Landstinget Kronoberg

Transkript

1 Landstinget Kronoberg Interna transporter vid Ljungby lasarett Genomförd på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Landstinget Kronoberg Kristina Lindstedt Ernst & Young AB

2 Sammanfattning Inom ramen för det så kallade programmet för konkurrens och mångfald inom Landstinget Kronoberg genomfördes hösten 2002 en extern upphandling av transporttjänster vid Ljungby lasarett. Syftet med granskningen som sammanfattas i denna rapport är att kontrollera om denna upphandling skett på ett korrekt sätt, samt om de rutiner som finns idag är tillfredsställande. Upphandling har skett i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Revisionen framför kritik gällande oklara målsättningar och beslutsunderlag i ärendet. Att göra relevanta uppföljningar av utfall är därför svårt. Indikationer finns på att upphandlingen har lett till en fördyring av kostnader för interna transporter. Uppföljningar som gjorts vid Ljungby lasarett visar på ökade kostnader. I jämförelsen måste man dock ta hänsyn till besparingar inom hela landstinget. Vi kan konstatera att någon dokumenterad uppföljning inte finns. Uppföljningar försvåras också av att sättet att fastställa befintliga kostnader upplevs som oklart. I grundåtagandet ingår de arbetsuppgifter som tidigare utförts av anställda vaktmästare vid lasarettet. Ett effektivitets och kvalitetsincitament har införts, där bonus utfaller då arbetet utförs snabbare än beräknat, under förutsättning att kvaliteten bibehålls. Den löpande redovisningen fungerar tillfredsställande och i enlighet med gällande regler och rutiner. Enligt avtal skall kundenkäter genomföras årligen. Detta har skett i maj 2002, och visar på mycket nöjda kunder. Avslutningsvis poängterar revisionen vikten av att göra noggranna utvärderingar innan ytterligare upphandlingar görs inom ramen för mångfaldsprogrammet. 2

3 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING... 2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING INLEDNING SYFTE TILLVÄGAGÅNGSSÄTT AVGRÄNSNING GENOMFÖRD GRANSKNING PROGRAM FÖR MÅNGFALD OCH KONKURRENS INOM LANDSTINGET KRONOBERG OFFENTLIG UPPHANDLING OCH AVTAL LÖPANDE REDOVISNING OCH UPPFÖLJNING SLUTSATS OCH FÖRSLAG TILL KOMMANDE GRANSKNING

4 1. Inledning År 2000 lade Ljungby lasarett ut alla interna transporter på entreprenad. Upphandlingen initierades av anställda vid Ljungby lasarett mot bakgrund av det av landstingsfullmäktige fastställda programmet för konkurrens och mångfald inom Landstinget Kronoberg. Det bolag som efter en offentlig upphandling erhöll uppdraget drivs av de anställda vid lasarettet som initierat upphandlingen. Mot bakgrund av detta beslutade de förtroendevalda revisorerna att en granskning skulle göras över de interna transporterna vid Ljungby lasarett. 1.1 Syfte Syftet med granskningen är dels att kontrollera om upphandling av interna transporter skett på ett korrekt sätt, dels att bedöma om rutiner som idag finns är tillfredställande. Dessutom syftar granskningen till att se om en tillfredsställande uppföljning sker av faktiskt utfall jämfört med tidigare kostnader, samt om gällande avtal lett till ett bättre resursutnyttjande. 1.2 Tillvägagångssätt Granskning har skett utifrån fastställt program för konkurrens och mångfald, det material som ingått i upphandlingsförfarandet, samt redovisnings- och uppföljningsmaterial. Dessutom har intervju skett med inköpschef Rolf Robért, chefsekonom vid Ljungby lasarett Martin Myrskog, samt bitr. landstingsdirektör Sture Andersson. 1.3 Avgränsning Denna rapport omfattar endast förfarandet kring upphandling och uppföljning av interna transporter vid Ljungby lasarett. Detta är en del av det mångfaldsprogram som finns inom Landstinget Kronoberg och som i korthet beskrivs nedan. 2. Genomförd granskning 2.1 Program för mångfald och konkurrens inom Landstinget Kronoberg Landstingsfullmäktige beslutade den 25 maj 1999 att utarbeta ett program för konkurrensutsättning och införande av alternativa driftformer. Den arbetsgrupp som tillsattes tog fram ett förslag, Program för mångfald inom Landstinget Kronoberg, vilket fastställdes av landstingsfullmäktige den 27 mars Syftet med programmet var att genom alternativa driftsformer och konkurrensutsättning av vissa verksamheter skapa mer motiverad personal och flexiblare organisationer, och på så sätt få ett bättre resursutnyttjande. I programmet uttalas att landstingets anställda ska få möjlighet att starta eget företag och därmed kunna medverka i en offentlig upphandling. Det är landstingsstyrelsen ansvar att besluta om förslag till konkurrensutsättning skall utredas och genomföras. En så kallad virtuell beställarenhet har inrättats med uppgift att från planeringsskede till avtalsperiod utveckla förutsättningar för reell konkurrens. Till denna enhet har bitr. landstingsdirektör, inköpschef, ekonomidirektör, personaldirektör samt berörda verksamhetsansvariga knutits. 4

