Malmö från kvantitets- till kvalitetskunskapsstad

Transkript

1 Malmö från kvantitets- till kvalitetskunskapsstad Mikael Stigendal Ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart Malmö

2 2 augusti 2012 Författare Mikael Stigendal Kommissionär och professor i sociologi, Malmö högskola Framtagen för Kommission för ett socialt hållbart Malmö

3 Ett diskussionsunderlag till Malmökommissionen Denna vetenskapliga underlagsrapport är ett diskussionsunderlag framtaget för Kommission för ett socialt hållbart Malmö. Syftet är att få till stånd en bred diskussion och medverkan kring kommissionens olika frågeställningar om hur skillnader i hälsa ska kunna minska i Malmö. Målet är att den slutrapport som ska lämnas till kommunstyrelsen i december 2012 är så väl förankrad och konkret som möjligt. Kommunstyrelsen i Malmö beslutade i november 2010 att tillsätta kommissionen, som är politiskt oberoende. Utgående från direktiven ska kommissionen ta fram ett vetenskapligt underlag som bas för politiska beslut om hur ojämlikhet i hälsa ska kunna minskas. Fokus för slutrapporten är på så kallade sociala determinanter för hälsa och ohälsa. Vi vet att dessa determinanter ytterst förklarar en betydande del av de skillnader i hälsa som finns inom staden och att de går att påverka. Exempel på determinanter är de tidiga barnaåren, skolan, arbetslöshet, inkomst, delaktighet i samhället, boendemiljö, segregation och utanförskap. Författarna till underlagen är ansvariga för innehållet. De slutsatser som redovisas i detta underlag kan inte ses som de som kommer att redovisas i slutrapporten. I slutrapporten kommer helhetsbilden, baserad på samtliga underlag och dialog med olika aktörer, att styra vad kommissionen till slut anser vara mest angeläget att åtgärda för att på sikt minska ojämlikheterna i hälsa i Malmö. Synpunkter på detta underlag kan framföras till kommissionens huvudsekreterare Anna Balkfors (anna. balkfors@malmo.se) eller via hemsidan där samtliga diskussionsunderlag kommer att finnas för nedladdning. Sven-Olof Isacsson Professor emeritus, Medicinska Fakulteten, Lunds Universitet, Skånes universitetssjukhus, Malmö. Ordförande i Kommission för ett socialt hållbart Malmö.

4

5 Förord Arbetet med denna rapport började i december Jag funderade mycket på vad den skulle innehålla och hur jag skulle skriva den. I den processen hade jag stor hjälp av Sanna Bang Olsson. Hon har sen också läst och kommenterat slutmanus. Stort tack till dig, Sanna, för stöd, uppmuntran samt många bra kommentarer och språkändringar. En första version blev klar i början av april. En workshop arrangerades den 16 april där deltagarna diskuterade denna version i grupper. Tack till samtliga deltagare: Anna Balkfors, Anne Harju, Annelie Larsson, Annika Pfannenstill, Bertil Nilsson, Bim Riddersporre, Cecilia Bengtsson, Christer Dahlskog, Eva Renhammar, Frida Leander, Gustavo Nazar, Göte Rudvall, Hanna Cinthio, Hjalmar Falk, Håkan Larsson, Ingemar Holm, Jenny Malmsten, Jessica Hultzen, Kerstin Larsson, Leif Åhlander, Marie Köhler, Martin Grander, Minka Husic, Mujo Halilovic, Per Olof Östergren, Philip Lalander, Pia Hellberg Lannerheim, Sadiye Altundal, Sanna Bang Olsson och Vjollca Haxha. Jag fick många bra synpunkter. En del tyckte att rapporten var för snäv. Den borde inbegripa mer om tidigare storstadsinsatser. Det tog jag till mig och arbetade därför om hela rapporten. Jag fick hjälp av Martin Grander som gick igenom mängder av rapporter och skrev underlag till kapitlen om URBAN, Storstadssatsningen, Välfärd för alla, UR- BACT och Lilla Växthuset. Martin har sen också läst och kommenterat slutmanus. Stort tack för dina gedigna insatser, Martin. Version 2 blev klar innan midsommar. Den lästes och kommenterades omgående av Erika Pettersson och Sven-Olof Isacsson. Tack till er båda för det. Därefter skrev jag version 3 som blev klar i början av augusti. Den har sen diskuterats på möten med Stadskontorets avdelning för samhällsplanering och Folkhälsorådet. Ett särskilt stort tack till Göte Rudvall, nybliven hedersdoktor vid Malmö högskola samtidigt med bl a Michael Marmot och Tomas Hammar. Vi har samarbetat i många år och även denna gång har Göte läst och kommenterat samt stöttat och uppmuntrat mig under hela resan. Under har jag parallellt med mitt uppdrag i Malmökommissionen lett ett projekt om den europeiska regionalfondens storstadsinsatser, finansierat av Tillväxtverket. Dessa två uppdrag har delvis handlat om samma saker. Jag har därför strävat efter att skapa samordningsfördelar. Det har båda uppdragen haft stor fördel av. Jag skriver detta för att klargöra förutsättningarna för denna rapport. Med den begränsade tid som har stått till mitt förfogande skulle den inte ha blivit så omfattande och detaljerad om jag inte hade kunnat samordna detta uppdrag med mitt arbete i det andra projektet. När nu slutversionen publiceras vill jag som brukligt betona att ingen annan än jag själv ska lastas för kvarvarande brister. 5

6 Innehåll Förord 5 Sammanfattning 7 1. Inledning Morgondagens städer Det sociala investeringsperspektivet Social hållbarhet - vad är det? Storstadsinsatsernas decennier URBAN Storstadssatsningen Välfärd för alla URBACT SÖM Slutsatser Aktuella storstadsinsatser Arbete Demokrati Kunskap Storstadsinsatser Slutsatser Tillväxt och välfärd ett förändrat samband 55 Litteratur 58 Referenser 61

7 Sammanfattning Mitt uppdrag i Malmökommissionen gäller hur sambandet mellan tillväxt och välfärd kan förändras för att minska skillnader i hälsa. Om detta har jag skrivit en första underlagsrapport, Malmö de två kunskapsstäderna. Detta är min andra underlagsrapport till Malmökommissionen. Medan den första fokuserade på problemen handlar denna om lösningarna. Mina förslag på lösningar bygger på analyser av de särskilda storstadsinsatser som under de senaste decennierna har gjorts i Malmö för att lösa problemen med de ökande skillnaderna i välfärd och hälsa. Jag har satt in lösningarna i ett större sammanhang genom att ta hjälp av två aktuella publikationer, EU-rapporten Cities of tomorrow samt antologin Towards a social investment welfare state?. Lösningarna har tolkats utifrån ett sociologiskt perspektiv på social hållbarhet, vilket jag också redovisar. I min första underlagsrapport beskrev jag det som att Malmö har blivit en kvantitetskunskapsstad. För att problemen med de stora skillnaderna i hälsa och välfärd ska kunna lösas måste Malmö bli mer av vad som skulle kunna kallas en kvalitetskunskapsstad. Utifrån analyserna av de senaste decenniernas storstadsinsatser har jag dragit femton slutsatser om vad som då krävs: 1. Utveckla kompetensen att definiera problemen (sid. 28) 2. Skapa bättre förutsättningar för lärande (sid. 29) 3. Ta tillvara innovationerna, även de som inte har räknats (sid. 30) 4. Öka samverkan med civilsamhället och stärk underifrånperspektivet (sid. 31) 5. Satsa på en forskning som förenar relevans och excellens (sid. 32) 6. Gör de sociala frågorna strategiska (sid. 33) 7. Flytta ut de arbetsmarknadspolitiska insatserna till platser där människor känner sig hemma (sid. 53) 8. Erkänn, stötta och dra fördel av annat arbete än förvärvsarbetet (sid. 53) 9. Demokratisera governance utifrån en långsiktig uppbyggnad av tillit (sid. 53) 10. Skapa kunskapsallianser för att utveckla kunskaperna om problemen och potentialerna (sid. 53) 11. Utveckla ett potential- och orsaksorienterat förhållningssätt till storstadsproblemen (sid. 54) 12. Förändra sambandet mellan tillväxt och välfärd så att tillväxten blir mera hållbar och inkluderande samt välfärden mera jämlik (sid. 55) 13. Förändra och utveckla samhällssystemen för att möjliggöra fler människors faktiska delaktighet (systemintegration) (sid. 55) 14. Skapa mötesplatser, dialog, kommunikation, tillit och förståelse så att fler människor kan känna sig delaktiga (social integration) (sid. 55) 15. Utveckla kunskapen om Malmös inplacering i den globala ekonomin för att bättre förstå möjligheterna såväl som utmaningarna men också göra satsningar mera realistiska. (sid. 56) 7

