EUROPAPARLAMENTET ARBETSDOKUMENT. Budgetkontrollutskottet. 13 januari om reformen av kommissionen. Del A. Budgetkontrollutskottet

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET 1999 Budgetkontrollutskottet januari 2004 ARBETSDOKUMENT om reformen av kommissionen Del A Budgetkontrollutskottet Föredragande: Gianfranco Dell'Alba DT\ doc PE

2 I. Bakgrund 1. Den kris som ledde till att Santer-kommissionen fick avgå bekräftade att kommissionen måste reformeras i grunden. Behovet av detta, som tagits upp av Europaparlamentet och bekräftats och avhandlats genom rekommendationer i två rapporter från oberoende expertgrupper togs även upp i en vitbok som lades fram av Prodi-kommissionen i april Utifrån dessa skrifter har kommissionen arbetat fram ett ambitiöst reformprogram. Syftet med detta program är att stärka kommissionens oberoende ställning, redovisningsplikten, medvetenheten om kommissionens regelverk och behovet av ansvar samtidigt som man ökar effektiviteten och öppenheten i kommissionens arbete. I detta arbete har kommissionen haft nytta av parlamentets stöd för att driva fram denna långtgående reform. II. Omorganisering av förvaltningen 2. Att förbättra kommissionens finans- och verksamhetsförvaltning och att stärka kontrollen är ett av huvudsyftena med reformen. Målet är att sätta de politiska prioriteringarna i centrum i organisationen och att anslå de medel som krävs för att åstadkomma de prioriterade åtgärderna. För att nå dit har kommissionen använt sig av strategisk planering, upprättat en programplan och infört verksamhetsbaserad förvaltning. Kommissionen koncentrerade sig i sina åtgärder under 2002 på att förbättra systemet för internförvaltning. Kommissionens åtgärder har främst syftat till att inom ramen för den årliga politiska strategin få verksamhetsplaneringen att fungera på ett tillfredsställande sätt (den strategiska planeringen/ de årliga förvaltningsplanerna rörande tjänster och budgetering/ genomförande av utgifter/ generaldirektörernas och avdelningschefernas årsrapport/ försäkran om god förvaltning) Den nya budgetförordningen antogs i juni 2002 (med genomförandebestämmelser) och tillämpas sedan den 1 januari Den utgör ett av de viktigaste verktygen inom det omarbetade systemet för finansförvaltning som åtföljer införandet av den verksamhetsbaserade förvaltningen. 3. För att stärka förvaltningssystemet och förbereda avdelningarna inför ikraftträdandet av den nya budgetförordningen har kommissionen agerat på flera olika fronter samtidigt, bland annat när det gäller följande frågor: utanordnarnas ansvar och redovisningsplikt (inklusive av utanordnarnas och generaldirektörernas årsrapporter) omarbetade ekonomiska rutiner lämplig separering av arbetsuppgifter (mellan rollerna som utförare och granskare av en åtgärd) efter avskaffande av förhandsgranskning decentralisering av kontrollen av generaldirektoraten och förstärkning av internrevisionen avdelningarnas utveckling av de årliga förvaltningsplanerna som grundas på gemensamma normer PE /9 DT\ doc

3 inrättande av en oberoende internrevisionsavdelning för att bedöma effektiviteten i förvaltning och kontroller presentation av de första årliga verksamhetsrapporterna från generaldirektoraten och avdelningarna och en sammanfattning av dem 4. Vid bedömningen av resultaten av reformen bör man, utan att bortse från kommissionskollegiets politiska ansvar, beakta en helt ny del i den nya balans som införts med det nya systemet, nämligen den nyckelroll som den delegerade utanordnaren spelar (generaldirektörer/avdelningschefer) bland olika aktörer. En annan del av det uttalade syftet med reformen är att införa en ny tjänsteanda och servicekultur. I detta sammanhang uppskattar föredraganden att man gott kan koncentrera arbetet genom att ta hänsyn till kritiken av följande: betydelsen av generaldirektoratens och avdelningarnas förvaltningsplanering och årliga verksamhetsrapporter som verktyg för att åstadkomma och bedöma uppnådda resultat införande av interna kontrollnormer inrättande av interna decentraliserade revisionsgrupper och en intern revisionsavdelning för att bidra till systemet och de korrigerande funktionerna och för att öppenheten skall fungera. 