Landstinget i Kalmar Län

Transkript

1 Rapport 14 januari 2015 Landstinget i Kalmar Län Granskning av intern kontroll avseende vissa kostnadsslag

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Uppdrag Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Avgränsning Ansvarig styrelse Revisionskriterier Ansvarsprövningens grunder Granskningens genomförande Omfattning av representation och resekostnader Övergripande regelverk Landstingets policy Representation och givande av gåva Sveriges kommuner och landsting Resor i tjänsten Betalkort Kurser, konferenser och studieresor Riktlinje vid fortbildning, kurser och konferenser för psykiatriförvaltningen Personliga utlägg i tjänsten Sponsring och marknadsföring Skatteverkets allmänna råd för representation Mervärdesskattelagen Bedömning Landstingets interna kontroll Bedömning Stickprov Bedömning utifrån granskade stickprov Kontroll av kontering, fem leverantörer Bedömning Svar på revisionsfrågor...19 Bilaga Upplysningar har inhämtats från följande funktioner...2 Granskade dokument...2 1

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i landstinget i Kalmar län genomfört en granskning av landstingets interna kontroll avseende kostnadsslagen representation, kurser och konferenser, resor och marknadsföring och sponsring (inklusive eventuell förekomst av lobbyverksamhet). Den övergripande slutsatsen är att landstinget har en hög ambitionsnivå och kontinuerligt genomför informations- och kontrollaktiviteter för att öka följsamheten mot gällande riktlinjer. Vi konstaterar dock att vissa brister fortsatt föreligger i efterlevnad av dessa riktlinjer. Grundtanken med landstinget i Kalmar läns policy är att tydliggöra vilka värderingar som ska styra medarbetarnas arbete. Landstingets vision är H-län-Hälsolänet- för ett friskare, tryggare och rikare liv. Visionen grundar sig i hoten som finns mot hälsan. Som komplement till landstingets policy finns riktlinjer som har till syfte att förtydliga delar i policyn. Till stora delar är riktlinjerna tydliga och omfattar granskningens berörda områden. Undantaget är riktlinjer för sponsring och marknadsföring samt tagande av gåva där landstinget saknar riktlinjer. Utöver de lagar, förordningar och skatteregler som reglerar detta område anser vi att landstinget, för att skapa ett gemensamt förhållningssätt för organisationen, behöver komplettera sina nuvarande riktlinjer med detta. Vi har noterat att målformuleringen i de olika riktlinjerna är varierande och inte tydligt kopplade till en god intern kontroll. I vissa riktlinjer är målet att uppnå en säkrare hantering emedan andra har som målsättning att vara känd inom organisationen alternativt kommuniceras vid möten. I landstingets policy och riktlinjer gällande representation och givande av gåva saknas riktlinjer för tagande av gåva/muta. För att förtydliga och därmed undvika mutbrott, eller misstanke om mutbrott, bör Landstinget i Kalmar län ta fram riktlinjer som tydliggör för chefer och medarbetare vilka regler och krav som gäller även vid tagande av gåva. I riktlinjen om kurser, konferenser och studieresor redogörs för gällande skatteregler, underförstått att dessa gäller för landstingets personal. Det vore önskvärt att detta framgår tydligare under rubriken Landstingets riktlinjer. Psykiatriförvaltningen har upprättat en egen riktlinje om fortbildning, kurser och konferenser som syftar till att klargöra vad som gäller i samband med kurser, konferenser och studieresor. Vi ställer oss frågande till varför enskilda förvaltningar upprättar egna riktlinjer där reglerna bör vara detsamma oavsett förvaltning. Landstinget bör se över möjligheten att sammanfoga riktlinjerna så att samma regler gäller för samtliga anställda. Sedan några år tillbaka gör landstinget särskilda insatser för den interna kontrollen inom granskat område. Landstinget har höjt ambitionsnivån på området och arbete sker kontinuerligt för att förbättra rutiner och processer. Inom ramen för intern kontroll är det positivt att landstinget utför löpande informations- och kontrollaktiviteter för att förbättra kännedomen och följsamheten till riktlinjer för bland annat kurser, konferenser och representation. Resultat från landstingets egna granskningar av intern kontroll har visat återkommande brister när det gäller verksamheternas efterlevnad av riktlinjer på området. Vi har konstaterat förekomst av liknande brister i samband med vår granskning av stickprov. I vår granskning av stickprov har vi noterat flera fall av avvikelser gentemot gällande riktlinjer. Mot bakgrund av detta gör vi bedömningen att landstinget inte i tillräcklig utsträckning följer 2

4 interna och externa riktlinjer avseende representations-, rese- och konferensrelaterade inköp. I granskningen har ingen förekomst av sponsring eller lobbyverksamhet noterats. Ingen förtäring av alkohol har heller uppmärksammats bland granskade underlag. De förbättringsområden som har noterats i granskningen summeras i nedanstående punkter: Underlag till affärshändelser saknar i vissa fall uppgift om deltagare/mottagare och syfte med aktiviteten. Det blir därmed otydligt hur aktiviteten är kopplad till landstingets verksamhet. När det gäller representation strider det mot regelverk och riktlinjer att utelämna uppgifterna. Avsaknad av detaljerade program för konferensers innehåll. Det finns en risk att kostnader för personalrepresentation och konferensrelaterade aktiviteter konteras felaktigt på kontot Underhållning och förströelse personal. Därmed riskerar inköp överstigande landstingets maxbelopp att passera obemärkt och reglerna för maximalt momslyft vid representation riskerar att kringgås. Kostnader för aktiviteter där inte nyttan för landstinget tydligt kan påvisas kan även aktualisera en skattepliktig förmån för anställda och sociala avgifter för landstinget. Kompletterande uppgifter/kvitton kan enligt uppgift finnas ute hos verksamheten. Vi anser att det är viktigt att allt nödvändigt material såsom kvitton och anteckning om aktivitetens syfte och deltagare hanteras så att det finns i direkt anslutning till verifikationen. Liknande typer av arrangemang såsom konferenser, möten, studieresa, kurs/utbildnings- och utvecklingsdagar konteras på olika konton. Användning av olika konton kan bidra till att inköp inte konteras konsekvent och landstingets uppföljningsmöjlighet riskerar därmed att försämras. Fördelningen av bidrag till personalklubbar sker utifrån en beräkningsmetodik som har tillämpats sedan 1999 och antogs i dåvarande förvaltningsrådet. Vi anser att det är viktigt att riktlinjerna för bidrag till personalklubbar bygger på tydliga kriterier. Den äldre beräkningsmetodiken från år 1999 kan tjäna på en översyn och uppdatering. Det är vidare av vikt att landstinget har kontroll över hur medel till personalklubbar används, eftersom bidragen betalas ut i förskott innan aktiviteter har genomförts. Vi anser att lunchfirande inte har klassificerats korrekt som minnesgåva. Förtäringen borde enligt vår mening ha klassificerats som intern representation och beaktat tillhörande avdragsbegränsningar för moms såväl som landstingets riktlinje om att intern representation inte bör överstiga 400 kr/person inklusive moms. Övriga gåvor har noterats där vi anser att inköpet vid konteringen är felklassificerat som minnesgåva och är snarare att betrakta som konstföremål eller förbrukningsinventarium. I samband med representation förekommer att för högt momsavdrag har gjorts med hänsyn till Skatteverkets regler. För representationsgåvor kan påpekas att landstingets beloppsgräns för representationsgåva (400 kr inkl. moms) överstiger de 180 kr/180 kr plus moms per person som Skatteverkets allmänna råd medger i avdragsram. Landstingets momsredovisning 3

