien och Portugal. Trots att förbindelserna förbättrats i mål 1-regionerna under de tio senaste åren, var tätheten omkring 80 procent av EU15:s genomsnitt. I anslutningsländerna ligger motorvägarna ännu mindre tätt (under 20 procent av EU15:s genomsnitt). Man bygger emellertid ut transportnätet i mycket snabb takt, trots den inverkan detta har på miljön, främst omkring huvudstäder och vägar i gränsområden som leder till de nuvarande medlemsländerna. Det har skett en viss modernisering av järnvägsnätet i unionen under de senaste tio åren, men elektrifierade linjer och dubbla spår har byggts i ungefär samma takt som i eftersatta regioner i EU så klyftorna är alltjämt stora. I anslutningsländerna, där järnvägarna försummats i årtionden, befinner sig järnvägsnätet i ett mycket dåligt skick. Betydande investeringar måste därför göras både för att modernisera och ersätta utslitna spår. Investeringar är dock av lika stor vikt för vägnätet. Det ökade vägbyggandet förstärker emellertid den snabba övergången av både passagerar- och varutransport från järnvägar till vägar. Vad gäller telekommunikationer så är antalet fasta telefonlinjer i förhållande till befolkningen alltjämt betydligt lägre i både sammanhållningsländerna och anslutningsländerna än i övriga EU. Detta kompenseras emellertid av en ökad användning av mobiltelefoner, även om dessa används mindre i Grekland och anslutningsländerna än i EU15 i genomsnitt. I flera av anslutningsländerna är nivån dessutom betydligt lägre. Samtidigt finns det stora skillnader i unionen i tillgång till bredband, som är viktiga för internetanvändning och för att utveckla olika informations- och kommunikationstillämpningar. Dessa skillnader visar i allmänhet på hur rika regionerna är. Tillgång till bredband är fortfarande mycket begränsad i många delar av EU15, samt i nästan alla anslutningsländerna. Annan infrastruktur skolor, högskolor, hälsovård och olika sociala förmåner är av lika stor vikt då de troligtvis alltmer kommer att påverka beslut om var företag skall investera och förlägga verksamheten. Detta gäller i synnerhet kunskapsbaserad verksamhet som inte är bunden till en särskild plats då man inte är beroende av närheten till råvaror eller en stor marknad. xi

6 Det finns ett mycket stort behov av miljöinvesteringar i sammanhållningsländerna och i ännu större utsträckning i anslutningsländerna. Detta framkommer exempelvis då man ser att en mycket mindre andel av befolkningen är anslutna till reningsverk som behandlar avloppsvatten i jämförelse med andra delar av unionen. Behovet av investeringar är även stort inom avfallshantering och kontroll av utsläpp, i synnerhet med tanke på att vägar används alltmer i anslutningsländerna. Att stärka humankapitalet Den europeiska sysselsättningsstrategin, som lanserades 1997, har bidragit till att sysselsättningen återhämtat sig något trots den ekonomiska nedgången. I både nuvarande och nya medlemsländer återstår emellertid stora strukturella svagheter. För att förhindra arbetslöshet och hjälpa arbetslösa att hitta arbeten måste man tillhandahålla individuellt anpassade tjänster till arbetssökande i form av rådgivning, fortbildning och nya arbetstillfällen. Det är särskilt viktigt att utarbeta förebyggande och aktiva arbetsmarknadsåtgärder i de nya medlemsländerna för att främja ekonomisk omstrukturering. Det blir allt viktigare att ha hög utbildningsnivå och god yrkeskompetens, både för den individuella karriären och ekonomisk konkurrenskraft. Det relativa antalet människor med högre utbildning än grundskoleutbildning förblir betydligt lägre i mål 1-regioner än i resten av EU15, i synnerhet i Spanien, Italien och Portugal. Det enda undantaget i detta fall är de nya tyska delstaterna, där det relativa antalet som har utbildning är mer i nivå med anslutningsländerna, som har högre nivåer än genomsnittet i EU15 (omkring 80 procent eller mer, vilket kan jämföras med EU15:s genomsnitt på 64 procent). Utbildning och fortbildning i anslutningsländerna förser emellertid inte nödvändigtvis människor med kunskaper som kan tillgodose arbetsmarknadens behov och läroplaner och undervisningssystem är inte väl anpassade till den moderna ekonomin. Dessutom fortsätter mycket färre unga människor sina studier på universitetet än i EU15. Universitetsstudier är ett viktigt krav för att kunna bidra till den kunskapsbaserade ekonomin. Samma tendens råder även i de nuvarande mål 1-regionerna i unionen där skillnaderna, trots en ökning i vidareutbildning under de senaste tio åren, är stora i förhållande till övriga EU. Dessutom tycks betydligt färre människor i både sammanhållningsländerna och anslutningsländerna delta i fortbildning än i övriga unionen (under 20 procent av de anställda i företag i Grekland, Portugal och alla anslutningsländerna utom Tjeckien och Slovenien 1999), trots att det finns ett stort behov av anpassning till de ekonomiska förändringarna. Att stärka social sammanhållning Politik inom områdena ekonomi, sysselsättning och sociala frågor vinner på och stärks av att samverka. Den ekonomiska utvecklingen måste ske samtidigt som man gör satsningar för att minska fattigdom och bekämpar socialt utanförskap. Det är av största vikt att främja social integration och bekämpa diskriminering för att förhindra socialt utanförskap och uppnå högre sysselsättningsnivåer och ökad tillväxt, i synnerhet på regional och lokal nivå. Det är även viktigt att ge de mest missgynnade i samhället, såsom etniska minoriteter och de som slutat skolan tidigt, omfattande stöd för att skapa ekonomiska och sociala vinster i EU. Skillnader kvarstår i innovativ förmåga I en alltmer kunskapsbaserad ekonomi är innovation en nyckelfaktor för regional konkurrenskraft. Innovativ förmåga, tillgång till kunskap och förmågan att använda denna varierar emellertid mellan regioner i både de nuvarande och nya medlemsländerna. Politikens målsättning är inte att garantera att alla regioner har resurser för att bidra lika mycket till de framsteg som görs inom nya teknologier, men alla regioner skall ha samma chans att dra nytta av dessa framsteg och använda dem på ett produktivt sätt. Olika indikatorer såsom relativa FoU-utgifter, sysselsättning inom forskning och, i synnerhet, antalet patentansökningar, visar emellertid att det finns stora skillnader i innovativ förmåga mellan de starkare xii