5. Den årliga verksamhetsrapportens betydelse måste framhållas eftersom den gör det möjligt att räkna upp de viktigaste resultat som generaldirektoraten åstadkommit, men de uppfyller även funktionen av redovisning (tillförlitlighet). Verksamhetsrapporterna blir ett viktigt instrument för att identifiera problem, väga in uppföljningsåtgärder (åtgärder som kommissionen vidtagit) efter rekommendationer från revisionsrätten och synpunkter/förslag från internrevisionen och ett sätt att tillkännage vilka åtgärder som krävs för att rätta till felaktigheterna. Denna rapport ger även värdefulla bidrag vid bedömningen av hur kontrollsystemet och internrevisionen fungerar genom att öka öppenheten och insynen. Dessa kännetecken gör rapporten till ett viktigt verktyg för den ansvarsfrihetsgivande myndigheten (och övriga institutioner) eftersom den måste åtföljas av en förklaring från generaldirektörerna med intygande av god förvaltning. 6. Även om denna intygsförsäkran uppfattas som en uttalad deklaration om ansvar och redovisningsplikt (accountability), så förutsätter den ändå att hela det system som införts som stöd för utanordnaren fungerar optimalt. Detta betyder att det interna kontrollsystemet fungerar väl, att det på ett korrekt sätt har inrättats med utanordningssystemet och systemet för genomförande av utbetalningar i åtanke, att internrevisionens bidrag är korrekt integrerad i förvaltningskretsloppet och att information som krävs för att fatta beslut cirkulerar utan hinder från och till aktörer som kan behöva ingripa. Det finns alltså många punkter där systemet kan uppvisa svagheter och t.o.m. brister om någon av dess delar fungerar felaktigt. 7. Mot denna bakgrund har föredraganden observerat att införandet av vissa interna kontrollnormer för att klara förvaltning, den interna kontrollmiljön och riskbedömningen lämnar en del i övrigt att önska. Kommissionen har insett detta och betecknat 2002 som ett år av förberedelse och samling. I den årliga verksamhetsberättelsen för 2002 från DT\ doc 3/9 PE

4 generaldirektoraten 1 anges, när det gäller analys och hantering av risker, att i det slutet av återstod en del arbete för generaldirektoraten och avdelningarna när det gäller att se till att vissa obligatoriska kontroller införs. Det övergripande begränsade resultatet tyder också på att generaldirektoraten och avdelningarna hittills inte har integrerat riskhanteringen helt och hållet. Rörande kontrollverksamheten sägs följande i samma dokument: Olika svagheter i fråga om kontroller hänger ofta samman - brist på personal med rätt kompetens förvärras av otillräcklig eller otydlig dokumentation om de krav som gäller och av bristfällig övervakning av processen från ledningens sida. 8. För att kontrollera vilka framsteg som gjorts för att förverkliga vissa fastställda mål har kommissionen företagit en egen utvärdering av avdelningarna när det gäller införande av enhetliga internkontrollsnormer. I sitt meddelande 2 om detta lade kommissionen fram resultaten utvärderingen och konstaterade att ytterligare ansträngningar måste till snarast för att se till att generaldirektoraten och avdelningarna till fullo efterlever de 24 internkontrollnormerna. Dessa ansträngningar bör inriktas på följande områden: kontrollmiljö: normer som rör personalens kompetens och känsliga funktioner riskagerande och riskhantering: normer för målidentifiering, resultatkontroll utifrån mål samt riskanalys och riskhantering information och kommunikation: normer för information som har att göra med förvaltning och registrering av post och arkivering kontrollverksamhet: normer som rör dokumentation om förfaranden för övervakning av kontrollverksamhet och förteckningar över undantag revision och utvärdering: normer för identifiering och korrigering av brister i internkontroll och utvärdering (OBS: i fet stil anges normer som enligt kommissionen är särskilt viktiga och där generaldirektoraten uppmanas att anstränga sig särskilt för att tillämpa dem) 9. Det framkommer synpunkter om att man trots