8 1. Inledning I mitt uppdrag som kommissionär i Malmökommissionen ingår att ta reda på hur sambandet mellan tillväxt och välfärd kan förändras för att minska skillnaderna i hälsa. Det har jag skrivit en första underlagsrapport om som heter Malmö de två kunskapsstäderna. 1 Den handlar om problemen, dvs vad det är som behöver förändras och varför. För att anknyta till den första punkten i Malmökommissionens direktiv har jag utifrån utmaningar gällande sociala skillnader, orättvisor och ojämlikheter analyserat orsaker och samband. 2 Denna underlagsrapport 2 ska handla om lösningarna. De lösningar som jag föreslår gäller samtliga tre områden som prioriteras i direktiven; Barn och ungas uppväxtvillkor, Demokrati och inflytande i samhället och Sociala och ekonomiska förutsättningar. Mina förslag på lösningar kommer att bygga på lärdomar av de särskilda insatser som under de senaste decennierna har gjorts i Malmö för att lösa problemen med de ökande sociala skillnaderna. Under en tid kallades insatserna Storstadssatsningen och då med förankring i den storstadspolitik som den socialdemokratiska regeringen inrättade år 1998 genom propositionen Utveckling och rättvisa en politik för storstaden på 2000-talet (1997/98:165). 3 Storstadspolitiken hade två huvudmål. Den skulle för det första skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt och för det andra bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna. Dessa två huvudmål har varit kännetecknande för de större satsningar som har gjorts i Malmö sen mitten av 1990-talet. För att undvika missförstånd ska jag kalla dessa satsningar för storstadsinsatser och inte storstadssatsningar. Alla har nämligen inte ingått i den nationella storstadspolitiken och kan av det skälet inte kallas storstadssatsningar. De insatser som jag ska uppmärksamma har dock haft syftena gemensamt med Storstadssatsningen, dvs att å ena sidan skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt och å andra sidan minska de skillnader i välfärd som kommer till uttryck i segregation. För att återanknyta till problembeskrivningen i Malmö de två kunskapsstäderna har det jag här kallar storstadsinsatser gällt konsekvenserna av sambandet mellan en finansdriven tillväxt och en allt ojämlikare välfärd. 4 Del 2 beskriver de större storstadsinsatserna URBANprogrammet, Storstadssatsningen, Välfärd för alla och SÖM (SydÖstra Malmö). Ett kapitel ingår också om URBACT-programmet eftersom det ursprungligen utgjorde en förlängning av URBAN. Malmö ledde dessutom ett av projekten i det första URBACT-programmet och har sen medverkat på flera sätt. Kapitlet om URBACT har därför ett eget upplägg och det gäller även SÖM eftersom det blev något annat än så som det var tänkt från början. Övriga kapitel har dock samma upplägg med syften och mål, genomförande och resultat. Del 2 har en mer deskriptiv karaktär men mynnar ut i sex analytiskt grundade slutsatser. Del 3 är till sin helhet mer analytisk. Där fördjupar jag mig i några aktuella fallstudier. De kopplas till arbete, demokrati och kunskap. I förhållande till de två hörnpelarna, tillväxt och välfärd, kan arbetet sägas utgöra kärnan i den ena hörnpelaren. Det framgår av Nationalencyklopedin där tillväxt definieras som ökning över tiden av produktionen av varor och tjänster i ett land, bruttonationalprodukten (BNP). På samma sätt kan även den andra hörnpelaren, välfärden, sägas ha en kärna och det är inte masskonsumtion, enligt min uppfattning, utan demokratin. 5 Kunskap kan motiveras som ett särskilt område eftersom det är så viktigt för båda hörnpelarna. Det räcker inte med att skapa en kunskapsbaserad ekonomi utan det krävs också ett kunskapsbaserat samhälle. 6 Förutom förändringar av dessa tre områden krävs det även fortsättningsvis särskilda storstadsinsatser men de måste i betydligt högre grad än tidigare bygga på lärdomarna från tidigare satsningar. I del 4 drar jag slutsatser om hur sambandet mellan tillväxt och välfärd kan förändras genom förändringar av arbete, demokrati och kunskap. Jag ska dock först i denna inledningsdel börja med att sammanfatta underlagsrapport 1, Malmö de två kunskapsstäderna. Det ska jag göra genom att ta hjälp av en nyligen utkommen EUrapport, Cities of tomorrow. 7 Därefter ska jag redogöra för ett aktuellt perspektiv på lösningarna, nämligen det sociala investeringsperspektiv som i Sverige förespråkas av bl a Joakim Palme i antologin Towards a social investment welfare state? Ideas, policies and challenges. 8 Jag har valt att anknyta till dessa två publikationer eftersom de har väckt stor uppmärksamhet och innehåller aktuella förslag på lösningar. Det finns mycket litteratur som kan hjälpa oss att förstå problemen. Svårare är det att hitta litteratur som handlar om lösningarna. Men det är vad dessa båda publikationer innehåller. Dessutom går de att koppla till den analys som jag har gjort i Malmö de två kunskapsstäderna. Antologin Towards a social investment welfare state? är särskilt intressant mot bakgrund av Malmö stads beslut om att inrätta en social investeringsfond. För att det ska bli något riktigt bra av denna fond kan den inte bara ses som en enskild åtgärd. Som redaktörerna till antologin själva skriver the social investment approach is a package deal and partial implementation may at best deliver partial success. 9 8

9 Men vad ska då lösningarna på problemen innebära? Vad är målet och hur ska man förstå det? Malmökommissionen ska verka för ett socialt hållbart Malmö. Det framgår av namnet. Men vad är det? Det ska jag avsluta denna första del med att resonera om utifrån ett sociologiskt perspektiv. 1.1 MORGONDAGENS STÄDER Min rapport Malmö de två kunskapsstäderna bygger på en tydlig värdegrund. Det har fått några att undra om den ska uppfattas som politisk. Denna undran säger nog mer om den rådande hegemonin än om min politiska tillhörighet. Resonemangen och perspektiven i min rapport stämmer säkert inte riktigt med hegemonins anspråk på normalitet. Men vad är då normalt och vem bestämmer det? Den frågan brukar ställas för att synliggöra människors förutfattade meningar om varandra. Men det normala handlar inte bara om hur man ser på kön, klass eller etnicitet. Det gäller också synen på kunskap, ekonomisk utveckling eller välfärd. Vi har t ex kommit att se det som normalt att betygen mäter kunskap. Ekonomisk tillväxt ingår också i det som anses vara normalt. Sak samma är det med välfärden. Den har kommit att likställas med individuell masskonsumtion av varor och tjänster på marknaden. Dessutom har det under flera decennier varit normalt att diskutera den ekonomiska utvecklingen utifrån den människosyn som brukar kallas ekonomism. 10 Enligt Klas Eklund, författaren till den mest lästa läroboken i nationalekonomi, Vår ekonomi, accepterar de flesta ekonomer att människor agerar rationellt för att maximera sin nytta. 11 Det anses så självklart att man inte ens pratar om det. Det ekonomerna påstår framställs som fritt från värderingar. Och när jag då vill prata om det och dessutom säger mig företräda värderingar kan det säkert upplevas som lite onormalt och därmed även politiskt. Oron för att min rapport ska upplevas som politisk tror jag också speglar en eftersläpning av debatten i Sverige. Ungefär samtidigt som jag blev klar med min rapport utkom EU-kommissionen med rapporten Cities of tomorrow. Challenges, visions, ways forward. 12 Den bygger på en process som initierades av Johannes Hahn, kommissionär i EUkommissionen med ansvar för regionalpolitik. Hahn har också skrivit förordet. Ett femtiotal experter från olika europeiska länder, forskare såväl som erfarna praktiker, har deltagit i processen och bidragit. När jag i april 2012 deltog på ett möte i Stockholm om den kommande strukturfondsperioden så var det just denna rapport som framhölls av företrädare för näringsdepartementet och EUkommissionen. Den stod också i centrum för URBACTprogrammets årskonferens i december Det är en innehållsrik rapport, föredömlig också eftersom den så tydligt definierar många av begreppen, t ex city, vision, value, challenge and problem, tolerance and respect, social innovation, samt nodes and hubs. Begreppen tillåts inte flyta omkring och betyda lite vad som helst, dvs de tillåts inte vara floating signifiers som jag kallade det i Malmö de två kunskapsstäderna. 14 Problemdefinitionerna och perspektiven i Cities of tomorrow överensstämmer till stor del med mina egna i Malmö de två kunskapsstäderna. Cities of tomorrow ger t ex inte sken av att vara fri från värderingar. A challenge is never neutral, skriver författarna. The way it is formulated reflects values and priorities 15 Som jag skriver i min rapport räcker det inte med att fokusera på bara vissa delar av Malmö. Det krävs ett helhetsperspektiv för att förstå varför skillnaderna i hälsa har blivit så stora. Det hävdar också Cities of tomorrow för if neighbourhood problems are addressed only at neighbourhood level, the problem at hand may be moved on to another part of the city or beyond it. 16 Tillväxt, förvärvsfrekvens och inkomstnivåer räcker heller inte långt som mått på utvecklingen. The challenge of moving toward shared visions of holistic, sustainable development models is to a certain extent the challenge of reaching a better and shared understanding of urban realities. Overall objectives need to be understood in wider terms of final objectives e.g. sustainable quality of life and liveability and not only in the more narrow terms of the means to get there (e.g. economic growth, employment rate, income levels). 17 Centralt i det helhetsperspektiv som Malmö de två kunskapsstäderna argumenterar för är sambandet mellan tillväxt och välfärd. För att klara krisen under och 90-talen gjorde Malmö sig till del av den nya globala ordning som växte fram under 1980-talet dominerad av ett samband mellan finansdriven tillväxt och en ojämlikare välfärd. Cities of tomorrow pekar på hur finanssektorn nu ifrågasätts allt mer. A considerable portion of the high-level services that cities have tried to develop in recent decades has been related to the financial sector, including the legal and accounting services that feed into it. The financial sector has been considered a key part of the knowledge economy, but its utility for economies as a whole has been increasingly called into question by the financial and economic crisis. 18 9