7 regionerna i unionens centrala delar och andra regioner. (Enligt de senaste uppgifterna står 8 av 213 NUTS-regioner i det nuvarande EU för omkring en fjärdedel av unionens totala FoU-kostnader och 31 regioner för hälften av utgifterna.) Skillnaderna är även stora mellan anslutningsländerna och EU15:s genomsnitt, samt mellan de förstnämnda ländernas huvudstadsregioner och övriga områden. Man har kommit att bli alltmer överens om vikten av god styrning för regional konkurrenskraft. Detta gäller effektiva institutioner, produktiv samverkan mellan de olika aktörer som deltar i utvecklingsprocessen, samt att ha en positiv inställning till företag och företagande. Regioner är dock mycket olika i dessa avseenden och alla har inte samma förmåga att utveckla just sina konkurrensfördelar med de kunskaper som finns att tillgå. Hur medlemsländernas politik inverkar på sammanhållningen Medlemsländernas offentliga utgifter är många gånger större än de summor som EU lägger på sammanhållningspolitik. Medan de förstnämnda utgifterna uppgår till omkring 47 procent av BNP är budgeten som är avsatt till sammanhållningspolitik något mindre än 0,4 procent av EU:s BNP. Trots att andelen är relativt liten, ger EU:s sammanhållningspolitik ett värdefullt bidrag då det gäller att lösa de problem som ligger bakom skillnader i inkomst och sysselsättning i unionen. Medan medlemsländernas politik och offentliga utgifter främst är inriktade på att tillhandahålla grundläggande tjänster och inkomststöd, lägger EU:s sammanhållningspolitik vikten vid att minska strukturella skillnader som direkt påverkar regioners konkurrenskraft och människors chans att hitta ett arbete. De offentliga utgifterna är främst avsedda att garantera tillgång till grundläggande tjänster Den största delen av medlemsländernas offentliga utgifter går till att tillhandahålla en rad tjänster som skall garantera att alla har tillgång till utbildning, hälsovård och socialt skydd. Dessa tre områden står tillsammans för nära två tredjedelar av de offentliga utgifterna i EU. Offentliga utgifter som går till investeringar i humankapital och fysiskt kapital uppgår däremot endast till något över 2 procent av BNP i genomsnitt och är under 4 procent av BNP i alla länder utom Irland och Luxemburg. Andelen offentliga utgifter som går till stödtjänster för företag, högre utbildning, innovation och FoU är även den låg (den sistnämnda uppgår i genomsnitt till omkring 0,3 procent av BNP i EU). I förhållande till de summor som allokeras till strukturåtgärder är därmed inte sammanhållningspolitkens budget så liten. Dessutom går EU:s strukturutgifter, till skillnad från medlemsländernas utgifter, främst till de regioner som är i störst behov av stöd (EU:s strukturstöd till Grekland och Portugal uppgår exempelvis till omkring 2 ½ procent av ländernas respektive BNP). Och bidrar till att minska regionala inkomstskillnader... I de flesta fall är de offentliga utgifter per capita i förhållande till BNP som går till grundläggande tjänster, såsom utbildning och hälsovård, relativt lika i medlemsländernas olika regioner. Detta visar på att man vill garantera att alla människor skall ha lika tillgång till tjänster oavsett var de bor. Däremot finns det regionala skillnader i de utgifter som går till det sociala skyddsnätet, vilket beror på skillnader i arbetslöshet och antalet människor i pensionsålder. Utgifterna som går till administration skiljer sig också åt eftersom regeringskontoren främst ligger i huvudstäderna. Dessa tendenser gör tillsammans att de offentliga utgifternas bidrag till inkomst generellt sett är mycket högre i fattigare regioner än i rikare områden. Detta beror dock främst på de låga inkomstnivåerna snarare än på högre offentliga utgifter. xiii

8 Medan statsinkomsterna är proportionella mot inkomst Statsinkomsterna tycks däremot i stort sett vara proportionella mot inkomst. Detta beror främst på att alla medlemsländer tar upp skatter centralt, antingen på inkomst eller utgifter. De brukar därför inte neutralisera de offentliga utgifternas bidrag som minskar inkomstskillnader mellan regioner. I länder där en stor del av statsinkomsten erhålls lokalt finns det dessutom utjämningssystem som skall minska skillnaderna i den inkomst som regionerna förfogar över för att finansiera utgifterna. Den utbredda tendensen att decentralisera ansvaret för offentliga tjänster till regional och lokal nivå har därmed inte följts av en liknande tendens att decentralisera pengaupptagningen för att finansiera dessa tjänster. Ett undantag är Italien där ansvaret för att samla in statsinkomster alltmer läggs på regionerna utan att de regionala transfereringarna stärks för den skull. Utländska direktinvesteringar: en viktig faktor i regional utveckling Utländska direktinvesteringar har en viktig potentiell roll att spela då det gäller att minska regionala skillnader i ekonomisk prestation, inte endast i form av inkomstkälla utan även som en möjlighet att sprida teknologi och know-how till eftersatta regioner. Detta är i synnerhet viktigt för anslutningsländerna som är i stort behov av ekonomisk omstrukturering och ökad produktivitet och konkurrenskraft. Oavsett vad som motiverar de utländska investerarna rent ekonomiskt, är de inte nödvändigtvis intresserade av att investera i de regioner där behovet är som störst och detta av i stort sett samma anledning som inhemska investerare (bristfällig infrastruktur, brist på kompetent arbetskraft och så vidare). Utländska direktinvesteringar har därför en tendens att främst gå till de ekonomiskt starka delarna av unionen snarare än till svagare områden. Under perioden uppgick investeringsflödena in i de respektive länderna till omkring 21 procent av Irlands BNP det land med näst högst BNP per capita i EU 15 procent i Danmark (det land med tredje högsta BNP-nivå) och 13 procent i Nederländerna (fjärde högsta BNP-nivå). Investeringsflödena till Portugal uppgick däremot endast till 4 procent av BNP, medan de länder med lägst investeringsflöden var