5 riskerar att bli felaktig om personalen inte har kunskap om avdragsbegränsningen för moms och lyfter för hög moms vid inköp av representationsgåvor. Utifrån sammanställningarna av konteringar konstaterar vi att inköp från en och samma leverantör främst har konterats på några få kostnadskonton som har koppling till leverantörens tjänster, vilket vi anser vara rimligt. För en leverantör av resor/hotell har vi dock noterat att inköp har konterats på konton för undervisningsmaterial till försäljning, utställningar och mässor och kurs och konferensavgifter. Att kontering av inköp sker på olika konton behöver inte tyda på någon felaktighet. Det kan emellertid indikera en risk för att kostnader för resor och representation, medvetet eller omedvetet, döljs genom att inte redovisas på rätt konto. Vi anser att regelbunden analys och kontroll av kontering kan bidra till att felkonteringar uppdagas. Därför är det positivt att landstinget inom ramen för intern kontroll använder sig av kontrollaktiviteter för att förbättra följsamheten till riktlinjer inom området. Rekommendationer Vi rekommenderar Landstingsstyrelsen följande: att säkerställa att riktlinjerna för representation och konferensrelaterade aktiviteter är kända och används av medarbetare. Därmed ska säkras att: o uppgift om deltagare/mottagare och syfte framgår av underlag till affärshändelser o detaljerade program finns för konferensers innehåll att se över användningen av kontona Underhållning och förströelse personal samt Minnesgåvor och uppvaktningar för att undvika sammanblandning med övriga konton såsom personalrepresentation. Det bör säkerställas att avdragsbegränsningar för moms såväl som landstingets beloppsgräns för representation beaktas. att nödvändigt material såsom kvitton och anteckningar hanteras så att det finns samlat i direkt anslutning till verifikationer. att överväga behovet av flera liknande kostnadskonton förenat med resor, logi och konferenser och vid behov dra ner på antalet konton för att främja konsekvent hantering och förbättrad uppföljningsmöjlighet. att göra en översyn av och vid behov uppdatera den äldre beräkningsmetodiken för bidrag till personalklubbar. Vidare rekommenderas landstingstyrelsen fastställa former för kontroll av att bidragen används till avsedda ändamål. att säkerställa att korrekt momsavdrag görs i samband med representation. Mot bakgrund av noterade brister inom momsområdet rekommenderas en fördjupad översyn av verksamheternas momshantering. Konteringsanvisningarna kan med fördel tydliggöras avseende tillåtna momsavdrag för olika typer av representation. 4

6 2. Inledning 2.1. Uppdrag EY har på uppdrag av landstinget Kalmars förtroendevalda revisorer genomfört en granskning av landstingets interna kontroll avseende kostnadsslagen representation, kurser och konferenser, resor och marknadsföring och sponsring (inklusive eventuell förekomst av lobbyverksamhet) Bakgrund Offentliga verksamheter förutsätts ha en intern kontrollstruktur som omfattar väsentliga kontroller för att förebygga och motverka förtroendeskador. Vilka regler som finns för vissa kostnadsslag, exempelvis representation, konferenser, resor och marknadsföring, och sättet att följa dessa regler kan påverka allmänhetens förtroende för den landstingskommunala verksamheten även om de totala kostnaderna relativt sett kan vara begränsade. Tjänstemän, politiker och uppdragstagare i ett landsting utsätts för påverkan av andra och utsätter andra människor för påverkan av olika slag. Dessa kontakter är nödvändiga inslag i en demokrati. Det är emellertid viktigt att en sådan process går formellt riktigt till och att det finns gränser för hur denna påverkan får se ut. Mot bakgrund av detta har revisorerna funnit anledning att klarlägga hur rutiner och riktlinjer för nedanstående kostnadsslag ser ut och följs inom Landstinget i Kalmar Län, samt hur Landstingsstyrelsen säkerställer att detta hanteras på ett korrekt sätt; Representation Kurser och konferenser Resor Marknadsföring och sponsring (inklusive eventuell förekomst av lobbyverksamhet) 2.3. Syfte och revisionsfrågor Granskningens övergripande syfte är att bedöma huruvida landstingsstyrelsen har en tillräcklig intern kontroll avseende ovanstående kostnadsslag. Granskningen ska också utgöra en grund för revisorernas ansvarsprövning avseende revisionsåret I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: I vilken omfattning förekommer intern respektive extern representation och resekostnader i landstingets förvaltningar? Finns dokumenterade riktlinjer och rutiner avseende ovanstående kostnadsslag beslutade av landstingsfullmäktige/landstingsstyrelse? Finns dokumenterade riktlinjer och rutiner avseende vad anställda inom landstinget får ta emot i form av gåvor och av annan representation? Framgår det tydligt i eventuella riktlinjer vad som är tillåtet vad gäller omfattning och sammanhang? Efterlevs gällande lagstiftning, skatteverkets allmänna råd och av landstinget beslutade policydokument inom området? 5