5 2.2 Offentlig upphandling och avtal Vaktmästare initierade via en skriftlig intresseanmälan ett förslag på att i enlighet med mångfaldsprogrammet konkurrensutsätta verksamhet gällande interna transporter vid Ljungby lasarett. Detta hanterades i enlighet med de bestämmelser som antagits av landstingsfullmäktige av biträdande landstingsdirektör. Beslut togs i landstingsstyrelsen den 9 oktober Anmärkningsvärt är dock att förfrågningsunderlag för upphandlingen är framtagen och daterad redan den 22 september Enligt handlingar nämns vaktmästarnas ambition att höja servicegraden och kostnadseffektiviteten för landstinget. I övrigt nämns inga andra argument att genomföra en upphandling av tjänsterna. Något tydligt mål med upphandlingen har inte dokumenterats. Målet med upphandlingen sägs ha varit att med en flexiblare organisation och större delaktighet från anställda kunna få ett bättre resursutnyttjande på sikt. Detta skulle stärkas av att ett kvalitets- och effektivitetsincitament var en förutsättning för upphandlingen. I korthet innebär detta att bonus utgår ju snabbare arbetet kan utföras under förutsättning att kvaliteten bibehålls. En öppen upphandling enligt Lagen om offentlig upphandling skedde med hjälp av inköpsavdelningen. Underlag för kravspecifikationer framtogs av serviceförvaltningen. Ljungby lasarett var inte inkopplade i detta skede. Befintliga inventarier och lokaler skulle övertas av entreprenören. Inventarierna leasas under tre år och därefter övertas av leasetagaren. Värdering och inventering av inventarier utfördes av personal på serviceförvaltningen. Värderingen skedde således inte av någon utomstående oberoende värderingsman. De inventarierna som ingick i upphandlingen åsattes ett värde som översteg bokfört värde med kronor. Hyresnivån bestämdes utifrån landstingets självkostnad av landstingsfastigheter. Innan beslut om att slutföra upphandlingen fattades konstaterades att offererade priser från anbudsgivarna översteg budgeterade kostnader för verksamheten med ca kronor. I en skrivelse till landstingstyrelsens arbetsutskott nämns att det är av värde att upphandlingen kan fullföljas för att erfarenheter ska vinnas. För att täcka de ökade kostnaderna beslutades att disponera anslag för omställningskostnader. Andra beräkningar ger vid handen att verkliga kostnader för vaktmästartjänster understeg offererade priser med ca kronor. Denna skillnad sägs utgöras av felbedömning gällande såväl timpriser som uppskattade timvolymer. I grundåtagandet ingår de arbetsuppgifter som tidigare utförts av anställda vaktmästare vid lasarettet, till exempel transport av avfall, tvättgods, mat och posthantering. Landstinget kan utöver detta göra tilläggsbeställningar, exempelvis för flyttningsuppdrag. Tjänster debiteras per timme. För grundåtagande gäller som ovan nämndes ett kvalitetsoch effektivitetsincitament. Detta innebär, under förutsättning att kvaliteten bibehålls, att en bonus på 60 % av skillnaden mellan faktisk kostnad och riktpriset utgår till entreprenören. Bonusen sjunker då andelen nöjda kunder minskar. Vid överskridande av riktpriset utgår kostnadstäckning med 40 % av skillnaden mellan faktisk kostnad och riktpriset. Till inköpsavdelningen inkom tre anbud, varav ett anbuds summa översteg övriga två med kronor. För detta anbud gjordes ingen detaljerad genomgång. Övriga två 5