Spanien (1 ½ procent av BNP), Italien (1 procent) och Grekland (något under 1 procent). Inom länderna är de utländska direktinvesteringarna generellt sett koncentrerade till och omkring större städer, i synnerhet huvudstäder. En mycket liten del av investeringarna går till eftersatta regioner. De nya tyska delstaterna, med undantag av Berlin, stod för endast något över 2 procent av de totala investeringsflödena till Tyskland mellan 1998 och Mål 1-regionerna i Spanien stod för under 10 procent av investeringarna som gick in i landet år I Italien var under 4 procent av det totala antalet sysselsatta anställda i utlandsägda företag i södra delen av landet. Det går tydligt att se samma mönster i anslutningsländerna. År 2001 gick över två tredjedelar av de utländska direktinvesteringarna i Ungern till Budapestregionen. Över 60 procent av investeringsflödena till Tjeckien gick till regionen kring Prag och en liknande andel av investeringarna gick till Bratislava i Slovakien. Gemenskapspolitikens inverkan på konkurrenskraft, sysselsättning och sammanhållning Till skillnad från strukturpolitiken är inte övrig EUpolitiks främsta mål att minska regionala skillnader och ojämlikhet mellan människor. Andra politiska områden inverkar emellertid på sammanhållningen och tar i många fall skillnader med i beräkningen. Att skapa den kunskapsbaserade ekonomin Gemenskapsföretagande och företags- och innovationspolitik är alla inriktade på att stärka EUproducenters konkurrenskraft genom att garantera tillgång till marknader, skapa en gynnsam miljö för FoU och främja konkurrens i unionen. xiv

9 Brist på innovativ förmåga beror inte endast på brister i forskningsbasen och låga FoU-utgifter, utan även på otillräckligt samarbete mellan forskningscenter och företag, samt att dessa anammar informations- och kommunikationsteknologier för långsamt. Innovationsknutpunkterna och nätverket för innovativa regioner i Europa, IRE, har därför skapats för främja innovationspolitik och tillhandahållande av tekniskt stöd till företag på regional nivå. Det finns fortfarande tydliga skillnader i tillgång till gemenskapsstöd, i synnerhet på regional nivå, även om det sjätte ramprogrammet till viss del är inriktat på att förbättra samarbetena mellan forskningscenter i de mer centrala delarna av EU och de som ligger i perifera områden. Att stärka utbildning och fortbildning EU:s främsta relativa fördel i den globala konkurrensen är dess kompetenta arbetskraft. En hög utbildningsnivå och tillhandahållande av högkvalitativ fortbildning, som människor har tillgång till under hela yrkeslivet, är ytterst viktigt för att stärka den innovativa förmågan i hela EU och uppnå Lissabonmålet att göra unionen till den mest dynamiska kunskapsbaserade ekonomin i världen. Programmet utbildning och fortbildning 2010 har skapats för att uppnå detta mål. Programmet har även som målsättning att göra utbildning och fortbildning i Europa till en kvalitetsreferens i hela världen till år Fler och bättre arbeten i ett samhälle som tar hänsyn till alla På Europeiska rådets möte i Lissabon fastställde EU en vittomfattande strategi med målsättning att uppnå långsiktig ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, social sammanhållning och en hållbar utveckling i ett kunskapsbaserat samhälle. Den europeiska sysselsättningsstrategin (EES) sågs över år 2003 för att bättre kunna uppnå målen som sattes i Lissabon i en utvidgad union och stödja medlemsländernas satsningar på att förbättra arbetsmarknaden, uppnå full sysselsättning, skapa ökad kvalitet och produktivitet i arbetet och minska sociala skillnader. För att genomförandet av EES skall lyckas måste medlemsländerna åta sig att hjälpa yrkesverksamma och företag att bli mer anpassningsbara, locka ut fler människor på arbetsmarknaden, investera mer och effektivare i humankapital och förbättra styrning. De åtgärder som vidtas för att minska socialt utanförskap bidrar inte bara med att minska ojämlikheter utan ökar dessutom ekonomins tillväxtpotential. Efter mötet i Lissabon antogs en gemensam strategi för social sammanhållning av EU år Den andra omgången nationella handlingsplaner som utarbetades av medlemsländerna år 2003 tillkännagav de olika aspekterna av socialt utanförskap. Man framhöll vikten av att bekämpa socialt utanförskap med hjälp av en rad åtgärder och ett gemensamt stöd från ekonomi-, sysselsättnings- och socialpolitik. Unionens åtagande att uppnå jämlikhet mellan män och kvinnor måste omsättas i vittomfattande åtgärder och garantera att all politik tar könsfrågan med i beräkningen då den planeras och genomförs. Om sysselsättningsmålet som sattes i Lissabon skall vara uppnått år 2010 måste man ta itu med de faktorer som ligger bakom könsskillnaderna i sysselsättning, arbetslöshet och lön. I detta hänseende måste man fortsätta med åtgärder som lockar ut kvinnor på arbetsmarknaden, övertygar dem att stanna längre och gör det enklare för dem att förena yrkeskarriär och familj genom att tillhandahålla barnomsorg. Miljöskydd för hållbar tillväxt och sysselsättning För att skapa en hållbar ekonomisk utveckling och fasta, långsiktiga arbeten måste miljön skyddas från de potentiella skadliga effekter som tillväxten kan ha. Det gäller även att inte tömma ut naturresurserna. Det sjätte miljöhandlingsprogrammet (EAP): Vår framtid Vårt val (sjätte EAP) fastställer de miljöåtgärder som måste vidtas för att uppnå EU:s ekonomiska och sociala mål. Åtgärderna är bland annat inriktade på att begränsa klimatförändringarna, värna om natur och biologisk mångfald, minska utsläpp som är skadliga för hälsan och minska förbrukningen av naturresurser genom avfallsåtervinning. Ett annat mål är att ta hänsyn till miljön i samband med politiska beslut som rör investeringar. xv