10 Malmö gjorde sig till del i denna globala ordning genom en ny typ av politik, kallad stadspolitik, som är mer regional än kommunal, styrs genom nätverk mer än parlamentariska församlingar och ofta involverar näringslivet och de hårda förvaltningarna. Som Cities of tomorrow framhäver har denna typ av utveckling fått konsekvenser för demokratin: The growing complexity of political decisions and the apparent increase in global private interests influence have led to a situation where politics seem to have become subordinate to economic interests. Consequently, there is a growing perception that democratic elections seem to lose importance ( no matter who will be elected policies will be approximately the same ) pushing citizens into a more and more passive role 19 Förändringarna av politiken ledde till att Malmö sattes på kartan som en framgångsrik nod i den globala kapitalismens utveckling men samtidigt fördjupades de tidigare klyftorna, nya samhällsgränser uppstod och samhället blev ett innanförskap. De nya samhällsgränserna har bl a visat sig i hårdare villkor på arbetsmarknaden. De stora skillnaderna i hälsa är del i denna internationella utveckling och de hänger också ihop med den finansdrivna tillväxt som har dominerat under de senaste 30 åren. 20 Förståelsen av det har dock försvårats av den kunskapssyn som ligger till grund för talet om Malmö som kunskapsstad. Det är en kunskapssyn som likställer kunskap med fakta och gör kunskap till en fråga om kvantifieringar. Underlagsrapporten Malmö de två kunskapsstäderna beskriver det som att Malmö har blivit en kvantitetskunskapsstad. För att problemen med de stora skillnaderna i hälsa och välfärd ska kunna lösas måste Malmö bli mer av vad som skulle kunna kallas en kvalitetskunskapsstad. Utvecklingen i Malmö skulle då i högre grad än nu behöva bygga på den kunskapssyn som Läroplan för grundskolan, Lgr11, ger uttryck för. 21 För att kunskapen ska kunna utvecklas krävs det att olika former av kunskap får förutsätta och samspela med varandra. Fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet måste få balanseras och bli till helheter. Detta låter sig inte göras om det inte får ta tid och det kräver dessutom att betydligt större vikt läggs vid kunskapsutvecklingens och lärandets processer. En kunskapssyn som ligger i linje med Läroplanen lär oss att förstå betydelsen av processerna men den gör oss också uppmärksam på vikten av olika kunskaper. Det poängterar även Cities of tomorrow: We need to work on strategies for mutual knowledge between all cultures present in the city: European and non-european cultures, middle-class and working-class culture ( and poverty cultures, which are not necessarily poor cultures ), high and low culture, and especially specific youth cultures. 22 Syftet med Malmö de två kunskapsstäderna är att lägga grunden till en bred diskussion om lösningarna. Allt för ofta talar man direkt om lösningarna utan att diskutera de problem som de är tänkta att vara lösningar på. Detta menar jag är ett problem i sig. Utan genomarbetade beskrivningar och definitioner av problemen kan de så kallade lösningarna rentav bidra till att förvärra problemen. Underlagsrapporten Malmö de två kunskapsstäderna är tänkt som ett bidrag till diskussionen om hur man ska förstå Malmö och vad som är problem. Min förhoppning är därmed också att den ska kunna bidra till att förändra tänkandet om Malmö vilket kan ses som en lösning i sig. 1.2 DET SOCIALA INVESTERINGS- PERSPEKTIVET I Malmö de två kunskapsstäderna skrev jag om hur fordismens kris på 1970-talet ledde till att de keynesianska regleringsformerna omprövades och ersattes av andra. Det skedde på olika sätt runt om i Europa, beroende på historiska och institutionella förutsättningar. De skillnader som uppstod kallade den danske forskaren Gösta Esping-Andersen för välfärdsregimer och hans teori om detta blev sen vida spridd. 23 Överallt var dock nyliberal ideologi och teori vägledande. Det innebar att socialpolitiken betraktades som en kostnad. Ojämlikhet ansågs vara en naturlig del i en marknad, rentav nödvändig för att motivera de ekonomiska aktörerna. Hög arbetslöshet och låg tillväxt ansågs bero på att marknaden inte var tillräckligt fri. Botemedlet hette avreglering. Marknaderna måste göras friare. Och människor måste stimuleras till att söka jobb, oavsett kvaliteten. Aktivering, kom det också att kallas. Trygghet var mindre viktigt. Staten skulle inrikta sig på att stödja utbudet och inte till att stärka efterfrågan, vilket hade varit kännetecknande för den keynesianska politiken. 24 I mitten av 1990-talet stod det dock klart runt om i Europa att den nyliberala politiken inte fungerade så väl. Arbetslösheten hade ökat kraftigt och begreppet socialt utanförskap började användas för att beskriva den situation som allt fler människor hamnade i. Det ledde till en kritik mot nyliberalismen. Kritikerna samlades kring det nya perspektiv som utvecklades under 1990-talets andra hälft och som kom att kallas det sociala investeringsperspektivet. 10

11 Om detta handlar den nyligen utkomna boken Towards a social investment welfare state? av Nathalie Morel, Bruno Palier and Joakim Palme. De spårar det sociala investeringsperspektivet tillbaka till det svenska 1930-talet och makarna Myrdal, vilka förespråkade en politik som förenade effektivitet och jämlikhet. Det blev sen en ledande princip för den svenska välfärdsstatens utveckling. Just detta samband mellan effektivitet och jämlikhet har inte nyliberalerna trott på. De har tvärtom sett ojämlikheten som drivande för effektiviteten. Och just detta riktar kritiken från det sociala investeringsperspektivet in sig på. Det går att återupprätta sambandet mellan effektivitet och jämlikhet, menar forskare som Morel, Palier och Palme. Det är inte bara önskvärt för att minska ojämlikheten utan nödvändigt för att kunna hävda sig i den internationella konkurrensen. Förespråkarna för det sociala investeringsperspektivet håller med nyliberalerna om att sociala utgifter ska inriktas på att aktivera människor. Men till skillnad från nyliberalismen ser det sociala investeringsperspektivet även tryggheten som viktig. Dessutom nöjer sig inte det sociala investeringsperspektivet med vilka jobb som helst utan stor vikt läggs också vid kvaliteten på jobben. Det sociala investeringsperspektivet fick ett genomslag inom den Europeiska Kommissionen under 1990-talets andra hälft. Det kom att sätta sin prägel på the European Employment Strategy och låg till grund för Lissabonstrategin år Men som jag framhöll i Malmö de två kunskapsstäderna innebar revideringen av Lissabon-strategin år 2005 en radikal brytning. 25 Nyliberalismen tog sin revansch vilket ledde till en ensidig betoning av tillväxt. 26 Det sociala investeringsperspektivet ligger i linje med mitt resonemang i Malmö de två kunskapsstäderna om sambandet mellan tillväxt och välfärd. Det behövs ett förändrat samband och det tycks även Morel, Palier och Palme mena när de kopplar det sociala investeringsperspektivet till den utveckling av ekonomin som brukar kallas kunskapsbaserad. De skriver inte bara om välfärden utan också om hur det sociala investeringsperspektivet focuses more attention on the process through which labour is transformed (through upskilling and learning). 27 I ett annat av antologins kapitel fördjupas kopplingen till arbetet, dvs hur tillväxten görs. Författarna Bengt-Åke Lundvall och Edward Lorenz gör en indelning i fyra typer av arbetsorganisationer, Discretionary learning (självständigt lärande), Lean production, Taylorist organisation och Traditional organisation. 28 Dessa fyra skiljer sig framför allt i två avseenden; det ena gäller inslagen av problemlösning och lärande i jobbet, och det andra gäller de förvärvsarbetandes grad av frihet i att organisera sitt arbete. Självständigt lärande är den typ av arbetsorganisation som innehåller mest problemlösning, lärande och frihet. Och det är denna som dominerar i de nordiska länderna. Lean production dominerar i Storbritannien, Irland och Spanien. Skillnaderna i Europa beskrivs av författarna som ganska dramatiska och the dramatic differences within Europe in how people learn at the workplace reflect differences in national institutional settings in relation to education and labour markets. 29 Författarna visar att det är arbetsorganisationer utformade enligt självständigt lärande som klarar sig bäst i den globala konkurrensen; innovation thrives in countries where a big proportion of the employees are engaged in work activities involving problem solving and learning. 30 Och för att människor ska kunna lösa problem och vara intresserade av lärande krävs det en god välfärd, menar författarna. På så vis hänger tillväxt och välfärd samman. Länder med stora skillnader i välfärd, t ex Storbritannien och Portugal, är också de med minst problemlösning och lärande i jobbet. Dessa länder har därför också sämst förutsättningar för att klara sig i den internationella konkurrensen, eftersom growing income inequality reduces the willingness of workers to take an active part in processes of organisational learning SOCIAL HÅLLBARHET VAD ÄR DET? Social hållbarhet har satts som Malmökommissionens övergripande mål. Förslagen på lösningar ska leda till social hållbarhet. Men vad betyder det? Hur ska det definieras? Det är en sak att använda termen i politisk retorik, men betydligt högre krav bör ställas om den ska användas vetenskapligt. Den bör då bland annat ha en historia. Det har den kanske men inte som vetenskapligt begrepp inom sociologin. Den finns till exempel inte med i Sociologiskt lexikon. Den engelska motsvarigheten social sustainability finns inte heller med i The Cambridge Dictionary of Sociology. Jag är också kritisk till uppdelningen i ekonomisk och social hållbarhet. Det menar jag är en tankefigur som härstammar från den neoklassiska revolutionen inom nationalekonomin på 1870-talet. Det ledde till att nationalekonomin avgränsade sig från andra samhällsvetenskaper, som Ben Fine så träffsäkert beskriver det, with the former tending to offer an individualistic approach (economic rationality) to market relations, and the latter focusing on holistic approaches to non-market relations (and/or irrationality in individual behaviour). 32 Nationalekonomin gjorde ekonomin till sitt eget kunskapsobjekt medan 11