6 utvärderades av inköpschef i samråd med chefsekonom vid Ljungby lasarett. Enligt upprättad utvärderingsrapport var anbud från RTA Service AB mest fördelaktigt. Riktpriset i det vinnande anbudet ger 240 kronor per timme. Detta innebär ett totalt arvode på kronor per år om bedömd timvolym blir utfallet. Tilläggstjänster debiteras för 215 kronor per timme. Avtal tecknades den 28 februari 2001, undertecknat av inköpschef Rolf Robért, och löper i tre år (med option på två år). 2.3 Löpande redovisning och uppföljning Efter tecknande av kontrakt hanteras fakturor i enlighet med gällande rutiner. Fakturering sker månadsvis mot faktura. Till faktura bifogas specifikation som kontraktet krävde. Den kundenkät som skall genomföras i samråd med entreprenören har genomförts under våren. Samtliga enheter vid lasarettet har besvarat enkäten, vilken frågar om samarbetet, tjänsterna och tillgängligheten. Resultatet visade på mycket nöjda kunder från i princip alla enheter. En speciell enhet har upprättats för att kunna göra uppföljningar på samma sätt som för övrig verksamhet inom Ljungby lasarett. Det faktiska utfallet blev 550 timmar mindre än bedömd timvolym, vilket lett till en utbetalning av bonus på kronor. Enligt programmet för mångfald ska landstingsstyrelsen ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i bolags- eller föreningsform Detta innebär bland annat att följa upp såväl kvalitet som ekonomiskt utfall. Någon rapportering från Ljungby lasarett har inte efterfrågats av landstingsstyrelsen. I juni 2002 planeras dock ett möte med biträdande landstingsdirektör och Ljungby lasarett. På Ljungby lasarett ser man en fördyring av kostnader för vaktmästartjänster. I jämförelsen måste också hänsyn tas till hyresintäkter och övriga kostnadsreduceringar för exempelvis administration. Någon total uppföljning/utvärdering har inte skett inom Landstinget Kronoberg. 3. Slutsats och förslag till kommande granskning av värde att upphandlingen kan fullföljas för att erfarenheter ska vinnas. Med denna motivering som grund beslutar landstingsstyrelsen att fullfölja en upphandling av interna transporter vid Ljungby lasarett. Inledningsvis i ärendet är det svårt att hitta motiveringar och målsättningar med en upphandling. Det är därför svårt att göra relevanta uppföljningar. Det faktum att man kan konstatera att underlag för beräkningar av befintliga kostnader, vilka ska jämföras med offererade kostnader, är ofullständiga och utförda i efterhand, minskar också möjligheten till uppföljning. Dessa uppföljningar är av väsentlig betydelse för fortsatta eventuella upphandlingar inom mångfaldsprogrammet. Granskningen visar att en korrekt upphandling enligt lagen om offentlig upphandling har skett. 6

7 Berörd motpart, Ljungby lasarett, gavs inte möjlighet att medverka vid utformande av kravspecifikation och bedömning av angivna timvolymer. Förfrågningsunderlag utformades från serviceförvaltningens transportenhet. En förutsättning för en lyckad upphandling är att tydliga specifikationer, anpassade efter den verksamhet de ska fungera i, upprättas. Det är därför av yttersta vikt att involvera användare av tjänsterna på ett tidigt stadium. Genom tydliga kravspecifikationer kan landstinget också förekomma diskussioner kring åtagandets omfattning. Det är viktigt att inventarier som ingår i upphandlingar åsätts ett marknadsvärde och att värdering görs av utomstående och oberoende personer. Utgår man från bokfört värde finns risken att inventarier får ett för lågt värde. Landstinget Kronoberg kan inte först bära avskrivningskostnader och därefter förlora eventuella realisationsvinster. Indikationer finns på att upphandlingen har lett till en fördyring av kostnader för interna transporter. Uppföljningar som gjorts vid Ljungby lasarett visar på ökade kostnader. I jämförelsen måste man dock ta hänsyn till besparingar inom hela landstinget. Vi kan konstatera att någon dokumenterad uppföljning inte finns. Landstinget har själva konstaterat att principerna för att fastställa interna kostnader är något ofullständig. Man tar dessutom sin utgångspunkt i budget och inte, vilket borde vara mer korrekt, i verkliga kostnader. Inför kommande upphandlingar är det viktigt att lägga resurser på korrekta beslutsunderlag samt att utgå från verkliga kostnader. I grundåtagandet är priset baserat på en bedömd timvolym. Denna timvolym överstiger enligt gjorda beräkningar faktisk volym med nästan timmar. Detta faktum har man inte tagit hänsyn till vid utformandet av förfrågningsunderlaget. Man kan därför ifrågasätta om underlag vid beslut om upphandling varit relevanta, och i förlängningen gett ett korrekt pris. Landstinget Kronoberg genomför nu upphandling av verksamheten vid två vårdcentraler. Planer finns på att genomföra ytterligare upphandlingar hösten Enligt mångfaldsprogrammet ska landstinget Börja med ett antal relativt enkla verksamheter, utvärdera resultat och effekter av detta och avvakta med de mer komplicerade. Verksamheten vid vårdcentraler måste ses som mer komplicerade. Det är svårt att jämföra dessa upphandlingar då verksamheterna är mycket olika, men en väl dokumenterad utvärdering av tidigare projekt borde ändock ha skett. Det vore av intresse att granska de upphandlingar som skett, samt de som planeras, inom ramen för mångfaldsprogrammet. Finns tydliga målsättningar, relevanta och korrekta beslutsunderlag, bra rutiner för att fastställa värde på inventarier och lokaler? Har man tagit tillvara på erfarenheter från de två första upphandlingarna? Avslutningsvis vill revisionen framhålla att vi ser ett stort engagemang i de frågor som rör mångfaldsprogrammet. På ett flertal områden lyfts frågor upp där landstinget tidigare fört ett något ofullständigt resonemang, som till exempel fullständiga kostnader för slutliga användare. Beslutet att konkurrensutsätta viss verksamhet inom landstinget är taget av landstingsfullmäktige. Det är därför viktigt att tillse att resurser finns för att dessa upphandlingar sker på ett korrekt sätt, med klara målsättningar och fullständiga beslutsunderlag. 7