7 2.4. Avgränsning Granskningen avser verifikationer och leverantörsfakturor under perioden De kostnadsslag som är aktuella är representation, resor och utbildning, konferenser, kurser, sponsring och marknadsföring Ansvarig styrelse Granskningen är landstingsövergripande och avser Landstingsstyrelsens ansvar för en tillräcklig intern kontroll avseende ovanstående kostnadsslag Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Kommunallagen Lagen om kommunal redovisning Landstingets beslutade policys och riktlinjer 2.7. Ansvarsprövningens grunder I det följande nämns de åtta grunder som var för sig eller tillsammans kan aktualisera frågan om att revisorerna riktar anmärkning och/eller avstyrker ansvarsfrihet. Grunderna speglar nuvarande praxis i revisorernas ansvarsprövning som den kommer till uttryck i revisionsberättelser. Bristande måluppfyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fastlagda av fullmäktige eller i föreskrifter Bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll Förtroendeskada eller annan immateriell skada Ekonomisk skada Obehörigt beslutsfattande Icke lagenlig verksamhet, brottslig gärning Otillräcklig beredning av ärenden Ej rättvisande redovisning Denna granskning omfattar ett område som till sin natur har en påverkan på stora delar av landstingets redovisning och medelshantering och ligger därför till grund för flertalet av ovanstående bedömningsgrunder Granskningens genomförande Granskningen har grundats på dokumentstudier och vid behov har upplysningar inhämtats från ekonomiadministrativ personal. Vi har kartlagt vilka riktlinjer och anvisningar som finns rörande resor, kurser och konferenser, representation, marknadsföring och sponsring. Vi har verifierat om hanteringen fungerar som det är avsett med hjälp av stickprov. Granskningen har omfattat verifikationer och leverantörsfakturor under perioden Funktioner som har lämnat upplysningar och granskade dokument framgår av Bilaga 1. Ansvarig ekonomiadministrativ personal inom landstinget har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 6

8 3. Omfattning av representation och resekostnader För granskad period, till uppgår landstingets kostnader för granskade konton till 73,5 mkr. Jämförelsesiffra i tabellen nedan anges för helåret Kostnaderna fördelar sig enligt följande: Konto , Tkr Helår 2013, Tkr 4611 Kurs o konferensavgifter Underhålln o förströelse pers Representation mm personal Minnesgåvor o uppvaktningar Utbildning Hyra övriga transportmedel Övriga resor Flygbiljetter Tågbiljetter Övriga biljetter Kost logi Sverige Kost logi utlandet Lokala resor buss taxi Övriga resekostnader Annonser exkl platsannonser Extern info exkl annonser Utställningar och mässor Representation Övergripande regelverk 4.1. Landstingets policy Landstinget i Kalmar län har ett policydokument som ersätter tidigare policys inom landstinget. Policyn är ett framåtsyftande dokument som ska beskriva landstingets förhållningssätt uppdelat i sex områden: kvalitet och säkerhet, ekonomi och förvaltning, medarbetare, miljö, IT och kommunikation. Varje område beskrivs kortfattat utifrån landstingets vision. Policydokumentet är allmänt beskrivet. En mer detaljerad beskrivning finns i de kompletterande dokument som innehåller regler, riktlinjer och instruktioner för varje policyområde. Nedan beskrivs de riktlinjer som hanterar berört granskningsområde. Tabellen redogör för syftet med riktlinjen, vad visionen är, vad som riktlinjen syftar till, vem som bär det yttersta ansvaret samt eventuella komplement som finns till riktlinjen. 7

9 Riktlinjer/Regler Syfte Mål enligt dokumentet Målgrupp Personliga utlägg i tjänsten Regeln syftar till att tydliggöra och beskriva när utlägg kan användas och hur det ska hanteras. Riktlinjen ska ha kommunicerats vid samtliga ledningsmöten. Säkerställa att underlaget för utbetalning av utlägg innehåller korrekta uppgifter. Förbättra landstingets uppföljning av inköp. Medarbetare som i tjänsten gjort utlägg. Kurser, konferenser, studieresor Syftet med riktlinjen är att tydliggöra landstingets beslut när det gäller deltagande i kurser, konferenser och studieresor med beaktande av gällande skatteregler. Samtliga beslutsfattare ska ha kännedom om och fatta beslut enligt riktlinjen. Betalkort Att genom tydliga regler skapa effektiv hantering samt förenklad administration avseende utlägg i tjänsten. Anställda som har omfattande utlägg i tjänsten ska känna trygghet i att betalningsrutinerna är säkra. Politiker och anställda. Resor i tjänsten Syftet med riktlinjen är att tillgodose kraven på ett effektivt, säkert och kostnadseffektivt resande. Riktlinjen ska vara ett styrinstrument för att uppnå ett säkrare, mer miljöanpassat och kostnadseffektivt resande för landstinget som organisation. Medarbetare och politiskt förtroendevalda i landstinget. Kunskap om regelverket hos chefer och medarbetare. All personal vid psykiatriförvaltningen. Personalchef. Riktlinje vid fortbildning, kurser och konferenser för psykiatriförvaltningen Klargöra vad som gäller kring regler och förmåner i samband med fortbildning, kurser och konferenser inom psykiatriförvaltningen. Representation och gåvor Riktlinjen syftar till att förtydliga landstingets hållning vid representation och givande av gåva. Chefer och medarbetare inom Landstinget i Kalmar län. Ansvarig för dokument Personaldirektör. Samtliga beslutsfattare och förtroendevalda inom landstinget i Kalmar län. Personaldirektör. Redovisningschef. Personaldirektör. Personaldirektör. Komplement Komplement till ovan nämnda riktlinje gällande ersättning för kurslitteratur, logikostnader och egen handledning Representation och givande av gåva I riktlinje om Representation och gåvor noteras att landstinget har till syfte att förtydliga hållning vid representation och givande av gåvor. 8