12 andra vetenskaper förväntades syssla med det sociala. Men hur skulle ekonomin kunna existera utan att också vara social, dvs utan förekomsten av sociala relationer? Uppdelningen skulle dock ändå kunna vara berättigad om man med ekonomi menar det dominerande systemet och med det sociala syftar på de mindre strukturerade sociala relationerna, det som t ex Jürgen Habermas kallar livsvärlden. Det kräver dock ett perspektiv som kan skilja mellan olika nivåer, t ex det som Thomas Brante företräder när han ser det som lämpligt att dela in det sociala i åtminstone tre nivåer, kallade makro, meso och mikro. Sociologin studerar utifrån en sådan delning individer och relationer mellan individer, institutioner och organisationer, samhällen och relationer mellan samhällen, samt relationer mellan dessa nivåer. 33 Själv föredrar jag en indelning som baserar sig på grad av social ordning och det resulterar i åtminstone fyra nivåer, snarlika men ändå lite olika de som Brante lyfter fram. Den enklaste formen av social ordning är den sociala relationen, den som t ex uppstår när vi träffas på en buss och som står och faller med dem som ingår i den. Den sociala relationen kan dock ordnas till en social struktur och det utgör nästa nivå av social ordning. Kännetecknande för den är att vi deltar genom att spela roller, t ex som lärare. Men som lärare ingår vi också i ett system, vilket befinner sig på en ännu högre nivå av social ordning vad gäller komplexitet. Församhälleligandet är den högsta och mest komplexa formen av social ordning. Det är den nivå där aktörer av olika slag försöker göra och utveckla samhällen utifrån sociala relationer, strukturer och system. Med detta vill jag bl a ha sagt att det sociala i sig inte är ett enda stort system. Sociala system kan mycket väl existera men då ingående i det större sammanhang av sociala relationer som utgör det sociala. Det sociala är mycket större än de sociala system som ingår i det eller som kanske inte alls ingår i det. I den utsträckning sociala system existerar så måste de nämligen göras. De finns inte av sig själva. Det framgår om inte annat så när ett land befinner sig i inbördeskrig. Då bryts den sociala ordningen ned och systemen upphör att fungera. Därmed upphör ju inte människor att vara sociala. Det sociala består, men formerna för det förändras. Och allt detta finns det mycket teorier inom sociologin. Den enklaste definitionen av sociologi är läran om det sociala, skriver Brante i sin artikel. Utifrån ett sociologiskt tankesätt ingår ekonomin således i det sociala. Det övergripande begreppet för mig är det sociala eller den sociala världen. Det inbegriper både sociala relationer, strukturer och system av olika slag, inklusive ekonomin. Frågan om social hållbarhet gäller således hur hela samhället hänger ihop. Jag skulle därför vilja komplettera social hållbarhet med social sammanhållning. Då möjliggörs en bättre förankring inom sociologin. Med inspiration från tongivande sociologer som bl a David Lockwood kan social sammanhållning i sin tur delas upp i två typer av integration; systemintegration och social integration. 34 Den som t ex har ett förvärvsarbete kan sägas vara systemintegrerad i det ekonomiska systemet. Det kan också sägas innebära att man är faktisk delaktig. Det behöver dock inte innebära att man känner sig delaktig. Känslan av delaktighet ingår i det som kallas social integration. Denna distinktion skulle också kunna användas för att rättfärdiggöra uppdelningen mellan ekonomisk och social hållbarhet om man med det förra syftade på systemintegration och det senare på social integration. Med hjälp av dessa begrepp kan målet tydliggöras och specificeras. Målet måste vara Malmöbornas faktiska såväl som känsla av delaktighet. Malmöborna ska kunna vara både faktiskt delaktiga och känna sig delaktiga. De ska kunna vara både systemintegrerade och socialt integrerade. Om detta lyckas och de två formerna av integration hänger ihop kan staden beskrivas som socialt sammanhållen. Om formerna för denna sociala sammanhållning dessutom är varaktiga kan staden beskrivas som socialt hållbar. Dessa försök till begreppsliga klargöranden leder fram till den övergripande fråga som får bli styrande för de följande kapitlen. Vilka former av faktisk och känsla av delaktighet har storstadsinsatserna möjliggjort? Det är en betydligt bredare frågeställning än de som mera snävt inriktar sig på i vilken utsträckning storstadsinsatserna har lett till t ex en ökad förvärvsfrekvens eller högre betyg i skolan. Det krävs en bredare frågeställning. Annars får man inte syn på mycket av det som har varit bra med storstadsinsatserna. Och det är en hel del, kommer det att visa sig i de följande kapitlen. 12

13 2. Storstadsinsatsernas decennier Behovet av särskilda storstadsinsatser har sin bakgrund i den tidigare samhällsmodellen. Peter Billing och jag beskrev det i Hegemonins decennier som att den tidigare samhällsmodellen underminerade sig själv. Dessa tendenser uppmärksammades av Olof Palme under ett besök i Malmö 1969 och han bekymrade sig för vad det skulle kunna leda till: Malmöregionen är expansiv, storslagen i sin satsning på framtiden. Här står porten öppen mot kontinenten, här finns ett rikt kulturellt utbud, stora fritidsmöjligheter. Här lever människor gott.... undersökningar bär vittne om en kvardröjande fattigdom, en begynnande invandrarslum. Det är härifrån vi fått rapporter om klassklyftor på det kulturella området, om tendenser till segregation på bostädernas och skolans område... Får en utveckling härja s.k. fritt och om det inte förs en medveten politik, kan Malmö en dag bli en dyster plats att leva i, även för de välbeställda. 35 Det var dock först 20 år senare som allvaret klargjordes i svart på vitt. Det skedde genom den statliga storstadsutredningen som tillsattes 1988 av den socialdemokratiska regeringen. Enligt direktivet skulle förslag till åtgärder utarbetas för att förbättra livsmiljön i storstäderna. Omfattande statistiska undersökningar gjordes och de visade på stora sociala skillnader. Utredningen avgränsades inte till storstäderna utan även de kringliggande kommunerna ingick. Ansvaret för utredningen i Malmöregionen delades därför av Malmö stad och Sydvästra Skånes Kommunalförbund (SSK). En lång rad åtgärder föreslogs sen i huvudbetänkandet från 1990 på teman som bl a bygg ut infrastrukturen, förbättra välfärden för utsatta grupper, förnya den offentliga sektorn, stimulera medborgarengagemanget och stärk politikens handlingskraft. Det blev dock ingen fortsatt statlig satsning utan planerna skrotades av den borgerliga regeringen efter dess valseger Det var först några år senare efter de socialdemokratiska segrarna i valet 1994 nationellt såväl som kommunalt som satsningarna kom igång på allvar. I samma veva gick Sverige med i EU och det möjliggjorde också satsningar. Storstadsinsatsernas epok kan sägas ha börjat då, i mitten av 1990-talet. Därefter har det gjorts många satsningar, varav en del stora. Och det är de stora satsningarna som jag ska inrikta mig på. Men innan dess ska jag ge en snabb överblick genom att dela in satsningarna med avseenden på huvudsaklig finansiering. Satsningarna kan delas in i tre spår; det nationella, kommunala och europeiska. Nationellt tillsatte den socialdemokratiska regeringen en särskild Storstadskommitté efter valsegern 1994 vars slutbetänkande som överlämnades 1997 låg till grund för storstadspolitiken. 36 Ungefär samtidigt som Storstadskommittén inledde sitt arbete beslöt regeringen på initiativ från invandrarminister Leif Blomberg att avsätta 125 miljoner till särskilda insatser i invandrartäta områden. 37 Malmö tilldelades 18 miljoner av dessa så kallade Blommanpengar för särskilda insatser i stadsdelarna Hyllie och Rosengård Satsningarna utvärderades av en särskild forskargrupp och kritiken var inte nådig. Det blev en stor flopp, konstaterade professor Rolf Olsson. 38 För att åstadkomma bättre resultat beslöt sig den socialdemokratiska regeringen för att fördjupa satsningarna men då i ett mindre antal bostadsområden. Ett av dem var Rosengård som 1998 utsågs till ett sk nationellt exempel. Stadsdelen tilldelades 115 miljoner kronor för att under en treårsperiod genomföra okonventionella insatser inom arbetsmarknad och sysselsättning, demokrati och delaktighet samt i form av språkförskolor. 39 Det nationella exemplet kom dock ganska snart att ingå i Storstadssatsningen. Kommunalt togs det en rad större initiativ efter valsegern 1994, bl a stadsdelsreformen. Det initiativ som det finns anledning att skriva lite mer om eftersom det i mångt och mycket kan betraktas som en föregångare till Malmökommissionen var visionsprojektet, Vision Malmö Sju arbetsgrupper tillsattes med personer från olika kommunala förvaltningar såväl som från näringsliv, föreningsliv och forskarsamhälle. En av grupperna ansvarade för de sociala frågorna. Dess slutrapport innehöll tio delvisioner. 40 Kommunen måste befrämja och ta sin utgångspunkt i medborgarnas sociala kompetens, hette det i den första delvisionen. En annan delvision gällde tillväxt där det stod att kommunen bör satsa på en form av tillväxt där varuoch tjänsteproducenter av välfärd samarbetar i lokala utvecklingsprojekt. Det skulle leda till förbättrade levnadsvillkor och samtidigt utvecklingsmöjligheter för regionala företag men också nya exportprodukter. I ytterligare en vision förespråkade gruppen en social ekonomi som skulle få existera vid sidan om den ordinarie arbetsmarknaden och där människor arbetar för sitt eget och andras församhälleligande. Ersättningarna skulle ligga på samma nivå som a-kassa. I en annan av de 10 delvisionerna förespråkade gruppen en samhällsförankrad forskning som engagerar sig i en förutsättningslös och mångsidig dialog med människor, tar tillvara människors erfarenheter och fantasi, hjälper till vid formuleringar av kunskapsbehov, producerar och sprider samhällsrelevant 13