10 Även om miljöskydd medför kostnader, inte minst i de eftersatta regionerna där behoven av infrastruktur brukar vara som störst, går det att göra stora potentiella vinster tack vare förbättrad hälsa och nya arbetstillfällen i ekologiska industrier, samt i form av en mer hållbar utveckling. Den inre marknaden och tjänster av ekonomiskt intresse Ökad konkurrens på transport-, telekommunikationsoch energimarknaden har lett till större effektivitet och lägre priser. Det har emellertid även inneburit att vissa sociala grupper och regioner riskerar att inte längre få tillgång till grundläggande tjänster. Man har därför infört offentliga tjänster som obligatoriskt måste tillhandahållas för att garantera att alla får tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dessa måste hålla en acceptabel standard och erbjudas till överkomliga priser, vilket framhålls i EU-fördraget (artikel 16). Gemenskapsfonder har tillsats för att garantera att dessa krav respekteras överallt i EU. Samtidigt har det transeuropeiska transportnätet gjort perifera regioner mer lättillgängliga och därmed underlättat en ökad handel. De nätverk som nu planeras skall förbinda anslutningsländerna med de nuvarande medlemsländerna och dessa nätverk kommer med största sannolikhet att ha liknande effekter. De transeuropeiska energinätens riktlinjer, som antogs 2003, lägger ökad vikt vid att under kommande år investera i gasledningar och eldistributionssystem i isolerade perifera och mycket perifera regioner. Programmet för transeuropeiskt telekommnätverk (eller e-ten) är avsett att förbättra kommunikationen mellan avlägset belägna regioner och andra delar av EU, samt att förbättra tillämpningar och tjänster inom informations- och kommunikationsteknologin. Att förbättra gemensam politik: jordbruk och fiske Även om den gemensamma jordbrukspolitikens utgifter har minskat successivt med tiden, står den fortfarande för nära 47 procent av gemenskapens budget. Sedan reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken inleddes 1992 har direktstöden till producenter stigit till 70 procent av de totala utgifterna. De ligger emellertid alltjämt under EU:s genomsnitt i Spanien, som är det enda sammanhållningslandet där detta förhållande råder. Stora och medelstora lantbruk erhåller i genomsnitt större utbetalningar i förhållande till inkomst än små. Stöden till landsbygdsutveckling är under perioden större i mål 1-regioner (56 procent av de totala stöden) än i andra delar av EU. Endast omkring 10 procent av detta går emellertid till åtgärder som skall stärka den del av landsbygdsekonomin som inte är knuten till jordbruk. Under kommande programperiod, 2007 till 2013, kommer den gemensamma jordbrukspolitikens utgifter att vara lägre i reala termer, direktbetalningarna kommer inte längre att relateras till produktion och utbetalningar till stora lantbruk kommer att minskas. Man kommer även att lägga större tonvikt vid lägre priser och landsbygdsutveckling och miljö. I samband med utvidgningen kommer sysselsättning inom jordbruk i EU att öka med omkring 60 procent och antalet små lantbruk kommer att öka markant. Andelen av jordbrukspolitikens totala utgifter som går till mål 1-regioner i nya och nuvarande medlemsländer beräknas öka med omkring 10 procentenheter till cirka två tredjedelar. Den gemensamma fiskeripolitiken är främst inriktad på att bevara fiskbestånden och omstrukturera industrin för att garantera en hållbar utveckling. De nödfallsåtgärder som nyligen utarbetats kommer att ha betydande effekter på en rad regionala ekonomier, i synnerhet i Spanien och Portugal. På lång sikt kommer nedskärningar i industrin att göra den lönsam på nytt när nödfallsåtgärderna väl är genomförda. På kort sikt är det emellertid i stor utsträckning medlemsländernas ansvar att hantera de sociala och ekonomiska konsekvenserna av omstruktureringen. I anslutningsländerna har endast Polen och de tre baltiska staterna större fiskeindustrier och dessa är redan på tillbakagång. Deras totala fångster uppgår till under 7 procent av de nuvarande medlemsländernas. xvi

11 Statliga stöd och sammanhållningspolitik Om ländernas regeringar gynnar problemregioner kan statsstödskontroll både stödja och bidra till sammanhållningspolitiken. I enlighet med de åtaganden som gjordes i samband med rådet i Stockholm minskade de totala offentliga utgifterna markant mellan 1997 och 2001 och minskade i förhållande till BNP i 12 av de 15 medlemsländerna. Samtidigt går utgifterna alltmer till horisontella mål. Offentliga utgifter är dock alltjämt högre i de rikare medlemsländerna än i sammanhållningsländerna. År 2001 gick endast omkring 9 procent av de totala statsstöden i EU till mål 1-regioner och summan var mindre än en tredjedel av vad den var 1993 då den var som högst. Detta beror till stor del på att stöden till de nya tyska delstaterna har minskat, liksom stöden till södra Italien. Regionala stöd till mål 2- områden uppgår endast till omkring 6 procent av de totala statliga stöden. Med tanke på att statsstödskontroll påverkar den regionala spridningen av ekonomisk aktivitet är den av största vikt inför utvidgningen. Under följande period, efter år 2006, kommer man därför att fortsätta att modernisera, förenkla och klargöra statsstödsregler och ta förändringar i sammanhållningspolitiken med i beräkningen för att kunna ge mindre men bättre riktade stöd. Rättsliga och inrikes frågor: att förbättra villkoren för utveckling Hög brottslighet, korruption och organiserad brottslighet har en tendens att hämma ekonomisk utveckling och göra områdena mindre attraktiva för potentiella investerare. För att stödja regional utveckling måste man därför bekämpa brottslighet bättre, öka gränsöverskridande samarbete, förbättra kontrollerna av yttre gränser och integrera medborgare från tredje länder i samhället. Detta gäller i synnerhet anslutningsländerna. Så uppfattas gemenskapspolitiken på regional nivå Undersökningar som gjorts bland regionala tjänstemän visar på att gemenskapspolitiken till stor del uppfattas som gemenskapsfonder och att de projekt som finansieras av strukturfonderna är de som är mest påtagliga och som anses ha störst effekter. Detta gäller särskilt mål 1-regioner och i synnerhet i sammanhållningsländerna. Man tillkännagav även att gemenskapens Interreg-initiativ hade haft positiva effekter eftersom det varit tydligt inriktat på att stimulera samarbeten. Medan man i de regioner där jordbruk var den viktigaste verksamheten i allmänhet ansåg att den gemensamma jordbrukspolitiken hade positiva effekter på sammanhållningen, hävdade man i Medelhavsregioner