10 Representation där Landstinget i Kalmar län är värd kan vara av två slag, extern representation respektive intern representation. Extern representation riktar sig mot företrädare för andra landsting och regioner, företag, offentlig sektor och andra organisationer, som ett uttryck för sedvanlig gästfrihet. Intern representation är representation gentemot landstingets medarbetare inklusive pensionärer som tidigare varit anställda vid landstinget. Det krävs ett tydligt samband med landstingets verksamhet. Extern representation kan ingå som ett led i landstingets olika kontakter i frågor som har direkt samband med landstingets verksamhet. Kostnaden för extern representation bör inte uppgå till högre belopp än 400 kronor per person och tillfälle. Med intern representation avses måltider och dylikt i samband med enstaka personalfester, informationsmöten eller planeringskonferenser. Kostnaden för endagsaktivitet bör inte överstiga 400 kronor per person och tillfälle inklusive moms. I riktlinjerna om representation och gåvor finns en hänvisning till riktlinjerna för kurs och konferens i de fall planeringskonferensen pågår längre än en dag. Huvudregeln för både extern och intern representation är att all representation ska vara alkoholfri. Undantag kan medges av landstingsdirektör, förvaltningschef eller sjukhuschef. Starksprit får aldrig förekomma. Gåva i samband med representation kan överlämnas i samband med olika händelser som bedöms ha betydelse för landstinget. Gåvor till anställda som grundar sig på arbetsprestation är alltid skattepliktig medan gåva i samband med anställningens upphörande, minnesgåva, julgåva och vissa uppvaktningar kan vara skattefria upp till ett visst belopp. Skattefriheten gäller dock inte gåvor som lämnas i pengar. Enligt gällande skattelagstiftning kan medarbetaren endast få två skattefria minnesgåvor i samma anställning. Det ena gåvotillfället är då medarbetaren slutar sin anställning och det andra tillfället är vid uppvaktning efter 25 års anställning Sveriges kommuner och landsting SKL har i en särskild skrift behandlat mutor och jäv. Sedan 1 juli 2012 finns lagreglerna om tagande och givande av muta i 10 kap. brottsbalken (BrB). De omfattar alla arbetstagare och uppdragstagare, oavsett om de är anställda i offentlig eller privat tjänst och oberoende av befattning eller anställningsform. Reglerna omfattar även förtroendevalda. Mutbrott begås när en arbetstagare eller uppdragstagare för sin egen eller för någon annans räkning tar emot en muta eller annan otillbörlig förmån för sin tjänsteutövning. Att begära en muta eller att låta sig bli utlovad en muta är också ett brott. Något orsakssammanhang behöver inte finnas mellan förmånen och det sätt på vilket arbetstagaren utför sitt arbete (10 kap. 5 a BrB). Givande av muta är att lämna, utlova eller erbjuda en otillbörlig förmån till arbets- eller uppdragstagare. Att acceptera en begäran från en tjänsteman eller förtroendevald om att få en otillbörlig förmån är också givande av muta (10 kap. 5 b BrB). Några typiska situationer där man bör vara försiktig är inför erbjudanden om gåvor, testamentsförordnanden, rabatter, provisioner, måltider, resor, konferenser, fritidserbjudanden, tjänster eller krediter, men även mer dolda förmåner som exempelvis inköp till självkostnadspris. Om värdet är mycket lågt kan det vara tillåtet att ta emot gåvor. Men om gåvor 9

11 över huvud taget ska kunna tas emot måste det vara helt klart att de inte kan uppfattas som muta. Ibland kan även en gåva eller belöning utan ekonomiskt värde framstå som så attraktiv för mottagaren att gåvan kan tänkas påverka dennes tjänsteutövning. Rena penninggåvor kan aldrig tas emot även om det skulle röra sig om små belopp. Enligt SKL:s skrift bör erbjudande om gåva eller förmån hanteras genom att frågan tas upp med närmaste chef för bedömning. En otillbörlig gåva kan dock inte bli tillbörlig genom att en chef godkänner den. SKL:s skrift omnämner även utlandsresor Resor i tjänsten Riktlinjen om resor i tjänsten har till syfte att tillgodose kraven på ett effektivt, säkert och kostnadseffektivt resande. Riktlinjen gäller alla resor som görs i tjänsten av medarbetare och politiskt förtroendevalda i landstinget. Riktlinjen innehåller även ett förtydligande om vad som innefattas i begreppet tjänsteresa. En tjänsteresa ska alltid planeras med utgångspunkt från optimalt miljömässiga krav. Vid tjänsteresa ska i största möjliga mån samåkning eftersträvas, om bil ska användas bör det vara en av landstingets egna bilar. Buss bör prövas som alternativ mot bil, tåg och flyg Betalkort Regeln har till syfte att skapa en effektiv hantering samt förenklad administration avseende utlägg i tjänsten. Landstinget använder sig av betalkort där det aktuella beloppet betalas genom faktura. Betalkortet är personligt och kan användas även för privat bruk. Fakturering sker en gång per månad 30 dagars kredittid Vid representation ska alltid syftet med representationen samt deltagarförteckning redovisas Kurser, konferenser och studieresor Syftet med riktlinjen är att tydliggöra landstingets beslut när det gäller deltagande i kurser, konferenser och studieresor med beaktande av gällande skatteregler. Enligt skatteverket beskattas normalt inte en anställd för värdet av konferenser, studieresor och kurser om en direkt nytta kan påvisas för landstinget. För att en skattepliktig löneförmån inte skall föreligga måste programmet innehålla en väsentlig del effektivt arbete med minst 6 timmar per heldag. Vidare krävs ett detaljerat program där det tydligt ska framgå hur en konferensdag ser ut. Landstinget förtydligar i sina riktlinjer att vid beviljat deltagande skall berörd beslutsfattare utöver skatteverkets regler beakta kostnad, finansiering och på vilket sätt deltagandet gynnar verksamheten Riktlinje vid fortbildning, kurser och konferenser för psykiatriförvaltningen Riktlinjen har till syfte att klargöra vad som gäller kring regler och förmåner i samband med fortbildning, kurser och konferenser inom psykiatriförvaltningen. Vid ansökan om kurser, utbildning, konferenser och förmåner vid fortbildning ska en blankett fyllas i. Ansökan om ersättning sker efter avslutad kurs. Vidare tydliggörs traktamenten och rese- och färdtidsersättning samt att alla utlandsresor måste godkännas av förvaltningschefen Personliga utlägg i tjänsten Syftet med regeln är att tydliggöra och beskriva när utlägg kan användas och hur det ska hanteras. Utlägg inom tjänsten bör enligt landstinget undvikas i största möjliga mån. Inköp ska i första hand ske via landstingets upphandlade leverantörer vilket innebär att leverantö- 1 Sveriges kommuner och landsting Om mutor och jäv Reviderad s