14 kunskap och låter samhällsförankringen bidra till forskningens utveckling. För att förverkliga dessa delvisioner föreslog gruppen att det skulle bildas ett integrationscentrum, helst med regional förankring, men kanske till en början på kommunal nivå. Förslaget hade sin grund i distinktionen mellan systemintegration och social integration. Det gällde främst ett förverkligande av delvisionen om tillväxt men i former som överensstämmer med det som numera kallas inkluderande. Det andra huvudförslaget var att etablera lokala kunskapscentra. Där kan invånare (till exempel föreningsengagerade, arbetslösa, socialbidragstagare, pensionärer, eldsjälar, skolelever eller människor i allmänhet) och förvaltningsanställda få delta i ett fortlöpande arbete med kartläggning, insamling, uppbyggnad och utveckling av kunskap. 41 Det blev det dock inget av. Inget i den sociala visionen förverkligades. Och då ska sägas att rapporten och dess förslag ändå hade en bred förankring. Många enskilda samt personer från kommunala förvaltningar och föreningsliv engagerades i gruppens arbete. Gruppen gjorde också en studieresa till Newcastle vilket möjliggjorde jämförelser och ytterligare stöd för förslagen. Rapporten Malmö en social vision avslutades med ett uttalande om sambandet mellan folkhälsa och välfärd från överläkare Bertil S Hansson vid samhällsmedicinska institutionen, Universitetssjukhuset i Malmö. Han framhöll jämlikhetsmålet som centralt och förespråkade fyra förebyggande strategier i Malmös fortsatta folkhälsoarbete. För det första måste individerna stärkas och stödjas. För det andra måste bostadsområdena utvecklas till stödjande miljöer för en god hälsoutveckling. För det tredje bör tillgången till samhällelig service utvecklas. För det fjärde gäller det att främja en god ekonomisk och kulturell utveckling, bl a genom att införa hälsokonsekvensbeskrivningar av politiska beslut. Det tredje spåret är det som uppstår efter Sveriges inträde i EU Det första stora projekt som möjliggjordes med stöd av EU:s strukturfonder var URBAN-programmet. Det är också den storstadsinsats som denna del av rapporten ska fördjupa sig i först. Efter URBAN har Malmö deltagit i en mängd EU-program och -projekt. Ett av dem var URBACT-programmet som också ägnas ett särskilt kapitel i denna del av rapporten. Det senaste stora sammanhanget med EU-finansierade projekt i Malmö hette SÖM och det har nu tilldelats priset RegioStars 2012 i kategorin Citystar av den Europeiska kommissionen, DG Regio. Jag återkommer till detta nedan. 2.1 URBAN URBAN-programmet var ett gemenskapsinitiativ från EU som startade 1994 och syftade till att skapa förutsättningar för en positiv utveckling i bostadsområden präglade av vikande attraktivitet och en negativ social och ekonomisk utveckling. URBAN-programmets övergripande mål var att anta och uppmuntra innovativa tillvägagångssätt, att främja transnationellt nätverkande och utbyte av erfarenheter samt att integrera nya tillvägagångssätt och goda metoder i nationell policy och nationella program. Totalt fanns 118 utvecklingsprogram inom URBAN 1, som omfattade nästan tre miljoner invånare och hade en total EU-finansiering på 900 miljoner euro, varav 83 % kom från EU:s regionalfond. 42 URBAN 1 ( ) följdes av URBAN 2 ( ) där Göteborg som enda svenska stad deltog. URBAN 1-programmet var inriktat på utvalda geografiskt sammanhållna bostadsområden där de socioekonomiska förhållandena var påtagligt sämre än för genomsnittet i den aktuella staden. Valet av programområden baserades på tre kriterier. 43 Städerna skulle för det första vara större än invånare. För det andra skulle målområdet vara geografiskt definierat. För det tredje skulle målområdet kännetecknas av hög arbetslöshet, förfallen urban struktur, dåliga bostadsvillkor och brist på sociala förmåner. 44 Det aktuella området i Malmö blev dessutom utvalt utifrån att det hade en hög andel invandrare, låg utbildningsnivå, stort missbruk, hög kriminalitet och hög ohälsa. 45 I Sverige fick Malmö 1995, som enda svensk stad, i uppdrag från regeringen att utarbeta ett lokalt program för en URBAN-satsning. Ett antal bostadsområden i stadsdelarna Fosie och Södra innerstaden valdes ut för satsningen: Sofielund, Augustenborg, Nydala, Almhög och en del av Möllevången. Det operationella programmet för URBAN-Malmö fastställdes av EU-kommissionen i december Totalt bidrog EU med ca 42 miljoner kronor till Malmös URBAN-program. Medfinansieringen uppgick till ca 60 miljoner kronor så sammanlagt landade finansieringen av URBAN-programmet på ca 100 miljoner kronor Syften och mål Syftet med URBAN-programmet i Malmö var att få till stånd förnyelse av en del av Malmö som präglas av vikande attraktivitet, hög arbetslöshet och tilltagande social oro med sviktande hälsa hos stora befolkningsgrupper. 47 Ett antal allmänna mål formulerades om ökad försörjning, förbättrad kompetens, utveckling av närdemokrati, förbättrad närmiljö, bättre folkhälsa och ökad 14

15 omvärldsförståelse. Kvantifieringar av dessa allmänna mål angavs men det gällde enbart arbetstillfällen, företag, utbildning och områdets infrastruktur. 48 Enligt den strategi som formulerades skulle programmet leda till ekonomisk utveckling men inte vilken som helst utan mer specifikt genom att ta tillvara de kompetenta invandrarnas kunskaper för nyföretagande och internationell handel, genom att utveckla nya mediaprodukter och genom att främja en önskad utveckling inom miljösektorn. 49 De samlade åtgärderna skall utnyttjas för att skapa identitet och kulturell samhörighet i området. Genom satsningar på ekologi, miljö och lokal historia, skapandet av en lokal informationsförsörjning, mötesplatser och nätverk i bostadskvarteren kan en ny identitet och ny stark hemkänsla växa fram. 50 Den som skrev det mesta av programmet var Britta Ström. 51 Hon arbetade då på Stadskontoret och hade redan då många års erfarenheter av sociala frågor i Malmö. Det var hon som hade arbetat med storstadsutredningen i slutet av 1980-talet, då visserligen under några år anställd på Sydvästra Skånes Kommunalförbund (SSK) men dessförinnan med en tjänst i Malmö stad sedan Jag tycker att det kom in ett nytt tänk. Dels var det kopplingen mellan fysiskt och socialt. Villkoren var att det skulle vara fysiska förändringar. Man hade ju haft upprustningar av bostadsmiljöer, bättre bostadsmiljöer, men i URBAN knöts det mer ihop. Dessutom kom det in mycket mer med entreprenörskap och företagande. Det fanns villkor som man ställde som vi inte hade haft tidigare på det sättet. Genom URBAN kom också begreppet partnerskap in och det handlade inte bara om tjänstemän utan också om civilsamhället och andra myndigheter. 52 Det var dock inga problem med detta nya tänk, menar Britta. Det fanns kontakter med t ex Möllevångsgruppen att bygga vidare på för att få programmet på plats. Sen hade vi Sofielunds Folkets Hus där det fanns en alert förening som kämpade hårt för att bevara den gamla skolbyggnaden. Jag tror ju absolut att den byggnaden inte skulle ha stått där i dag utan URBAN för det var ju fastighetskontorets policy att riva den Genomförande URBAN-programmet i Malmö pågick under åren projekt genomfördes, indelade i fyra huvudområden: Utvecklingscentret Facklan; Kultur- och mediacentrum i Augustenborgsskolan och fyra informationslokaler; Förbättrad närmiljö och förstärkt miljömedvetande; samt Kompetensutveckling och motivationsskapande åtgärder. Varje åtgärdsområde hade noggrant specificerats i ansökan under rubriker som bakgrund, mål, innehåll, projekturvalskriterier, förväntade effekter, kvantitativa resultat och andra mätbara effekter. En central del i URBAN-programmet i Malmö var etableringen av utvecklingscentret Facklan, tänkt som en katalysator för idéskapande och nyföretagsamhet, kompetenshöjning, utveckling av praktiska tillämpningar. 55 Det var vid programmets start en sliten industrifastighet, placerad i korsningen Lönngatan-Lantmannagatan i Södra Sofielund. Inom ramen för programmet rustades lokalen upp av arbetslösa från det aktuella området. En företagsrådgivning etablerades för att hjälpa såväl nystartade som etablerade småföretagare i området. Vidare tillhandahölls startlokaler för nya företag i Facklan. Som ett resultat av företagsrådgivningen etablerades också ett kooperativt företag. Därutöver fanns det i Facklan tillgång till möteslokaler och café i huset som kunde nyttjas av hyresgästerna. Ledningen och sekretariatet för URBAN-programmet i Malmö var även placerat i Facklan. Fyra mötesplatser samt ett kultur- och ett mediacentrum på Augustenborg etablerades. Dessa kom att utgöra UR- BAN-programmets ryggrad vid sidan av Facklan. Målet för mötesplatserna var att förbättra de boendes tillgång till information om arbetsmöjligheter, arbetsmarknad och utbildningsmöjligheter samt att etablera arenor för den lokala kulturen som skulle stärka den lokala identiteten, skapa en känsla av tillhörighet och bidra till bättre förståelse mellan olika åldersgrupper och kulturer. 56 På Kulturcentrum Augustenborg etablerades en biograf, Bio Augusta, i Augustenborgsskolans matsal. Mediacentrum Augustenborg, placerat i Augustenborgsskolans mediaverkstad, skulle fungera som en central resurs för mediaproduktion i URBAN-området där man hoppades på samarbeten med befintliga grafiska företag. Här tänkte man sig ta fram informationsmaterial om stadsdelens historia och om alternativa utvecklingsstrategier för den egna stadsdelen. Mediacentret skulle också ta ansvar för en kompetensutveckling av de som engagerades i verksamheten, även omfattandes praktik i befintliga kommunikations- och mediaföretag. Åtminstone 30 jobb skulle skapas inom mediasektorn som ett resultat av strategin