att den var orättvis och att den gynnade de mest lönsamma lantbruken och de mest utvecklade områdena. Bristen på samband mellan den gemensamma jordbrukspolitiken och miljöpolitik kritiserades och många ville se att hänsyn till miljön blev en del av regional utvecklingspolitik. Man önskade även, i synnerhet i mål 1-regioner, att investeringar i FoU blev en del av regional utvecklingspolitik. Man var i allmänhet kritisk till strukturfondernas höga förvaltningskostnader under nuvarande period och de alltmer komplicerade förvaltningsprocedurerna. Däremot såg man engagemanget bland företag och parter på arbetsmarknaden som ett framsteg och något som borde utvecklas vidare. Strukturpolitikens effekter och mervrärde Stödens omfattning och fördelning i mål 1-regioner Strukturfonderna och sammanhållningsfonden, som endast uppgår till omkring 0,4 procent av EU:s BNP, är främst inriktade på att ge stöd till de fattigaste delarna av unionen. Under perioden motsvarar transfereringarna som går till mål 1-regioner 0,9 procent av Spaniens BNP och över 2 ½ procent xvii

12 av BNP i Grekland och Portugal. Dessa transfereringar beräknas dessutom öka investeringarna med omkring 3 procent i Spanien, 8-9 procent i Grekland och Portugal, 7 procent i italienska Mezzogiorno och 4 procent i de nya tyska delstaterna. I de flesta fall var de nationella offentliga utgifter som kompletterade strukturfondernas åtgärder större i reala termer under programperioden än under den föregående perioden. Detta gjorde att summan som fanns tillgänglig för investeringar ökade med procent. Till detta kom privata finansieringar, som var av betydande storleksordning i Österrike, Tyskland, Nederländerna och Belgien. Denna hävstångseffekt var dock relativt liten i sammanhållningsländerna, Frankrike och Storbritannien. Under den nuvarande programperioden tycks hävstångseffekten på privata investeringar vara ungefär densamma som föregående period, med undantag av Tyskland där investeringarna är betydligt lägre. Utgifter som går till strukturåtgärder kompletteras även med Europeiska investeringsbankens (EIB) lån. Lån till stödområden i EU15 uppgick till 20 miljarder EUR om året mellan 2000 och Av detta gick över hälften till mål 1-regioner. Lånen till anslutningsländerna uppgick till 3 miljarder EUR om året. I de nuvarande mål 1-regionerna gick över en tredjedel av lånen till investeringar inom transport, medan över 90 procent av lånen gick till transport, miljö och energi i anslutningsländerna. Strukturfonderna har i synnerhet utdelats för att minska skillnader i infrastruktur- och humankapitalinvesteringar mellan mål 1-regioner och andra delar av EU. Transportsystem, både de transeuropeiska näten och regionala sekundära nätverk, har därför förbättrats avsevärt under det senaste årtiondet. Samtidigt har arbetslösa och de som riskerat att förlora sina arbeten erhållit rådgivning och fortbildning. Målet har varit att öka deras kompetens och chanser att finna ett nytt arbete. Anslag har även getts till FoU och innovation för att förbättra forskningskapaciteten. Man har även haft som målsättning att utforma regionala strategier för att anpassa FoU till lokala utvecklingsmöjligheter och behov, samt sprida informations- och kommunikationsteknologier och det kunnande som krävs för att använda dessa och andra nya teknologier. En betydande del av strukturfonderna (14 procent under perioden ) har dessutom gått till investeringar för att förbättra miljö, i synnerhet avfallshantering och behandling av avloppsvatten. Miljöfaktorer har dessutom en framträdande plats då man fattar beslut om strukturåtgärder. Åtgärdernas effekter på faktisk konvergens och ekonomisk integration Empiriska analyser visar att BNP, sysselsättning och produktivitet har ökat mer i mål 1-regioner än i övriga EU, i synnerhet sedan mitten av 1990-talet, samt att konvergensen har varit mest uttalad i mål 1- regionernas fattigaste områden. (Det bör framhållas att denna analys är baserad på statistiska uppgifter som insamlats enkom för denna rapport.) Analysen visar även på att strukturåtgärderna har ökat tillväxten i sammanhållningsländerna både genom att öka efterfrågan och stärka ekonomins utbudssida. I Spanien beräknas BNP ha varit omkring 1 ½ procent högre 1999 än vad den hade varit utan åtgärderna, i Grekland över 2 procent högre, på Irland nära 3 procent, i Portugal över 4 ½ procent och i de nya tyska delstaterna omkring 4 procent högre. Strukturåtgärderna har även skapat ökad handel mellan sammanhållningsländerna och andra delar av unionen (handeln har mer än fördubblats under de senaste tio åren) och närmre integration. Uppgifter talar för att omkring en fjärdedel av utgifterna som går till strukturåtgärder i genomsnitt går tillbaka till de övriga delarna av unionen i form av ökad import, i synnerhet av maskiner och utrustning. Denna läcka är särskilt stor i Grekland (42 procent av utgifterna) och Portugal (35 procent). Då en stor del av de ökade utgifterna i de nya medlemsländerna går till import och omkring 60 procent av denna kommer från nuvarande medlemsländer, finns det med största sannolikhet även läckor i de strukturella utgifterna i dessa länder som gynnar tillväxten i övriga unionen. Liksom i sammanhållningsländerna har dessa utgifter en benägenhet att till stor del gå till import av maskiner och utrustning, xviii