12 ren skickar en faktura till landstinget. I de fall utlägg inte kan undvikas ska en blankett fyllas i där även kvitton skickas med. En kort beskrivning av syftet med utlägget ska lämnas samt en motivering till varför inköpet inte kunnat ske via landstingets inköpsrutin Sponsring och marknadsföring Landstinget i Kalmar län har ingen nedtecknad riktlinje för sponsring och marknadsföring Skatteverkets allmänna råd för representation Avdragsrätten för representationskostnader påverkar hur mycket moms som får lyftas. Detta gäller även för kommuner och landsting. Följaktligen är det viktigt att redogöra för Skatteverkets allmänna råd inom området. Skatteverket har bland annat i ställningstagande per behandlat beräkning av avdraget för mervärdesskatt på måltidsutgiften vid representation. Skatteverkets allmänna råd (SKV A 2004:5) för representation behandlar avdragsramen för representation och vad som kan anses utgöra ett skäligt belopp. I 16 kap. 2 IL anges bl.a. att avdraget inte får överstiga vad som kan anses skäligt. För utgifter för lunch, middag eller supé får avdraget inte överstiga 90 kr per person och måltid med tillägg för mervärdesskatt. Om måltidsutgift i samband med representation avser en restaurang- eller cateringtjänst som avser både mat och spritdrycker, vin eller starköl kan landsting enligt Skatteverkets uppfattning få ersättning för mervärdesskatt med skäliga 14 kr per person och måltid (under förutsättning att kostnaderna är minst 90 kr exklusive mervärdesskatt per person och måltid och att den debiterade mervärdesskatten är minst 14 kr per person) 2. Av betydelse för momsavdraget är att avdrag bör medges med högst 60 kr per person när representationen avser andra måltidsutgifter än lunch, middag eller supé. Skälig avdragsgill utgift t.ex. för teaterbiljett eller, vid extern representation, för greenfee vid golfspel får anses vara högst 180 kr/180 kr plus mervärdesskatt per person. Enligt de allmänna råden bör avdrag för representationsgåva medges med skäligt belopp, dock högst 180 kr/180 kr plus mervärdeskatt per person. De allmänna råden anger att den skattskyldige genom varaktig anteckning på restaurangnota eller liknande verifikat bör kunna visa sambandet mellan de personer som deltar i representation och den skattskyldiges förvärvsverksamet. Detta kan ske genom att på verifikat anteckna uppgift om datum för representationen, namn, yrke eller funktion i företaget avseende samtliga personer mot vilka representation utövas och det företag de företräder samt syftet med representationen Mervärdesskattelagen Avdragsförbudet enligt momslagen omfattar även landsting. Det innebär att moms som belöper på ej avdragsgill representation måste redovisas som kostnad och får inte lyftas. I mervärdeskattelagen (1994:200) 8 kap 9 framgår att avdrag får inte göras för sådan ingående skatt som hänför sig till utgifter för representation och liknande ändamål för vilka den skattskyldige inte har rätt att göra avdrag vid inkomstbeskattningen Bedömning Grundtanken med landstinget i Kalmar läns policy är att tydliggöra vilka värderingar som ska styra medarbetarnas arbete. Landstingets vision är H-län-Hälsolänet- för ett friskare, tryggare och rikare liv. Visionen grundar sig i hoten som finns mot hälsan. Som komplement till lands- 2 Skatteverkets ställningstagande Dnr/målnr/löpnr: /111, /111 11

13 tingets policy finns riktlinjer som har till syfte att förtydliga delar i policyn. Till stora delar är riktlinjerna tydliga och omfattar granskningens berörda områden. Undantaget är riktlinjer för sponsring och marknadsföring samt tagande av gåva där landstinget saknar riktlinjer. Utöver de lagar, förordningar och skatteregler som reglerar detta område anser vi att landstinget, för att skapa ett gemensamt förhållningssätt för organisationen, behöver komplettera sina nuvarande riktlinjer med detta. Vi har noterat att målformuleringen i de olika riktlinjerna är varierande och inte tydligt kopplade till en god intern kontroll. I vissa riktlinjer är målet att uppnå en säkrare hantering emedan andra har som målsättning att vara känd inom organisationen alternativt kommuniceras vid möten. I landstingets policy och riktlinjer gällande representation och givande av gåva saknas riktlinjer för tagande av gåva/muta. För att förtydliga och därmed undvika mutbrott, eller misstanke om mutbrott, bör Landstinget i Kalmar län ta fram riktlinjer som tydliggör för chefer och medarbetare vilka regler och krav som gäller även vid tagande av gåva. I riktlinjen om kurser, konferenser och studieresor redogörs för gällande skatteregler, underförstått att dessa gäller för landstingets personal. Det vore önskvärt att detta framgår tydligare under rubriken Landstingets riktlinjer. Psykiatriförvaltningen har upprättat en egen riktlinje om fortbildning, kurser och konferenser som syftar till att klargöra vad som gäller i samband med kurser, konferenser och studieresor. Vi ställer oss frågande till varför enskilda förvaltningar upprättar egna riktlinjer där reglerna bör vara detsamma oavsett förvaltning. Landstinget bör se över möjligheten att sammanfoga riktlinjerna så att samma regler gäller för samtliga anställda. 12