uppenbara framsteg ändå i likhet med revisionsrättens analys kan konstatera att (se nedan) effektiviteten i kontrollsystemen ännu inte kan betecknas som tillfredsställande mot bakgrund av de mål som sattes upp om att få generaldirektörerna att lämna intygsförsäkran om god förvaltningssed. III. Revisionsrättens observationer 10. Revisionsrätten framhåller, samtidigt som den erkänner att det gjorts framsteg i samband med reformeringen, att kommissionens ursprungliga tidtabell som lades fram i vitboken var extremt ambitiös (helt orealistisk). Denna kritik från revisionsrätten framfördes även av parlamentet i resolutionen om beviljande av ansvarsfrihet för 2001, där parlamentet pekade ut flera områden där kommissionen måste göra bättre ifrån sig, göra mera och agera mer beslutsamt och snabbare. Revisionsrättens rekommendation att 1 KOM(2003) 391 slutlig- punkt 3.2 och framåt 2 SEK(2003) 1287, PE /9 DT\ doc

5 kommissionen skall lägga fram en uppdaterad vitbok handlade om återstående målsättningar och fastställande av en omarbetad tidsplan 1 och grundar sig på motsvarande resonemang från parlamentets sida. 11. Revisionsrätten har bland annat sammanställt en lista över bristande resultat rörande utvecklingen av den nya redovisningsavdelningen. (frågan om redovisningssystem behandlas i del B i detta arbetsdokument). 12. I revisionsrättens årsrapport för 2002 tar man även upp frågan om kommissionens tillämpning av interna kontrollnormer 2. Revisionsrätten konstaterar vidare 3 att generaldirektoraten i slutet av 2002 var ett år sena med att tillämpa dessa normer och framhöll vikten av interna kontrollnormer för att garantera en god finansförvaltning inom kommissionen... eftersom de tillsammans med principen om generaldirektörernas ansvar utgör en hörnsten för en stor del av reformeringen av kommissionen. Kommissionen inser problemet och framhåller de stora ansträngningar som generaldirektoraten gör för att anpassa sig så långt som möjligt efter grundkraven i de 24 internkontrollnormerna före slutet av Med tanke på andra frågor som revisionsrätten tagit upp, erkänner kommissionen att man i samband med rekryteringen av personal haft särskilda svårigheter, särskilt genom att efterfråga en viss profil, exempelvis inriktning på revisions- och kontrollområdet. Kommissionen erkänner likaså de problem man haft med att vidta åtgärder för att åstadkomma och säkra en effektivare förvaltning av återkrävande av felaktigt utbetalda medel. På denna punkt erkänner komissionen att trots redan vidtagna åtgärder är återkrävandet av felaktigt utbetalda medel fortfarande ett område med stora risker för många avdelningar Andra frågor behandlas också av revisionsrätten, exempelvis rättens rekommendation att se över organisationen för revisionsuppföljningskommittén i syfte att stärka mekanismerna för att hantera potentiella intressekonflikter. Kommissionen erkänner att det är lägligt att förbättra internrevisionens arbetsmetoder och under ledning av internrevisor bygga upp ett bättre system för att utforska revisionsrekommendationerna och ett närmare samarbete mellan internrevisorn och internrevisionsstrukturerna Revisionsrätten uppskattar också att generaldirektoratens årliga förvaltningsplaner har bidragit till att befästa de viktigaste aspekterna rörande reformeringen av det interna kontrollsystemet...(men de) utgör ännu inte ett aktivt verktyg för internkontroll och aspekter förknippade med laglighet och regelmässighet för bakomliggande verksamhet 5. Beträffande generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter och förklaringar konstaterar revisionsrätten de många förbehållen vars giltighetsområde alltför ofta är oklart (och) gör en vettig uppskattning av kommissionens förvaltning i sin helhet ännu svårare" 6. Revisionsrätten understryker 7 att genomförandet av reformeringen av det interna kontrollsystemet kräver tid och att effekterna av reformeringen börjar just märkas. Rätten konstaterar också att resultaten bedöms vara tillfredsställande när det 1 Revisionsrättens årsrapport 2002, punkt 1.67, s.31 2 Revisionsrättens årsrapport Reformering av kommissionens interna kontrollsystem, punkt 1.67 och framåt s.29, se även tabell 1.3 sid 43 i årsrapporten för punkt 0.9 sid 8 i årsrapporten 4 punkt Sammanfattning av de årliga verksamhetsrapporterna 2002-KOM(2003)391 slutlig 5 punkterna 1.70, årsrapport punkt punkt DT\ doc 5/9 PE