13 vilket i synnerhet gynnar Tyskland som står för omkring 45 procent av all sådan import från EU15. Åtgärder i mål 2-regioner: omstruktureringar och skapande av arbetstillfällen Under perioden erhöll 82 regioner i 12 medlemsländer mål 2-stöd som totalt sett uppgick till omkring 2,4 miljarder EUR om året (vilket har ökat till 3,3 miljarder EUR om året under nuvarande programperiod). Dessa gick främst till områden med industrier på tillbakagång. Utgifterna kompletterades med summor i liknande storleksordning från både offentliga och privata källor i länderna, vilket ökade de totala utgifterna som gick till strukturåtgärder till omkring 7 miljarder EUR om året. Utgifterna gick främst till att bygga om före detta industriområden, samt till stödtjänster för företag (tillsammans stod de för omkring hälften av utgifterna). Omkring 20 procent gick till utveckling av mänskliga resurser och 10 procent till stöd för FoU och informations- och kommunikationsteknologi. Utvärderingsstudier visar på att strukturåtgärderna i dessa områden totalt sett ledde till omkring nya arbetstillfällen under perioden och något under arbetstillfällen netto, medan omkring små och medelstora företag erhöll stöd för att förbättra produktionsmetoder och hitta nya marknader. Samtidigt återställde man och gjorde om före detta industriområden på cirka 115 miljoner m 2 för att utveckla nya ekonomiska verksamheter, däribland inom fritid och kultur. Arbetslösheten minskade något mer i dessa områden än i övriga EU, till viss del tack vare dessa åtgärder, även om BNP per capita ökade i något mindre utsträckning. En mer detaljerad analys visar på att stöden till FoU, innovation och spridning av teknologi var särskilt effektiva för att skapa nya arbetstillfällen och bevara arbeten, även om de flesta mål 2-områden fortfarande har en mindre utvecklad innovativ förmåga än mer framgångsrika regioner. Investeringarna i infrastruktur och humankapital tycks däremot kunna jämföras med dem i övriga EU. Trots att åtgärderna har haft positiva effekter, hade dessa kunnat vara ännu mer effektiva om de stödberättigade områdena varit större, de finansierade åtgärderna mer omfattande och tidsramen för projekten (tre år) längre. Om dessa förändringar införs kommer man att kunna finansiera program av större strategisk vikt för den regionala utvecklingen. Stöd till jordbruk, landsbygdsutveckling och fiske Under perioden var mål 5a-programmets åtgärder inriktade på att göra jordbruket mer effektivt och värna om landsbygden. Åtgärderna tycks även ha varit relativt effektiva när det gäller att omstrukturera små lantbruk i mål 1-regioner. Åtgärderna inom ramen för 5b-programmet uppgick till omkring 1,2 miljarder EUR om året och 9 procent av EU:s befolkning bodde i de områden där de genomfördes. De tycks ha lett till en viss diversifiering av jordbruksproduktionen och fler verksamheter såsom jordbruksturism och miljötjänster, samtidigt som de bidragit till att återställa byar och utveckla offentliga tjänster. Under den nuvarande programperioden har stöden som gått till landsbygdsutveckling ingått i en övergripande strategi. Stöden har dock varit delade mellan två program, varav det ena lytt under strukturfondernas förordningar och det andra under EUGFJ:s garantisektion. Den sistnämnda fonden går till jordbruksmarknadspolitik och är inte väl anpassad till fleråriga handlingsprogram. Fiskerisektorn finns främst i ett begränsat antal regioner i de perifera delarna av EU. Dessa områden har drabbats av de åtgärder som vidtagits för att bevara fiskbeståndet. Det gemensamma fiskeriprogrammets åtgärder kan därmed ge ett betydande bidrag för att utveckla andra ekonomiska verksamheter. Att främja sysselsättning, utbildning och fortbildning med hjälp av Europeiska socialfonden Under perioden bidrog Europeiska socialfonden (ESF) med stöd till utveckling av mänskliga xix

14 resurser. Stöden uppgick till en tredjedel av de totala strukturfonderna och hälften gick till mål 1-regioner. Åtgärderna inom ramen för mål 3-programmet var inriktade på att integrera unga människor, långtidsarbetslösa och de som riskerade utanförskap i arbetslivet, samt främja lika möjligheter för alla. Mål 4- åtgärderna hade som målsättning att hjälpa yrkesverksamma att anpassa sig till förändringar inom industrin. Uppgifter tyder på att de mest lyckade åtgärderna var de som erbjöd kombinerat stöd, såsom rådgivning, fortbildning och arbetssökning och som var anpassade till individuella behov. ESF finansierar dessutom sysselsättnings-, utbildnings- och fortbildningssystem på både nationell och regional nivå. I mål 1-regioner bidrog ESF till att öka de offentliga investeringarna inom utbildning och fortbildning. Även om den europeiska sysselsättningsstrategin (EES) lanserades då programperioden redan hade börjat, bidrog ESF med betydande stöd till EES från och med 1997 och framåt inom områden som de nationella handlingsplanerna för sysselsättning (NAP), i synnerhet i de södra medlemsländerna. Under perioden har samarbetet stärkts avsevärt mellan ESF och EES. Med en total budget på omkring 60 miljarder EUR har ESF kommit att bli gemenskapens viktigaste finansiella instrument som stödjer EES, medan EES i sin tur erbjuder en politisk struktur för ESF:s åtgärder och skapande av arbetstillfällen. Att främja samarbete och nätverk Gemenskapsinitiativen är avsedda att främja innovation, samarbete och att utveckla företagssamarbeten mellan länder och regioner. Initiativen skall därmed kunna möta de behov som annars oftast inte tillgodoses av strukturfondernas viktigaste program. Under perioden bidrog INTERREG II med stöd till tre typer av program. Dessa var gränsöverskridande samarbete (avsnitt A), energinätverk (avsnitt B) och samarbete inom regional och fysisk planering (avsnitt C). Största delen av fonden gick till avsnitt A-programmen för att förbättra miljön, främja kulturell verksamhet, turism och tjänster till små och medelstora företag, samt att ge stöd för att utveckla transportförbindelser, i synnerhet vägar i gränsområden. Avsevärda förbättringar har gjorts, i synnerhet av vägar i gränsområden i mål 1-regioner i Grekland, Tyskland och Finland. De största fördelarna har emellertid bestått i att åtgärderna skapat bättre ömsesidig förståelse mellan offentliga myndigheter och privata och halvprivata organisationer på båda sidor om gränserna. Under perioden förstärkte INTERREG III, med en budget på omkring 5 miljarder EUR, gränsaspekten (avsnitt A), uppmuntrade strategiskt samarbete inom fysisk planering på transnationell nivå (avsnitt B) och gynnade samarbete och erfarenhetsutbyte mellan regioner (avsnitt C). I framtiden kommer INTERREG att behöva ta de nya förhållanden som utvidgningen medför med i beräkningen då gränsområden kommer att utgöra en större del av EU både vad gäller befolkning och landyta. URBAN-initiativet innefattar 44 procent av EU:s befolkning som bor i städer på över innevånare. Under perioden uppgick stöden till 148 miljoner EUR om året och fördelades mellan 118 