14 5. Landstingets interna kontroll Sedan några år tillbaka gör landstinget särskilda insatser för den interna kontrollen inom granskat område. Exempelvis utförs egna granskningar med vissa urval. Landstinget har höjt ambitionsnivån på området och arbete sker kontinuerligt för att förbättra rutiner och processer. Förutom inbyggda kontroller och rutiner i affärssystemet Raindance så har landstinget flera andra internkontrollrutiner. Det finns en internkontrollgrupp med representation från samtliga förvaltningar och numer (fr o m 2014) även representation från personalenhet och kanslienhet. Internkontrollgruppen tar varje år utifrån risk och bedömning fram en internkontrollplan, men gör även andra granskningar, exempelvis av resor, representation och utbildningar. Tidigare år har granskning av resor, representation och utbildningar varit upptagen i internkontrollplanen. Numer är granskningen en rutin i det ordinarie arbetet och görs två gånger per år. Detta finns upptaget i ekonomihandboken. Granskningar som görs rapporteras till ekonomichefsgrupp och de brister som upptäcks återrapporteras till berörda personer. Granskningar som genomförts har lett till ett antal förbättringar i form av ny attestriktlinje, körkort för affärssystemet Raindance och introduktionspaket ekonomi för nya chefer. I årets granskning av internkontrollplan finns som punkt att granska egna utlägg i Heroma. Det är av erfarenhet svårt att följa dessa poster, varför området har ansetts viktigt att granska. Vidare pågår ett arbete med att se över rutinen vid interna beställningar av bland annat fika då det idag är svårt att få med syfte och deltagare när detta konteras via bokföringsorders. Alla ekonomer ute i verksamheten har därtill i uppgift att på sina möten med verksamheten lyfta vikten av den interna kontrollen. Vi har tagit del av internkontrollgruppens rapporter avseende huruvida rutinen följer gällande riktlinjer för åren Rapporterna påpekar ett antal brister såsom att verifikationer inte följer gällande regler och riktlinjer och att brister förekommer i uppgift om syfte, program och deltagare. 5.1 Bedömning Sedan några år tillbaka gör landstinget särskilda insatser för den interna kontrollen inom granskat område. Landstinget har höjt ambitionsnivån på området och arbete sker kontinuerligt för att förbättra rutiner och processer. Inom ramen för intern kontroll är det positivt att landstinget utför löpande informations- och kontrollaktiviteter för att förbättra kännedomen och följsamheten till riktlinjer för bland annat kurser, konferenser och representation. Resultat från landstingets egna granskningar av intern kontroll har visat återkommande brister när det gäller verksamheternas efterlevnad av riktlinjer på området. Vi har konstaterat förekomst av liknande brister i samband med vår granskning av stickprov, se avsnitt 6. 13

15 6. Stickprov Nedan följer våra iakttagelser från granskningen av stickprov. Resor Vi har i ett antal fall noterat att för flygbiljetter, övriga biljetter och hyra övriga transportmedel saknar underlagen uppgift om syfte med resan samt deltagare. Kurser, konferenser, utbildning För flertalet fall har noterats att uppgift om deltagare saknas och i enstaka fall att syfte med aktiviteten ej angetts. Vidare saknas i flera fall även ett detaljerat program för konferensers innehåll. Kost och logi I ett enstaka fall framgår det inte tydligt av underlagen varför inköpet har konterats på konto för kost och logi. Fakturaspecifikationen anger olika aktiviteter och deltagare men specificerar inte vad som avser kost och/eller logi. I granskningen har förekommit fall där underlaget till transaktionen är ett utdrag ut lönesystemet, som inte anger syfte och deltagare med aktiviteten. Kompletterande uppgifter/ kvitton kan enligt uppgift finnas ute hos verksamheten. Vi anser att det är viktigt att allt nödvändigt material såsom kvitton och anteckning om aktivitetens syfte och deltagare finns i direkt anslutning till verifikationen. Vid granskningen har noterats att liknande typer av arrangemang såsom konferenser, möten, studieresa, kurs/utbildnings- och utvecklingsdagar konteras på olika konton. Användning av olika konton kan innebära att inköp inte konteras konsekvent och att landstingets uppföljningsmöjlighet därmed riskerar att försämras. Personalsociala aktiviteter Granskningen har visat att bidrag till personalklubbar förekommer och konteras på konto 4631 Underhållning och förströelse personal. Bidraget betalas ur anslaget för gemensamhetsskapande aktiviteter som regleras i landstingets personalpolitiska riktlinjer. För 2014 är anslaget 126 kronor per anställd. Fördelningen av anslaget har skett utifrån en beräkningsmetodik som har tillämpats sedan 1999 och antogs i dåvarande förvaltningsrådet. Vi anser att det är viktigt att riktlinjerna för bidrag till personalklubbar bygger på tydliga kriterier. Den äldre beräkningsmetodiken från år 1999 kan tjäna på en översyn och uppdatering. Det är vidare av vikt att landstinget har kontroll över hur medel till personalklubbar används, eftersom bidragen betalas ut i förskott innan aktiviteter har genomförts. På kontot Underhållning och förströelse personal har noterats en aktivitet med underhållning och supé á 695 kr per person exklusive moms. Vi anser att det finns en avgränsningsproblematik för användning av detta konto gentemot konto för personalrepresentation. Användning av detta konto istället för kontot för personalrepresentation kan innebära att inköp till kostnader överstigande fastställda belopp görs utan att de uppmärksammas samt att reglerna för maximalt momsavdrag vid representation kringgås. Kostnader för aktiviteter där inte nyttan för landstinget tydligt kan påvisas kan även aktualisera en skattepliktig förmån för anställda och sociala avgifter för landstinget. Vi har noterat en personalresa som bokförts på kontot för Underhållning och förströelse personal där det i underlagen saknas ett program. Vi kan därför inte bedöma vilken typ av resa detta är. Enligt landstingets riktlinjer ska även utflykter, nöjen och rekreationsinslag framgå 14