6 gäller normgivande åtgärder. men det uppstår ändå svårigheter när genomförandet av åtgärderna kräver en förändring av beteendet från avdelningarnas sida eller att man inför nya åtgärder 1. IV. Övriga aktörers roll i den reformerade strukturen 15. I den struktur som fastställts av den nya budgetförordningen, utöver den centrala roll som tilldelas den delegerade utanordnaren ( oftast generaldirektören) föreskrivs att andra aktörer skall ha viktiga roller och deras verksamhet syfta till att bidra till att systemet fungerar på ett optimalt sätt för att säkerställa god finansiell förvaltning. Det rör sig bland annat om internrevisorn och revisionsuppföljningskommittén. 16. Internrevisorns årliga revisionsrapport behandlar i synnerhet frågor rörande reformen av kommissionens organisation, bland annat följande: Främjande av gemensamma metoder, verktyg och tekniker för revision inom ramen för kommissionens revisionsgemenskap ; central samordning av internrevisionsavdelningen måste tillämpas gentemot interna kontrollstrukturer i generaldirektoraten och avdelningarna, utan att man glömmer andra samordningsåtgärder (genom "interna styrinstrument" som exempelvis generaldirektörernas grupp, direktörer med ansvar för tillgångar, gruppen för samordning av interna tjänster, pilotgruppen ). Kommissionen och då främst personalen behöver genomsyras av en kultur där riskbedömning är en viktig faktor för att förbereda förvaltningsplaner och fördelning av resurser. När det gäller delad förvaltning: behovet av att inrätta en lämplig blandning mellan förebyggande åtgärder (främst utvalda utifrån riskområde) och revision vid åtgärders avslutande. Införande i samband med delad eller decentraliserad förvaltning av intygsförsäkran i mottagarländer (med förtydliganden/lösningar som är lämpliga och nödvändiga på området för externa åtgärder). Kontrollen av reformeringen av redovisningen garanteras genom regelbunden diskussion inom kommissionen. 17. Revisionsuppföljningskommitténs årsrapport visar problemet med den aktuella relationen mellan å ena sidan internrevisorn och dennes rekommendationer rörande regelverket, effektivitet och smidighet och, å andra sidan, personalens och avdelningarnas accepterande av dessa rekommendationer för att åstadkomma tydliga förbättringar. Dessa rekommendationer bör ange tydliga prioriteringar med klara riskangivelser vid bristande tillämpning av reglerna. Internrevisorn bör snarast inrätta ett undersökningssystem för uppföljning av rekommendationerna. Kommissionen har förklarat sig villig att stärka revisionsuppföljningskommitténs rapporter med revisionsrättens för att göra resultatet så bra som möjligt genom en samverkan mellan externrevision/ internrevision/ generaldirektoratens revisionsresurser, samtidigt som man bekräftar att denna kommittés sammansättning och roll förblir oförändrad. V. Reformen och Eurostataffären 18. Oberoende av att oegentligheterna utspelade sig före 1999 har Eurostataffären visat att systemet i praktiken fortfarande har svagheter. Parlamentet har helt riktigt pekat ut 1 punkt PE /9 DT\ doc

7 problemen med motsägelser i kommissionens interna kommunikationssystem och mellan olika nivåer i hierarkin ( vertikalt) och mellan olika avdelningar (horisontellt), och mellan OLAF och kommissionen. 