städer. Under den nuvarande perioden har stöden minskat till 104 miljoner EUR om året och fördelas mellan projekt i 70 städer. Initiativet, som lägger störst vikt vid små stadsområden, har som målsättning att sporra lokalbefolkningen att engagera sig i programmen och dessa har därmed haft en direkt inverkan på människors liv. Detta har även gjort EU:s strukturpolitik mer synlig. Initiativet har också bidragit till att locka till sig privata investerare. Eftersom stöden är koncentrerade till mindre områden inbegriper de däremot inte projekt som skulle kunna lösa mer omfattande regionala problem, såsom förhållandet mellan angränsande stads- och landsbygdsområden. Initiativen EMPLOYMENT och ADAPT stödde omkring 9300 projekt under perioden och omkring 1,6 miljoner människor deltog i program för arbetsmarknadsintegration och skapande av arbetstillfällen på lokal nivå. De finansierade projekten utgjordes bland annat av åtgärder för att göra det lätta- xx

15 re att få tillgång till arbeten och fortbildning och stöd till nya källor till sysselsättning. Åtgärderna sökte även hjälpa små och medelstora företag att förutse förändringar och ge kvinnor stöd till barnomsorg för att göra det enklare för dem att fortfölja yrkeskarriären. Under perioden har EQUAL varit inriktat på att använda nya innovativa metoder för att bekämpa ojämlikhet och diskriminering på arbetsmarknaden. Man har lagt stor tonvikt på transnationella samarbeten och utbyte av erfarenhet och god praxis. LEADER II tillhandahöll stöd till omkring 900 lokala handlingsgrupper i landsbygdsområden under perioden med en budget på 300 miljoner EUR om året, som utökades till 700 miljoner EUR med hjälp av samfinansiering. Den huvudsakliga aktiviteten som finansierades var turism, även om stöd även gavs till små och medelstora företag och till att utveckla lokala produkter. LEADER + ( ), som har samma årliga budget som LEADER II, har lagt större vikt vid pilotprojekt och underlättat samarbete. Innovativa pilotåtgärder Nära en av tre regionala myndigheter i EU15 har utformat en regional innovationsstrategi (RIS) eller ett regionalt initiativ för informationssamhället (RISI). De två initiativens mest påtagliga effekter har varit samarbeten mellan den privata och offentliga sektorn och bidrag till små och medelstora företag för att dessa skall få tillgång till nya teknologier. Ett nytt system för innovativa åtgärder, med stöd från strukturfonderna på totalt omkring 400 miljoner EUR, introducerades Målsättningen var att sporra regionerna att utveckla program för ökad regional konkurrenskraft med hjälp av teknologi och innovation (Lissabonstrategin), tillämpning av nya former av informations- och kommunikationsteknologi (handlingsplanen eeurope) och genom att främja en hållbar utveckling (Göteborg). Än så länge har tre av fyra regioner i unionen ansökt om finansiering av programmen inom något av dessa tre teman. En mer effektiv strukturfondsförvaltning Då man senast granskade strukturfondernas förordningar 1999 försökte man både förenkla systemet och decentralisera den fortlöpande förvaltningen till medlemsländerna. Även om medlemsländerna är på väg att få allt större ansvar för hur fonderna används, är det alltjämt kommissionen som ansvarar för utgifterna inför budgetmyndigheten. Inför nästa fondperiod måste förordningarna ses över för att systemet skall bli mer effektivt och mindre komplicerat. Huvudprinciperna Programplanering, samarbete, koncentration och komplettering är sedan 1988 års reform alltjämt strukturfondernas huvudprinciper. Programplanering, i betydelsen utgiftsplanering för ett antal år för att uppnå strategiska mål, har resulterat i ökad säkerhet och stabilitet och en mer följdriktig politik och sammanhängande projekt. Då man har blivit bättre på att planera och målen i större utsträckning blivit kvantifierbara har programperioden kunnat förlängas. Däremot råder en ökad oro över att processen att godkänna programdokumenten blir alltmer komplicerad och tar allt längre tid. Man vill även att programmen skall vara flexibla nog för att kunna anpassas i samband med förändringar. Samarbetena för att utforma och genomföra programmen har stärkts och innefattar alltfler aktörer, såsom den privata sektorn, parter på arbetsmarknaden och regionala och lokala myndigheter. Detta har lett till att projekten blivit mer innovativa och målinriktade. Man har även förbättrat kontroll och utvärderingar av projektresultaten och spridningen av denna information. I vissa fall har dessa förändringar dock lett till att förvaltningen av programmen blivit mer komplicerad. Koncentration, i bemärkelsen att fonderna främst går till områden där behovet är som störst, har ökat med tiden, även om utvärderingar pekar på att resurserna fortfarande är något för utspridda. Under den nuvarande programperioden bodde 41 procent av EU15:s befolkning antingen i mål 1 eller mål 2- regioner. Det visade sig emellertid vara så svårt att xxi

16 fastställa de sistnämnda områdena att regionerna ibland var alltför utspridda och resurserna för splittrade. Kompletteringsprincipen har till största del respekterats i mål 1-regioner i den bemärkelsen att strukturfonderna har kompletterat snarare än ersatt redan existerande offentliga utgifter. Det har emellertid varit svårt att kontrollera att detta även varit fallet i mål 2 och mål 3-program, i synnerhet de sistnämnda. Att eftersträva effektivitet Även om man har lärt sig att förvalta strukturfonderna allt bättre återstår den viktiga utmaningen att göra programmen mer effektiva. De obligatoriska kontrollprocedurerna upplevs ofta som omotiverade av medlemsländerna med tanke på de kostnader som upprepningar av de nationella kontrollsystemen medför. Man kritiserar även det faktum att de nuvarande kraven införts så sent att de lett till förseningar i genomförandet av programmen, vilket har gjort att fonder ibland måste användas så snabbt att kvaliteten blir lidande. Kostnaderna för finansiell förvaltning tycks vara extra höga i mål 2-program. Medan förvaltningen av statliga stöd har förbättrats, var endast en tredjedel av de mål 1-projekt som utvärderats genomförda i tid under den senaste programperioden. En