16 av ett konferensprogram. Om inte programmet innehåller minst 6 timmars effektivt arbete per heldag föreligger risk för skattepliktig löneförmån. Minnesgåvor och uppvaktningar Vid inköp av julklappskort har ett fall noterats där uppgift om mottagare saknas. Ett fall har noterats där lunchfirande har skett av pensionärer och 25-åringar till en kostnad av ca 540 kr exklusive moms/person. I landstingets riktlinjer för gåvor framgår att 25-årsgåva kan bestå av exempelvis glasskål, smycke eller annan minnessak. Gåvan kan inte vara pengar eller flyktiga värden såsom resor eller motsvarande. För gåvor och uppvaktning till medarbetare anger riktlinjerna att sådana kan vara skattefria upp till ett visst belopp. Storleken på gåvan är maximalt kr för Vidare ska varje arbetsplats i samråd med förvaltningsledning hitta former för uppvakning av medarbetare som går i pension. Enligt Skatteverket är minnesgåva en gåva av minneskaraktär som lämnas till varaktigt anställda i samband med att den anställde uppnår viss ålder (till exempel den anställdes 50-årsdag), längre tids anställning (25 år eller mer) eller när en anställning upphör. Minnesgåvor är skattefria om värdet inte överstiger kronor och inte ges vid mer än ett tillfälle utöver när anställningen upphör. 3 Vi anser att lunchfirande inte har klassificerats korrekt som minnesgåva. Förtäringen borde enligt vår mening ha klassificerats som intern representation och beaktat tillhörande avdragsbegränsningar för moms såväl som landstingets riktlinje om att intern representation inte bör överstiga 400 kr/person inklusive moms. I ett fall har ateljeägg köpts in för att fira en placering i landstingets bästa förbättring. Äggen har getts till alla vårdande avdelningar. Värdet är 469 kr exklusive moms per ägg. Vi anser att inköpet vid konteringen är felklassificerat som minnesgåva och är snarare att betrakta som konstföremål eller förbrukningsinventarium. Representation För intern representation, det vill säga för landstingets egen personal, har flera fall noterats där syfte och deltagare med aktiviteten saknas. Vidare har noterats enstaka tillfällen där full moms är lyft fastän kostnad för förtäring överstiger 90 kr/person. För extern representation, det vill säga riktad till personer utanför landstingets organisation, har flera fall noterats där full moms har lyfts fastän kostnad för förtäring överstiger 90 kr/person. I ett enstaka fall framgår inte deltagare och syfte tydligt av underlagen. Vi har noterat fall där representationsgåvor har köpts in till ett presentskåp. Kanslienheten har förteckning på vad som har köpts in, vad som har hämtats ur skåpet samt syfte. I detta sammanhang kan påpekas att landstingets beloppsgräns för representationsgåva överstiger de 180 kr/180 kr plus mervärdeskatt per person som Skatteverkets allmänna råd (SKV A 2004:5) medger i avdragsram för representationsgåva. Detta innebär att landstinget synes ha lyft för hög moms på sina inköp av representationsgåvor. Marknadsföring och sponsring (inklusive eventuell förekomst av lobbyverksamhet) I samband med stickproven har inga transaktioner noterats som är kopplade till sponsring. Marknadsföringsinsatser omfattar exempelvis annonsering, kampanjer PR-artiklar och mässkostnader. 6.1 Bedömning utifrån granskade stickprov I vår granskning av stickprov har vi noterat flera fall av avvikelser gentemot gällande riktlinjer. Mot bakgrund av detta gör vi bedömningen att landstinget inte i tillräcklig utsträckning följer 3 SKV:s hemsida hämtat på 15

17 interna och externa riktlinjer avseende representations-, rese- och konferensrelaterade inköp. I granskningen har ingen förekomst av sponsring eller lobbyverksamhet noterats. Ingen förtäring av alkohol har heller uppmärksammats bland granskade underlag. De förbättringsområden som har noterats i granskningen summeras i nedanstående punkter: Underlag till affärshändelser saknar i vissa fall uppgift om deltagare/mottagare och syfte med aktiviteten. Det blir därmed otydligt hur aktiviteten är kopplad till landstingets verksamhet. När det gäller representation strider det mot regelverk och riktlinjer att utelämna uppgifterna. Avsaknad av detaljerade program för konferensers innehåll. Det finns en risk att kostnader för personalrepresentation och konferensrelaterade aktiviteter konteras felaktigt på kontot Underhållning och förströelse personal. Därmed riskerar inköp överstigande landstingets maxbelopp att passera obemärkt och reglerna för maximalt momslyft vid representation riskerar att kringgås. Kostnader för aktiviteter där inte nyttan för landstinget tydligt kan påvisas kan även aktualisera en skattepliktig förmån för anställda och sociala avgifter för landstinget. Kompletterande uppgifter/kvitton kan enligt uppgift finnas ute hos verksamheten. Vi anser att det är viktigt att allt nödvändigt material såsom kvitton och anteckning om aktivitetens syfte och deltagare hanteras så att det finns i direkt anslutning till verifikationen. Liknande typer av arrangemang såsom konferenser, möten, studieresa, kurs/utbildnings- och utvecklingsdagar konteras på olika konton. Användning av olika konton kan bidra till att inköp inte konteras konsekvent och landstingets uppföljningsmöjlighet riskerar därmed att försämras. Fördelningen av bidrag till personalklubbar sker utifrån en beräkningsmetodik som har tillämpats sedan 1999 och antogs i dåvarande förvaltningsrådet. Vi anser att det är viktigt att riktlinjerna för bidrag till personalklubbar bygger på tydliga kriterier. Den äldre beräkningsmetodiken från år 1999 kan tjäna på en översyn och uppdatering. Det är vidare av vikt att landstinget har kontroll över hur medel till personalklubbar används, eftersom bidragen betalas ut i förskott innan aktiviteter har genomförts. Vi anser att lunchfirande inte har klassificerats korrekt som minnesgåva. Förtäringen borde enligt vår mening ha klassificerats som intern representation och beaktat tillhörande avdragsbegränsningar för moms såväl som landstingets riktlinje om att intern representation inte bör överstiga 400 kr/person inklusive moms. Övriga gåvor har noterats där vi anser att inköpet vid konteringen är felklassificerat som minnesgåva och är snarare att betrakta som konstföremål eller förbrukningsinventarium. I samband med representation förekommer att för högt momsavdrag har gjorts med hänsyn till Skatteverkets regler. För representationsgåvor kan påpekas att landstingets beloppsgräns för representationsgåva (400 kr inkl. moms) överstiger de 180 kr/180 kr plus moms per person som Skatteverkets allmänna råd medger i avdragsram. Landstingets momsredovisning 16