19. Inte ens själve kommissionsordföranden, som yttrade sig inför talmanskonferensen den 25 september, uteslöt att kompletterande åtgärder för att höja den finansiella säkerheten skulle kunna behövas, samtidigt som han insisterade på att man vidtagit åtgärder för att komma till rätta med de allvarliga brister som fastställts i rapporter från oberoende experter. På samma sätt uppträdde Prodi inför budgetkontrollutskottet och plenarsammanträdet den 18 november för att lägga fram ett paket med korrigerande åtgärder efter Eurostataffären, något som parlamentet krävde. Parlamentet har hävdat sin ståndpunkt på ett framgångsrikt sätt, bland annat att det inte räcker att införa korrigerande åtgärder på ett utspritt och punktartat sätt på det ena eller andra området, utan att dessa åtgärder kräver samordning och en gemensam vision, samtidiga åtgärder på flera fronter och, ett aktivt interinstitutionellt samarbete när så krävs. VI. Andra synpunkter 20. Föredraganden uttrycker några förbehåll om giltigheten och räckvidden i kommissionens uppskattningar som medvetenheten om redovisningsplikt är idag fast förankrad i hela kommissionen. Å andra sidan gillar föredraganden yttranden som...det krävs ytterligare ansträngningar för att förbättra kvalitén i förfarandet i sin helhet på alla nivåer inom generaldirektoraten... eller förbättringar måste till eftersom alla generaldirektorat eller avdelningar inte har ändrat sina åtgärdsplaner på ett adekvat sätt inom ramen för förvaltningen. Föredraganden anser att de senaste händelserna (Eurostataffären) har visat att förändringar i sättet att agera och tänka, vilket är en nödvändig förutsättning för att reformen skall ha framgång, kräver mera tid och ansträngningar än att ändra strukturer eller införa nya regler. Och det är genom denna ändrade mentalitet och nya förvaltningskultur som reformen skall nå framgång. 21. Utöver personalområdet finns det andra teman att ta upp och åtgärder att vidta: återkrävande av medel, bestämmelserna för delad ledning - en flerårig uppgift som kräver rättsliga klargöranden när det gäller ansvaret hos medlemsstaterna respektive kommissionen, vilket man kan konstatera när det gäller strukturfonderna, utvärderingen av decentraliseringsåtgärderna på området för externa förbindelser, kontrollen av det årliga lagstiftnings- och arbetsprogrammets genomförande, och uppföljningen av OLAF:s åtgärder. 22. Av detta kan man dra slutsatsen att kommissionen själv har valt att gå fram försiktigt vid presentationen av uppnådda resultat. Ändå är det helt legitimt att fråga sig om genomförandet av reformen, som det har presenterats av kommissionen i olika rapporter, inte utgör en listig blandning av politik präglad av frivillighet och öppenhet om svagheter för varje område att kunna visa upp för att kommissionen skall kunna få beröm för att man genomfört en nästan omöjlig uppgift, även om det skett på ett inte helt perfekt sätt. Hur som helst får man hoppas att genomförandet av reformen, tack vare tillhandahållandet och förbättringen av verktyg som exempelvis de årliga verksamhetsrapporterna, gör det möjligt att när reformen väl fått upp farten, gå från en upprepningscykel för kommissionen på i genomsnitt två år (genomförande av budgeten ett visst budgetår, förberedande av beviljande av ansvarsfrihet och uppföljningsåtgärder, DT\ doc 7/9 PE

8 beviljande av ansvarsfrihet) till en förkortad och innehållskoncentrerad verksamhetscykel. Detta skulle ha positiva återverkningar på kommissionens effektivitet, kvaliteten i det interinstitutionella samarbetet och slutligen effektiviteten, insynen och legitimiteten avseende EU:s åtgärder Uppgiftslämning Ett nytt inslag som har införts inom ramen för reformen är påpekande av brister (uppgiftslämning). Kommissionen föreslog att man i texten till de ändrade tjänsteföreskrifterna skulle införa bestämmelser (artiklar) för att fastställa villkoren för när denna rättighet kan utövas. Budgetkontrollutskottet föreslog i sitt yttrande över Harbour-Medina Ortega-betänkandet (A5-0069/2003) om reformeringen av tjänsteföreskrifterna (Dell'Alba-yttrandet från i februari am 5 - PE ) att föreskriva en tidsperiod om 60 dagar under vilken OLAF måste informera den rapporterande tjänstemannen om vad byrån avser skall bli följden av de inrapporterade oegentligheterna eller befarade bedrägeriet. Denna ändring behölls inte av utskottet för rättsliga och inrikes frågor (som ansvarar för denna fråga). Denna ändring syftar till att garantera både tydlighet i förfarandena när det gäller undersökningar och rättslig säkerhet och öppenhet beträffande den berörda personens rättigheter, men även till att från förvaltningsmässig synpunkt