tredjedel av projekten var över ett år försenade. Dessutom överskred två tredjedelar av projekten budgeten. Strukturåtgärdernas belopp har använts betydligt bättre sedan N+2-regeln införts och skapat ökad disciplin. År 2003 användes därmed nära 100 procent av strukturfondernas finanser. Kontroll är en mycket viktig del av systemet, men utvärderingar visar på att denna inte har varit så effektiv som förväntat, till viss del eftersom det varit svårt att samla in meningsfull information. Dessutom har tonvikten på finansiella snarare än på strategiska frågor gjort att fonderna haft en tendens att gå till områden där de lättast tas upp och inte till de områden där de skulle kunna vara som mest effektiva. Även om det skett förbättringar under den nuvarande programperioden då man fastställt indikatorer och satt upp mål, så har de förstnämnda inte alltid varit väldefinierade och de sistnämnda ofta alltför omfattande. Utvärderingarna har även förbättrats med tiden, även om de alltjämt utförs på olika sätt i olika medlemsländer. Man kräver numera av medlemsländerna att de, i samarbete med kommissionen, skall göra utvärderingar efter halva programtiden så att resultaten skall kunna användas då man fattar beslut om vad som skall göras under den återstående delen av programperioden. Kommissionen gör sedan en utvärdering två år efter periodens slut. Ett större engagemang bland medlemsländer och regioner skulle kunna göra utvärderingsprocessen mer användbar och relevant. För att uppmuntra till att fonden förvaltas bättre har ett ekonomiskt incitament i form av en resultatreserv, som utgör 4 procent av strukturfondernas resurser, introducerats för den nuvarande perioden. Denna skall delas ut år 2004 enligt kriteriet att målen som sattes i programdokumentet uppnåtts. Förvaltningssystemen har i många fall blivit mer decentraliserade med tiden. Utvärderingsstudier visar på att detta ofta har gjort dem mer effektiva då de bättre kan tillgodose regionala behov. Utvidgningen en utmaning Strukturfonderna är ytterst viktiga för de nya medlemsländerna eftersom de kan hjälpa dem att stärka konkurrenskraften. Under perioden erhåller anslutningsländerna omkring 3 miljarder EUR om året från ISPA (för transport- och miljöprojekt), SAPARD (för landsbygdsutvecklings- och jordbruksprojekt) och PHARE (för att stärka ekonomisk och social sammanhållning och administrativ och institutionell kapacitet). Efter att de tio nya medlemsländerna gått med i EU kommer de, tillsammans med Bulgarien och Rumänien, fortsätta att erhålla Pharestöd i tre år (som totalt kommer att uppgå till 1,6 miljarder EUR om året). Inom ramen för ISPA hade 324 projekt godkänts i slutet av år Projekten var relativt jämt fördelade mellan transport och miljö och inom det förstnämnda området mellan väg och järnväg. xxii

17 SAPARDS resurser, som uppgår till 500 miljoner EUR om året, går till att stödja utvecklingsplaner för jordbruk och landsbygdsområden. Planerna har utformats av länderna själva. De nya medlemsländerna kommer att kunna beviljas stöd från strukturfonderna för perioden 2004 till Stöden, som totalt sett kommer att uppgå till omkring 21,8 miljarder EUR under de tre åren, kommer främst att gå till ett begränsat antal prioriterade områden för att åstadkomma så stor effekt som möjligt och förenkla genomförandet av programmen. Länderna har valt mycket olika prioriteringar i den bemärkelse att den relativa utgiftsnivån skiljer sig åt mellan områdena infrastruktur, mänskliga resurser och produktiva investeringar. Detta visar bland annat på kapitalskillnader inom dessa olika områden. Under anslutningsförhandlingarna kom man fram till att det fanns behov av att utveckla en strategisk metod och fokusera på ett begränsat antal prioriteringar. Dessa behov måste tillgodoses även under implementeringsfasen. Dessutom måste man lägga särskild vikt vid miljöhänsyn, lika möjligheter för alla, samt att garantera att strukturfonderna och nationell politik stämmer överens. Trots att förbättringar gjorts både på regional nivå och regeringsnivå är administrativ kapacitet alltjämt en viktig fråga. I och med att de nuvarande programmen genomförs kommer emellertid länderna att få ökad erfarenhet, vilket kan komma att stärka kapaciteten. Perioden kan ur detta perspektiv ses som en övergångsperiod som ger de nya medlemsländerna chansen att på lokal nivå förbereda sig inför nästa programperiod, som kommer att vara betydligt längre. Strukturpolitiken står inför följande utmaningar i de nya medlemsländerna: Att fastställa de olika strukturella problem i regionerna som har mest negativa effekter på konkurrenskraft och tillväxtpotential och först och främst lösa dessa; Att utforma en långsiktig utvecklingsstrategi för varje region som är i linje med dess relativa styrkor och svagheter. Samtidigt måste man vara medveten om att alla behov inte kan tillgodoses samtidigt och att investeringsprojekten måste fastställas utifrån hur de samverkar med den tillväxtutveckling som man vill följa på lång sikt; Att lägga vikt vid miljöfaktorer i samband med investeringsbeslut för att garantera en hållbar utveckling och tillväxt; Att undvika att en alltför stor del av investeringarna går till de nuvarande tillväxtcentrumen där effekterna på den ekonomiska aktiviteten kan vara störst på kort sikt, men där detta kan komma att ske på bekostnad av en balanserad utveckling på lång sikt; Att stärka den administrativa kapaciteten då det gäller att utforma, genomföra och förvalta program på regional nivå. 1 Se exempelvis T. Padoa-Schioppa, Efficiency, stability and equity - A strategy for the evolution of the economic system of the European Community, Oxford University Press 1987, där man framhåller att det finns stora risker för att den regionala obalansen tilltar i samband med ökad fri konkurrens och att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att anpassningen skall ske snabbare i strukturellt svaga regioner och länder. För att göra detta bör man förbättra och utveckla gemenskapens strukturfonder (s. 5-6). 2 För denna och tidigare punkter, se Agenda for growing Europe, en rapport författad av en oberoende studiegrupp ledd av André Sapir, juli xxiii

18 xxiv