18 riskerar att bli felaktig om personalen inte har kunskap om avdragsbegränsningen för moms och lyfter för hög moms vid inköp av representationsgåvor. Rekommendationer Vi rekommenderar Landstingsstyrelsen följande: att säkerställa att riktlinjerna för representation och konferensrelaterade aktiviteter är kända och används av medarbetare. Därmed ska säkras att: o uppgift om deltagare/mottagare och syfte framgår av underlag till affärshändelser o detaljerade program finns för konferensers innehåll att se över användningen av kontona Underhållning och förströelse personal samt Minnesgåvor och uppvaktningar för att undvika sammanblandning med övriga konton såsom personalrepresentation. Det bör säkerställas att avdragsbegränsningar för moms såväl som landstingets beloppsgräns för representation beaktas. att nödvändigt material såsom kvitton och anteckningar hanteras så att det finns samlat i direkt anslutning till verifikationer. att överväga behovet av flera liknande kostnadskonton förenat med resor, logi och konferenser och vid behov dra ner på antalet konton för att främja konsekvent hantering och förbättrad uppföljningsmöjlighet. att göra en översyn av och vid behov uppdatera den äldre beräkningsmetodiken för bidrag till personalklubbar. Vidare rekommenderas landstingstyrelsen fastställa former för kontroll av att bidragen används till avsedda ändamål. att säkerställa att korrekt momsavdrag görs i samband med representation. Mot bakgrund av noterade brister inom momsområdet rekommenderas en fördjupad översyn av verksamheternas momshantering. Konteringsanvisningarna kan med fördel tydliggöras avseende tillåtna momsavdrag för olika typer av representation. 17

19 7. Kontroll av kontering, fem leverantörer I samband med granskningen har fem leverantörer valts ut som kan relateras till rese-, representations- och marknadsföringsinköp. Med hjälp av en funktion i landstingets ekonomisystem har sammanställts hur inköp från leverantörerna har konterats. 7.1 Bedömning Utifrån sammanställningarna av konteringar konstaterar vi att inköp från en och samma leverantör främst har konterats på några få kostnadskonton som har koppling till leverantörens tjänster, vilket vi anser vara rimligt. För en leverantör av resor/hotell har vi dock noterat att inköp har konterats på konton för undervisningsmaterial till försäljning, utställningar och mässor och kurs och konferensavgifter. Att kontering av inköp sker på olika konton behöver inte tyda på någon felaktighet. Det kan emellertid indikera en risk för att kostnader för resor och representation, medvetet eller omedvetet, döljs genom att inte redovisas på rätt konto. Vi anser att regelbunden analys och kontroll av kontering kan bidra till att felkonteringar uppdagas. Därför är det positivt att landstinget inom ramen för intern kontroll använder sig av kontrollaktiviteter för att förbättra följsamheten till riktlinjer inom området. 18

20 8. Svar på revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma huruvida Landstingsstyrelsen har en tillräcklig intern kontroll avseende kostnadsslagen representation, kurser och konferenser, resor, marknadsföring och sponsring. Granskningen ska också utgöra en grund för revisorernas ansvarsprövning avseende revisionsåret Nedan beskrivs i komprimerad form de bedömningar som görs utifrån respektive revisionsfråga. Revisionsfråga 1. I vilken omfattning förekommer intern respektive extern representation och resekostnader i landstingets förvaltningar? 2. Finns dokumenterade riktlinjer och rutiner avseende ovanstående kostnadsslag beslutade av landstingsfullmäktige/landstingsstyrelse? 3. Finns dokumenterade riktlinjer och rutiner avseende vad anställda inom landstinget får ta emot i form av gåvor och av annan representation? 4. Framgår det tydligt i eventuella riktlinjer vad som är tillåtet vad gäller omfattning och sammanhang? 5. Efterlevs gällande lagstiftning, skatteverkets allmänna råd och av landstinget beslutade policydokument inom området? Svar Till och med november 2014 uppgår landstingets kostnader för intern representation (personal) till 2,3 mkr, extern representation till 0,2 mkr och resor-, konferens- och utbildningsrelaterat till 62,3 mkr. Delvis. Landstingsstyrelsen har beslutade riktlinjer och rutiner för Landstinget i Kalmar läns policy, Personliga utlägg i tjänsten, Kurser, konferenser och studieresor, Betalkort, Resor i tjänsten, Riktlinje vid fortbildning, kurser och konferenser för psykiatriförvaltningen samt Representation och gåvor. Dock saknas riktlinjer för sponsring och marknadsföring samt tagande av gåva. Nej. Det finns inga nedtecknade riktlinjer och rutiner vad gäller tagande av gåva och annan representation. I huvudsak. Riktlinjen om kurser, konferenser och studieresor bör förtydligas på vilket sätt skattereglerna gäller för landstinget samt vem som är beslutsfattare. Delvis. Ett antal förbättringsområden har noterats i samband med granskningen. Växjö Kristina Lindstedt Anna Nordlöf Helena Hallgren Certifierad kommunal yrkesrevisor Certifierad kommunal yrkesrevisor Auktoriserad revisor EY 19

21 Bilaga 1 Upplysningar har inhämtats från följande funktioner Medarbetare inom ekonomiserviceenheten Granskade dokument Landstingets policy Regel: Personliga utlägg i tjänsten Riktlinje kurser, konferenser och studieresor Regel: Betalkort Riktlinje resor i tjänsten Riktlinje vid fortbildning, kurser och konferenser för psykiatriförvaltningen Riktlinje representation och gåvor