16 I de aktiviteter som arrangerades på de fyra mötesplatserna träffpunkt Möllevången, Café Urban/Träffpunkt Nydala, Mötesplats Augustenborg och Sofielunds Folkets Hus låg fokus på lokal identitet och samhörighet. Man arbetade med ekologi, miljö och lokal historia utifrån ett nätverkstänkande. Underifrånperspektivet sågs som viktigt. Aktiviteterna som sattes igång var tänkta som början på en utvecklingskedja och katalysatorer för att få igång lokala aktörers agerande. Det åtgärdsområde som gällde en förbättrad närmiljö och förstärkt miljömedvetande hade sin grund i den begränsade tillgången till natur och upplevelserika utemiljöer i URBAN-området. Ett behov av bostadsnära parker för att skapa boendekvalitet och möjlighet för upplevelser i området ansågs därför vara stort. Genom att utnyttja den obebyggda ytan skulle detta kunna åtgärdas. Det skulle också öka områdets attraktivitet. Tio miljöförbättrande projekt sjösattes. Bland dessa fanns projekt för att öka miljömedvetande och kunskap hos barn och unga. URBAN-programmet samverkade också med det delvis parallella kommunala projektet Ekostaden Augustenborg som till stor del hade samma målsättning. URBAN Malmös mål inom området kompetensutveckling var att stimulera boende som stod utanför arbetsmarknaden att delta i utbildningsaktiviteter. Man erbjöd även utbildningsstöd till lokala företag och till aktiviteter inom mediacentret på Augustenborg. Åtgärderna förväntades ge effekter i form av engagemang och intresse för utbildning samt kompetenshöjning. Detta sågs som ett steg på vägen till egen försörjning. Man ville genom goda exempel på framtida arbetsuppgifter inom IT, media och miljö bryta ett eventuellt motstånd mot arbetsmarknaden hos de boende man riktade sig till. Genom att skapa och stärka sociala nätverk i området ville man bygga upp en känsla av samhörighet hos de boende och öka invånarnas vilja att ta ansvar för sitt eget område. Framförallt arbetade man tillsammans med lokala bostadsföretag kring boinflytande. Man hoppades att hyresgästerna skulle ta över ansvaret för förvaltningen i vissa fastigheter och därmed också utveckla inflytandet, vilket man menade skulle gynna den demokratiska processen Resultat Flera av de viktigaste kvantitativa målen uppnåddes inte. 59 Det slås fast av utvärderingen men samtidigt lyfter man fram en hel del positivt. Enligt utvärderingen har programmet präglats av en innovativ ansats i sitt sätt att ta ett helhetsgrepp på den lokala utvecklingen. Även vad gäller arbetssätt och de projekt/aktiviteter som genomförts finns det exempel på nytänkande, återkommer utvärderarna till flera gånger i rapporten. Facklan företagsrådgivning utgjorde ett enligt utvärderingen unikt samarbete mellan KOOP Skåne, Malmö Nyföretagarcentrum (MFC) och ALMI Skåne. Projektet var mycket framgångsrikt när det gällde att få igång nya företag där målet vida överträffades. 60 Kulturcentrum Augustenborg och Bio Augusta utvecklades under programtiden till populära kulturcentrum samt välanvända festoch möteslokaler, enligt utvärderarna. De högt satta målen för utbildningsverksamheten i Mediacentrum Augustenborg nåddes dock inte. Det blev inte så mycket samverkan med mediaföretag eller med praktik- och arbetstillfällena kopplat till mediacentret. När det gäller mötesplatserna framhåller utvärderingen Möllevångsgruppens lokal och Sofielunds Folkets Hus som lyckade satsningar. Där kunde man bygga vidare på tidigare strukturer, lokala verksamheter och redan etablerade nätverk. Det framhålls i utvärderingen som en framgångsfaktor. Även projektledarnas förankring och personliga nätverk beskrivs som en ovärderlig tillgång. Några av mötesplatserna kom i olika former att leva vidare inom ramen för Storstadssatsningen. Utvärderingen uttryckte en förhoppning om att det därmed finns möjlighet att de resultat som åstadkommits i URBANprogrammet kan säkras och chansen att öka att mötesplatsernas roll och betydelse för sina områden kan förstärkas och vidareutvecklas. 61 Så blev det med Sofielunds Folkets hus. Det har inte bara levt vidare utan blivit en viktig aktör i civilsamhället. Beträffande insatserna inom miljöområdet blev flera URBAN-projekt inom Augustenborg integrerade i Ekostaden, bl a Musikens trädgård och Aktiv puls. NUTEK konstaterar att genomslaget av de miljöförbättrande åtgärderna bland de boende är tydligt. Samarbetet med Ekostaden Augustenborg lyfts upp som en framgångsfaktor i detta. Slutligen konstaterar man att insatserna inom området kompetenshöjning inte har uppnått målen. Att engagera långtidsarbetslösa i utbildning hade fungerat relativt bra, men kvinnorna hade man inte lyckats nå ut till. Sämst resultat visar indikatorn integrering av långtidsarbetslösa på arbetsmarknaden. Flera sociala nätverk hade bildats, men målsättningen med självförvaltning i bostadshus uppnåddes inte. 16