garantera lämpliga åtgärder efter inrapportering av brister eller bedrägeri. Kommissionen skulle kunna bjudas in för att undersöka införandet av dessa tankar i det ändrade förslaget till tjänsteföreskrifterna (i de artiklar som rör uppgiftslämning ) och i förslaget till ändring av OLAF:s grundförordning 1073/1999 som skall läggas fram före slutet av denna parlamentsperiod. Slutsatser Föredragande lägger fram följande slutsatser som skall behandlas i utskottet: 1. Europaparlamentet betonar att genomförandet av reformen är en mera långdragen och invecklad historia än kommissionen först räknade med och att dess effekter börjar märkas först nu. Parlamentet konstaterar att de framsteg som gjorts i genomförandet av olika åtgärder från vitboken är mycket varierande. Parlamentet konstaterar att det trots dessa framsteg finns förseningar och svårigheter att övervinna på många områden. 2. Europaparlamentet konstaterar att kommissionen har åstadkommit förbättringar på många punkter i förvaltningen. Parlamentet noterar dock att många aspekter i reformen fortfarande kvarstår att genomföra. Parlamentet understryker att för att åstadkomma detta måste det till ett intensivt samarbete mellan samtliga avdelningar. Parlamentet anser därför att ett aktivt samarbete är nödvändigt mellan den centrala finansavdelningen, internrevisorn, de decentraliserade revisionsstrukturerna och revisionsuppföljningskommittén. 3. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att presentera en uppdaterad version av vitboken som tar upp de målsättningar som återstår att uppnå och fastställer en reviderad tidsplan, innan parlamentet behandlar frågan om beviljande av ansvarsfrihet för Europaparlamentet påminner om att det är viktigt att gjorda framsteg noteras snabbt inom förvaltningskulturen och att allt därför bör göras för att se till att systemet runt den PE /9 DT\ doc

9 delegerade utanordnaren fungerar optimalt. Parlamentet anser att ytterligare ansträngningar är nödvändiga för att åstadkomma en lämplig förändring av inställningen till personalens ansvarstagande hos tjänsteman och andra anställda, oberoende av deras ställning i organisationen, och att de känner sig berörda och delaktiga i det gemensamma arbetet. Parlamentet förväntar sig att personalen inte sparar på krutet för att uppnå denna målsättning. 5. Europaparlamentet kräver att de åtgärder och insatser som fortfarande måste till för att reformen skall bli så lyckad som möjligt också görs snarast, särskilt när det gäller personalförvaltningen (fastställande av prioriterade områden inbegripet negativa sådana, omfördelning av resurser så att de kommer prioriterade områden till del, utvärdering av behov och åtgärder rörande lämplig utbildning för att rätta till kompetensbrister, framför allt i finansförvaltningen, och kontroll- och revisionsfunktionerna) och genomförande av de 24 kontrollnormerna. Parlamentet räknar med att dessa framsteg framdeles kommer att märkas i de årliga verksamhetsrapporterna. 6. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att vidta åtgärder för att se till att framstegen fortsätter rörande harmonisering av de villkor enligt vilka generaldirektörerna uttalar förbehåll i sina årsrapporter. Dessa åtgärder bör tillämpas i samband med nästkommande upprättande av årsrapporterna för att utvärdera de förbehåll som uttryckts och underlätta fastställandet av korrigerande åtgärder. 7. Europaparlamentet förväntar sig att kommissionen, särskilt mot bakgrund av den senaste tidens händelser i samband med Eurostataffären, snabbt upprättar en databas för avtal och avtalsparter och ser till att den fungerar. Parlamentet påminner i detta sammanhang om parlamentets ståndpunkt att dessa register måste innehålla fullständig information om ägare och styrelsen i företag som är avtalsparter. 8. Europaparlamentet anser att den del av reformen som rör ändringen av tjänsteföreskrifterna också är viktig eftersom det är ett betydelsefullt verktyg för att ledsaga reformeringen av personalförvaltningen. Parlamentet förväntar sig därför att kommissionen tar hänsyn till parlamentets yttrande. DT\ doc 9/9 PE