17 2.2 STORSTADSSATSNINGEN Storstadssatsningen var namnet på de lokala utvecklingsavtal som slöts mellan staten och sju storstadskommuner. Utvecklingsavtalen gällde 24 bostadsområden och de ingick i den nationella storstadspolitiken som utformades 1998 genom propositionen 1997/98:165 Utveckling och rättvisa en politik för 2000-talet. I denna klargörs att syftet med politiken var att utjämna de strukturella orättvisor som finns mellan olika områden, såväl mellan olika regioner i riket som mellan olika områden inom regionerna. För att uppnå detta angavs två huvudsakliga mål. För det första skulle storstadsregionerna ges goda förutsättningar för tillväxt och för det andra skulle segregationen i storstadsregionerna brytas. 62 Dessa två huvudmål hade i sin tur konkretiserats i ett antal delmål. När det gäller tillväxten handlade dessa bland annat om att de svenska storstadsregionerna ska kunna hävda sig i konkurrensen gentemot andra europeiska storstadsregioner och att de svenska storstadsregionerna ska ha tillgång till välutbildad arbetskraft som fyller behoven i regionens näringsliv. Segregationsmålet bröts ner i åtta delmål som gällde höjd sysselsättningsgrad i de socialt utsatta bostadsområdena, minskat socialbidragsberoende, stärkt ställning för det svenska språket, alla elevers förutsättningar för att nå målen i grundskolan, höjd utbildningsnivå bland den vuxna befolkningen, stadsdelarnas attraktivitet och trygghet, förbättrat folkhälsoläge samt ökning av demokratiskt deltagande och delaktighet i de utsatta bostadsområdena. Dessa målsättningar skulle kommunerna uppnå med hjälp av statliga stödmedel som utbetalades till de kommuner som tecknade lokala utvecklingsavtal med staten. De utvecklingsavtal som skrevs mellan stat och kommun skulle innehålla lokalt framtagna mål, en åtgärdsplan, en reglering av de statliga och kommunala åtagandena i respektive område samt en plan för uppföljning och utvärdering. 63 Malmö stad skrev avtal gällande fyra stadsdelar: Fosie, Hyllie, Södra Innerstaden och Rosengård. Stadsdelarna ansvarade själva för åtgärderna Syfte och mål Storstadssatsningen i Malmö var uppdelad i tre huvudsakliga områden: Arbete, skola samt demokrati och integration. Storstadsarbetet i Malmö skulle enligt avtalet präglas av invånarnas reella engagemang och delaktighet, bredast möjliga partnerskap, en utvecklad helhetssyn samt ett långsiktigt processorienterat arbetssätt. 64 Några mål eller riktlinjer formulerades inte centralt i Malmö stad. Istället var det upp till varje stadsdel att formulera mål och arbeta med de metoder som man ansåg kunde fungera bäst i sammanhanget. Skillnaderna mellan stadsdelarna blev därför ganska stora. Utvärderingen av Storstadssatsningen i Malmö kom att betrakta det som fyra olika strategier. 65 De fyra stadsdelarnas strategier skilde sig med avseende på målgrupp. I Fosie och Södra innerstaden vände man sig till alla boende i olika delområden. I Fosie såg man på integration som en långsiktig verkan av de generella satsningarna på att lyfta hela områden. 66 I Södra innerstaden gick strategin ut på att i nära dialog med invånarna öka kunskapen om resurser och behov samt att dra nytta av denna kunskap. Genom att sammanföra människor från olika grupper och uppmuntra dem till gemensamma lokala s atsningar hoppades man kunna skapa sådan kunskap. I Hyllie och Rosengård valde man istället att fokusera på språk- respektive invandrargrupper. I Hyllie involverade man invandrare i storstadsarbetet, dels i syfte att stärka grupperna och dels för att skapa vad man kallade för interkulturell gemenskap. 67 I Rosengård var strategin att göra invandrargrupper delaktiga, men hur aktiviteterna skulle genomföras och samordnas var mindre klart, enligt utvärderingen. Arbetet i Storstadssatsningen i Malmö fokuserade till stor del på det andra huvudmålet i propositionen, det som gällde segregation. Tillväxtmålet kom till en början i andra hand. Riktlinjerna för arbetet i de lokala utvecklingsavtalen stramades dock upp 2001 genom tilläggsdirektivet Det kompletterande erbjudandet. Detta innebar att storstadsdelegationen uppmanade kommunerna att stärka inriktningen på tillväxt och sysselsättning, och lägga mindre vikt vid segregationsmålet. 68 Det kom att få konsekvenser för genomförandet Genomförande På konkret nivå bestod Storstadssatsningen i Malmö av en lång rad delprojekt i de fyra stadsdelarna. Huvuddelen av medlen satsades på arbete och skola. I det första målområdet, det som gällde arbete, gjordes en betydande stadsdelsövergripande satsning på så kallade AUC, arbeteoch utvecklingscentrum. AUC byggde på en långtgående samverkan mellan kommunen, försäkringskassan (FK) och arbetsförmedlingen (AF) och kan beskrivas som en lokal arbetsförmedling som bedrevs med delvis andra metoder än de gängse. 69 AUC riktade sig till långtidsarbetslösa i de fyra stadsdelarna som remitterades från FK, AF eller socialtjänsten och som bedömdes kunna komma in på arbetsmarknaden eller påbörja reguljära studier inom ett till två år. På varje AUC arbetade 21 handläggare; 10 17

18 från arbetsförmedlingen, 10 från kommunen och en från FK. Genom ett begränsat antal klienter och individuella handlingsplaner skulle samarbetet befrämja en helhetssyn och smidigare rådgivning om utbildning, praktik och andra åtgärder. Med AUC hoppades man också kunna minska väntetiderna mellan olika åtgärder. De projekt som anknöt till det andra målområdet, skolan, hade stadsdelsgemensamma drag men stora lokala variationer förekom också. Flertalet av skolprojekten gällde språkutveckling. För att åstadkomma detta satsade man bl a på vidareutbildning av pedagoger, utprövande av nya pedagogiska arbetssätt och metoder, biblioteksverksamhet, förstärkning av elevernas modersmål och modersmålsbaserad inlärning. 70 En stadsdelsgemensam satsning på språkförskolor gjordes, där alla 3 5-åringar som inte hade förskoleplats erbjöds att delta i verksamheten. Andra skolrelaterade insatser syftade till att öka tryggheten inom skolan. Satsningar gjordes på bl a ART (Aggression Replacement Training) och Kamratstödjare. Flera satsningar riktade in sig på dialogen mellan skola och föräldrar, t ex föräldrautbildning och brobyggare, eller linkworkers som de också kallades. Störst var skillnaden mellan stadsdelarna när det gällde projekten inom det tredje målområdet, det som handlade om demokrati och delaktighet. I Fosie satsade man på utvecklingen av mötesplatser (varav många bildats under URBAN-programmet), kulturverksamhet genom stöd till kultur-och invandrarföreningar, boendedialog kopplad till nämnda mötesplatser samt aktiviteter för barn och ungdom, främst på grundskolorna i Hermodsdal och Augustenborg. Linkworkers, mentorsverksamheten Näktergalen, mötesplatsen Augustenborgsgården, den öppna barnverksamheten Gnistan, Hermodsdalslyftet och det IT-baserade medborgarnätet Aktiv stad är exempel på satsningar i Fosie som antingen initierades eller vidareutvecklades under Storstadssatsningen. I Hyllie bedrevs arbetet inom ramen för enheten Arbete & Integration. Tre personer anställdes som brobyggare, med syfte att nå befolkningen i de större språkgrupperna. Att föra dialog med invandrargrupperna och engagera dem i förändringsarbete blev centralt i Hyllie. Brobyggarna skulle jobba uppsökande, skapa kontakter med boende, fungera som vägvisare och brobyggare mellan kulturer, arbeta mot föreningar, ta fram anpassat informationsmaterial, initiera utbildningar och etablera olika forum för idéer och diskussioner, samt informera, handleda och förmedla kunskap mellan olika sektorer. Den första större arbetsuppgiften för brobyggarna blev att inventera behov och resurser. Därefter utvecklade brobyggarna sitt arbete relativt självständigt. Även i Hyllie satsade man stort på skolan. Både Kroksbäcks studieverkstad och Malalai-skolans alfabetiseringskurser för kvinnor var samverkansprojekt med skolan som initierades inom brobyggarnas målgrupper varifrån dessutom deltagare och personal rekryterades. I Södra Innerstaden arbetade man bland annat med kvarterslyften, en idé som hämtades från Danmark där dessa satsningar hade utvecklats underifrån och under en längre tid. Kvarterslyften framhålls i utvärderingen som stadsdelens flaggskepp och signum. 71 Genom kvarterslyften ville man komma i nära dialog med medborgarna för att uppfylla underifrånperspektivet och för att effektivt kunna ta vara på människornas och stadsdelens resurser. Genom geografiskt utspridda mötesplatser/ kvarterslyft skulle man, var tanken, kunna ta pulsen på området, stärka och bygga broar mellan de nätverk som redan fanns och sammanföra de isolerade med befintliga nätverk eller skapa nya nätverk kring de intressen och behov som utkristalliserade sig. 72 Fem kvarterslyft i fyra olika delområden etablerades. 2-3 personer med mångkulturell kompetens anställdes på varje kvarterslyft. Den geografiska betoningen försvann så småningom och man gick istället över till att arbeta i teman och intresseområden, t ex ungdom/barn/kultur och vuxna/boendesamverkan. Verksamheterna inom ramen för kvarterslyften var varierade, från att ge råd och förmedla kontakter åt enskilda människor i olika sammanhang, stödja föreningar och organisera kulturella aktiviteter, till att tillhandahålla datorer. Det signifikativa var enligt utvärderingen att bygga upp och stärka nätverk samt att länka ihop olika nätverk. Som exempel på verksamheter organiserades självhjälpsgrupper, där personer med liknande problem eller intressen på eget initiativ bildade grupper och i dem bearbetade sina problem eller förverkligade sina intressen. Runt 20 självhjälpsgrupper var aktiva under varje halvår i satsningen, bland annat med fokus på långtidssjukskrivning och att bryta sig ut ur isolering. 73 Ett annat exempel är den öppna förskolan Kompassen. Mötesplatserna Möllevångsgruppen, Sofielunds Folkets Hus och Boendeföreningen Leonard blev drivande i en mängd verksamheter och nätverksbygganden. Exempel på sådana verksamheter var Barnens stad, anordnat av Möllevångsgruppen, ett projekt där 1200 barn deltog i undersökningen av sin stadsdel, samt de två bomässor som Möllevångsgruppen arrangerade. 18

19 Förutom verksamheterna i kvarterslyften satsade man i Södra Innerstaden på kvinnliga och manliga nätverk för personer som stod långt ifrån arbetsmarknaden eller av andra anledningar riskerat att hamna i utanförskap. 74 Vidare var satsningar på kultur centrala. Som exempel på en kultursatsning nämns i utvärderingen satsningen UngInfo, vilken hjälpte ungdomar att starta olika kultur- och ungdomsprojekt. I Rosengård arbetade man enligt utvärderingen utifrån två huvudsakliga arbetsmetoder; arbetsboksmetoden och nätverksbyggande. Arbetsboksmetoden var man ensam om i Malmö. En första arbetsbok med frågor om närmiljön delades ut till cirka hushåll på Herrgården. 332 hushåll besvarade frågorna i boken. 75 Utifrån svaren utarbetades en andra arbetsbok med ett antal förslag till förbättringar. Förslag som framkom i denna handlade främst om åtgärder som rörde den egna boendemiljön, såsom problem med lägenheterna och trångboddhet. Utifrån förslagen i arbetsbok 2 skapades det sex arbetsgrupper med uppgift att arbeta fram konkreta förslag på förbättringar och förändringar. Grupperna var sammansatta av representanter från Hyresgästföreningen, Storstadssatsningen, skolan, fastighetsägarna samt de boende. Syftet med metoden var att den skulle bidra till ett ökat deltagande bland de boende på Herrgården när det gällde beslut om såväl förändringar i den egna boendemiljön som samhällsprocesser i stort. Efter drygt 18 månaders arbete presenterades en tredje arbetsbok som överlämnades till ansvariga politiker och tjänstemän i Rosengård. Tanken var nu att stadsdelen skulle arbeta vidare med förslagen i arbetsboken: I denna återfanns en kortare inledning på varje delområde där problembilden beskrevs och de aktuella aktörerna omnämndes. Därefter följde en lista med ett 60-tal konkreta åtgärdsförslag som de sex olika arbetsgrupperna plockat fram ur de föregående arbetsböckerna. Dessa förslag skulle alla vara konkreta, genomförbara och realistiska. 76 Den andra huvudsakliga arbetsmetoden man använde sig av var nätverksbyggande. Nätverksbyggande kom till stor del att handla om folkbildningsinsatser för att på sikt öka möjligheterna att integreras i det svenska samhället. 77 Dessutom etablerades nätverket RESPEKT, bestående av 28 olika föreningar och organisationer från Rosengård. Olika aktiviteter arrangerades, ofta inriktade på informationsförmedling. Inför valet 2002 arrangerade nätverket öppna debatter mellan olika politiska partier. Man fick även bidrag för att bedriva sommarverksamhet för barn och ungdomar. Förutom RESPEKT etablerades även ett kvinnligt och ett manligt nätverk Resultat Enligt utvärderarna nådde Storstadssatsningen inte de övergripande målen. Segregationen finns kvar, och inte heller råder särskilt mycket mer av demokrati, trygghet, hälsa och rättvisa i stadsdelarna. Det är en resultatbild som inga utvärderingar kan undgå att bekräfta. 78 Samtidigt menade man att resultaten kunde utgöra viktiga lärdomar för det fortsatta integrationsarbetet i stadsdelarna. Genom satsningarna i de lokala åtgärdsprogrammen kunde ett antal olika nya åtgärder och metoder prövas. Vissa utvecklades med framgång och kunde införlivas i den ordinarie verksamheten. Det ansågs dock för tidigt att bedöma i vilken utsträckning resultaten av Storstadssatsningen långsiktigt skulle förändra arbetssätt och attityder i den ordinarie verksamheten. Våra deltagarintervjuer visar att enskilda människor fått del av insatser som i olika grad förändrat deras liv. Många har fått tillgång till ett nytt språk, mer kontakter med människor utanför sin egen krets och mer inflytande över sin tillvaro. Resultat som dessa är inte mätbara ekonomiskt eller statistiskt. 79 Utvärderarna ställde sig positiva till Hyllies arbete med brobyggare, vilka bildade viktiga och starka nätverk inom olika språkgemenskaper. Man varnade dock för att grupperna skulle kunna verka exkluderande. Även Södra innerstadens arbete med att satsa på så kallade svaga nätverk lyftes upp som positivt. De positiva resultat man erhållit i dessa båda stadsdelar har i hög grad berott på att man utgått från betingelserna och haft språk- och kulturkompetenta och även i övrigt kompetenta linkworkers, som haft möjlighet att uppfylla kriterierna för ett bra linkwork, dvs. nära och personliga kontakter med de involverade, förtroende hos olika parter och mandat att agera. 80 Utvärderingen framhöll kvarterslyften i Södra Innerstaden som exempel på hur man arbetade med svaga nätverk. Många enskilda personer fick stöd och nya nätverk skapades. I kvarterslyften togs kontakter med boende och ett nätverk bestående av organisationer etablerades. 81 Utvärderingen ställde sig mer frågande till Fosies strategi för integrationsfrågorna. Att man använde sig av befintliga nätverk och föreningar var positivt i många fall, då kontakterna var inarbetade och hade egna nätverk. Men å andra sidan innebar denna delegering att man inte rik- 19

20 tigt nådde ut till den viktiga målgruppen invandrare. Det berodde också på brister i delegeringen, då personerna som anställdes enligt utvärderarna inte hade tillräckligt mandat för att länka och aktivera. 82 Utvärderarna var kritiska till Rosengårds arbete med arbetsboksmetoden. Den nådde inte ut till tillräckligt många personer, arbetsgrupperna var inte tillräckligt brett sammansatta och det gick för lång tid mellan kontakterna med de boende. Det ledde enligt utvärderarna till att de boende hamnade i utkanten istället för i centrum. När inget konkret kom ut av projektet tröttnade många boende och den kontinuerliga dialogen uteblev. Kvar blev några eldsjälar och ett skrivet dokument om vilka förändringar de boende i Herrgården önskar sig ( ) Arbetsboken innebär knappast automatiskt en nära och kontinuerlig dialog. 83 Nätverksarbetet i Rosengård fungerade dock bra, enligt utvärderingen. Såväl paraplyorganisationen RESPEKT som det kvinnliga nätverket omfattade många personer och man hittade former för samverkan med de reguljära verksamheterna. Det berodde mycket på en väl fungerande satsning med brobyggare. 84 Utvärderarna drog slutsatsen att framgången med linkwork beror på i vilken utsträckning det genomförs med empati, kraft och hänsyn till de lokala betingelserna. Nätverksarbetet i de olika stadsdelarna menar man främjade starka nätverk i Fosie och Hyllie, och svaga nätverk i Södra innerstaden. Ur integrationssynpunkt såg man satsningarna på de svaga nätverken som mest värdefulla. De svaga nätverken behövs som brobyggare och förenande länkar, de fungerar bättre som förmedlare av kontakter, information och tjänster än de starka. 85 En för ensidig satsning på starka nätverk bedömdes vara hindrande, fördröjande eller verkningslös 86. Annat som utvärderarna var kritiska mot var en ovilja att i praktiken bejaka ett mångkulturellt förhållningssätt, satsningar på projekt utan personer som kan länka till de egentliga målgrupperna, ovilja att delegera faktiskt beslutsutrymme till anställda i projekten samt oklar uppfattning hos de anställda om såväl mål som medel för integrationssträvandena. Till de framgångsfaktorer som lyftes fram hörde bl a förmågan hos ledningen att förmedla en förståelse för såväl målen som medlen, samordning av satsningarna, en strävan efter att ta till vara och utveckla de resurser som finns hos målgrupperna själva, satsningen på brobyggare med stort handlingsutrymme i förhållande till målgrupperna samt samarbete med lokala bostadsförvaltare. 87 AUC (ingår idag i JobbMalmö) blev föremål för ett antal utvärderingar och hör till de mest lyckade arven från Storstadssatsningen. Genom AUC kunde man förbättra servicen till långtidsarbetslösa i problemtyngda stadsdelar. Man visade att en lokal kommunal arbetsförmedling kan fungera och att ett kvalitativt mål som samverkan kan ges ett innehåll. 88 Till de lyckade resultaten hörde även flera av satsningarna på skolan. En av dessa satsningar var samarbetet med utomstående aktörer, t ex bostadsbolag och föreningar. Det ledde till att olika typer av nätverk etablerades där både skola och omgivning insåg att man kan komplettera varandra för att nå goda resultat. 89 Projekt som ökade föräldrarnas engagemang i sina barns skolgång lyftes också fram som lyckade satsningar. Genom Storstadssatsningen fick skolorna möjlighet att projektanställa personal med språklig och interkulturell kompetens. Det visade sig vara värdefullt för att förbättra föräldrakontakten och även dialogen mellan elev och skola VÄLFÄRD FÖR ALLA I en skrivelse till kommunstyrelsen i juni 2003 beskrev kommunstyrelsens ordförande Ilmar Reepalu den situation som Malmö och andra europeiska storstäder befinner sig i. Han karakteriserade det som det dubbla åtagandet. Staden ska se till så att alla Malmöbor har en välfärd som möjliggör en god levnadsstandard. Det framhölls som det första och grundläggande åtagandet. Som andra åtagande måste Malmö tillsammans med Lund kunna fungera som tillväxtmotor för Sydvästskåne, Skåne och Öresundsregionen. Dessutom betonades sambandet mellan de två åtagandena. Utmaningen låg därför enligt Reepalu i att på ett konstruktivt och offensivt sätt arbeta med båda åtagandena parallellt. Välfärd för alla (VFA) lanserades för att möta denna utmaning. Stadskontoret fick i uppdrag av kommunstyrelsen att utarbeta en handlingsplan. Den skulle utformas i samråd med andra aktörer. Kommunstyrelsen betonade att utmaningen gällde hela Malmö och att ett brett förhållningssätt var nödvändigt. Till grund för arbetet med handlingsplanen hölls det tre framtidsseminarier i oktober 2003 på respektive tema Arbete och utbildning, Boende med inriktning på demokrati och delaktighet samt Barn och ungdom. Framtidsseminarierna planerades och genomfördes gemensamt av de stadsdelar som ingick i 20